国家审计现状启示论文

【摘要】内部审计不仅是中国特色社会主义审计监督体系的重要组成部分，而且在党和国家监督体系中发挥着基础性与前哨性作用。今天小编为大家精心挑选了关于《国家审计现状启示论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

国家审计现状启示论文 篇1：

借鉴军民融合思想 完善国家物资储备体系

摘 要：军民融合是为推动我国新时期国防科技工业的发展而提出的一项战略部署，是指把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中，其范畴不仅包括经济领域的融合，还包括科技、教育、人才等各个领域的融合。本文通过借鉴军民融合思想的核心与内涵，在分析国家物资储备体系现状及存在问题的基础上，提出完善国家物资储备体系的五点建议，即小国家、大市场，小常备、大潜力，小规模、大动员，小风险、大效益，小投资、大回报。

关键词：军民融合 国家物资储备 管理体系

军民融合是国家战略，关乎国家安全和发展全局，既是兴国之举，又是强军之策。党的十八大以来，习近平关于军民融合深度发展的重要论述，深刻揭示了新形势下经济建设和国防建设的特点规律，以及实现中国梦强军梦的战略路径和关键招数。反观国家物资储备近70年的奋斗历程，无论是计划经济时期还是市场经济时期，都发挥了保障国民经济安全的重要作用，但是在面对风云变幻的国际形势和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，需要进一步借鉴军民融合思想，不断完善物资储备体系，更好地发挥物资储备的功能作用。

一、国家物资储备体系发展现状及问题

（一）发展现状

国家物资储备是国家为了适应特大意外事故、紧急情况及战争的需要进行的物资储存，由国家直接掌管、控制和调度。国家物资储备实质上是以物质形态存在并暂时退出流通的那一部分国家后备基金。

国家物资储备从储备的目的可分为国家战略物资储备和国家短期物资储备，主要储备那些关系国计民生、社会经济发展与国家安全的重要战略物资或紧缺物资，并要求储存的物资必须是质量好、适应性较广的原料、半成品和成品。

我国的物资储备管理由国家物资储备局负责，具体职责包括拟订国家战略物资储备的战略和规划，组织国家战略物资的收储、动用、轮换和日常管理。随着国际环境以及我国政治经济形势的不断变化，国家物资储备局及时做出科学的回应，储备事业得到快速的发展。目前，国家物资储备已形成了以行政管理为基础的国家物资储备局、储备物资管理局（办事处）、基层单位的三级垂直管理体系，在全国26个省、自治区、直辖市设立了222个基层仓库，主要负责基层仓库物资的收储、动用、轮换等工作，储备仓库也由最初单一的综合物资仓库发展到包括火炸药库、成品油库和综合仓库三大类，仓储体系完善，具备了相当规模的物资储备实力，为服务国防建设、应对突发事件、参与宏观调控，维护国家安全做出了积极贡献。

（二）存在问题

1. 现有的物资储备体系不能完全适应新形势的需要。从理论上讲，有效的物资保障体系应包括三类物资，第一类是远期可能供不应求的物资，以确保未来应急之需；第二类是短期可能供过于求的物资，以调节市场供给；第三类是对进口依赖程度较高的物资，以确保国内不会过多地受到国际市场价格暴涨和禁运的影响。目前国家物资储备所储备的物资品种主要包括火炸药、成品油以及有色金属、稀土等综合物资，在当前的国际国内形势下，如火炸药等品种物资储备的必要性降低，某些应急物资的储备量较少甚至空白，储备仓库也并未充分展现其战略意义，仓库布局缺乏规划性和整体性，地理位置偏远、没有形成集中优势，无法达到有效保障国家政治经济安全的程度。

2. 储备仓库中有相当一部分设备设施无法适应现代物流发展需要。我国国家物资储备仓库虽然部分进行了安全改造，仓库的设施设备和环境有了一定的改变，但由于历史欠账太多，还没有从根本上解决设施设备陈旧、技术落后的问题。很多仓库等级比较低，特别是很多综合仓库还是砖木结构，多属戊类仓库，防火等级低；仓库设备设施陈旧老化、数量不足、能力不够、专业化水平与现代化程度不高。例如，各储备仓库配备的消防车标准较低，龙门吊吨位不够，还有些设备已经达到报废条件仍在使用，不能满足标准化的物流装卸需求；储备物资往往只注重物资的收储、发运及日常质量管理，欠缺动态管理，应对突发事件的快速反应程度不高。

3. 国家物资储备资金保障不足。国家物资储备资金主要依靠中央财政拨款，但因没有相关法律保障，使得储备物资调拨使用后，无法及时补充，基层储备仓库闲置情况严重。2007年国家审计署审计报告显示，在抽查的30个基层储备仓库中，2007年底四级存储国家战略储备物资占存储总面积不足12%，储备仓库闲置17%，其余对外进行仓储业务，2008年全球金融危机暴发，国家加强宏观调控力度，实施大规模战略物资收储后，国储任务也占不到国家物资储备系统总收储能力的五分之一。与此相对的，基层仓库因为资金保障不足，仓储设备设施陈旧，物资管理手段与技术落后，安全隐患突出。预算中非财政补助收入很难保证经费缺口，职工收入与地方相比差距较大，职工队伍稳定受到很大影响。

4. 国家物资储备体系的建设存在路径依赖。当前，我国国家物资储备体系建设的路径依赖问题主要表现在三个方面。首先是政府的路径依赖。建设国家物资储备体系是一件足以影响国计民生的大事，虽然与国家物资储备体系建立相关的制度在不断完善之中，然而迄今为止，我国仍然没有一部法律明确规定社会企业可以参与国家物资储备。其次是仓储资源的路径依赖。从国家储备仓库来看，由于沉没成本及互补效应的存在，其对于现存的生产方式通常是路径依赖的，它们更愿意在原有基础上投入人力与物力，而不愿让社会企业参与其中，破坏其原有的状态与平衡。再次是社会企业在内的地方产业等的路径依赖。社会企业深受既有结构与制度的影响和制约，在进入物资生产、参与仓储管理等活动中也存在一定的无可适从之感。市场经济中追求利润最大化的社会企业，未必能够迅速树立起服务国家的保密意识、质量意识、服从意识。

二、军民融合思想对完善國家物资储备体系的借鉴意义

（一）军民融合思想的内涵

军民融合是为推动我国新时期国防科技工业的发展而提出的一项战略部署，其核心目标是将国防科技工业所面临的两大重要任务——满足军事需求和服务国家经济建设统一起来，实现“寓军于民”。

在我国，军民融合的思想由来已久，从建国初期毛泽东“军民两用”的战略思想，到20世纪80年代邓小平“军民结合、平战结合、军品优先、以民养军”的十六字方针，再到90年代江泽民“军民结合、寓军于民”的战略思想，以及新时期胡锦涛“军民融合”的战略部署，我国始终将军事建设与经济建设紧密结合在一起。在全面建成小康社会、中华民族前所未有地接近伟大复兴的关键时期，习近平再一次提出要“同心协力做好军民融合深度发展这篇大文章”，赋予军民融合这一传统优势以新的时代内涵。

按照《解放军报》的定义，军民融合是指把国防和军队现代化建设深深融入经济社会发展体系之中，其范畴不仅仅是包括经济领域的融合，还包括科技、教育、人才等各个领域的军民融合。

（二）军民融合思想对完善国家物资储备体系的借鉴意义

1. 为我国物资储备体系建设紧跟时代发展趋势指明了方向。军民融合思想及其战略选择是当前国防事业发展的必然趋势，从世界范围看，随着当代信息革命、科技革命、产业革命和新军事革命的发展，军与民之间产品上的互通性、技术上的渗透性、需求上的依赖性、信息上的共享性不断增强，军民一体化建设成为一些国家的政策取向。而将服务国防建设作为首要功能的国家物资储备，更应该紧跟时代形势，借力于民，建立起多方参与的国家物资储备体系。

2. 对国家物资储备参与经济建设的方式具有重要的借鉴意义。军民融合思想实质上是对社会资源的优化配置，使政府与市场的资源能够相互流通。国家物资储备体系建设可以通过借鉴军民融合思想，将物资合理科学地储备在社会企业中，藏储于民，这不仅能够使国家可调配的物资规模和品种大大增加，提高了国家物资储备在宏观经济建设中的地位，还能够节约财政资金，增强了国家物资储备的经济效益。

3. 为国家物资储备实现快速高效应急动员提供了有效途径。面对新的国际政治军事形势以及国内各类自然灾害等突发事件，国家物资储备如何实现高效快速动员，以适应新的形势变化和满足新需求，是摆在国家物资储备事业发展面前的重要课题。军民融合战略思想的提出，使国家储备与社会储备（企业储备）结合得更加紧密，这为解决国家物资储备实现应急动员的快速高效发展找到了一条有效途径。

三、对完善国家物资储备体系的几点建议

借鉴军民融合的思想发展完善国家物资储备体系，不仅要扩大储备投资及管理主体，也要打破体制束缚，深化政府与企业的合作的方式和领域，使政府与市场结合的更加紧密，在更广范围、更高层次、更深程度上实现资源的优化配置，实现以“五小五大”为特征的国家物资储备体系。

（一）小国家、大市场

即在国家物资储备体系中缩小国家储备的占有量，扩大企业及社会占有量，将大部分国家储备融入市场体系。对那些市场方式难以提供解决、涉及国家和军事高度机密的战略性、前瞻性战略物资，由国家储备负责，集中全国力量完成。其它的流通性较强的物资以及仓储设施设备等均采取国家与企业相融合的方式，通过企业实现国家物资储备社会化，使精干常备的国家物资储备系统与强大企业动员相结合，突出国家与市场相结合后的市场调配的主体地位，落实国家物资储备的准备与实施。

（二）小常备、大潜力

即根据“应急”与“应战”的双重需要，国家物资储备应缩小常备储备，增大潜力储备，提高转换能力，做到常备与潜力相结合。国家物资储备涉及工业、交通、信息、金融等多个领域，既关系国防建设，也关系经济发展，更关系有限资源的科学分配与开发使用，都需加大政府与市场的融合力度，在常备储备上越小越好，够用即可，讲究小而精，以便更大限度地发展经济。在潜力储备上则是越大越好，并增强快速转化功能，提高整体国防实力，增强整体威慑力。在制定国家物资储备发展规划时，坚持政府与市场相结合的思想与原则，把与国家物资储备相关各个领域的准备融入其中，统一规划，统一安排，共同建设，使政府与市场结合得更紧，转换能力更强。

（三）小规模、大动员

即无论应战还是应急，规模虽小，但可能涉及诸多领域，国家物资储备的动员将在区域经济圈或全国范围的部分领域展开。从国际与国内形势看，和平与发展仍是世界主题，在当前和今后一个时期内，全面应战与应急的可能性都不大，但局部地区应战或应急可能性都有，特别是局部地区应急处理各种突发事件将更趋频繁。虽然这些需求从全局上来讲可能都是小规模的，但由于局部突发事件的强破坏性往往较强，无论从技术角度还是从物资角度讲，要求都比较高，需要在局部中进行全面动员，在全局中进行部分动员。因此，无论是围绕应战还是应急实施的经济动员，都将主要在政府与企业相结合的经济体中展开，以最快的速度实现需求与供给的平衡。

（四）小风险、大效益

即风险小、成本低、效益大、周期短、保密性弱的国家物资储备任务由社会企业完成，而风险大、成本高、周期长、性质特殊、保密性强的国家物资储备任务则由政府部门完成。这是建立政府与市场相结合的国家物资储备体系的根本目的所要求的，也是国家物资储备体系建设本身的基本出发点。

（五）小投资、大回报

即充分利用财政资金在国家物资储备设施设备的投资，将战略物资储备、应急储备、粮食储备、原油储备等进行资源整合，通过置换、调整、改造国家物资储备基层仓库设施设备等措施，利用较小的资本投资，达到资源的充分整合利用，加大储备仓库的利用率。同时，还可与期货交割等企业业务相融合，形成线上线下融合模式，树立国储形象，打造国储品牌。

参考文献：

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[11]游光荣.对军民融合发展现状及评估的思考[J].中国国情国力，2017（1）.

（杜婷婷，国家物资储备局物资储备研究所。）

作者：张晶 杜婷婷

国家审计现状启示论文 篇2：

国家审计机关指导和监督内部审计路径研究

【摘要】内部审计不仅是中国特色社会主义审计监督体系的重要组成部分， 而且在党和国家监督体系中发挥着基础性与前哨性作用。 通过分析国家审计机关指导和监督内部审计工作的必要性与现状， 发现其存在三个方面的问题： 内部审计发展不平衡、法规层次不高及可操作性不足; 国家审计机关指导和监督内部审计工作的管理制度不完善; 国家审计机关与内部审计机构的执业边界尚需界定。 通过理清国家审计机构指导内部审计工作的目的与原则， 在此基础上构建国家审计机构指导内部审计工作的路径， 构建逻辑在于： 国家审计、内部审计以及内部审计所在单位或组织的管理层形成一种“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新型治理体制。

【关键词】国家审计;内部审计;社会审计;指导;监督;党和国家监督体系

自1983年我国建立内部审计制度以来， 内部审计逐渐成为单位或组织的风险管理、内部控制与治理环节的重要组成部分， 对改善其管理、增加其价值发挥着重要作用[1] ， 但仍然存在一些现实问题， 导致国家审计、社会审计与内部审计形成“三龙治水”的分隔局面。 为此， 国家审计署于2018年1月分别发布了《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》）与《审计署关于加强内部审计工作业务指导和监督的意见》（以下简称《意见》）; 同年5月， 习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出， 要加强对内部审计工作的指导和监督， 充分调动内部审计与社会审计的力量， 增强审计监督合力。 关键问题在于： 究竟该如何认识“国家审计机关加强对内部审计工作的指导和监督”的意义？如何将框架性的《规定》与《意见》转变成具备可操作性的实施路径？实施路径的逻辑依据是什么？当前我国正处于新时代全面建成小康社会的攻坚阶段， 对这三个问题的研究有助于实现习近平总书记对审计监督的要求， 以及克服内部审计的尴尬现实与审计领域的分隔局面。

一、国家审计机关指导和监督内部审计工作的必要性

（一）“四个伟大”赋予审计监督特别是内部审计新的历史使命

中国特色社会主义制度为国家审计机关指导与监督内部审计工作提供了坚实的保障。 “伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想”（四个伟大）体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的价值理性与工具理性， 是中国化马克思过程论的集中体现。 “伟大斗争”是开创“伟大事业”、实现“伟大梦想”进程中应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾的伟大实践。 “伟大工程”与“伟大斗争”是实现新时代国家治理体系与治理能力现代化的重要保障。 审计监督既是国家治理体系的重要组成部分， 也是党和国家监督体系的重要组成部分， 更是实现国家治理能力现代化的重要工具。 新时代社会主要矛盾的转化需要强化审计监督。 有效的审计监督能保障国家重大决策部署的落实、促进公共资金安全高效使用、维护国家经济安全、促进改善民生和生态文明建设、推动深化改革[2] 。

内生于单位或组织的内部审计， 其目标在于促进单位或组织的经济决策科学化、内部管理规范化与风险防控常态化， 使得内部审计成为单位或组织强化内部控制的重要手段， 进而也是党和国家监督体系的基础环节和重要组成部分[3] 。

“新时代、新变革与新矛盾”要求内部审计可以促进所在单位与组织提升管理经营绩效， 实现经济高质量发展; 促进完善内部控制， 加强风险管理; 深入开展经济责任审计， 推动公共权力规范运行。 《规定》对内部审计机构履行审计职责提出了新的要求， 明确要将贯彻落实国家重大政策措施情况纳入审计内容， 增加了对企业发展规划、战略决策、重大措施以及年度业务计划执行情况的审计， 对自然资源资产管理和生态环境保护责任履行情况的审计， 对境外机构、境外资产和境外经济活动的审计， 同时还增加了协助督促落实审计发现问题的整改工作、指导监督所属单位内部审计工作等职责。

强化对内部审计工作的指导与监督， 既是法律赋予国家审计机关的使命， 也是新时代国家审计机关履行审计监督职责的需要， 更是党中央对全国审计工作的部署与要求。 正如习近平总书记在第一次中央审计委员会上强调： “加强全国审计工作统筹， 优化审计资源配置， 构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系， 更好地发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用， 把党内监督同各類监督贯通起来， 增强监督合力。 ”

（二）党和国家监督体系的现代化要求对审计“一体双翼”理论的重新阐述

我国正处于社会结构调整、社会主要矛盾转化、各方利益博弈阶段， 也处于经济发展方式、经济结构、经济增长动力的转换期， 更是“伟大事业”与“伟大梦想”的攻坚期。 然而， 社会治理相对滞后， 政治、经济、文化以及区域发展不平衡、不充分的问题仍然存在， 使得国家治理体系与能力的现代化必须坚持统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局。 在此过程中， 健全党和国家监督体系， 实现各类监督主体业务信息共享、协同共治至关重要。

审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 从实施主体来看， 审计监督包括国家审计、社会审计与内部审计三类， 这形成了改革开放早期的审计“一体双翼”理论， 即以国家审计为主体， 以社会审计与内部审计为双翼。 尽管“一体双翼”审计理论基本反映了当时经济社会、政治体制的现实， 在推动改革开放的进程中发挥了一定的指导作用。 然而， 由于事物矛盾展开的渐进性以及认识的局限性， 致使“一体双翼”审计理论在新时代社会主要矛盾发生转化的现阶段对实践的指导性不强。 “一体双翼”审计理论的不足主要表现在： 仅仅局限于三类审计领域， 割裂了审计监督与其他监督的关系， 弱化了社会审计与内部审计的职能。

党的十九大以来， 党和国家监督体系的深化与国家审计管理体制的改革为破除“一体双翼”理论的局限性、实现三类审计工作的协同联动创造了新契机。 虽然三类审计的监督侧重不同、职能相异， 但它们都履行着监督职能， 共同目的是“国家治理体系与治理能力的现代化”。 三类审计监督作为三根柱子共同支撑国家监督这一“大厦”， 使公权力的决策、执行与监督各安其位、各司其职。

（三）加强对内部审计工作的指导和监督有利于政府部门、企事业单位或金融机构的健全与发展

根据《规定》， 内部审计是指对本单位及所属单位财政财务收支、经济活动、内部控制、风险管理实施独立、客观的监督、评价和建议， 以促进单位完善治理、实现目标的活动。 各类单位或组织的内部审计机构对其合规性、财务信息的可靠性、資产的安全性、经营的效率与效果性进行监督、评价， 并将结果传递给其他利益相关者。

对政府部门、企事业单位或金融机构而言， 不能仅仅依靠外部强力部门的监督来改善管理、增加价值。 事物的发展是依靠自身完善而不断成长的， 外部拔苗助长只会加速事物的灭亡。 再庞大的监督机构也无法做到对权力运行全过程的监督， 再有效的监督主体也无法替代被监督对象自觉、道德行使公权。 监督目标的实现是通过建立有效机制， 实现监督由外部硬监督向权力主体软监督的转变。 实践证明： 内部审计越健全， 组织运营效率越高， 给利益相关者创造的价值越大。 综上所述， 加强对内部审计工作的指导与监督对政府部门、企事业单位或金融机构具有重要意义。

二、国家审计机关指导和监督内部审计工作的现状与问题

自1983年国家审计与内部审计成立以来， 两者在维护国家财政经济秩序、提高财政资金使用效益、促进廉政建设、保障国民经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。 但是， 由于国家审计与内部审计的职能、审计侧重点以及直接服务对象不同， 形成了审计监督领域内部与外部的碎片化、分隔化， 导致国家审计在审计监督中的主导地位不明确， 对内部审计工作进行指导和监督的职能履行不到位， 进而造成内部审计监督力量“缺钙”。

（一）内部审计发展不平衡性、法规层次不高及可操作性不足

《审计法》（2006）是依据《宪法》制定的旨在规范与强化国家审计监督的一部法律。 但《审计法》的普适性不强， 其更多局限在国家审计机关自身如何履行审计监督， 而忽视了审计机关如何通过强化被审计单位制度建设， 运用被审计单位或外部审计结果来强化审计监督。 《审计法》的高权控制以及硬法思想与现行治理目标多元化、治理手段多样化、边界的相对化、治理环境的网络化与全球化等形成张力， 造成国家审计单兵突进， 而内部审计软弱无力的不平衡状态。

《规定》与《意见》强化了内部审计领导机制并要求建立总审计师制度， 拓展了内部审计的职责范围， 进一步明确了内部审计成果的有效运用等， 增强了内部审计的独立性、权威性， 为新时代下做好指导与监督内部审计工作提供了制度保障。 但是， 这两个文件的法规层次不高， 仅仅是部门规章而不是具有普适性的法律， 易导致权威性不足， 国家审计无法或不能充分对内部审计工作进行指导与监督， 特别是对同级政府部门内部审计机构的指导与监督， 易形成“上级监督太远， 同级监督太软， 下级监督太难”的尴尬局面。

《规定》将内部审计的职责范围扩展到十二项， 强化了内部审计结果的运用。 同时， 《意见》明确了内部审计既是本部门（单位）强化内部控制不可或缺的手段， 又是国家治理体系的基础环节和重要组成部分; 明确应建立健全指导与监督的长效机制、资料备案及成果运用机制、与主管部门的协调机制。 上述规定与要求在完善内部审计机构、强化对内部审计的指导与监督方面起到了很好的促进作用。 但是， 这些规定原则性太强， 可操作性不足。 如《规定》中尽管有32个“应当”， 但是没有一个“必须”。 “应当”条款发挥作用要有一定的前置条件与后续规定， 而“必须”条款是只要前置条件满足， 就应该执行， 比“应当”条款更严格、更具可操作性。

（二）国家审计指导和监督内部审计工作的管理制度不完善

国家审计机关与内部审计机构都应具备相应的制度基础与人力资源条件， 否则《规定》与《意见》的目标难以实现。

对国家审计机关而言， “打铁必须自身硬”。 对内部审计工作进行指导与监督的国家审计机关应完善制度建设、组织保障、机构设置与人员配备。 然而， 就整体来看， 各级国家审计机关设置内部审计指导或监督的部门并不多见。 在全国不足10万的审计人员中， 近80%的人员分布在市县两级， 平均每个县级审计机关人员不足20名， 而我国审计业务类型较多， 这样就导致国家审计机关的内部审计指导与监督机构人员及其专业技术存在巨大缺口， 难以对内部审计进行有效的指导与监督。

对内部审计机构而言， 内部审计机构自身建设是根本因素， 外部指导与监督是促进因素。 尽管全国内部审计人员近27万人， 但是内部审计机构在制度建设、组织保障、机构设置、人员配备和工作开展等方面仍存在较大的问题。 这些问题导致了内部审计的“三个不足”与“三个难”。 “三个不足”即： 内部审计独立性不足; 审计监督力度受阻， 监督覆盖面不足; 整改追责力度不强， 审计成果利用不足。 “三个难”即： 内部审计成果运用难; 总审计师职责作用流于形式， 落实难; 内部审计的独立性、权威性在实践中难以体现。

内部审计“三个不足”与“三个难”的现实既反映了国家审计机关在指导与监督上存在进一步改善的空间， 也反映了内部审计机构在内部管理、风险防范与内部治理上亟需强化。

（三）国家审计机关与内部审计机构的执业边界尚需界定

党的十八大以来， 我国改革的总体指导思想由“摸着石头过河”转变为“统筹推进五位一体总体布局， 协调推进四个全面战略布局”。 “五位一体”与“四个全面”意味着改革的系统性、整体性与协同性。 为此， 习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调： 国家审计机关要加强对内部审计工作的指导和监督， 充分调动内部审计与社会审计的力量， 增强审计合力。 整合内部审计力量就必须发挥内部审计在促进所在单位规范管理、完善内部控制、防范风险和提质增效等方面的独特作用与优势。 整合是优势互补而不是竞合， 这就需要国家审计在被审计单位的内部管理、内部控制、内部治理、经营效率与效果四个方面为内部审计机构腾出空间， 而在制度制定、准则规范、质量检查、激励与惩戒等方面国家审计要强化。

根据《审计法》（2006）、《关于加强审计工作的意见》（2014）、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（2015）和《审计署关于内部审计工作的规定》（2018）以及国家审计机关的实践， 国家审计机关与内部审计机构存在审计对象、审计目标、审计方法的趋同。 这种趋同易导致国家审计“无所不能”而内部审计“无能为力”的“双无”局面。 国家审计机关应为内部审计机构腾出内部审计优势领域（管理与咨询）， 并强化国家审计在其他领域的补位功能。

三、国家审计机关指导和监督内部审计工作的目的与原则

（一）指导和监督内部审计工作的目的

国家审计是国家政治制度的重要组成部分， 是依法以权力监督、制约权力的制度; 社会审计是市场经济运行的润滑剂与纽带; 内部审计是监控、评价和分析所在单位或组织的风险与控制， 检查和确认信息以及相关政策、程序与法律的遵循情况。 从世界各国的实践来看， 这三类审计之间的关系普遍存在分隔现象， 主要原因在于三者在实施主体、服务对象、职责功能、执业准则以及保障机制上存在差异。 但是， 在我国社会主义制度下， 国家审计统领社会审计与内部审计， 三类审计之间形成了新的三方关系， 以党和国家监督体系为主体， 以国家审计为主导， 以社会审计与内部审计为两翼， 共同促进国家治理体系与能力的现代化。

党和国家监督体系具体表现为党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督。 这个监督体系只是为责任政府、有限政府或其他行为主体划清了行动边界， 并不能确保积极政府、有效政府， 也不能激发其他行为主体的积极性与创新性[4] 。 在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的新型治理体制下， 保持党的先进性与代表性、政府善治、社会共建就显得格外重要。 责任性、回应性、效率与效果性、透明、法治是衡量一个政府是否善治的重要标准[5] 。 政府善治不止于有限政府、责任政府。 構建集中统一于党的领导， 发挥中央审计委员会决策议事协调功能， 以国家审计为主导、内部审计为补充， 整合内部审计资源， 内部审计与国家审计优势互补， 实现国家审计全覆盖， 进而健全党和国家监督体系， 增强或放大党和国家监督体系的合力， 这就是国家审计机关指导和监督内部审计工作的目标。

（二）国家审计机关指导和监督内部审计工作的原则

目标指引行动方向， 原则规定行为的可能选择集， 规则规定行为执行路径。 由于内部审计机构所在单位与组织的差异性、复杂性， 内部审计的作用发挥也存在差异。 因此， 国家审计机关指导和监督内部审计工作时“原则导向”优于“规则导向”。

1. 坚持党的领导与统筹， 强化内部审计职能。 审计工作关系到党和国家事业全局， 审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 任何属于国家审计监督的对象都应设立内部审计机构或指定专人负责内部审计工作。 然而， 国家审计监督对象的多样性、复杂性、内部审计的固有性质以及行政型国家审计管理体制占主导等原因导致国家审计机关在指导和监督内部审计工作时， 难以对监督对象的内部审计工作展开实质性的指导和监督。

坚持党的领导， 以各级审计委员会为纽带与桥梁， 整合融通国家审计与内部审计， 能使国家审计效率与效果事半功倍[6] 。 内部审计是国家审计监督对象加强内部管理、改善内部治理与提质增效的内生性制度安排， 内部审计质量的高低直接关系到国家审计效能的发挥。 因此， 一方面要坚持党的领导与统筹， 贯通国家审计与被监督对象; 另一方面要强化监督对象的内部审计建设， 强化国家审计监督的基础， 放大审计监督效能。

2. 理清职能， 明晰边界。 国家审计指导和监督内部审计工作旨在整合内部审计力量， 增强审计监督合力。 这就表明国家审计与内部审计是一种整合关系而不是竞合关系。 将国家审计与内部审计资源进行整合， 就应在职能上准确定位、合理分工、增强合力， 防止职能重复、工作重合。 政府主导仍然是我国现阶段经济社会发展的一个主要特征。 与内部审计相比， 国家审计占强势地位。 如果两者职能未划清， 存在交叉重叠， 国家审计必然会侵占内部审计的空间。 在理性经济人假设下， 国家审计作为政府机关内生性存在“扩张性”的冲动。 而“扩张性”的依据来自于政府职能的扩展。 只有理清职能， 明晰职能边界， 国家审计指导与促进内部审计履行职责， 内部审计促进被监督对象科学合理地履行职能， 才能实现两者优势互补[7] 。

3. 整合目标， 优化协同。 优化就是要科学合理、权责一致; 协同就是要有统有分、有主有次。 国家审计是国家政治制度的组成部分， 基本职责是经济监督[8] 。 而内部审计是单位或组织内部控制或风险管理的一项制度安排， 发端于差错纠弊。 国家审计与内部审计的性质以及以抽样为主要特征的风险导向审计理念， 天然地决定了国家审计与内部审计存在整合的可能。 而整合就需要权衡国家审计与内部审计各自的目标定位， 求同存异。 在以国家审计目标为主导的前提下， 应充分发挥内部审计在国家审计过程中证据收集、整改评价、提质增效、信息鉴证等方面的作用， 优化内部审计机构的制度建设、组织保障、机构设置、人员配备和工作开展， 促进两者信息共享、结果共用、重大事项共同实施、问题整改问责共同落实。

4. 分类管理， 有序推进。 由于审计监督对象的多样性、复杂性以及内部审计“三个不足”与“三个难”的现状， 尽管内部审计在国家审计职能发挥过程中起到了重要的作用， 但是国家审计机关对各内部审计机构要分类管理、有序推进， 而不能不分重点、不分对象地进行指导和监督。

四、国家审计机关指导和监督内部审计工作的路径构建及其逻辑

《意见》与《规定》明确提出， 对内部审计工作进行业务指导和监督是国家审计机关的法定职责， 国家审计机关内部审计指导和监督职能机构及其专职人员承担着制定法规制度、指导审计计划安排、监督业务质量、指导内审协会等七项具体职责。 但是， 这些职责在发展不平衡、不充分且地域广阔的我国怎样实现？分析国家审计机关指导和监督内部审计工作的路径构建对于解决此问题至关重要。

（一）国家审计机关指导和监督内部审计工作的路径构建

路径即行动的路线图， 犹如一幅地图， 既要有关键而清晰的标识来指导行动人， 但又不能拘于细节而使行动人迷失方向。 国家审计机关指导和监督内部审计工作的路径至少包括但不限于： 一個愿景（国家治理体系与能力现代化）、两个体制（国家审计管理体制与内部审计管理体制）、三个目标（统筹整合审计资源、增强审计监督整体效能、推进社会经济高质量发展）、四个对象（国家审计、内部审计、单位或组织的管理层、内部审计协会）、五种策略（详见下文的构建逻辑）。 具体如图所示。

（二）国家审计机关指导和监督内部审计工作路径的构建逻辑

1. 理清审计监督与党和国家其他监督职能的边界， 健全内外部共建共享共治协调协作机制。 党和国家监督体系是保障政权合法性的坚实制度基础。 意识形态、法治与有效性是衡量政权合法性的依据。 审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分。 审计监督包括国家审计、社会审计与内部审计， 三者的侧重点不同， 但是本质都是经济监督， 表现为经济资源的使用效率。 党和国家监督体系除审计监督之外， 还包括党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、社会监督和舆论监督七类监督， 但是审计监督与这七类监督之间也缺乏明晰的界限。 这七类监督从宏观角度来看， 旨在为意识形态、公权力的法治化保驾护航; 从微观角度来看， 旨在约束公权力行为。 由于经济资源是公权力运行的物质基础， 这七类监督只是从不同角度来保障经济资源的有效使用。

不论是基于宏观还是微观角度， 都应理清审计监督与其他七类监督之间的边界。 在理清边界的基础上， 在微观角度（内部审计所在的单位或组织）， 应推动建立内部审计与纪检监察、巡视巡查、组织人事等其他内部监督力量的协作配合机制; 在宏观角度， 应将全面依法治国与依法行政相结合， 发挥各级审计委员会决策议事协调作用， 建立各类监督主体的联席会议机制。

2. 优化单位或者组织内部治理， 夯实内部审计机构内部建设。 随着审计技术由账项导向审计演进为风险导向审计， 作为内部控制或内部治理制度的内部审计， 逐渐成为外部审计的基础[9] 。 内部审计起初服务于所在单位或组织的管理层， 致力于检查与评价内部控制或内部治理的适当性与有效性; 随着单位或组织业务、法律和外部技术环境的变化， 内部审计不仅要对管理层负责， 还要为委托人服务。 国家审计机关对内部审计工作的指导和监督既是为了强化内部审计在单位或组织内部发挥应有的作用， 也是为国家审计监督提供坚实的基础。 只有在内部治理健全的单位或组织， 内部审计工作才能在风险防控、提质增效、内部治理等方面发挥作用， 才能服务国家审计监督。

3. 强化国家审计与内部审计计划协同， 重构审计业务流程。 计划是管理的起点， 成功的计划是科学管理与实现绩效的重要条件。 但是不论在内部审计领域还是在国家审计领域， 两者的计划都是分隔的， 没有进行有效的沟通整合， 缺乏协调效应， 致使审计资源浪费， 审计效率与效果大打折扣。

国家审计与内部审计计划的协同主要体现在三个方面： 审计项目之间， 审计项目实施时间， 审计人力资源。 相对于内部审计而言， 国家审计属于外部审计， 而外部审计需要利用内部审计工作。 有效的内部审计工作， 对于提高外部审计水平至关重要。 审计监督是一系列审计过程的集合， 过程是时间序列的行为集。 当外部审计资源不足时， 外部审计可以购买内部审计服务。 上述三个方面的计划协同打破了内部审计与国家审计的边界， 将工作性质相同的两类审计整合在一起。 当两类审计业务通过计划整合时， 国家审计业务流程就会发生质的优化， 从而提高审计监督合力。

4. 创新内部审计报告与结果运用机制， 发挥内部审计在审计监督中的“预防”和“抵御”功能。 现阶段， 国家审计职责是促进经济高质量发展、促进全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉[10] 。 为此， 国家审计需拓展审计监督的广度和深度， 实现审计全覆盖， 这就需要国家审计整合内部审计资源， 充分利用内部审计人员的工作。 因为内部审计具有专业性强、触角广泛、反应快速等优势， 能准确定位审计的难点与重点， 及时预警风险隐患。 但是， 要利用内部审计的优势， 国家审计必须创新对内部审计报告与结果的运用机制。 国家审计机关在指导和监督内部审计工作时， 应以平权治理姿态而不是高权控制姿态， 积极利用审计报告与结果而不是采取消极态度。 国家审计机关、内部审计机构以及内部审计机构所在的单位或组织三者之间是伙伴关系而不是控制与被控制关系。 只有这样， 内部审计才能发挥预防与抵御功能， 进而促进国家审计职能的实现。

5. 强化国家审计机关对内部审计协会的指导与监督， 健全内部审计协会职能。 自1998年内部审计协会隶属于审计署指导至2012年以来， 由于行政管理体制以及国家审计内部管理体制的局限性， 国家审计对内部审计协会的指导和监督受到掣肘， 使得内部审计协会缺乏外部的支撑、指导和监督， 进而导致内部审计协会在内部审计准则与职业道德规范的制定与建设、执业行为与审计质量的监督检查两个方面略显滞后， 甚至有些省、市撤销了内部审计协会。

中央审计委员会和其他各级审计委员会的相继成立， 强化了党在审计监督领域的领导与协调作用， 避免了现有行政管理体制所造成的对内部审计协会指导和监督会员及会员单位执业行为的科层困境。 国家审计机关强化对内部审计协会的指导和监督， 能够发挥内部审计协会的倍增效应， 放大各内部审计机构在审计监督中所发挥的效能， 既减少了对单位或组织的直接监督， 也引导了单位或组织及其内部审计人员的道德操守。

【 主 要 参 考 文 献 】

[ 1 ]   王兵，刘力云，张立民.中国内部审计近30年发展：历程回顾与启示[ J].会计研究，2013（10）：83 ～ 88.

[ 2 ]   董大胜.国家、国家治理与国家审计——基于马克思主义国家观和中国国情的分析[ J].审计研究，2018（5）：5 ～ 13.

[ 3 ]   王光远.现代内部审计十大理念[ J].审计研究，2007（2）：24 ～ 30.

[ 4 ]   田国强，陈旭东.现代国家治理视野下的中国政治体制改革——从何而来，往何处去？[ J].学术月刊，2014（3）：76 ～ 84.

[ 5 ]   家新，郑石桥，尹平.国家审计是国家治理的基石和重要保障：理论框架和实践分析[ J].审计研究，2015（6）：3 ～ 8.

[ 6 ]   蔡春，蔡利.国家审计理论研究的新发展——基于国家治理视角的初步思考[ J].审计与经济研究，2012（2）：3 ～ 10.

[ 7 ]   石亚军.当前推进政府职能根本转变亟需解决的若干深层问题[ J].中国行政管理，2015（6）：8 ～ 20.

[ 8 ]   谢志华，孙海凤.国家审计的学科属性辨析[ J].审计研究，2017（4）：3 ～ 8.

[ 9 ]   廖义刚，陈汉文.国家治理与国家审计：基于国家建构理论的分析[ J].审计研究，2012（2）：9 ～ 13.

[10]   刘家义.论国家治理与国家审计[ J].中国社会科学，2012（6）：60 ～ 72.

作者：史永 鲁清仿 许国艺

国家审计现状启示论文 篇3：

境外高校内部审计对我们的启示

摘要:通过对美国大学和我国香港高校内部审计现状的比较,分析境外高校的岗位设置、风险评估等方面的现状。得到如下几方面的启示,从建立完善的高校治理结构,由“把关型审计”向“管理型审计”转变,建立高校内部审计协会和开展风险基础审计模式四个方面来讨论分析。这些启示对我国高校内部审计的发展具有一定的借鉴作用。

关键词:境外;高校;内部审计;启示

一、美国大学的内部审计现状

1.审计部门的机构设置与职责。美国大学的审计部门通常独立于财务部门,业务上需要向主管行政、财务工作的校长汇报工作,并且可以直接将重要审计结果汇报给校董会。审计部门在维护学校资产完整、提高资金使用效率、捍卫学校声誉方面起着不可替代的作用。虽然审计部门在规模上属于一个较小的单位,约10人左右,但在高校正常有序的运转中执行着非常重要的任务。

高校审计室的职责范围包括检查和评估政策、程序和系统,以确保信息的可靠性和完整性;政策、计划、程序和规章的遵循程度较高;保护资产的完整;有效地使用资源。

2.内部审计的作用。高校内审部门的主要作用不仅限于审计的功能,更重要的是管理职能。高校审计室通过执行审计的符合性和实质性测试程序,进行相关的指标,提供恰当的改进意见,提高被审计单位人员的职业道德,促进他们更好地履行相应岗位的职责。审计部门是学校管理职能部门之一,审计人员应该更客观地站在学校和校长的立场上提供客观、公正的意见。高校内审部门更是如此,审计人员不仅应该精通审计、学校的各项规章制度和财经管理办法,更要熟悉国家相关的法律法规,擅长高效率地控制和平衡风险。在美国高校中内审的具体作用包括:开展内部审计、提供内部控制相关的咨询服务、专项调查、风险评估和控制。

3.风险评估。风险评估在美国高校内部审计中相当广泛。如康奈尔大学,每3年审计部门就要帮助确定大学内部控制程序存在缺陷的风险。首先,学校被分为很多可以审计的独立单位,有74个单位。然后,对诸如规模、业务复杂性和外部环境等风险因素进行评估。通过评估对这些单位打分,审计部门再基于这些风险评估结果决定审计哪些单位。低风险的单位只需定期进行有限范围的评论,审计部门通常将较多时间分配在高风险的单位。同时,注重内审与外审的一致性。

4.健全的大学内审组织。在美国,大学内部审计机构通常会接受大学审计师协会(ACUA)的管理和协调,ACUA成立于1958年,是一个国际性专业组织,为美国及其他国家的500家高等教育机构提供服务。首先,ACUA为高校内审人员提供后续教育的机会、调整高校内审的规章制度和风险管理。其次,ACUA也对大学之间的内审工作进行一定的协调。每隔几年,大学之间的审计机构会进行交叉审计,这种“同等级别的交互审计”过程也利用内部审计协会指定的规章制度开展审计工作,并对审计中发现的和提出的建议出具审计报告。最后,ACUA有自己学术刊物,并以此鼓励高校内审人员积极从事内审方面的工作,为高校内部审计机构之间交流工作经验提供了一个平台。

二、香港地区高校内部审计现状

香港回归之后与内地的联系日益密切,加强两地交流,可以更好地促进内部审计事业的发展。下面以香港城市大学为例,简单介绍香港高校内部审计的一些特点。

1.独立性强。香港城市大学的内部审核组刚成立时,审核组直接对校长负责,审计计划由校长批核,项目完成后,将审计报告和对审计建议的落实情况全部送交校长。2002年,香港特区政府审计署通过对香港几所大学进行审计,建议大学设立独立的审计委员会,强化内部审计职能。香港城市大学董事会的6名校外成员被吸收为审计委员会成员,内部审核组直接对审计委员会负责,而审计委员会作为非行政部门向校董事会负责,其审计工作的结果向董事会报告,这使内部审计部门的地位得到提高,其独立性也得到加强。

2.客观性强。内部审计部门不参与行政决策,只是根据审计工作的结果对被审单位提出意见建议,而且意见和建议往往是宏观上的。另外,比较重视被审单位的反馈意见以及对审计效果的追踪。审计报告的提交并不意味着审计项目的完成,审计人员要等到审计意见落实了,情况得到改善了,审计项目才算结束。

3.重视风险评估。香港城市大学内部审核组非常重视风险评估,建立了一套专门的风险评估方法,将各个院系、行政单位和经济业务循环的风险指数进行测算,根据测算结果决定各单位和业务的审计时间表,高风险指数单位和业务将被优先处理,并据此编制年度审计计划。

4.运用计算机审计软件开展审计工作。为了提高审计工作效率和审计的项目管理,香港城市大学起用了某会计师事务所开发的审计管理软件,该软件可以将整个审计过程,包括前期计划、审计程序、审计建议、组长评阅程序等全部以电子化模式记录和储存,改善了审计工作底稿的储存,方便审计工作底稿的查询和利用,提高了审计工作的效率。而且审计软件的工作底稿都经过加密程序处理,也加强了审计底稿的保密性。

三、境外高校内部审计对我们的启示

近年来,内部审计的发展及其作用的发挥在世界各国产生了广泛的影响,得到了产业界、政府部门和学术界的充分肯定。然而,要使内部审计专业在新的世纪里更加受到重视。通过内部审计的比较分析,我们得到如下启示。

1.建立完善的高校治理结构。构架以法人财产权为基础的高校法人治理结构,可以视为当前我国高等体制改革的一种初步思路。一方面,依法将国家或其他投资者(举办者)对高校的财产终极所有权同高校自主办学的法人产权相分离,前者通过国家宏观管理和有效监督来实现;后者通过高校依法对法人财产享有占有、使用、支配和处分权来体现。这既可巩固畅通的社会参与机制和筹资渠道,又密切高校、国家和社会的联系。另一方面,也促使高校依法在吸纳多方投资后形成独立的法人财产,成为国家或社会所有,高校自主经营、自求独立民事权利和民事责任主体,在真正、完全意义上享有在国家政策引导、遵循教育下的独立办学自主权,并在此基础上构建新的法人治理结构。

2.由“把关型审计”向“管理型审计”转变,发挥内审的管理职能。高校的内审工作不能仅局限于查账,应该充分利用熟悉学校规章制度及财务状况的优势充当一个“好参谋”。这应该体现在计划、组织、领导、协调和控制五个职能上。在现行的教育体制下,有了管理的框架,要让管理得到强化,得到有效实施和不断完善,就需要内审的支撑。在学校内部的各种职能部门中,内审地位超脱,最适合担任这一角色。这正是国际上管理界而不是审计界首先提出开展“管理审计”的原因所在。

3.建立高校内部审计协会。审计工作要做到“研究要先行”,一要为内审人员的交流提供一个平台,比如,创建教育系统内审的专业杂志、举办学术交流的研讨会;二要培养内审工作的人才,包括对在岗人员进行定期的后续教育等。建立专业的高校内部审计协会将更有利于以上工作的组织协调,发展国内高校内审机构的团体会员和相关研究爱好者的个人会员,共同致力于高校内审工作的研究、规范和监督内审人员的工作程序,为会员提供后续教育服务。

4.开展风险基础审计模式。内审部门的职责不仅仅是检查、监督财务部门或者有关经济责任人的,而是着眼于整个学校的全局目标。客观上,审计对象的复杂性增加了内审的风险性。审计人员应进一步提高风险意识,对学校内部各单位进行风险评估,建立风险等级评分制度,选择风险高的单位优先审计、重点审计。理论上,我国的独立审计准则是建立在内部控制基础良好的前提下的,也规定审计时采用制度基础审计,但是,我国大部分审计机构都在使用账项基础审计。因此,审计结论普遍存在重大隐患。内审人员应着眼于风险基础的审计。风险基础审计体现的审计思路以项目的审计风险为质量控制依据,首先,研究所从事的日常活动、学校的内部控制及其运行。然后,通过对有关数据、信息的检查,由概括到具体、由表及里地认识财务报表披露的信息与学校实际状况的关系,确定准则的遵循状况。审计全过程所搜集到的证据、信息,构成审计意见的合理保证。这也是风险基础审计能有效降低审计风险的原因所在。风险基础审计主动发现和控制各项风险,可以在保证质量的前提下提高效率,将风险降低到可接受的范围。因此,开展“风险基础审计”模式势在必行。

参考文献:

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[4]张杰明,马贤明.当代西方审计[M].大连:东北财经大学出版社,1997.

[责任编辑 张宇霞]

作者：黄钰彬