国家审计论文

想必大家在写论文的时候都会遇到烦恼，小编特意整理了一些《国家审计论文(精选5篇)》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！一、国家治理目标的发展国家治理就是针对政府、市场和自愿提供公共产品存在负外部性时，由政府对这些公共产品进行引导、加强和管理。计划经济时代，国家治理主要采用行政方式对经济领域进行调配，经济生活中会出现粗放式经营及政府行政效率不高等计划经济时代特有现象。

第一篇：国家审计论文

国家治理和国家审计研究

对国家审计的本质认识

在审计发展的这一过程中，基本可以归根为以下三种认识。一是审计是会计的产物，其主要的任务就是检查账簿，监督会计行为是否规范准确;二是审计是民主制度的产物;三是现代经济制度下，基于公司所有权以及经营权的分离产生，企业所有者为了规范经营者行为，以及检查其是否履行了应当负担的职责而产生的一种经济监督活动和机制。

以上的三种认识是不同的时代背景下，专家学者基于不同的视角，对于审计的认识以及判断。在最开始的时候，人们在进行会计活动的过程中，发现会计只是行使了记账的任务，但是对于在记账过程中发生的错误往往没有专门的机制和制度去规范。由此孕育出了审计这个会计活动，在最开始，审计只是作为日常会计活动的补充和完善，并没有实质地单独蜕变出来。对于国家审计而言，已经不仅仅是简单的监督国家社会的相关部门了，已经上升到一个新的阶段，肩负着合理有效地配置国家资金和资源的责任，国家审计已经从最开始的查账进入了一个新的阶段，它更多的职责是肩负着社会经济活动的有效运转和健康发展，结合国家治理层面来讲，国家审计给国家社会经济体制和制度提供了检验的可能性，从另一方面来说，促进了相关社会经济制度的完善与发展。

国家审计的产生和发展

归根结底，国家治理的需要衍生出了国家审计，而国家审计随着国家政治制度不断进步、完善。

最初，在部落和氏族社之中，“国家”的制度是很不完整的，社会以及政府部门很少，并且从事经济活动的相关人员也比较少，国家的统治者就会指派相应的人去管理，比如说我国西周设置“掌治朝之法”的宰夫、雅典社会的财产审计制度等，这就相当于早期简易的审计制度了，统治者可以确保有限的税收可以得到一定的保证，同时协调有关部分和纳税者之间的矛盾。

不管是在我国成立的最初阶段，还是现在，民生问题、经济问题以及生产力问题都是我国重视的问题，在这七十年的发展过程中，国家审计在国家治理方面发挥着越来越不可替代的作用。国家审计也是从一开始的国家收支发展到与收支相关的各种社会经济活动上，除此之外，在政治、教育、法制、环境、文化等问题上，审计活动也是很关键的一环。

国家审计在国家治理层面的定位

我们单独从国家层面和国家治理的层面上来看，国家审计是一项国家十分重要的政治经济制度，是国家社会发展到现在的一项产物。不管是我国的社会主义制度还是西方发达的资本主义制度，国家治理的侧重面都是如何使公共资源在各个社会层次得到合理有效配置的问题，都需要结合各个国家实际情况去设置不同的机构和部门，其实国家审计就是作为监督系统的一部分而存在的，这是基于管理学的角度进行分析的。同时从国家政治的角度进行分析，国家审计是被写进每个国家的宪法的，这里就显现出了国家审计的不可替代性和权威性。

在审计活动的实践之中，预防功能是处于第一步的，既体现在审计的具体活动中，也体现在发挥审计的作用之上，体现在对很多经济活动提前提出政策性建议等方面;揭示功能是发生在审计活动具体的实施过程之后，是一定要突出准确性和目的性的，审计对于经济活动中的错误一定要敏感，发现问题要及时准确地去揭示;抵御功能是审计作用的最后一步，对于出现错误的经济活动要提出改进意见和建设性意见，那就必须要求审计要深入分析出现问题的原因，提出治标又治本的改进意见。

国家审计的作用

经过我们上面对于国家审计发展历史的论述以及审计的重要性、作用体现，我们发现虽然在不同时期以及不同的社会制度下，审计执行其作用的形式和审计存在的标准是不同的，对于国家以及社会做出的积极贡献不尽相同，但是在维护国家自身稳定和发展，促进国家经济和谐繁荣的发展，维持社会稳定的秩序，降低国家贫困率等大的层面上发挥着不可替代的作用。经过结合历史发展的情况和国家现阶段的实际情况，我们总结出国家审计对于国家治理积极的贡献主要体现在以下几个方面。

国家审计可以维护国家安全

维持国家安全是保证社会和谐稳定，保持国内经济稳定和繁荣，维持国内社会各个体系部门正常运行的基础，是国家治理的最基本的、首要的目标。而它作为国家治理不可替代的一个环节，对于国家的经济体系，审计在国内财政金融稳定运行，保护国家信息安全，在地方性和国家债务甚至环境保护等层级都有着不可替代的作用，同时审计在这些方面也做出了越来越多的努力。

国家审计可以监督和规范权力的发挥

我们通过前面的论述可以知道，国家宪法是将国家审计写进去的，国家宪法规定了国家审计的权威性，是审计实行其必要活动的法律保障。在社会体系的正常运转中，是国家宪法赋予了各个政府部门和个人权力，拥有权力的部门和个人应用被赋予的权利去指挥下面部门的相关政策的执行。一旦相关部门和个人钻法律的漏洞，应用上面的权力徇私舞弊，做出有损国家、社会和个人的活动，此时，国家审计就发挥了它的作用，通过对于权力的监督和威慑作用，去约束和制止相关违法活动，避免这种不良现象的出现。

国家审计可以有效防止腐败活动

为了维护国家秩序以及促进国家经济稳定繁荣地发展，最重要的一步就是保持国家资源在全国范围内得到均衡有效的分配。但是一些腐败活动的出现总是会使得资源不能得到有效的配置，从而制约实现国家治理的目标。从社会反应出的一些现实案例来看，国家审计在制止政府部门的腐败举动方面发挥了十分积极的作用，国家审计部门每年都会发现很多徇私舞弊的案件，并依法将这些违法行为向相关执法部门进行检举。这种现象不仅经常出现于我国的执法活动和审计活动中，并且在西方资本主义社会中也经常出现。

国家审计维护民生权益

民生问题一向是被我国重视的难题，这个问题是检测一个国家和社会建设的好坏程度的一个重要指标。自从我国把经济建设放在首位以来，就对相关问题做出了很多的政策性建议和许多令人印象深刻的努力。我国的国家审计，把保护个人的财产安全等作为首先要解决的问题，解决了很多由于上传下达不符造成的问题，改正了很多对于人民生活严重不利的行径，保障和改善了人民的生活环境，在加快我国和谐稳定社会的建设等方面发挥了重要作用。

结 语

本文从国家治理的角度，通過总结国家审计的发展历程以及其对国家治理的重要作用，提出了对于国家审计在以后国家发展历程中的发展方向和进步途径的建议。国家审计与国家治理是相互作用、相互影响的。我国国家审计三十余年的发展表明， 我国的审计制度总体上是适合我国国情的， 无论是在审计内容、方法与程序方面， 还是在审计的影响力方面，我国的国家审计都不逊色于西方发达国家。在很多方面不仅体现了中国特色，而且在世界上处于领先地位。因此，对于我国国家审计制度， 没有必要妄自菲薄，而应当看到我国审计制度的成功之处， 并在此基础上进一步向前发展。国家审计的基础性地位使得在没有有效的国家审计制度的情况下，无法实现国家治理，政府应该完善国家审计相关制度，使国家审计更好地参与到国家治理当中，为国家治理服务。

(西京学院)

参考文献：

[1]刘家义.国家治理现代化进程中的国家审计：制度保障与实践逻辑[J].中国社会科学，2015(09)：64-83+204-205.

[2]唐大鹏，李鑫瑶，刘永泽，高嵩.国家审计推动完善行政事业单位内部控制的路径[J].审计研究，2015(02)：56-61.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012(06)：60-72+206.

作者：王悦

第二篇：国家审计新观念:国家审计是国家治理的工具

从国家治理视角构建国家审计制度，是一种基于民主政治的新观念。这种新观念的理论意义表现在，可以形成对主流的审计动因理论——“受托责任理论”的新注解：实践意义表现在，可以为国家审计的未来发展提供战略思路。“免疫系统”理论突出了国家审计在国家管理体系中的保障功能，重视事前的预防与事中的控制，但是，与国家审计重视事后监督的实际属性相悖。实际上，“免疫系统”理论存在着某些难以克服的缺陷;不能不承认，本性固有的消极式的“免疫”与主动式的“审计”，存在不小的差距。当认识到国家审计是国家治理的工具时，国家审计将更凸显其内在价值。这就是为什么我们现在要讨论“国家审计与国家治理”关系这个问题的主要原因。

一、研究动因：国家审计的重新定位

在可考的文献中，笔者在2003年8月举行的被认为是审计界最高规格和最大规模的纪念审计署成立二十周年“全国审计理论研讨会”上的演讲“基于国家治理的国家审计制度分析”，可能是最早从国家治理角度研究国家审计制度建设的论文。笔者认为：“审计作为一种政治工具被许多人使用”，“不同领导体制下，国家审计充任了不同的政治工具”，“国家审计是一种维护公共利益的政治工具，它在党派利益对抗中处于中间地位”，虽然“国家审计是国家政权设置中约束政府财政行为的一种政治工具”，但是，“国家审计并非能够独立发挥某些决定性作用”。在此之后，笔者还通过多篇论文或者研究报告，从政治视角讨论了国家审计问题。

那么为什么要建立从国家治理来理解国家审计的视角呢?因为：在关于国家审计“动因”研究中，过去出现过“权力制衡观”、“委托代理观”、“民主政治观”、“利益冲突观”、“财政监督观”和其它的理论解释，但是，这些观点的基点都是国家审计在“审计关系”中的特定关系以及其相应地位。它们所能够看到的是：国家审计“为谁做”以及“做什么”，即国家审计“为委托人服务”以及“能够监督政府及公共机构”，而忽略了或者没有看到“谁”的背后是什么，以及“谁”可能的改变。基于“审计关系”中“审计委托人”、“被审计人”和“审计人”三个方面关系的分析是有意义的，但是，不能不看到，这种分析是基于表面现象进行的，而审计关系本身的时代性、动态性，都可能导致人们对国家审计理解上的缺陷。从这种意义上看，传统的对国家审计的理论解释是短浅的，微观的，也是有局限性的。

在国家审计对政府财政权力进行制衡的背后，在审计委托人(立法机构或者政府)委托权力给审计机关的背后，还有着更深层次的意义。即：国家审计有助于解决国家的有序发展问题，这本身就是一个国家治理问题。国家审计不应当将眼光局限在个别既定的但是也可能在将来改变的委托人身上，因为这样的定位，必然束缚了国家审计的创新思维。

二、国家审计作为国家治理工具的特殊意义

在我国当代民主框架下，将国家审计作为国家治理的有效工具的意义是非常重大的。

(一)拓展了国家审计的作用范围：从单纯审查财务、财政收支到关注体制与制度的改革

在我国，从国家审计的发展轨迹可以看出，我国国家审计的监督范围，不断地在拓展。自我国各级审计机关成立以来，在改革开放之初，计划体制的特色还是十分明显的，国有经济的大统一格局下，财政审计在“上审下”的制度下，维持了很小的规模，而国家审计的重点，主要集中在国有企业方面;此后，财政审计在《审计法》的强力推进下，获得了较大的发展，而随着中央“国退民进”的政策实施，企业审计的规模发生了较大的萎缩。在财政审计方面，增加了“绩效审计”的力度，使传统财政审计向深层次延伸。随着社会经济发展，国家审计增加了社会保障基金的审计，环境保护审计和驻外机构审计等等内容，国家审计的范围在结构上与内涵上均发生了显著的变化。

然而，应当看到，那种“出了西家走东家”式的微观式的审计，的确解决了被审计单位的某些问题，改进了相关的工作，但是，没有从根本上触及国家和地方在管理体制与制度层面上的问题，使国家审计实际发挥的作用很有局限性。国家审计如何在我国转轨时期这个许多方面无序的状态下，以很少的资源消耗，通过解决“点”上的问题，再深入到解决“面”上的问题，显然是必须认真面对的问题。体制与制度问题解决了，也就达到了国家治理的效果。

(二)强化对官员个人权力的制衡：经济责任审计的深化

从一开始对企业负责人的经济责任审计，到后来对县级以下领导人进行经济责任审计，再到现在的对厅局级、省部级领导干部进行经济责任审计，我国的国家审计已经将传统的财务、财政收支审计，延伸到了对领导人职务责任的审计，使国家审计成为制约公共机构个人权力的有力工具。经济责任审计被认为是中国国家审计的一大特色。仍然可以断定：“经济责任审计将成为未来国家审计的亮点”。在最近十年中，中国的政治体制改革几乎没有重大突破，新的经济基础与落后的上层建筑之间矛盾重重，其中，一个关键性问题是官员腐败;而目前，在所有的腐败中最突出的是“用人”腐败。这是当前干群关系紧张的根本原因。解决对领导干部的权力约束问题，自然是离不开经济责任审计。在我国政治体制没有根本性改变的状况下，经济责任审计将一直是解决干部腐败的有力工具，并且可能发挥越来越显著的效果。在未来，经济责任审计将成为国家审计在国家治理领域发挥重要作用的突破口。

在我国，政治体制改革进入了“瓶颈”，由于受到既得利益者的掣肘，政治改革举步维艰;在政治改革中，核心问题是干部任用问题，这导致“吏治”的问题变得越来越突出。经济领域的问题是所有问题的集中体现，而所有的腐败都与获得不正当经济利益息息相关。国家在反腐败方面，赋予国家审计以重任，国家审计不应当缺席。国家审计成为国家“反腐倡廉”的重要工具，是我国特殊时期国家治理的一项重大要求。

在目前，党组织的经济控制权力边界并不明晰，在这种情况下，部分党的基层领导人对经济活动的干预将不可避免;在我国现行的一党专政的政治制度下，对权力的制衡本来就存在着某些缺陷，在党的部分基层领导人借党的名义滥用权力时，对这些领导人的约束就十分必要;而对国家治理，也应当考虑“治党”的问题：后一个问题解决了，前一个问题就容易多了。国家审计将经济责任审计扩展到党组织层面，是经济责任审计发展中获得的重大突破。

(三)增加对执法机构的约束：国家审计立法功能的突起

从建立中国特色的市场经济角度看，政府的“管理”职能应当向“服务”职能转变，这意味着需要将本来市场调节的权力归还给市场，即政府的权力应当缩小。但是，在社会转轨时期，政府的经济控制权力不是在变小，而是在事实上表现为一种无序扩展的态势;坚持“中国特色”已经成为某些政府官员强化政府对经济干预的正当借口，为了维护市场化改革的成果，对政府权力的制约必不可少。国家审计需要通过提出有关的立法建议，使政府“依法行政”，达到治理政府的目的。

三、作为国家治理工具的国家审计在社会转型时期的调整

国家审计成为国家治理的工具时，应当在以下方面进行必要的战略调整：

(一)强化对民生领域的关注

在近期或者比较长的时期内，随着公民对民主政治的期望不断提高，其对政府的要求也越来越高。这意味着，政府应当更多地关注公民的各种基本诉求。在这些诉求中，最重要的当属民生问题。国家审计也应当多关注民生领域：(1)基础设施建设方面。主要是政府投资兴办的市政工程项目，如水、电、气和道路、公园等方面的建设资金的使用情况以及其绩效的状况;(2)公共服务价格方面。主要是教育机构、医疗机构的收费标准和政府部门的规费标准的合理性，以及这些收费的去向;(3)垄断行业管理方面。主要是国有垄断企业的费用控制、财政补助和价格管制等;(4)社会公益组织 (如，红十字会、希望工程等基金)善款的收取和使用情况等。应当注意，这些领域的问题处理不好，很容易发生一些网络公共事件，引起群众对政府的不满，对公共安全造成危害，影响社会稳定。国家审计机关如果能够通过审计有效地监控这些领域，可以防患于未然，起到政府对社会治理的效果。

在当代信息社会，重大网络突发事件已经成为考验政府执政能力的重要方面。一旦该突发事件需要审计机关及时介入，国家审计的公正性必然接受考验。尤其是，在公众对政府的公信力猜疑的情况下，国家审计面临多种挑战。

(二)强化对高层官员腐败的关注

从已有的官方信息中，人们能够看到我国各级审计机关在经济责任审计方面取得了许多重要的成果;但是，同时也应当看到，“只打苍蝇，不打老虎”的经济责任审计或者“只唱赞歌”的经济责任审计，都无法让公众充分理解和支持经济责任审计。现实中，好官的数量与老百姓感受的数量，存在很大的距离。如果审计机关能够在高层官员的经济责任审计领域获得突破，深挖高官腐败，不仅仅能够扩大经济责任审计的影响力，而且还将产生示范效应，进一步推动经济责任审计。在经济责任审计中，应当考虑增加侦查性技巧，改变先入之见，以职业谨慎态度，发现腐败的蛛丝马迹，提高经济责任审计的震慑力。

(三)强化对政府公共资金使用的监督

在以往，国家审计对政府使用公共资金的情况一直比较关注。然而，随着政府预算公开与决算公开，公众对政府的质疑在所难免。实际上，在信息公开的背景下，公众对审计监督的力度是心中有数的。不要让公众怀疑国家审计公正性的最好办法，就是通过提高审计的质量。公众对国家审计的监督，可以促使审计强化对政府的约束，更好地治理政府管理的混乱与失灵。

从最近的重大新闻事件看，至少在2011年，社会公众对政府部门 “三公”支出的公开披露予以高度关注。但是，费用“公开”的问题初步解决了，而费用支出的真实性与完整性问题还没有彻底解决。审计机构应当担当相关责任，给社会公众一个恰当的交待。

(四)强化对重大经济安全事件预警机制的建设

国家治理的一项重要任务，是使本国公民获得幸福和安全。在国家治理方面，国家审计对维护国家经济安全负有不可推卸的责任。如，审计机关应当关注地方政府债务危机、金融危机等国内经济自身的安全问题，也要关注外来的可能对国家经济主权的安全造成威胁的因素，在适当的条件下进行必要的预警，为国家政治、经济的平稳发展做出制度上的保障。

建立必要的预警机制，是防范国家经济发生重大风险的基础条件。这可能带来对传统审计模式的冲击。国家审计机关应当做好以下工作：(1)重大经济安全事件的识别。对可能的风险点进行职业性的关注，是发现风险的前提;另外，还必须建立一定的识别标准，以该标准为依据，判断风险的大小。(2)重大经济安全事件的评估。各种不同的经济安全事件，有不同的判断标准，同时也有不同的评估要求和方法，审计机关需要有针对性地进行风险分级，并确定风险等级的含义，并且决定重点关注的对象。(3)重大经济安全事件的应对。对重大经济安全事件进行筛选与甄别以后，可以提出相应的应对方案，并且报告给有关部门。

在国家治理中，国家审计在不同的政治体制下，在不同的管理理念下，可能有不同的效果;如果做出了正确的选择，可能就产生理想的效果。

(本文是教育部2010年人文社会科学研究规划基金项目10YJA290050的阶段性成果)

(作者单位：西北大学)

作者：冯均科

第三篇：国家审计与国家治理协同关系研究

一、国家治理目标的发展

国家治理就是针对政府、市场和自愿提供公共产品存在负外部性时，由政府对这些公共产品进行引导、加强和管理。计划经济时代，国家治理主要采用行政方式对经济领域进行调配，经济生活中会出现粗放式经营及政府行政效率不高等计划经济时代特有现象。因此国家治理就是国家的统治阶级及其国家各级行政机关为了实现国家统治职能，通过一定的制度安排和体制设置，协同其他的立法、司法等组织结构，共同管理公共事务、推动经济和社会协调发展的过程。治理的本源在于国家在社会中享有人民赋予的主权，随着社会经济生活的多样化及政治领域的复杂性，公共领域治理范围在不断扩大延伸，不同利益主体对公共事务不断进行冲突和协调，需要不同层次的主体自行采取联合行动，对权力进行制度安排的持续治理活动。从而形成相互联系、相互依赖和相互作用的决策、执行和监督治理系统。

为了切实贯彻国家治理目标，就必须有针对性的健全、完善、增强对各治理主体的权利制约系统，增强专门用于预防、揭示和抵御的权利侵害病毒的免疫系统的功能。因此，国家治理就是由众多、功能各异的免疫系统组成的有机整体，当然，国家审计作为国家经济健康运行的免疫系统的一部分，在国家治理体系中发挥非常重要的作用，监督评价个治理主体的权力运行方式，约束公正财政的使用情况。随着国家治理目标内涵和外延的不断扩大，国家审计的目标层次由低到高，审计范围不断扩大，审计方法也在进行科学改革，同国家治理机体中其他免疫系统相互配合协调，促进整个国家治理结构功能的不断完善和提升。

国家审计的本质是国家治理整个机体中内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理体系中的重要组成部分。作为对权力和公共财政制衡的工具—国家审计，是国家治理的重要组成部分和重要监督、评价、鉴证工具。从系统论的角度看，国家审计的产生于国家治理对它的需求，国家治理整体目标的发展情况决定了国家审计的未来走向。以国家治理发展目标为导向的国家治理审计，是新时期国家审计理念的进一步拓展，是在复杂的政治经济形势下对审计定位的重新审视和高度凝练。

二、基于国家发展视角的国家审计目标演变

关于审计产生和发展的源泉，国内外学者普遍认为随受托责任产生而产生，发展而发展。当生产经营规模的扩大导致财产所有者不能独立管理经营好自己的财产时，才会出现委托第三人对财产代理经营者的受托责任情况进行鉴证、监督和评价，避免出现道德风险和逆向选择而对财产所有权人造成利益损害。所以，为了确保审计职能的正确履行，首要的特点是独立性，对财产的委托人负责。根据审计主体与审计客体之间的区别，分为内部审计和外部审计，其中外部审计又包括国家审计和注册会计师审计。国家审计的本质在于委托受托责任前提，随着国家发展的不同阶段和历史条件，遵循审计本身的规律，审计的目标、重点、方法、任务也在不断向前发展。

我国的一切权利和财产都属于人民，但并不是所有的人民都参与国家治理，为了避免信息不对称给委托人带来权利滥用的损害，国家审计服务国家治理的需求，对各级受托人国家职能的履行和受托责任的发展情况进行监督制约和权力制衡，在国家的发展中起着不可替代的作用。本文以国家的发展脉络阐述国家审计目标的演变沿革。

（一）古代国家审计：对账目进行详细审查 中国古代审计起源，审计史研究者基本达到共识，原始社会没有审计，萌芽应该在奴隶社会，具体在哪个朝代，并没有详实的资料予以记载，有学者认为是大禹时期产生审计，主要为诸侯治水、政绩考绩及娇女贡赋进行检验。有学者认为是在西周，主要标志是对宰夫执行的就地稽查审计，宰夫职掌的审计，不仅是中国审计的起源，而且对以后审计机构的设置、职能的发挥起着非常关键的作用。虽然政府审计起源于哪个朝代无法考证，但是古代的国家审计，主要是为奴隶主和君王负责，如在西周时期的天子之下，设有天、地、春、夏、秋、冬六卿之职，大宰为天官之掌，大宰下有司会，小宰的属官宰夫具有审计职能。监官和部门史官也有一定的审计职能；秦汉设立的御史监察机构，审计除了具有政治监察外，还发挥管理的职能，开启了中央财计组织部门经济监察权力独立之先河。唐朝设立了独立的审计部门，比部从司法系统独立地对中央至地方各级官府的财政财务收支进行勾覆，进一步提高了审计的权威性和独立性，开创了中国审计与监察相结合的历史新时期。

由于古代的政治经济文化发展的特色和局限性，国家的存在主要为统治者服务，而统治者具有独裁的性质，把国家看成是自己的，没有意识到人民在国家发展中所发挥的作用，运用暴力来维护政权。所以产生的具有国家审计职能的部门也直接向统治者负责，通过手工的详细审计经济账目发挥经济监督的职能参与国家的治理，成为以“统治者中心主义”为治理方式的重要组成部分。国家审计大部分通过与统治者有相当血缘、地缘关系的精英人物来完成。参与国家治理的目标是维护奴隶主、封建专权，强化中央集权的专制统治，保证与统治者相关的政治、经济、军事和文化等方面权力运行的畅通。我国古代国家审计经历了由盛及衰的过程，与奴隶制国家、封建国家的兴衰和治理的效果紧密联系在一起，所以国家审计的产生发展与国家的体制是休戚相关的。

（二）近现代国家审计：借鉴西方审计思想，强调体制上的独立性 西方资产阶级革命胜利后，先进的西方民主思想和民主政治对中国政府审计产生深刻的影响，进步知识分子和民族资产阶级在民主政治博弈逐渐意识到建立符合国情的审计模式的重要性，这种先进的思想同时受到西方国家已经建立起来的成熟审计模式的影响。商品经济的发展和受托责任理论在西方国家发展的日臻完善，各国结合自身的政治、经济、文化、法律等社会环境形成和完善了立法、司法、行政、独立四种较为成熟的审计模式 。其中立法型审计模式中审计机关隶属于立法部门，具有一定的惩罚权和审判权，独立性相对其他三种审计模式较高。司法型审计模式的国家审计机关位于行政和立法之间的独立机构，隶属于审计法院，审计具有一定的裁判权，能够合理保证审计的高质量和判决的合法有效性，审计建议的权威性。我国就属于行政性审计模式，审计机关是政府行政管理部门的下属机构，受国家最高行政机关的领导和调配，行政上有利于统一领导，但独立性和权威性不高。独立型审计模式是指国家审计机关在立法权、司法权和行政权之外，独自发挥监督评价职能，审计结果不受其他任何机构和个人的影响，是一种非常理想的独立状态。

在近代社会，随着西方民主政治的崛起与本国国情相结合，权力和所有权结构日益多元化，形成不同层次的利益群体，多种多样的利益关系和与之相适应的受托责任关系，并产生了公共资源和公共财产以及公共利益等概念，这些公共资源和公共利益使得政府必须对公众承担一定的受托责任，公众通过代表对政府行为进行监督，同时委托审计对政府部门履行的受托责任进行监督，将审计信息提交给广大的利益相关者，包括人民大众、政府机构、以及管理和经营各类资源和机构的企事业机构等等。不同的国家审计体制的选择取决于国家的政治体制和统治者期望国家审计在复杂的政治博弈中取得哪些整治效果和审计期望价值。立法、司法型国家体制中，国家审计强调对权力的制衡；行政型国家体制，国家审计更多注重行政政府的操作职能。但是由于在近代，封建传统仍有残留，半殖民地半封建社会的特殊现实国情导致很多监督都是治民不治官，治上不治下，近代政府审计终于未能彻底完成审计组织、审计方法和审计制度的现代化，形式上完善和严密的审计机构和制度并不能发挥国家治理初衷。因此国家审计的作用发挥离不开特定的政治环境。

（三）当代国家审计：强调体制机制完善，拓展治理领域和职能 新中国成立后，我国实行高度集中的计划经济体制，沿袭革命根据地的作法，审计曾经在中央和地方财政部门发挥作用，但不久就被财政监察及监察取代，从1949年到1978年，弱化了国家审计职能。改革开放后，经济领域滋生了很多违法犯罪、以公肥私、盲目投资等危害经济健康运行的不正常现象，内设的财政、税务监督已经不能适应社会经济发展的需要，必须坚强法制建设，依法实行审计监督制度。于是从1980年开始，各级行政组织对国家审计重新进行认识与互动，结合我国进行的经济体制改革和行政化建设，就修改《宪法》的时机，将实行审计监督制度列入宪法：我国建立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支、对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。1983年9月，成立国家审计署，隶属于国务院。2006年对《审计法》进行修订，进一步明确了依法审计的重要性，不断发挥国家审计的重要性，逐步深化财务审计和金融审计，稳步推进国有企业审计，积极探索经济责任审计，积极贯彻公共财政运行到哪里，审计监督必须跟进的理念。国家审计工作逐渐融入到经济运行的每阶段，审计机关不断加强“人、法、技”的锤炼。国家审计不仅仅是发现问题，更多是对问题背后的体制、机制的完善，国家审计工作逐步走上了法制化、制度化、规范化的轨道。

在当代中国社会，一切权力来源于人民，归属于人民，人民的利益是至高无上的。受托责任要以人民利益为中心，推动人民大众、政府及工作人员和公共资源经营管理者之间的利益关系良性循环发展，这些利益相关者共同选择的变化，推动现代审计的确立和变迁，同时也对国家审计提出了更高的要求。国家审计在国家治理中领域中，审计领域逐级扩大，职能不断拓展，作用和地位日益提高：1987年，党的十三大确立了有计划的商品经济体制，针对经济转型期各种矛盾纷呈现象，要求国家审计要严肃财经法纪，加强廉政建设。1997年，党的十五大明确了社会主义市场经济体制，明确经济变革方向，国家审计服务宏观调控，促进改革开放和经济深层次发展。2002年，党的十六大提出加强对权力的制衡和监督，审计机关要和司法机关、行政监察等为一体，明确国家审计在对权力的制约和监督方面的作用。2007年，党的十七大提出国家审计要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全即相互制约、相互协调的决策权、执行权、监督权的权力结构和运行机制。2012年，党的十八大提进一步强调发挥经济责任审计的作用，建立健全权力运行制约和监督体系，加强监督，推进权力运行公开化、规范化。

三、构建国家治理审计，发挥多类型国家审计在国家治理中的作用

国家审计在国家治理大系统中，作为权力制衡工具服务于国家治理系统健康平稳运行，从国家治理的发展脉络看，构建国家治理审计，丰富多层次国家审计内容，实现国家治理良性审计，构成国家治理的重要组成部分。今后国家审计的发展方向和目标是围绕构建和谐国家治理的目标导向和重点领域实施。

（一）重视环境审计，实现经济的可持续性循环发展 十八大将生态文明建设纳入社会主义建设“五位一体”的总体布局。节约资源、保护环境、维持生态平衡是生态文明建设的主阵地。国家审计是生态文明建设的重要力量，资源环境审计在生态文明建设中将大有作为。以生态文明建设的本质和要求为出发点，资源环境审计应充分发挥揭示、威慑、预防和抵御机制的作用，应进一步扩大业务范围，探索并实施包括矿产资源、国土资源、林业资源、渔业资源和能源资源在内的资源管理审计，开展包括水污染、土壤污染、废物管理、大气污染、气候变化在内的环境治理审计，明确资源环境审计目标，识别和评估人类行为带来的资源环境问题及相关风险，审计人员要了解政府缓解、预防和控制上述风险的机理；了解政府应对威胁的法规、政策和财政工具有哪些？关于资源环境问题的利益相关者有哪些？他们的角色和责任是怎样的？相应的公共开支的情况如何等等，坚持以促进落实节约资源和保护环境基本国策为目标，及时发现、揭示和抵御资源环境保护工作中存在的问题和风险，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。

（二）充分发挥经济责任审计在国家治理中的作用，推进民主法治的深入发展 经济责任审计是新形势下党中央、国务院赋予审计机关的重要职责，为了加强对干部管理和监督管理工作，促进党风廉政建设，治理腐败行为，推进依法行政。作为一种新型的组织审计工作的方式和理念，经济责任审计的展开方式、体制构建、审计实施内容蕴含在国家审计本质的范畴内，同时其独特直接的审计理念、审计对象又使其成为国家审计验证各级受托人受托经济责任全面有效履行的重要手段。构建和谐社会的目标之一是建设善治政府、有效政府、服务政府，树立广大公民对政府的信心，强调公民对广大政治的参与权和监督权。经济责任导向审计模式是一种全新的审计模式，保证公民直接参与到国家治理的工作决策和执行环节。经济责任导向审计模式有助于更好的从公共受托责任的角度解释国家审计的本质，具有中国审计特色的蕴含人、资金于一体的审计方式。挖掘经济责任审计科学的审计方法，促进国家治理审计与经济建设有机结合起来，构建经济责任导向审计在国家治理中的良性作用，结合对责任人的审计，和相关的资金、政策、项目融合在一起。通过这些渠道和途径实现公民的参政议政，充分体现了社会公众的意愿，在降低治理成本的基础上削减矛盾，提高了国家审计机关的水平和效率。

（三）国家审计体制与国家治理结构顶层优化控制 新时期的国家审计已经明确为经济社会健康运行的免疫系统，但是，我国国家审计行政体制的设置使之缺乏独立性，欲达到国家治理审计在更多领域发挥作用，必须对国家审计体制进行改革和国家治理结进行顶层优化控制，解决国家审计为谁负责，归谁领导的关键问题，从权利制衡和监督视角发挥国家治理审计的独立性作用，同时与之相配套的审计制度、规范和机构也需做出相应变动，当然，现阶段我国的行政型国家模式在设立之初是符合我国国情的，只在部分国家审计职能发挥的领域出现有损独立性问题，所以在当前的情况下，完全改革国家审计也是不可能的。但可以考虑分两部走进行改革：第一步，维持国家审计署部门现状，更名为审计部，垂直领导；第二步，在人大下组建审计监督委员会，全面履行审计职责，发挥国家审计的独立监督作用。国家治理审计必须立科学的审计理念、创新审计体制、转变审计思路，在高层次、多领域发挥审计“免疫系统”功能；不断在经济责任审计、资源环境审计、廉政审计等多种国家审计领域开拓进取，体现对被审计单位的监督与服务意识，营造良好的审计监督氛围，预防、揭示、抵御经济社会的违法违规问题。

（四）以公共财政审计为主线，全面保障国家经济安全 在众多的国家审计类型中，公共财政资金审计是从事的时间最长，也是审计人员最为擅长的，能通过披露出的公共财政资金问题，追根溯源与资金相关的政府、项目所出现的问题，再把对人的责任审计、对决策的绩效审计融合在一起，达到维护国家经济安全、改善国家治理水平以及提高国家治理效率的终极目标。所以国家审计在从事传统的审计及高层次政府审计领域中，以公共财政资金为主线，重点关注国土安全、国家财政、教育医疗等涉及民生及安全的重要领域。通过完善法律法规、健全机制以减少权利的寻租空间，加大违法成本，保证经济运行的真实、合法、有效。公共财政专项资金审计是国家审计的重要组成部分，是限制政府公共权力扩张、制衡公共权力的一项重要制度安排。将财政资金及调配公共财政资金所需权利融合在一起对经济权力进行审计监控，关注国家经济领域中出现的公平、环境、质量、风险等系列社会问题，突出公共财政资金审计，关注民生资金审计，加大资源环境审计，发挥国家审计在国家治理体系中的建设性作用，对审计中发现的制度性问题进行修正完善，促进社会主义和谐社会建设，保障国家经济安全。

参考文献：

[1]蔡春：《环境变化条件下国家审计对国有企业的审计权及其实现形式》，《审计理论与实践》2001年第5期。

[2]刘家义：《以科学发展观为指导推动审计工作全面发展》，（在五届三次理事会暨第二次理事论坛上的讲话）2008年3月31日。

（编辑 园 健）

作者：张文钦

第四篇：基于国家治理视角的国家审计的思考

摘要：国家审计与国家治理已成为当今研究和讨论的热点。本文探讨了国家治理视角下国家审计的本质、审计目标和对象、所发挥的作用，以期对国家治理视角下的国家审计有全面、深刻的认识与理解。最后，本文提出了完善国家治理视角下的国家审计的对策建议，以期为国家审计部门提供参考。

关键词：国家治理 国家审计 审计目标和对象 审计作用

2011年7月，审计署署长刘家义做了“国家审计与国家治理”的报告，该命题一经提出便引起极大反响，引发审计学术界和实务界的“百家争鸣”，该命题也因此成为了当今研究的热点。国家治理贯穿于国家发展的始终，事关国家的生死存亡。而国家审计是国家治理的重要工具，为国家治理服务，是国家治理中的“免疫系统”，构成国家治理的重要组成部分，在国家治理中发挥着重要作用。因此，基于国家治理视角对国家审计进行重新认识和思考显得非常有必要，意义也很重大。

一、基于国家治理视角的国家审计的本质和地位

2011年7月，刘家义在中国审计学会第三次理事论坛上提出：国家审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组成部分。2011年11月，审计署审计科研所和中国审计学会联合召开了“国家审计与国家治理”研讨会，会议一致认可该观点，这表明对国家审计的本质和地位基本上达成共识。

其实早在2008年3月，刘家义也提出了关于国家审计的本质的观点。在中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，他首次提出国家审计的本质是保障经济社会健康运行的“免疫系统”。

从前后两种对审计本质的阐述看，虽然都将国家审计的本质定为“免疫系统”，但仍存在鲜明差异。首先，国家审计的意义从保障经济社会健康运行演变为实现国家良好治理，国家审计是国家治理的重要组成部分；其次，国家审计的实质从经济监督演变成国家治理中一种依法用权力监督制约权力的行为。而这两大差异也正是基于国家治理视角的国家审计与其他视角的国家审计的差异所在。从学科背景上，可以看出新的理论观点是国家审计研究与政治学高度结合的产物，是一种政治学的认识。同时，这也反映了我国对国家审计理论、特别是国家审计的本质的认识是在不断动态发展的。

二、基于国家治理视角的国家审计目标和审计对象

国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计的目标和对象内生于国家治理的目标，服务于国家治理目标的实现。国家治理的形态不同，关于国家审计的目标和对象的表述也不同。

目前，关于国家审计目标的主要观点有公共受托责任论、权力制约与监督论、公共资金管理与控制论以及审计信息论。对于我国基于国家治理视角的国家审计的审计目标，本文赞同刘家义的观点，也即：我国国家审计监督的根本目的和长远目标就是维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义。这是因为，我国的政府审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”，审计监督的权力是体现人民意志的法律所赋予的，维护人民群众的根本利益，保证国家的一切权力属于人民，是社会主义民主政治建设的重要内容，也是社会主义国家应有的题中之义。虽然国家审计以维护国家安全作为第一要务，政府责任的核心是国家利益。然而，归根结底国家安全和国家利益是为了更好地保障民主、民生和公平正义，更好地维护人民当家做主的地位，更好地促进全社会的协调可持续发展。因此，本文认为我国国家审计应以维护人民群众的根本利益作为审计目标。

诚然，权力是国家治理的核心，国家审计的实质就是依法用权力监督制约权力的行为。据此，我国国家治理视角下的国家审计对象主要有三个方面：权力、谁来使用权力以及如何使用权力。针对“权力”，国家审计活动本身就是实施国家治理活动的过程，其实质就是对国家治理权力行为自身进行规范与监督。针对“谁来使用权力”，我国目前主要是通过选举来产生权力行使主体，因为选举具有权力转移、利益代表和问责等功效。但现实社会中存在“用我手中的钱，去买人民的权，再用人民的权，去赚更多的钱”的腐朽思想和恶习，因此，政府审计应集中力量审计监督权力行使主体对权力的获得，重点加强对权力行使主体选拔任用的监督。最后，针对“如何使用权力”，政府审计主要是审计监督权力行使的过程和结果，集中体现在对权力使用予以控制与约束的预算上，具体包括权力行使主体的预算编制、预算执行和预算执行结果。

基于国家治理视角来思考政府审计，其最高目标是维护国家或人民群众的根本利益，其审计对象可抽象化为权力、谁来使用权力和如何使用权力。这种认识从国家治理和权力的角度诠释了政府审计的本质，它可以提高政府审计自身的权威性，更好地发挥政府审计服务国家治理的作用。

三、基于国家治理视角的国家审计作用

国家审计是国家治理的工具，作为国家治理的重要手段和组成部分，发挥着其不可替代的作用。

（一）发挥监督、制约作用和“免疫系统”功效，治理贪污腐败。在国家治理中，社会公众与政府之间存在受托责任关系，政府承担公共受托责任。然而责任缺乏监督，便将处于失控状态。而国家审计就是国家审计机关代表社会公众对政府公共受托责任进行监督，发挥着重要的监督、制约作用。国家治理系统是由紧密联系、相互制衡的决策系统、执行系统和监督系统构成。而国家审计是监督系统中最重要的组成部分，对决策系统和执行系统进行监督和揭示，能最大程度地发挥免疫系统的功效，预防问题的出现。国家审计对中央政府及各个部门的财政收支情况、预算决算情况、大型国有企业的经济活动进行监督和评价，纠错查弊，并结合经济责任审计与绩效审计，以不断提高国家资金的使用效率，确保资金使用获得预期效果，坚决打击并逐级问责贪污腐败问题，促进了国家治理大系统有效的动态反馈。

（二）发挥揭示风险的预警作用，维护国家经济安全。在国家治理过程中，国家审计主要是监控政府活动的风险，包括风险的识别、风险的评估应对、风险策略的确定、对新风险的环境、策略以及相应控制措施的进一步监控等。国家审计在国家治理过程中的预警作用，可以帮助国家建立起一套及时感知的预警处理系统，发挥预防功能，揭示出潜在的风险点，并通过有效的工作防范问题的发生，确保风险的及时监控和排除，从而提升国家对风险的应对能力，这对于维护国家金融安全、保护国有资产和维持社会稳定至关重要。国家治理以维护国家生存和安全为首要任务。一直以来，我国国家机关将维护国家安全作为审计工作的一项重大任务，重点关注了财政金融运行、地方政府性债务、金融机构内部治理和监管、国有资产安全和中小企业经营风险、资源和环境保护等领域，及时揭示和反映经济社会运行中的薄弱环节和潜在风险，为维护国家经济安全做出了重要的贡献。

（三）发挥警示威慑作用，增强政府责任和绩效意识，推动改革深化。国家审计通过审计结果公告发挥重要的警示作用。近三年，我国审计机关共向社会发布审计结果公告14 000余篇，同时审计机关还邀请新闻媒体对重大审计项目进行跟踪报道，及时公开审计过程和进展，对审计结果采用问责制，让项目的审计情况和事实暴露在公众的监督之下，并对违法犯罪人员或单位进行惩治、问责处理，严肃查处重大违法违规和管理不善的问题，这对被审计单位产生了重大的警示威慑作用，促使被审计单位增强责任意识和绩效意识。审计是一项管理工作，通过审计公告与问责制度，能够产生警示与威慑作用。我国国家审计以责任履行和责任追究为重点，紧密结合常规审计和绩效审计，能更好地实现政府的责任意识和绩效意识的不断增强。

此外，我国国家审计接触的领域广泛、掌握的情况翔实具体，能够从宏观和全局的角度来分析和反映审计发现的政策、制度、管理方面的问题、漏洞、弊病，并提出制度层面的解决问题的建议，从而实现持续推动国家各领域的改革。

四、改进和完善国家治理视角下的国家审计的对策建议

当前，世界政治经济格局发生了很大变化，我国国家治理也面临着一系列的挑战和变化。为使国家审计在国家治理中更好地发挥作用，不断适应国家治理的需要，本文在全面、深刻分析基于国家治理的国家审计的本质、审计目标和对象、审计作用的基础上，提出完善现阶段国家治理视角下的国家审计的对策。

（一）建立责任政府，进一步推进国家治理导向的经济责任审计。虽然我国“反腐倡廉”工作已经取得喜人成绩，但腐败问题仍令人头疼。腐败实质上是权力的寻租，它将使行政体系的软弱无能长期得不到改善。因而现代政府的首要责任在于保障实现公民权利、防止政府权力的滥用。不可否认，对权力腐败治理的成败与否取决于司法机关、监察机关以及审计机关等多种监督机构共同作用的程度。但是，在以上各种权力监督机构中，经济责任审计对权力的制约和监督具有特殊的地位，发挥着不可替代的作用，这是由经济责任审计的本质特征所决定的。经济责任审计是对政府领导人的经济责任进行监督，是监督和制约权力的重要机制，是预防和治理腐败、维护最广大人民根本利益的最有效途径。经济责任审计不仅可以对国家财政财务收支进行经济监督，还可以对其他经济监督部门的监督权力进行再监督，经济责任审计是制约国家权力和防范国家权力滥用的重要手段。经济责任审计是现代审计理论与方法结合中国特色审计实践而产生的一种制度创新，对完善领导干部监管机制、加强党风廉政建设、促进民主政治具有重要的现实意义。因此，应进一步深化国家治理导向下的经济责任审计。

（二）健全绩效管理制度，全面推进国家治理导向的政府绩效审计。追求绩效一直是政府治理追求的基本目标，也恰是政府一直没能很好解决的关键问题，我国政府应当建立健全包括绩效评价体系、绩效监控体系和绩效监督机制的绩效管理制度。而对于全面推进国家治理导向的政府绩效审计，审计署已有自己的规划，根据《审计署2008-2012年审计工作发展规划》，到2012年，每年所有的审计项目都需要开展绩效审计，全面推进绩效审计，实现财政资金和公共资源配置、利用的经济性、效率性和效果性的提高。应树立绩效审计广义化理念，积极探讨绩效的基本内容与计量，构建绩效与责任履行报告体系，建立绩效审计报告与绩效审计结果公告制度，健全绩效管理制度等，全面推进政府绩效审计的开展。

（三）不断创新国家审计模式，确立和实行权力监控的国家审计模式。在国家治理中，国家宏观政策的颁布、出台和执行，必然伴随着权力的运行。国家审计的实质是依法用权力监督制约权力。也正如前文所述，基于国家治理视角的国家审计对象主要围绕权力展开，即：权力、谁来使用权力以及如何使用权力。目前，审计已经担当实现权力制衡的重要角色，对完善民主政治发挥着重要作用。因此，为防止贪污腐化、以权谋私等权力异化的丑恶现象的发生，保证政府的公共受托责任得到全面有效地履行，实现良好的国家治理，我们应当考虑以权力作为切入点和着手点，建立权力监控的国家审计模式，充分发挥审计监控功能，对经济权力进行监督和制约。权力监控的国家审计模式应以对权力运行状况的评价作为立足点，以权力状况认定的前导性为基础，这将比现代风险导向审计认定的战略系统分析和经营风险分析更加明确，更易确定审计重点和审计风险。

（四）加强国家审计队伍建设，提高发挥审计“免疫系统”功能的层次和水平。人是最积极、最活跃的、最具有创造力的因素，国家审计工作人员一定要不断增强自身能力和水平，增强为国家审计工作做贡献的本领，做到与时俱进，适应新形势，吸收新知识、增强新本领。在审计队伍的建设中，要着力注重提升拒腐防变能力、学习实践能力、依法审计能力、开拓创新能力，从而更好地发挥审计“免疫系统”的功能，最终保证“维护人民群众的根本利益，推进依法行政，维护社会公平正义”这一国家审计的目标的实现，更好地体现国家审计的实质，发挥国家审计的国家治理作用。S

参考文献：

1.刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012，（6）.

2.谢盛纹.国家治理视角下的政府审计目标与对象[J].当代财经，2012，（4）.

作者：陈丽

第五篇：从世界审计发展史看我国国家治理下的国家审计发展

摘要：通过对世界审计发展史的回顾，选取数个具有代表性的历史时期和国家，发掘不同历史时期，各国不同体制下国家审计的发展进程。通过对奴隶制时期、封建时期、近现代和现代等历史时期中西方各国审计体制的对比，以史为镜，总结历史的经验和教训，并结合当今我国经济社会发展现状和背景，发现我国现行审计体制的潜在缺陷和不足。对于发现的问题，在预测未来国家治理和国家审计的发展方向的基础上，寻求可行的解决途径。探究如何使得国家审计在国家治理的背景下，更好地发挥其“免疫系统”功能。最后对我国未来国家审计发展提出创新性的意见，推动国家审计更好地服务于国家治理，推动经济社会全面协调可持续发展。

关键词：审计史;国家治理;国家审计

一、国家治理理论背景

国家是基于社会而形成的，是个人权利让渡和订立契约的产物。它是为了权衡和协调个人与群体之间的利益分配关系而存在的。人民为了维护社会秩序、实现自身的有效管理而创立国家，而国家作为公共意志的体现，必然要承担维护公共利益的责任。

在我国，“人民通过法律，把权力、责任赋予和委托给人民意志的代表——国家，国家再用法律形式把这些权利和责任分解给代表国家在某个方面行使权力、履行责任的公共权力机关。”

为了保证权力得到合理运用、受托责任得到有效履行，公共权力机关必须接受来自人民的监督，于是国家通过法律授权由专门的机关对其进行监督，这就是国家审计。

二、历史进程中国家审计的发展

(一)奴隶制度下的国家审计

1.古埃及时期的国家审计

古埃及作为四大古国，人类文明发源地之一，在公元前3500年左右就已进入了奴隶社会。奴隶主统治阶级为了维护其统治地位，设立了监督官，赋予监督官检查财政收支记录、监督官吏经济行为的权力，他们权力较大，并且具有较强的独立性。虽然监督官还不是执掌专一的审计官，但从某种程度上可以说是我们今天所说的国家审计的最早雏形。

2.古希腊时期的国家审计

古希腊采用了五百人议会制度，抽签选举官吏，轮番执掌政权。五百人议会虽然是由民主选举产生的，但是由于只有“公民”才具有选举权和被选举权，而“9万的雅典公民，对于365000奴隶来说，只是一个特权阶级”，所以，古希腊城邦政治也并非真正意义上的民主宪政，实质上也是奴隶制度下的奴隶主的地位。

3.我国西周的国家审计

在我国西周时期，宰夫一职的诞生标志着我国审计已经萌芽。宰夫是独立于会计部门，执行具体的监察和审计业务的官吏，考核百官府郡都县的政绩。《周礼》称，“宰夫之职，掌治朝之法，以正王及三公、六卿、大夫群吏之位。掌其禁令，叙群吏之治。”虽然宰夫独立于财计部门，具有一定的独立性，但是宰夫并不是独立的国家审计人员，审计工作只是其具体职务的一部分，与监察、行政监督等工作交织在一起。

(二)封建制度下的国家审计

封建专制占了世界文明发展史当中的大部分时期，而中国在近2000年的封建时期中一直处于世界领先的水平。

总得来说，封建时期的国家审计主要是发挥监督监察职能，主要对财政收支以及官吏的经济和业绩进行审核稽考，为的是加强封建专制的中央集权，也可以说是审查官吏的受托责任履职情况。为了便于发挥国家审计权“稽核官吏”的核心功能，各国最高统治者几乎都将审查下属官吏受托责任的权力与其他稽核官吏的权力统一授予特定的机构或人员统一集中行使，从而形成类似于近现代民主国家的行政型法律配置的初始模式。

(三)近现代不同制度下的国家审计

近现代西方各国陆续崛起，封建制度被推翻，新的制度建立，与之相随的是审计制度的大改。

1.近现代法国的国家审计

法国大革命之后，原有的审计院被取消，几经波折，直到1807年，原大司库勒布兰亲王正式通过法令确立组建审计法院，采用最高法院体制，地位上仅次于最高法院，享有与其相等的权力。审计法院具有充分的权威性，具有终审权。这一制度将国家审计的职能法制化，开创了司法模式国家审计。

2.近现代英国的国家审计

1866年，英国议会通过了《国库和审计部法案》(《Exchequer and Audit Department Act》)，该法案规定政府的一切收支，都由代表议会、独立于政府之外的主计审计长实施审查。这一审计制度的出台标志着现代立法模式的国家审计制度诞生。到20世纪初，国库和审计部基本上确立了两种审计方式，即鉴证审计和绩效审计，随后绩效审计越来越受到重视。

3.近现代美国的国家审计

美国独立后，1878年制定了美利坚合众国宪法，确定了立宪政体，并在财政部下设主计官和审计官，涉公款项均需向审计官呈送会计账目和凭证单据审核，再由审计官报送主计官最终审定，后又将审计官按部门进行了职责划分。

4.民国时期的国家审计

我国最后一个封建王朝清朝被推翻后，1912年民国政府成立。为了加强财计监察，各省纷纷设立审计机构，1921年成立中央审计处，隶属于国务总理，掌管全国会计监察事务。同时整合各省审计机构，设立审计分处，负责审计政府机密费以外的国家财政收支。此时我国的国家审计主要履行监督职能。

三、我国国家审计可能存在的主要问题

结合审计发展的历史和现代不同模式的国家审计的特点，笔者认为我国的国家审计尚存在以下几点主要不足：

(一)审计体制制度尚不完善，独立性有所不足

我国行政型的审计体制在设立时是符合当时的国情的，但是随着经济高速发展和政治环境的变化，行政型审计体制的弊端凸现出来。由于地方审计机关地位不高，导致部分实行垂直管理的行政机关、事业单位、国有企业处于“审计盲区”内，一方面并不受地方审计机关的监督管辖，一方面上级审计机关往往也鞭长莫及。在目前各国国家审计对比下，我国国家审计的独立性和权威性明显处于较低的地位，甚至较古代审计体制有所不及，这也是我国国家审计自宋朝后逐步衰落的原因。

(二)审计覆盖面有所不足，审计重点有待转移

我国目前还是以财务收支审计为主，并且在宪法和审计法中未规定的经济责任审计在有些地方占到地方审计机关五成以上的工作量。而在其他国家得到高度重视的绩效审计是近几年我国才刚刚起步发展的，覆盖率尚有所不足，也没有相应的依据标准，也没有相应的法律支持

(三)审计透明度较差，对于审计发现的问题处理不到位

我的审计体制和重心也从一个方面决定了我国审计透明度较差的现状，根据《中华人民共和国审计法》第三十六条“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，但是并没有将”向社会公布审计结果”作为审计机关的法定义务，所以多年来许多审计机关查处的大要案却很少有在报纸或电台电视上公布的。

四、国家治理与国家审计发展方向及建议

国家审计作为国家治理的重要组成部分和根本保证，应结合国家经济体制、经济发展水平和社会管理现状，科学制定审计目标并积极实现，为国家治理把好关、服好务，推动和促进国家治理工作，发挥国家审计对保证经济社会发展的预防、揭示和抵御等“免疫系统”功能。

(一)转变审计重点，重视绩效审计，改善治理水平，提高治理效率

我国绩效审计起步就晚，现在国家审计还是以财务收支的合规性审计为主，而发达国家，比如美国，“美国审计署90%以上的业务都是绩效审计，通过绩效审计来帮助政府管理者提高项目绩效、节省成本和促进问责。” 所以我国现阶段需要将国家审计从以财务收支审计为主转变为以绩效审计为主的现代审计，并将绩效审计写入审计法，给予政府绩效审计相应的法律支持以提升权威性。审计重点也应该由以事后审计为主逐步转变为主抓事前的预算审计和事中的跟踪审计，及时发现问题，及时解决问题，提高治理的效率。

(二)进一步深化经济责任审计，促进廉政建设，治理腐败行为

经济责任审计是我国特有的审计体制，我国在这一领域处于世界领先水平。经济责任审计也占了我国审计机关工作的很大一部分。在下一阶段，我国必须保持在经济责任审计中的优势，进一步深化经济责任审计，扩大经济责任审计覆盖面和适用对象，使得经济责任审计不仅仅局限于党内领导干部，尽早做到全覆盖，来加强对所有干部的管理和监督。应该争取早日将经济责任审计也写进法律，保证其权威性，并将经济责任审计与绩效审计相结合，全面考核国家机关及国家干部的业绩，促进廉政建设，治理腐败行为。

(三)加强民生审计，完善审计公告制度，维护人民群众切身权益

人民是国家的主人，国家治理的最终成效要体现在维护人民根本利益上。党的十七大报告提出，要着重加快推进以改善民生为重点的社会建设。这意味着，在下一个五年里，党和国家将以民生为重点的社会建设摆在了更加突出的位置，关注民生、重视民生、保障民生、改善民生，成为贯彻落实科学发展观的核心内容。面对新形势、新要求，下一阶段的审计工作要更多地关注涉及群众切身利益的热点、难点问题，如农业扶贫资金、社保基金、专项资金，教育、医疗保障、环境保护等，把关系到民众生计、生产、生活的内容纳入审计视野之中。

(四)改革审计体制，完善相关法律法规，建立中国特色的国家审计体系

根据审计历史发展的规律，我国现阶段行政型的国家审计体制势必将向立法型审计体制发展。我国审计机关改革的趋势是使其独立于政府部门，隶属于各级人大常委会直接领导，并受其委托，对本级政府财政预算及其他财政财务收支进行审计和监督，成为真正独立意义上的外部监督机关。同时改善相关的法律法规，保证审计机关的地位和权威性，成立完整的具有中国特色的审计体系，较好地发挥审计机关的职能。

这也要求在审计过程中，要充分发挥审计的建设性作用。因此，国家审计需要在揭露问题的同时，充分发挥建设性作用，通过揭示反映体制性障碍、制度性缺陷和重大管理漏洞，开展从现象到本质、从微观到宏观的深层次分析，提出改革体制、健全法制、完善制度、规范机制、强化管理、防范风险的建议，促进完善体制制度、深化改革，促进提高经济社会运行质量和绩效，才是审计工作最大的成果，才能充分发挥“免疫系统”功能，推动经济社会全面协调可持续发展。

参考文献：

[1]宗菊，韩传模.国家审计与政府审计能相提并论吗?——基于政治学视角的分析[A].见：国家审计署审计科学研究所，审计与治理学术研讨会论文集[C].2011(11).

[2]王长友.国家审计在国家治理中的作用[A]，见：国家审计署审计科学研究所，审计与治理学术研讨会论文集[C]，2011.11

[3]陈骏，吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J].审计与经济研究，2009(1).

[4]杨肃昌.政治学视角下的审计”免疫系统”[A].见： 国家审计署审计科学研究所，审计与治理学术研讨会论文集[C].2011(11).

[5]李凯.从公共受托责任演进看国家审计本质变迁——兼论审计”免疫系统”论[J].审计与经济研究，2009(1).

[6]杨时展.国家审计本质[M].中国审计出版社，1991.

[7]文硕.世界审计史[M].企业管理出版社，1990.

[8]李金华主编.中国审计史[M].中国时代经济出版社，2004.

(作者简介：梁 昌(1990.12-)，男，江苏盐城人，毕业于南京审计学院，主修审计学。)

作者：梁昌