高校信息化规划基本流程及其绩效评估分析
[摘 要] 高校信息化规划是以高校的发展目标和发展战略为指导，依据高校核心业务需求，构建高校信息化建设与发展蓝图的过程，其主要包括高校信息化战略规划、架构设计和实施规划三个基本流程。文章针对高校信息化规划及其三个基本流程进行阐述，研究对高校信息化规划绩效进行形成性评估与分析的思路，以确保高校信息化规划的科学性。
[关键词] 高校信息化规划; 技术架构; 实施规划; 绩效评估
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[作者简介] 胡晓玲(1975—)，女，山东济宁人。讲师，博士，主要从事教育技术基本理论、高等教育信息化研究。E-mail：hxiaoling@lzu.edu.cn。
一、高校信息化规划概述
(一)高校信息化规划的内涵
高校信息化规划是以高校的发展目标和发展战略为指导，依据高校核心业务需求，形成高校信息化战略目标，确定战略措施，设计信息化架构，以及部署信息化实施的过程。它是在系统分析学校外部环境，以及内部运行流程和管理模式的基础上，对学校教育信息化进行全面部署以及分步实施的构想。它涵盖了高校信息化系统中的业务、信息、应用、技术、安全、管理与服务等多方面，为高校信息化建设与发展提供一个清晰完整的顶层设计蓝图，从而全面地、系统地指引高校信息化的进程。通过规划使高校信息化立足现状，关注未来，将短期效益与长期效益结合起来，对促进高校信息化的整体、科学发展起到支撑作用。
高校信息化规划的最终成果是“三个一”，即一个科学的高校信息化目标集合，这些目标应该以高校的发展目标为基准，以对高校信息化现状和需求的分析为基础，以全球信息技术整体发展走向为脉络;一套实现高校信息化目标的战略路径，这个路径是在实现信息化战略与高校发展战略相匹配的前提下，在分析高校业务流程及管理模式的基础上，在争取实现高校业务流程重组、优化管理模式、数据资源共享的过程中形成的;一系列具体任务与实现措施，这是信息化规划最终的落脚点。高校信息化规划的成果是“三个一”的统一，是一个包括目标、路径及措施的完整的系统，具体包括宏观规划、中观架构和微观实现三个部分，它们互为前提，逐步递进，形成一个完整、科学的规划愿景。
(二)高校信息化规划的基础
高校信息化规划的基础包括高校战略、高校业务以及高校管理三个方面(如图1所示)。
图1 高校信息化规划基础
因此，高校信息化规划应该体现以下三个方面的特征。
1. 战略一致：高校信息化规划与高校发展战略目标的一致
高校信息化作为高校系统的构成要素，在对其进行规划时应与高校的宏观战略相一致，紧密切合高校发展目标，紧紧跟随高校的发展路径，努力为高校的战略发展服务，为高校的长远规划服务。在这个过程中，如何确保高校信息化这一要素与高校系统的发展共融，从哪里找到共融的支点而不至于出现高校信息化浮游在高校系统之外的局面，这是在制定高校信息化规划时首先要解决的问题。
当前大多数高校在进行信息化规划时，主要以信息化基础业务的处理、跨部门的业务自动化、信息共享与业务协同以及网络教学实现等方面为主，而对于提升规划层次，做到规划制定与学校总体发展战略相统一还相对较少。
2. 过程融合：高校信息化规划与高校业务流程的融合
高校信息化规划的核心是高校业务与信息技术的融合。在高校信息化规划过程中首先要基于系统思想，从宏观上对高校业务及相关需求进行收集、梳理和描述，把业务需求按层次呈现出来，分析各种业务之间的关系及各种业务的信息化可行性，最终形成一份完整的高校业务信息化相关资料。对高校业务的宏观把握是实现高校信息化规划的基础，也是完成高校业务架构与技术架构，实现高校业务与信息技术融合的基础。
信息技术与高校业务融合的过程，也是高校业务不断优化重组、提高效率的过程。信息技术构建之前对高校业务的了解越深入，构建之后给业务带来的改变也会越显著。因此对业务过程进行全面的梳理，并融合相关的业务流程优化或流程再造理论，运用信息工程的方法建立相关业务模型，是高校信息化规划的重要内容。以信息化推动高校业务流程的优化，通过信息系统的合理运用，突出以用户为中心、以虚拟校园与现实校园有机衔接的数字空间为重心，进行业务部门的重组和业务部门关系的重新架构，成为当前信息化发展的重点。
以高校管理业务的信息化为例。大学行政管理部门在最初使用管理信息系统处理业务信息、支撑部门业务的运行与管理时，“为了让行政部门认可并乐意使用信息系统，其建设主要根据行政部门现有业务需求及运行方式，未考虑师生及院系的个性化需求，实现的是原有业务流程的数字化”。[1]原有业务流程的数字化提高了办事效率，减少了办事人员的工作量，但对于师生员工等还是需要按照现实中的管理部门标准与规范登录不同的信息系统完成相关信息活动。因此，以纸笔业务流程的数字化作为高校管理信息化的模式不能充分发挥信息系统优势，高校业务流程的信息化优化已成必然。
3. 管理支持：高校信息化规划对高校管理层的依赖
在进行信息化规划中，高校决策层依据高校发展战略为信息化规划指明了方向，而高校管理层则是在既定方向下为信息化规划提供管理支持者。信息化建设不是仅靠信息技术服务部门各司其职就能推动的，在信息系统及信息资源的建设与整合中，必然涉及学校各部门之间的协调与管理，需突破部门、院系间的壁垒。如何整合各IT服务部门所掌握的公共信息化资源，如何让各行政部门愿意使用信息系统，如何协调各IT部门、行政部门、院系三者之间在信息化发展中的关系就成为我国大学信息化深入发展所迫切需要解决的问题了。[2]由此可见，在信息化建设之前的信息化规划过程中，各级管理部门、业务处室、二级院系的参与支持是非常重要的，甚至成为规划价值实现的主要内部因素。
高校信息化规划中需要管理层提供的支持主要包括协助规划人员分析当前管理模式、梳理业务流程、澄清问题的性质、明确未来业务需求、控制风险等。[3]首先，管理层对现有信息系统及资源的运作情况、所存在问题等的掌握情况比决策层要细致，但比基层使用人员要宏观，他们对现有信息化系统有认识上的优势，因此更有发言权。其次，管理层对各自业务部门现有的管理模式和业务运作流程非常熟悉，能够较好地为规划人员分析信息系统、信息资源与业务之间的契合点与冲突点。契合点是信息系统的价值体现，而冲突点则是部门业务对信息技术提出的新诉求，是调整信息系统以适应部门需求，还是进行业务流程的再造来满足信息系统的要求，这是信息化规划过程中需要解决的主要问题，也是信息化规划要求高校管理层积极支持的原因之一。最后，管理层和信息化规划人员的不断沟通和良好交流是保证规划有价值、获取组织及用户认可的途径之一。建立良好的沟通机制，保证信息在决策层、管理层、操作层三个不同层面间无障碍流动，将使规划工作走向良性循环，获得成功。
(三)高校信息化规划的流程
基于上述对高校信息化规划的内涵和基础的分析，笔者构建了高校信息化规划流程图(如图2所示)。高校信息化规划分为现状评估、蓝图规划以及实施保障三大步骤。第一步是信息化现状评估。高校信息化规划起步于信息化现状评估，根据学校相关业务和信息化现实状况，通过自我诊断和差距分析定位学校的信息化需求。由于当前高校的信息化建设不是“从无到有”的建设，而是不断调整、不断更新的过程，因此，对现有的信息化环境和用户的信息化应用需求进行调研分析是进行规划的前提。第二步是蓝图规划。这是信息化规划的主要部分，是在信息化需求和现状分析的基础上，在信息化建设之前勾画出的一幅信息化建设未来成果的全景图。这幅全景图是规划者规划思想与理念的体现，是后续建设实施的依据。蓝图的规划主要从战略规划和信息化架构设计两个方面来实现。信息化战略规划阶段是从宏观的视角，以学校发展目标和发展战略为基础，对信息化发展的战略部署、目标、任务、政策等进行宏观的规划，形成短期或中长期信息化发展的战略规划，是一个“目标集合”的制定阶段;而信息化架构设计阶段则依据系统观对高校信息化的整体技术架构、业务模型、信息系统架构等进行设计，对信息、技术、业务、数据和资源间的相互作用关系进行分析的阶段。信息化架构设计是将信息化顶层设计思想落到实处的体现，是进行战略规划的基础与保障，同时也是衔接战略规划与实施规划不可或缺的环节。第三步是规划实施保障，就是从微观的视角，将信息化规划落实到具体任务、具体操作之中，形成具体的实施计划，保证规划的内容最终得以实现。
图2 高校信息化规划流程
二、高校信息化战略规划
(一)高校信息化战略规划的内涵
高校信息化战略规划是从属于高校发展战略规划的，是以高校战略目标的实现为宗旨，从信息化的视角对实现高校的改革与发展作出的全局规划。高校信息化战略规划包括明确高校信息化战略定位、确定高校信息化战略目标以及进行高校信息化战略描述等内容，它们分别涉及高校信息化的价值与使命分析、高校信息化的目标与愿景规划以及高校信息化主要任务及实现策略计划等三个主要方面。这三部分之间的关系如图3所示，后者以前者为基础，是在前者的基础上制定形成的，通过三者的逐步递进关系实现信息化战略的系统规划。
图3 高校信息化战略规划内容
1. 明确高校信息化战略定位
首先，高校信息化的价值是高校信息化存在的理由，是其被关注的原因所在。高校信息化的价值到底怎么界定，如何看待信息化在高校建设发展中的作用与功能，如何看待信息化投入与产出之间的辩证关系，这是信息化在高校能够存在并得以安身立命的根基所在。其次，高校信息化的使命是与高校的发展战略紧密相连的，是为实现高校发展目标和发展战略而存在和服务的，因此，对高校信息化使命的认定要以高校自身的发展所需为基础。反之，在高校整体发展规划中教育信息化被赋予了多大的责任，给予了多大的发展空间，被关注的程度有多高等，这些也都会直接影响教育信息化使命的实现效果。如清华大学“十二五”期间学校信息化规划的定位为“支持发展、突出绩效、注重实操”。[4]其强调信息化对学校建设世界级一流大学的支撑，通过科学的规划方法，切实保障规划的科学性、可行性;重视规划的可执行性，着重考虑规划的落地项目，以实现信息化绩效目标。
2. 确定高校信息化战略目标
通过阐述高校信息化发展的愿景，形成信息化发展的中长期目标，其一般表现形式是战略指导思想、整体目标、具体目标等。高校信息化的战略目标是一个集合体，有时间和范围两个维度。时间一般以三到五年为限，如“十二五”期间;而范围则主要是从外延的角度对规划的内容进行说明，如规划可能涉及技术、用户、安全、应用等范围。战略目标是战略思想与战略定位在现实中的进一步提升，是战略规划的核心内容之一。
高校在制定信息化规划时都会将信息化战略目标的制定作为一个重要内容。如中山大学“十二五”期间学校信息化发展目标是面向学校“加强学科、平台和基地建设，教学科研并重以及培养创新人才”的总体需求，建设达到国际一流大学水平的数字化校园。建设信息化文化，提高信息化意识，提升用户参与度和满意度，关注信息化的效益和价值。[5]而在“十二五”建设中，复旦大学校园信息化工作的目标是个人服务集中、校务信息公开、公共资源共享、校情实时概览，逐步从“一门式”服务向“一站式”服务发展。[6]
3. 高校信息化的战略描述
高校信息化战略目标确定后，需要进行进一步的描述或详细说明，只有这样才有可能进行信息化的战略实施与衡量，看是否达到了战略目标。一般情况下，各高校信息化的战略描述主要以具体任务介绍或策略分析为主。这是对战略规划的相对较微观的表述。战略任务的确定是信息化整体战略部署的落脚点，是实现战略目标的具体措施，可以被看作是目标的细化。任务或策略具有一定的时效性，是学校根据近期发展部署所具体安排的信息化建设内容，以及对实现这些任务的具体策略分析。
(二)高校信息化战略规划的制定
采用适宜的规划方法是实现信息化战略规划科学性的保障。高校信息化战略规划的制定可以借鉴教育规划制定方法或理论，如“复杂—简单理论”，也可以借鉴企业信息化战略规划方法，如关键成功因素法、战略一致性模型法、信息工程法或是战略地图等。除借鉴以上方法外，还可以结合规划之前的现状调研结果，通过调研分析、科学预测、专家咨询等方法，深入开展规划工作。
战略地图法是制定高校信息化战略规划的一个比较好的方法。战略地图主要是帮助管理者可视化地描述战略内在属性和外在力量，包括组织的重要目标和它们之间的关系、团队成员个人贡献与组织目标之间的关系。[7]战略地图法能够动态地描绘战略规划过程，将战略不断进行分解从而清晰地表述、梳理及协调组织战略，这一过程有助于实现复杂系统的宏观战略“落地”，从而提升规划的科学性与实用性。有专家学者尝试运用战略地图对高校信息化战略规划进行分析，如杨建国老师以及张强忠老师分别利用战略地图对中国人民大学及大连理工大学的信息化发展进行了战略规划。[8] [9]在运用战略地图制定高校信息化战略时，首先分析并描绘高校发展战略地图。这里可以借鉴平衡计分卡的基本观点，从财务、客户、内部过程及学习与发展四个层面对高校的多层面职能、多构成要素进行战略分析。其次，依据高校发展战略进一步制定战略行动方案，并在行动方案制定过程中寻求高校信息化的支撑需求。这个过程是对战略地图进行更细致的分析与进一步的分解：通过对战略地图中各个层面的核心战略目标或具体战略支撑进行抽取，然后确定各层面目标的业绩评价标准和评价指标值，最终形成相应的行动方案。行动方案的确定实现了组织战略的具体化，使得行动能够紧紧围绕战略目标展开，通过这个过程即可获得组织战略对信息化建设的应用支撑需求。这种支撑需求也是信息化战略需求，它是紧密围绕着高校战略目标与发展计划而得出来的。它能够合理地组织有形、无形资产，协助管理者正确处理组织目标与各项组织要素、结构之间的关系，围绕高校发展的成功因素进行系统的建设，从而保证高校信息化战略支撑框架的稳定，并沿着支撑脉络将无形的信息化价值通过有形的高校发展成果传递出来，使信息化建设各项应用的作用和地位更容易识别。
三、高校信息化架构设计
架构是一个结构化的系统特征的表征，“它是一个系统的基础组织，集成的组件，以及概括了在这些组织内部、组件内部、组织与组件间的关系和环境，以及管理设计和改进的原则”。 [10]架构主要强调某一个组织的结构、模块、组件、标准以及它们之间的关系等。而信息化架构是“指导信息化投资和设计决策的信息化框架，是建立某一组织信息系统的综合蓝图，是对组织不同的信息视图进行架构描述的综合”。[11]进行信息化架构设计的过程就是勾画信息化建设全貌的过程，这个过程是系统全面的，既有综合的结构规划，也有从不同视角看到的具体规划，同时还要保证总体与局部之间的统一和谐。
高校信息化架构是联系高校业务和信息技术支撑系统的桥梁，它通过梳理高校的组织机构、职能和业务，完成信息系统设计、实施和维护等方面的总体规划。信息化架构设计体现了顶层设计思想，它通过系统方法，对高校信息化的各个方面、层次、各种参与力量进行统筹考虑，整理分析系统建设的各种因素，从全局出发对业务架构、信息系统架构、技术架构等进行设计，从而保证了信息化建设的系统性，彻底改变条块分割、地域分割和部门分割的局面，实现信息化的科学有序发展，从而促进总体战略规划目标的实现。
在高校信息化规划过程中进行信息化架构设计是十分必要的，它既是战略规划的基础与依据，也是战略规划与实施规划之间的桥梁，它贯穿和链接了组织战略规划层面的业务工作和具体技术方面实施的工作，使信息化战略更具执行性，使信息化实施更具科学性。高校信息化架构设计为信息化战略规划提供了业务流程分析、数据分析、技术分析等多方面的基础，为战略规划提供了全面而翔实的资料依据，从而提升了战略规划的执行力与操作性。同时，信息化架构设计是高校信息化战略规划与具体实施计划之间的桥梁，如果缺少这个桥梁，就会导致高校信息化建设中出现了“两张皮现象”，即战略规划无法与具体实施、建设相连接，成了“高高在上”的空话、套话，而具体建设实施时心中没有全局，缺乏总体设计理念，这就导致信息化建设结果问题很多，诸如重技术轻业务、灵活性不够、扩展性不强，等等。
清华大学蒋东兴等人根据对企业架构理论的研究和清华大学信息化建设经验的总结，提出大学信息化架构(University Architecture，UA)理论，在国内首次对高校信息化架构理论进行了系统的梳理。蒋东兴将高校信息化架构分为三个部分：业务架构(Business Architecture)、信息系统架构(Information System Architecture)和技术架构(Technology Architecture)，如图4所示[12]。
图4 大学信息化架构
四、高校信息化实施规划
高校信息化实施规划是以高校信息化战略规划和信息化架构设计为基础，从微观的视角，将信息化规划落实到具体的任务和实际操作中，对某一时段高校信息化建设的具体项目、时间、经费、风险、效益等方面进行规划的过程。它是衔接信息化规划与信息化建设的桥梁，是保证信息化建设科学性的重要依据。
高校信息化实施规划设计主要以信息化项目的规划设计及具体安排为主，是依据信息化需求分析确定某个阶段要开发的项目内容，提出项目开发的具体方案，并对项目开发进行经费预算、风险防范、效益评估等多方面的筹划。在进行信息化实施规划设计时，要注意考虑总体规划与分步实施的协调、项目建设与用户需求的协调、项目管理与项目评估的协调、时间安排与经费预算的协调以及效益与风险之间的协调等问题。具体来说，高校信息化实施规划主要包括以下几个方面的内容。
首先，要确定某时段内建设项目内容以及建设顺序。信息化建设是一个立体性全方位的建设，在某时间段内需要建设或改进的信息化项目很多，甚至有多个需要急迫解决的问题并存，如何确定建设次序，怎样实现“把钱花在最该花的地方”，这是首先需要进行论证的。在论证过程中将主要考虑拟定建设项目与战略目标的匹配程度、为信息化架构完善的贡献程度、为用户信息化需求的满足程度、为信息化绩效提升的价值度以及与信息技术发展的契合度等多方面。同时，在对项目确认的论证中还涉及对项目效益的预估。
其次，要对项目建设的实现形式和具体内容进行分析和规划。项目的建设是以学校自主研发为主，还是以采购市场流通的成熟项目产品为主，还是以项目外包为主，这是在项目实现阶段需要规划论证的。目前高校大多采用项目外包的形式，通过以定制的方式把项目承包给专业的软件公司。采用项目外包的形式进行项目建设时要考虑承包方的评价、项目建设流程的控制与管理、项目的进度与成本控制等方面。[13]项目外包建设应该在高校信息化人员与承包方的共同交流与沟通中实现，针对将要开发什么、需要多长时间、多少成本和资源以及验收标准等内容进行沟通，并达成共识。项目承包方在明确开发目标之后进行软硬件及人力资源的准备，并进行具体开发工作。高校信息化人员在此过程中主要以监控、协助为主。因此在信息化实施规划中有关项目建设实现的具体内容的规划主要以承包方的招标选择、经费准备、人员配备、过程监控、项目验收评估等为主。
最后，在项目建设规划中还应该对建设风险问题有所考虑，要有所预估并制定相应的防范措施。无论采用哪种形式进行信息化项目建设都会存在风险，这种风险可能是来自于对承包方的不够了解，因选择失败而造成的，也可能是因为高校信息化人员的失职、监控不利而造成的，或是信息化建设成本上涨、学校信息资源外泄等相关原因所造成的。因此在信息化实施过程中要有风险意识，要积极分析和预估可能存在的各种风险，并制定相应的防范对策，实现对承包商的要求规范化、对监督管控的科学化和对学校工作人员要求的严格化，以期将建设风险降低到最小，从而确保后续的信息化建设在效益和绩效上能有更好的提升。
五、高校信息化规划的绩效评估
人们对于信息化规划的评估一般倾向于以信息化建设成果和应用绩效作为检测规划成效的标准，倾向于对实际的建设和运用过程进行反思的总结性评价。这种事后评价与反思能够为再一次的规划与设计提供经验，保证再次规划更加科学和完善，但对本次信息化规划和建设贡献不大，不能及时纠正本次信息化规划和建设中出现的问题。因此，除了要对信息化规划和建设的结果进行总结性评估之外，更有必要对信息化规划过程进行形成性评估，由此提高规划绩效，保障后续工作的顺利开展。
高校信息化规划设计是相对个性化的行为，不同时段的规划侧重点也会有所不同。因此，对高校信息化规划进行绩效评估主要是提供一个反思与自检的思路和线索，使高校在信息化规划过程中时时进行自检，随时对存在的问题与不足进行调整，从而提高规划的成效。而这个自检与反思的基础是来自于相对成熟的规划理论的支撑、合理的数据分析报告以及研究队伍的共同努力等。这样将使得规划再不是“拍脑袋”的过程，而是有理有据的行为过程;也不再是“两张皮”的过程，而是与高校发展相匹配的过程。
由于自检与反思的过程是伴随着行动的展开而随时进行的，因此信息化规划的绩效评估不是实施一次就结束的活动，而是与信息化规划活动结合在一起，与规划实务共同成长、相互影响、齐头并进的过程，是伴随着规划活动的展开而不断深入、螺旋上升、逐层递进的过程。在规划中评估、在评估中规划是信息化规划绩效评估的最佳状态。因此，高校信息化规划的绩效评估就是以信息化规划展开的步骤为基础，通过逐层分析对信息化规划的合理性不断进行检测和评估。依据这个理念，本文提出了高校信息化规划的绩效评估流程图(如图5所示)。该图是相对宏观的、普适的，而不同的高校、不同的时期信息化规划内容肯定会有所不同，这需要针对学校的具体情况进行具体分析。
高校信息化规划的绩效评估首先从基础评估开始。基础评估是对信息化规划开展的基础条件、准备工作等方面进行的评估，是后续评估开展的基础。接下来进行的绩效评估主要以信息化规划的三个步骤为基础，分别进行自检与反思：(1)对高校信息化战略规划的绩效评估强调对信息化战略的认识，以及采用科学的方法进行战略规划和评价;(2)对高校信息化架构设计的绩效评估强调从系统的视角，通过顶层设计对高校信息化进行整体规划的评估，审慎考查将战略转换为行动的具体成效等;(3)对高校信息化实施规划的绩效评估则强调对即将实施的信息化项目的确定以及具体安排规划的反思与评估等，以便在项目建设之前做好充分的准备。
作者：胡晓玲
一、纳税评估的对象及范围
纳税评估的对象为各地主管税收征收机关管辖的所有外商投资企业、外国企业和外籍个人以及扣缴义务人。
纳税评估的范围涵盖纳税人每一纳税期内申报缴纳的由国家税务机关负责征收管理的所有税种(关税除外)以及扣缴义务人按税法规定应当代扣代缴的税收。
二、纳税评估的时限要求
纳税评估应在纳税人申报纳税后进行，并在规定的时间内完成。
按月申报纳税的，纳税评估应在规定的申报纳税期结束后20日内完成。如因纳税人较多，按月完成纳税评估确有困难的，也可以将两个月或三个月的申报纳税情况合并为一次进行审核。
按季或按年申报纳税的，纳税评估应在规定的申报纳税期结束后30日内完成。 批准延期申报的，纳税评估应在纳税人申报后5日内完成。 临时申报纳税的，纳税评估应在纳税人申报后5日内完成。
代扣代缴税款的，纳税评估应在扣缴义务人报送代扣代缴税款报告表后5日内完成。
三、纳税评估依据的资料
税务机关实施纳税评估时，依据的资料主要包括：
(一)增值税纳税申报表、增值税纳税申报表附列资料、发票领用存月报表、分支机构销售明细表及相关的备查资料。
(二)消费税纳税申报表、代收代缴消费税明细表和代购已税消费品明细表。
(三)纳税人基本情况资料以及相关的财务信息资料、税务审计和税务行政处罚等情况资料。
(四)企业季度所得税申报表、年度所得税汇算申报表及有关附表。
(五)营业税纳税申报表及附列资料。
(六)企业财务报表以及注册会计师的年度审计报告。
(七)扣缴义务人扣缴税款报告表及其附属资料。
(八)税务机关掌握的其他征管资料以及要求企业报送的其他资料。
四、纳税评估的内容
纳税评估的内容主要包括纳税申报资料、扣缴义务人报送的代扣代缴税款报告资料审核和指标分析审核两大内容。
(一)纳税申报资料审核：
1、逻辑关系审核、申报表及附表表间关系审核;
2、税种登记内容审核(主要核查应纳税种、适用税率、预算科目、预算级次、申报期限和纳税期限等);
3、延期申报、延期交纳税款和邮寄申报等批准内容审核(主要核查批准延期、寄出邮戳的时间);
4、税款抵扣情况审核(主要核查前期多缴抵扣税款、异地〈境外〉已税抵扣、所得税亏损抵补、增值税期初库存抵扣和上期留抵税款等);
5、《企业进货退出及索取折让证明单》开具情况审核(主要核查取得的红字增值税专用发票的进项抵扣的冲减情况);
6、预缴税款审核;
7、核定应纳税款审核(主要核查应纳税款核定书);
8、查补税款、加收滞纳金和罚款内容审核(主要核查《责令限期改正通知书》、《催缴税款通知书》、《限期缴纳税款通知书》、《税务处理决定通知书》、《税务行政处罚决定书》等文书);
9、增值税零申报、负申报、购销异常、税负率异常审核;
10、增值税一般纳税人、小规模纳税人资格审核;
11、减免税情况审核(主要核查减免税批准项目、减免税种、品目、减免期限、减免幅度等);
12、其他内容审核。
(二)指标分析审核：
1、销售额变化幅度分析
2、销售额与应纳税额变化幅度分析
3、应纳税额与增值税进项税额变化幅度分析
4、销售额与税负率配比分析
5、增值税进项与销项税变化幅度分析
6、存货变动幅度分析
7、消费税与增值税申报表之间关系的审核分析
8、消费税增长变化与增值税增长变化的审核分析
9、销售利润变化分析
10、产成品原材料比率变化分析
11、成本费用利润率变化分析
12、负债率变化分析
13、销售成本增长率变化分析
14、销售费用增长率变化分析
15、财务费用增长率变化分析
16、管理费用增长率变化分析
17、交际应酬费额度分析
18、开办费摊销年限分析
19、其他指标分析
五、纳税评估的程序 纳税评估按照四个步骤进行：评析—核实—认定—处理。
(一)评析：根据纳税人或扣缴义务人报送的各种纳税资料和日常掌握的纳税人情况，对纳税人申报内容及扣缴义务人代扣代缴情况的真实性、合法性，准确性进行审核、分析、比较，运用相关技术手段和方法，初步确定纳税人申报或扣缴义务人代扣代缴税款中存在的问题或疑点。对审核评析情况，审核评析人员要填写《纳税评估工作底稿》，制作《审核分析情况表》列举疑点问题。增值税评析原则上仅对一般纳税人进行。
(二)核实：在评析的基础上，对发现的问题或疑点要进行核实。纳税评估仅为案头评税，原则上一般不到企业进行实地核实，以区别稽查的“实地审计”。核实主要采取税务机关核证和纳税人自我举证两种方式进行。评税人员针对存在的问题和疑点可对相关资料和情况再做多方面、深层次的分析、比较、核证，也可通过协查函方式向有关部门或其他地区税务机关核证;需要向纳税人核实确认的，评税人员可通过发函要求纳税人提供书面说明进行核证，也可通过约见纳税人面谈方式进行询问核证。询问核证采取约谈的方式进行，即约见企业相关负责人员，由其对评析中发现的问题或疑点，做出解释、说明或提供有关举证资料。 约谈纳税人时应有两名以上评税人员在场，并确定主问人和记录人;被约谈人应为企业法人或企业法人授权的其他人;对于纳税人出示的证据资料，应在《约谈举证记录》中注明，对于需留存待审核的应填写《举证资料签收单》。约谈结束后，应要求被约谈人在《约谈举证记录》上签字。对于需其他环节或异地税务机关协查取证的，应填写《协查函》核查取证。
(三)认定：根据核实情况，对评析过程中发现的问题或疑点，依照相关税收法律法规的规定逐一认定，提出认定的事实和依法处理意见，制作《纳税评估认定结论》。
(四)处理:
1、经纳税评估一切正常的纳税人，做无问题无疑点户处理。
2、对纳税人解释理由充分、证据确凿的，可认定其为纳税情况正常，免予处理。经核实有问题的，纳税评估人员应提出处理意见，填入纳税评估结论处理意见栏，同时填写纳税评估处理审批表，将处理意见上报主管领导审批。批准后纳税评估人员下发纳税评估税务处理通知书，并要求被处理对象限期报送纳税评估处理结果回执单。
3、凡经纳税评估发现的涉及偷、骗、避税问题的，以及纳税人或扣缴义务人解释理由不充分的，或无故不按期约谈的，纳税评估人员均应填写纳税评估问题移送通知单，报经主管局长批准同意后，可移交检查审计部门或反避税部门进行检查审计。以上部门实施调查审计结束后，应填写税务检查审计结果反馈单，将有关情况及时反馈给纳税评估人员。
六、纳税评估成果反映
纳税评估工作完毕后，应按期或按项目制作《纳税评估综合报告》，其中包括当期或专项纳税评估工作开展情况、纳税人存在的问题、税务机关在征收管理上存在的问题、稽查环节在检查中应重点注意的问题及改进建议等(要求有数据、有对比、有实例、有建议、有结论)。按期填报涉及税款入库、罚款、滞纳金统计表等。纳税评估资料应当按照税收征管档案管理有关规定进行整理归档。
安徽省国家税务局纳税评估工作流程
(通用流程)
一、接收及分配任务 ................................................................................ 3
(一)接收评估任务 .......................................................................... 3
(二)确定任务分配方案 .................................................................. 4
二、案头审核 ............................................................................................ 4
(一)制作《税务事项通知书》送达企业 ...................................... 4
(二)信息的收集与补正 .................................................................. 5
(三)案头审核 .................................................................................. 6
(四)制作评估预案 .......................................................................... 6
(五)预案评审，确定主辅评人选 .................................................. 6
(六)合成小组评估方案 .................................................................. 6
(七)案头审核结果处理 .................................................................. 7
三、调查核实 ............................................................................................ 8
(一)实地核查 .................................................................................. 8
(二)约谈........................................................................................... 9
四、评定处理 ............................................................................................ 9
(一)形成评估报告 ........................................................................ 10
(二)评估结果处理 ........................................................................ 10
(三)评估结果执行 ........................................................................ 11
(四)评估结果反馈 ........................................................................ 12
(五)评估结果存档 ........................................................................ 12
安徽省国税局纳税评估工作流程评估案源管理岗纳税评估岗领导审批岗评估预案管理岗专家评审岗主管税务机关接收及分配任务接收评估任务制作评估清册提出任务分配方案领导审批提示企业复核收集信息及分析独立制作评估预案是否通过专家评审税务事项通知书是组织评审确定主辅评预案收发预案评审否合成小组《评估工作方案》审核确认确定主辅评专家评审结果反馈案头审核疑点能否全部排除是领导审批否是否采用控制测试否是税务检查通知书控制测试实地核查(调账检查)调取账簿资料通知书抽查验证约谈询问通知书是否通过专家评审调查核实是否形成《纳税评估报告》(初稿)专家评审形成《纳税评估报告》(问题及处理意见送达纳税人)领导审批评估资料归档评估结果处理评估结果执行与反馈评定处理评估结果反馈(征科处)
2
整体描述：本纳税评估工作流程是指根据税源专业化管理和风险管理的要求，按照“用模找点”的思路，通过竞争与合作的“主辅评”工作模式，运用数据分析、实地调查、约谈的手段和方法，对纳税人一定时期内申报纳税的真实性和准确性进行调查核实的标准化纳税评估流程。
说明：
1.本流程的文字描述在角色设计上定位于省局，各市局可根据机构设置参照执行。
2.流程图中通用流程以橙色线条显示，蓝色线条部分为基于大企业工作流系统流程的部分环节。
主流程：接收及分配任务-案头审核-调查核实-评定处理
一、接收及分配任务
业务描述：评估实施部门接收省局征科处发布的评估对象名单，制作评估对象清册，研究确定任务分配方案，向评估人员下达评估任务，成立评估小组。
涉及岗位：评估案源管理岗、领导审批岗 操作规范：
(一)接收评估任务
评估案源管理岗接收省局征科处发布的评估对象名单，制作纳税评估对象清册。
评估对象清册内容应包括纳税人识别号、纳税人名称、行业明细、主管国税机关、疑点信息、评估税种、评估所属期等信息。
(二)确定任务分配方案
部门领导根据评估对象清册，研究确定评估任务分配方案，根据评估任务分配方案组织开展纳税评估，成立评估工作小组，评估小组人数根据企业规模大小一般为2-4人。
二、案头审核
业务描述：评估小组根据征科处下发的企业风险异常指标制作《税务事项通知书》，以主管税务机关名义送达企业，通知企业评估事项，要求企业对异常指标进行复核并限期回复复核结果，在收到企业对风险异常指标的复核说明后，对企业说明的合理性进行鉴定与评价。同时，评估小组所有成员收集补正相关信息，对企业风险异常指标及申报纳税情况进行数据核实及案头分析等基础工作，独立制作《××企业纳税评估预案》(以下简称“评估预案”)。由部门领导组织预案评审，确定主辅评人选。主辅评人选确定后，主评组织召开工作小组会议，讨论形成《××企业纳税评估工作方案》(以下简称“评估方案”)。
涉及岗位：纳税评估岗 领导审批岗 操作规范：
(一)制作《税务事项通知书》送达企业
评估小组根据企业风险异常指标制作《税务事项通知书》，以主管税务机关名义送达企业，通知企业评估事项，要求企业对异常指标进行复核并限期回复复核结果。
《税务事项通知书》的主要内容应包括：
(1)对企业开展评估的理由、评估期间、法律依据; (2)省局征科处下发的风险异常指标，要求企业对异常指标
4 进行复核，限期对异常指标给出书面的复核结果，说明理由并提供能够印证复核结果的有关资料。
(3)告知企业的有关事项。
I.若限期不能回复复核结果，视为默认异常指标准确，评估小组将对企业进行实地调查核实;
II.若评估小组认为复核说明和相关资料无法对风险异常指标进行合理解释的，将对企业进行实地调查核实。
(二)信息的收集与补正
在企业对异常指标进行复核的同时，评估人员进行信息的收集和补正工作。需要收集和补正的信息主要包括：
1. 纳税人的申报纳税资料及财务报表、企业财务制度及会计政策等信息。通过省局综合数据管理系统、综合征管软件、防伪税控系统和出口退税审核系统等，查询纳税人申报纳税、财务报表、进出口数据、进销项数据等信息。对应有未有的信息应通知主管税务机关及时进行补正。
2.行业税收政策及生产经营信息和各类指标。按照纳税人所属行业参考分税种分行业评估办法及行业纳税评估模型或通过网络查询等方式，收集纳税人所属行业的税负率、销售毛利率、成本利润率、技术标准、生产工艺、能耗指标、经营方式、上下游产业链等信息，熟悉相关的税收政策。
3.第三方信息。收集其他职能部门或机构发布的与纳税人有关的资料信息，如财政、地税、工商、技术监督、环保、银行、公安、房管、医保、证监会、发改委、统计、行业协会、证券和期货交易所等部门发布的有关信息。
4. 其他信息。从网络、报刊、电视、广播等其他渠道取得的关于纳税人的各类信息。
(三)案头审核
案头审核的主要内容包括：
1.评估小组在收到企业对异常指标的复核说明后，对企业说明和提供的证明材料进行审查分析，对其内容能否对异常指标进行合理解释作出初步判断与评价;
2. 通过对收集的各类信息的分析，初步锁定疑点方向或排除疑点，以及延伸分析可能存在的其他涉税疑点。
(四)制作评估预案
评估小组每位成员根据前期案头审核情况独立制作评估预案。评估预案的内容应包括以下内容：
(1)企业的基本情况及相关信息; (2)对企业自查说明的分析和评价;
(3)可以排除的疑点信息和新发现的疑点信息，说明理由; (4)下一步采取的评估方法、措施与核查路径; (5)其他有必要说明的内容。
(五)预案评审，确定主辅评人选
部门领导组织对预案的评审工作，按照一定的标准将预案按照质量由高到低进行排序，确定主辅评人选。一般情况下，预案综合排序第一位的预案撰写人为主评。
(六)合成小组评估方案
主辅评人员确定后，由主评组织召开小组工作会议，在对企业异常指标和其他疑点充分讨论的基础上，以最佳评估预案为蓝本，吸收其他成员预案中有价值的部分，排除疑点或确定企业可
6 能存在的涉税问题和下一阶段调查核实的内容，形成小组评估方案。
小组评估方案是评估预案的竞合版，吸收了所有预案中有价值的内容，其主要内容包括：
(1)企业的基本情况及相关信息，包括纳税人所属行业、主营业务、股权结构及变化情况、近几年申报缴纳税款情况、财务状况等;
(2)前期数据分析部门提示的风险预警指标及其疑点问题; (3)企业自查情况分析和评价;
(4)可以排除的疑点信息和新发现的疑点信息，说明理由; (5)下一步采取的评估方法、措施与核查路径;
(6) 评估工作初步的分工安排;(分工应当与预案相结合，在预案中提出独特的疑点、评估方法和路径下一步就由该成员去实施。其余的由主评结合小组成员特长进行分工安排)
(7) 其他有必要说明的情况。
(七)案头审核结果处理
1.风险异常指标疑点被全部排除且未发现新疑点的，应在小组评估方案中充分说明排除疑点的理由，经部门领导审批后，直接转入评定处理环节;
2.下发风险异常指标疑点不能全部排除或案头审核发现新疑点的，转入调查核实环节。
三、调查核实
业务描述：评估小组按照评估工作方案的安排和任务分配结果，可以灵活选择实地核查、约谈或者其他便捷有效的方式对涉税疑点进行核实。
涉及岗位：纳税评估岗 操作规范：
(一)实地核查
1.评估小组进行实地核查前，应以主管税务机关的名义向企业送达《税务检查通知书》，提前告知纳税人实地核查的时间、内容、需要准备的资料等事项。
实地核查应当由至少两名评估人员共同实施，实地核查开始阶段应补充采集相关信息，就异常指标及疑点与企业管理层沟通，并对企业的生产、经营状况进行实地了解。在实地核查过程中应根据调查内容制作《工作底稿》。
需要补充采集的信息应包括：纳税人基本信息变动情况、股权结构、内部控制制度、资本运作及重大投资信息、生产经营情况和各类信息。实地采集纳税人生产经营的相关信息，如企业经营的主要产品及生产工艺流程，主要物耗、能耗标准，采购及销售渠道、产品的库存以及行业相关特点和指标信息等。
2. 调账的程序和方法
程序：对采用电子信息系统进行管理和核算的企业，可以要求其打开该电子信息系统进行现场检查，或者通过一定的技术手段提取、复制电子数据进行检查。在调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料时，应当由主管税务机关向企业出具《调取账簿资料通知书》，并填写《调取账簿资料清单》双方签章确认。
8 方法：使用查账软件自带的调账工具，从纳税人信息中心服务器或与服务器相连接的终端计算机上采集相关的账套数据，在需要授权才能访问的情况下，应向纳税人索取登陆的用户名与口令。
(二)约谈
1.在评估小组认为有必要的情况下，可以约谈纳税人。在实施约谈前，评估小组应针对疑点和涉税问题的处理意见等因素，制作详细的约谈提纲，列出约谈问题。约谈可以根据不同情况采取电话、信函、网络、面谈等方式进行。采用面谈方式应向纳税人下达《询问通知书》，告知纳税人参加约谈的人员、时间、地点。
2.约谈的对象由评估人员根据实际情况确定，一般为企业财务部门负责人、法人代表，如有必要，也可约谈财务、采购、销售、仓储、生产等相关部门的人员。
3.约谈的地点由评估人员根据实际情况确定，一般而言，如果在约谈中需要对相关部门人员进行约谈或需要纳税人随时提供有关资料的情况下，应将约谈地点定在纳税人办公所在地。如果相关事实已经清楚、证据取得充分的情况下，将约谈地点选在税务机关或纳税人办公所在地均可。
4.在约谈过程中评估小组应根据约谈内容形成《约谈记录》，约谈结束后双方签字盖章确认。
四、评定处理
业务描述：评估小组主评组织召开工作组会议(部门领导参与)，汇总调查核实中发现的问题，集体讨论处理意见。主评根
9 据工作组会议讨论结果制作《××企业纳税评估报告》(以下简称“评估报告”)，将评估问题及处理意见以《税务事项通知书》形式发给纳税人征求意见。评估报告经部门领导审批后，区别不同情况进行评估处理。评估部门将评估结果反馈征科处并做好评估资料的归档。
涉及部门及岗位：征科处、市局和主管局、纳税评估岗、领导审批岗
操作规范：
(一)形成评估报告
主评组织召开评估工作组会议(部门领导参与)，汇总调查核实中发现的问题，集体讨论处理意见。根据会议讨论结果，主评制作评估报告，报领导审批。评估报告的主要内容应当包括：
评估对象基本情况、存在的预警及疑点问题;评估时间和税款所属期间;案头审核的推论及求证途径、调查核实的情况;评估的税收违法事实及性质、手段;评估对象的反馈意见;评定处理建议及依据;管理建议等其他应当说明的事项;评估人员签名和报告时间。
调查核实没有发现税收违法行为的，应当在《纳税评估报告》中说明评估内容、过程、事实情况。
(二)评估结果处理
(1)经调查核实，涉税疑点被排除的，评估部门将《纳税评估报告》发纳税人所在市局和主管税务机关，由主管税务机关制作《税务事项通知书》送达纳税人,纳税评估终止;
(2)经调查核实，涉税疑点被证实，但不具有偷、逃、骗税违法嫌疑及符合其他移交稽查条件，评估部门将《纳税评估报
10 告》和《税务风险管理建议书》发纳税人所在市局和主管税务机关，由主管税务机关制作《税务处理决定书》和《税务风险管理建议书》送达纳税人，通知纳税人限期申报，缴纳税款和滞纳金并进行调账处理，纳税评估终止;纳税人未能按期申报的，移交稽查处理。纳税人处理完毕后，应将税款、滞纳金缴款凭据和会计调账处理的凭证复印件报评估部门备案。
(3)经调查核实，纳税人具有偷、逃、骗税违法嫌疑或达到其他移交稽查标准的，评估部门将《纳税评估报告》和相关资料报送征科处，由征科处移交稽查处理。
移交稽查具体情形有：
Ⅰ 涉嫌虚开、代开增值税专用发票; Ⅱ 涉嫌偷、逃、骗、抗税违法行为的;
Ⅲ 拒绝评估人员实地核查，或者以各种方式阻挠、刁难评估人员核查;
Ⅳ 达到其他移交稽查标准的。
(4)经调查核实，有证据表明纳税人存在避税嫌疑的，评估部门将《纳税评估报告》和相关资料报送征科处，由征科处移交国际税收管理部门，实施反避税调查。
(三)评估结果执行
由省局实施的纳税评估，所有送达纳税人的文书均以主管税务机关名义送达，主管局负责评估结果的执行以及将执行结果反馈评估部门。
如果在执行中出现障碍，需要采取税收保全或强制执行等税款追征程序时，由主管局作为主体执行。
因评估处理引起的复议或诉讼的受理，省局评估实施部门应当参与和应对。
11 因执行过程中处理不当而影响到税款追征的，主管税务机关应承担相应责任。
(四)评估结果反馈
纳税评估实施部门在评估工作结束后，将评估结果、制度完善建议、数据分析建议、模型优化建议等内容反馈征科处。
(五)评估结果存档
纳税评估实施部门在评估工作结束后，将相关评估资料存档备查。
专项纳税评估工作应依据《重庆市地方税务局纳税评估实施办法(试行)》的相关规定，以堵塞征管漏洞、减少执法风险和提高纳税服务质量为宗旨，有计划、有目的、有步骤地开展纳税评估工作。
一、专项纳税评估工作的“五个”环节
纳税评估工作的五个环节为：数据分析——自查——核实——解决——反馈。
“数据分析”环节就是通过对已采集的纳税人相关数据进行筛选，选出有异常情况的纳税户，然后对相关数据进行粗略的案头分析，查找到有价值的疑点并确定需要进行纳税评估的纳税人清册(选户)，该环节是进行纳税评估工作的先头环节，该环节一般由区局业务科室完成;一旦需要进行纳税评估的纳税人清册确定后，报请区局领导研究决定是否启动纳税评估工作。
“自查”环节就是经区局研究决定启动纳税评估工作，组成纳税评估小组并分配纳税评估任务后，纳税评估小组首先对异常数据进行的案头分析，由纳税评估小组告知纳税人哪些方面可能出现了异常情况，要求纳税人在一定期限内对纳税情况进行自查。要求纳税人在自查完毕后形成纳税情况自查报告并向纳税评估小组递交自查报告。对纳税评估小组而言，从该环节起，就正式进入纳税评估工作的具体实施环节，启动纳税评估工作流程。
在纳税人向纳税评估小组递交评估自查报告后，就进入“核实”环节。评估小组根据纳税人的自查报告进行数据分析，就异常原因分
- 1需要将纳税人因评估自查申报补缴税款的纳税申报表反馈一份给税源管理科作为纳税评估资料归档。
纳税评估小组按照纳税评估流程进行纳税评估，最后形成的纳税评估结论并反馈给税务所和被评估的纳税人。
二、纳税评估的具体操作流程
纳税评估小组启动具体的纳税评估工作流程是从纳税人自查开始的。其具体操作流程如下：
1.数据对比，查找问题
根据数据筛选的纳税评估清册，对掌握的纳税人数据进行分析比对，从财务报表、纳税情况等进行收入、利润等与实际缴纳税款情况进行同比、环比分析，并与掌握的经济发展和生产经营情况相结合，查找企业纳税情况与生产经营之间存在的异常情况并初步分析问题原因。同时告知纳税人在一定期限内进行纳税情况自查并向纳税评估提交自查报告。
2.核实并查找异常原因
在纳税人提交纳税情况自查报告后，对照纳税人的自查结果与异常原因进行对比分析，如果自查报告的分析不足以解释异常的原因，则启动核实程序。
核实途径有两种：一种是纳税评估小组通知税管员向企业核实出现异常数据的原因并将核实结果反馈回纳税评估小组;另一种就是纳税评估小组成员上门核实。
上门核实的具体操作如下：
- 3主要领导汇报，通过研究或主要领导、相关业务科室负责人、税务所有关负责人、纳税人一起协商后确定最终的解决问题的方案。
5.向税务所、纳税人反馈相关信息
根据研究后形成的问题解决方案，将相关退、补税费信息反馈给税务所、纳税人，由纳税人填写评估自查退补税费申报表，按规定补征税费入库或退库。同时，分析纳税人存在退补税款情况与税收征管环节之间存在疏漏，并将相关加强税收征管的建议反馈给税务所。
三、征管系统3.0中纳税评估文书流转
专项纳税评估文书流程自区局启动专项纳税评估工作时由税源管理科在征管系统3.0中通过纳税评估模块中制作纳税评估计划，然后根据任务分配情况在3.0系统中对评估任务进行分配。纳税评估小组根据分配的任务逐户根据纳税评估进度进行纳税评估文书的流转。
1. 制定纳税评估计划 2. 分析审核 3. 任务分配
4. 实施评估任务：案头分析、约谈举证、实地核实 5. 制作纳税评估报告
6. 需要移交稽查的则移交稽查，已解决相关问题的则将相关资料归档。
上述六个步骤中，前三步由税源管理科完成，后三步由纳税评估小组完成。
纳税评估是一项国际通行的税收征管制度，在我国尚处于起步和探索阶段。纳税评估是指税务机关对纳税人、扣缴义务人在一定期间内，履行纳税义务、扣缴义务的情况，采取特定的方法，进行系统的审核、分析、确认、评价，并对一般涉税违法行为依法进行处理的工作过程，它是税源监控的一项具体措施，也是税收管理征管体系的有机组成部分。随着以“纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收和重点稽查”的新税收征管模式的确立，纳税评估逐步成为税收征管过程的一个核心环节，具有不可替代的作用。
税务管理目标主要是使纳税人按要求进行税务登记;及时进行纳税申报并按要求报告相关涉税信息;及时足额缴纳或代扣代缴税款。通过完善的税务服务体系，包括审计、评估、教育和处罚等手段，来缩小应税额与实际征收额之间的差距。纳税评估就是通过对纳税人税务登记、纳税申报、税款缴纳、发票管理、财务申报、税务稽查及政府相关部门提供的纳税人有关诚信方面的信息进行全面评价，因而纳税评估工作是既能经济可行达到这个管理目标，又是竭诚服务于纳税人和社会的一项举措，有利于转变政府工作方式，服务于社会经济的和谐进步。
近些年来，在省、市局的指导下，海门市国税局逐步推行纳税评估工作，并组织相关人员进行了认真细致的研究，初步制定了由“评估分类评定———初—复审(约谈取证)———评定处理———成果分析———资料整理”等流程组成的纳税评估操作规范，同时利用CTAIS2.0、TRAS运行系统、税收分析与监测体系等税务管理软件对涉税信息进行采集、加工、分析和处理，为确定稽查对象、实施纳税信誉等级管理提供了全面的信息来源，提高了税源监控能力，降低了异常申报率，堵塞了日常管理的一些漏洞，取得了一定的效果。然而，纳税评估理论与应用研究还仅仅处于起步阶段，毕竟纳税评估本身就是一个复杂的系统工程。需要综合各种手段、多部门通力合作才有希望取得理想的实际成果，即使在西方发达国家也仍处于不断完善发展时期。
纳税评估从本质上讲是对纳税不遵从行为的评判、测量，是对征管工作的总结，也是涉税信息的深度加工、处理。纳税评估作为国际通行的税收管理惯例与做法，是税收征管改革的方向性选择。因此，我们要不断探索，努力提高纳税评估水平，促进征管质量进一步提高。
二、国外纳税评估的现状
纳税评估是目前国际上一种较为通行的税收管理方式，在许多国家和地区得到了广泛应用。目前，新加坡、英国等国家在税收征管中专门进行纳税评估管理;而美国、澳大利亚、德国则有一套科学严密的审核评税体系，负责收集、分析、处理纳税人的有关资料。下面分别简要介绍美国及新加坡的纳税评估。
(一)美国的纳税评估信息化程度高，大量采用计算机系统进行数据统计、筛选和处理。美国国税局下属各级检查部负责纳税申报资料准确性、真实性的评判工作，力求评估工作的严密性和科学性。首先由西弗利亚州的计算中心自动对申报资料进行分类;然后通过筛选过程核实纳税人是否正确估算其税款。具体有5种常用方法，分别是：1.判别函数系统(DIF)，此为计算机实现的模型系统，通过对历史数据的分析选出最可能有不遵从行为的纳税人;2.纳税人遵从测度程序(TCMP)，即通过数理统计方法给出判别函数系统的参数估计值;3.资料完善程序。通过此程序检查出申报表填写、计算的错误，并通知纳税人国税局重新计算后的应纳税额;4.信息匹配程序，该程序通过和银行、劳工委员会的相关资料与纳税申报表进行对比，检查遗漏和不正确的项目;5.特殊审计程序。国税局运用了由计算机和定期改变的手工选择标准而设计的很多特殊审计程序，比如退税额、所申报扣除额、调整后的毛收入。其中TCMP采取统计抽样选取申报表，对申报项目进行分析，其结果是DIF的计算机系统参数设置。DIF是由包括纳税申报表信息的成百上千变量的复杂计算机程序所组成的，美国国税局对所有纳税申报表打分，先由计算机筛选出10%的高DIF分数的申报表，评定员根据申报资料的解释决定是否放过这些申报表，然后书面通知该纳税人被选为稽查对象。美国国税局计分标准的模型及参数经常调整，因而很难从几个指标中判别出哪些纳税人易成为检查对象，纳税人很难弄虚作假，保证评估的有效性、公平性和权威性。
(二)新加坡是典型的实行专门纳税评估制度的国家。新加坡税务局的纳税评估部门包括税务处理部、公司服务部、纳税人审计部和税务调查部，各部门之间有明确、细致的分工。新加坡的纳税评估分为两种类型：1.对当年的纳税申报情况进行评估，由纳税人服务部和公司服务部负责;2.对以往的评估或纳税人有异议的评估进行复评，由纳税人审计部负责。在新加坡的纳税评估中，如果发现纳税人违法，一般都会先给予其主动坦白的机会。如纳税人不配合，税务机关会将违法行为定性为主动事故并追究其刑事责任。新加坡税务机关纳税评估的依据是纳税人纳税申报时提供的资料和评估人员通过其他渠道收集的相关信息。新加坡法律规定，税务局有权向纳税人调查，纳税人必须无条件配合，社会各界也有配合税务局调查的义务。明确、有力的法律依据，为税务机关及时、准确地获取所需信息提供了有力支持。收集信息之后，纳税评估部门将对已收集的信息进行分析处理，以评估纳税人的纳税情况。评估中使用的方法主要是核对法和财务分析法。核对法是比较常用的方法，即评估人员依据掌握的信息，以函件或面谈的形式，对纳税人的纳税申报内容进行核对。使用核对法的一个依据是：纳税人可能隐匿收入，但通常会据实列支，因此可以通过支出核查出其关联方可能隐藏的收入。在采用财务分析法时，评估人员首先取得各行业财务指标的标准值，再找出财务偏离标准值的纳税人并进行调查。
三、纳税评估在我国纳税体系中的地位
以上发达国家之间制度都各有特色，可见各个国家都重视纳税评估工作且能够建立比较科学的纳税评估体系。因此重新认识纳税评估在我国征管体系中的作用具有十分重要的意义。
从税收征管时序上来看，可分为前期、中期和后期管理三个环节。其中税源管理即户籍管理是前期管理，税收稽查是后期管理，而税收评估则应该是中期管理，是对纳税人的按期申报情况、申报准确真实情况进行的管理。税收评估是税收征管工作的重要组成部分，它处于申报征收之后，税务稽查之前，是对纳税人进行税收监控管理，对纳税人征收质量进行监督检查的中期税收管理环节。随着征管改革的进一步深化，税收评估逐步成为新征管模式运行的重要环节，并与其它工作环节紧密联系。对于弥补当前征管中存在的问题和不足，加强税收管理，堵塞税收漏洞，从而完善税收征管模式有着重要的意义。
(一)评估是连接税款征收与税务稽查的纽带。新的征管模式是以信息化为基础，通过提高税务机关的税源监控能力和水平来保证税款征收与税务稽查的协调运行。在新的征管模式下，纳税评估通过对申报资料的核查分析，在征收和稽查之间增加了一道“滤网”，把税款征收与税务稽查有机地结合起来。
(二)评估也是税务稽查实施体系的基础。纳税评估是对纳税人履行纳税义务状况的评价。经过评估分析，发现疑点，直接为税务稽查提供案源，为税务稽查指引方向，使税务稽查工作目标明确，重点突出。
四、现阶段纳税评估的重要作用
(一)有利于加强税源监控。纳税评估可将覆盖面扩大至直接对财务核算制度、资金运作、营销管理、生产消耗市场环境等各项内容进行全面测算评估，并做出合乎情理的评估结论。税收评估的深入发展必然要对生产销售的全流程全方位控制，形成更加科学、更加严密并囊括纳税人进料进货、生产经营、出库销售各项指标的税收评估体系。这样，不仅保证了税收评估有充分、确凿的事实依据和政策依据，而且也促进了管理单位对税源状况及时实施监控，较好的解决了新征管模式转换过程中易出现的“疏于管理，淡化责任”的问题。
(二)有利于提高征管质量。对于征收环节，评估一方面通过加强对纳税人申报资料的案头稽核，及时发现、纠正和处理异常申报行为，避免大量非正常申报的持续发生，另一方面通过多种分析手段，充分利用各种信息数据，建立指标警戒体系，做到申报资料的最大限度利用，成功的为“集中征收”增添有效的“后续”。对于稽查环节，税收评估人员通过对纳税人生产经营、税收实现、纳税行为的全面掌握和分析，借助一定的业务手段和方法进行测算、对比和评价，可以及时为稽查提供纳税人动态和征管信息，使重点稽查更加适应征管环境的变化，增强了稽查的针对性，做到重点稽查的有效前延，促进集中征收和重点稽查的有机结合。
(三)有利于完善监控网络。纳税评估正是强调了税务机关对纳税人涉税信息的全方位、大容量、多角度搜集和掌握，要求管理人员依据国家政策、运用自身综合知识和素质，定性与定量分析相结合，从各方面对税源状况、纳税行为进行大量、充分的案头静态分析，考虑各种因素对纳税行为的影响逐步判断申报数据的真实性、准确性、合法性。实现了由静态分析向动态管理的转变，使各业务环节形成有机整体，有效的弥补新税制运行中在征收与稽查之间形成的一段“真空地带”。
(四)有利于搞好内部管理。在做好外部监控的同时，纳税评估还具有对内监控的职能，通过每月计算机资料的分析，对纳税申报、发票管理、户籍变化、政策执行、稽查效果等形成数据，制作报表，推行数据化管理。对在税收评估过程监控中发现的内部管理问题，通过专题报告的形式提出相应的改进措施。同时，也可以把对内发现的问题，引入到内部目标管理考核机制，提高考核的科学性，促进管理工作质量的提高。
(五)有利于密切征纳关系。纳税评估将评估结果与当事人见面，通过约谈或质询等方式让对方明白自己存在的问题，对某些违规行为，以补缴税款和滞纳金的方式或者移交稽查局进行稽查处理的方式解决。可以很好的避免在处理税务案件中因处理失度产生管理疏漏和行政复议;减少了税务稽查的盲目性，增加针对性，保证税务稽查更加科学有效的开展;可以避免各种“拉网式”重复检查，也减轻了纳税人的负担;可以对不熟悉税法和财务管理的纳税人进行指导，监督与服务并举，不仅将一般性违规行为与偷逃骗税行为相区别，而且宣传了税收政策，突出了打击重点，易于被纳税人所接受，又有利于树立国税机关的良好形象。
我国属于新兴的发展中国家，和美国、新加坡等发达国家在许多方面都还存在较大差距。由于纳税评估在税收体系中处于重要位置，因此提高对纳税评估重要性的认识不仅对于推动税收工作质量提高，增强国家财力有现实意义;同时也对于完善社会主义市场经济体系，为纳税人营造公正、公平的竞争环境有重要作用。
纳税评估作为税收监控管理的一种有效手段，在帮助纳税人发现和纠正纳税上的错漏、提高纳税人纳税意识和办税能力方面有着独特优势。但是，在实际工作中，纳税评估存在着理论与实践的差距，评估人员素质参差不齐、信息资料来源不够广泛、评估手段不够科学等问题。
(一)纳税评估人员素质亟待提高
从事评估的人员基本都是税收管理员，在负责征管的同时进行纳税评估，没有专门从事评估的专业人员，其掌握的业务水平参差不齐，具备综合素质的人员屈指可数，具有纳税评估专业素质的人员更是凤毛麟角。相当一部分评估人员知识面窄，掌握评估的方法不够，有的只停留在看看表、对对数、查查抵扣发票信息的浅层次，不善于从各种涉税信息中寻找蛛丝马迹或挖掘深层次问题，使评估工作流于形式，没有进行更深层次的发现线索、解决问题，纳税评估的作用得不到充分的发挥。
(二)信息资料来源不够广泛。
纳税评估工作离不开数据资料的搜索、采集、积累和掌握，纳税评估过程中要进行大量的指标测算、资料比对等定量、定性分析，没有数据资料，纳税评估就成为无源之水、无本之木。只有掌握各类信息并进行处理、测算、比对以及综合分析后，才能做出较为正确的判断。税务部门目前还没有足够的渠道获取这些信息，对报表和税负等面上问题有的虽有怀疑，但由于信息不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析出来，不仅审核效率低，而且审核误差大。
(三)评估手段不够科学。
目前的纳税评估工作仍停留在手工和纸质阶段，计算机只是进行辅助性工作，提供少部分信息资料的查询，远没有实现真正意义上的纳税评估工作信息化。这种手工评估状态，其评估结果完全取决于评估人员的业务素质及工作责任心，且没有规范各行业的评估指标体系，没有出台纳税评估工作规程，如果评估人员掌握的业务水平偏低或者其徇私舞弊，则评估工作流于形式，只是走过场，没有发挥纳税评估的应有作用。
随着经济不断发展，科技化、信息化的不断普及，企业偷税手段越来越高明，隐蔽性也越来越强，这大大加重了税务机关的征收压力，但是如果动辄就采取稽查手段，又会影响到税企之间的良好关系，不利于和谐社会的稳定发展。而纳税评估的监督性与导向性恰恰能解决这个问题，作为改革过程中的新生事物，纳税评估这种税收中期监控的有效管理手段，更加体现出“
服务型税收”的改革理念，但是我们不得不看到在实际工作开展中，正处在探索阶段的纳税评估因为与征收、稽查各环节的关系不够明晰，使得纳税评估的工作定位处在了一个不尴不尬的角色。
一、 纳税评估的现状
长久以来，纳税评估是建立在纳税人自行申报基础上的一项征管制度。纳税评估工作的主要目标，除了检验申报质量和征收质量，堵塞漏洞，及时发现和纠正日常管理中存在的问题，提供加强管理的依据外，还有一个重要目标就是通过确定被查对象、采析涉税信息、确定检查重点、强化案件审理、加强内部制约等一整套工作流程来作为税务稽查的选案环节，并直接为税务稽查提供案源，在征收和稽查之间加一道防线，使一般性违章在评估阶段解决，减轻稽查的压力。但是在实际工作开展中，一旦纳税评估在“点到即止”还是“继续深究”这个问题上把握不准，很容易使得纳税评估工作走入“变相稽查”的误区。
税务机关为了把评估与稽查严格区分，强调评估时不调账，不下企业。因此不能全面看到可查阅的账簿凭证和企业经营过程的原始记录，而目前纳税人报送的纳税申报数据和财务数据，不包括生产经营类信息、经营核算类信息以及其他交易、价格相关信息，是不完整的涉税信息。所以税务部门目前还没有足够的渠道获取这些信息，只能发现一些表面问题或嫌疑问题，对报表和税负等面即便存在怀疑，但由于信息不完整或有可能错误，无法把问题完整地分析出来，不仅评估效率低，而且误差较大。
由于有效监控机制还建设当中，纳税评估工作在设计上存在一些不足，最典型的就是纳税评估指标的局限性。现行的纳税评估指标体系是参照普遍的行业内平均值，即评估指标的测算结果直接与行业正常值进行比较，如果企业被测算的指标处于正常值的合理变动幅度内，就被认为是没有问题，但是，实际上评估对象的规模大小、企业产品的类似程度、所属行业的变化情况等因素都对“平均值”产生影响。另外，企业还经常受到市场行情、投资风险、资金流向等诸多因素的影响都会使得“平均值”的判断有失精准。同样要指出的是目前国内的纳税评估侧重事后评估，所以评估工作中对对数据报表、查查相关凭证、约谈核实疑点问题等静态的评估模式无法了解企业动态的实际情况，有悖于评估项目科学化、精细化的初衷。
总之，税务部门受客观因素影响，没能全面发挥纳税评估的主动管理监控职能。而企业大多也未把纳税评估当作是一次自查整改的良好机会，所以纳税评估的工作方式类似税务稽查，但手段和实际效果又不如稽查;定位是税务管理，又没有真正放到管理中去，仅仅处于个人操作和事后弥补的较浅层次。
二、对改进纳税评估工作的建议
提出问题，分析问题，直到解决问题是事物发展的永恒定律，对于纳税评估工作中的深入化、精细化、明确化的探索研究一直在进行当中。在这里归纳几点建议：
(一)建立全面的评估体系，设置专职评估机构。要让纳税评估跳脱征收、稽查的怪圈，就需要进一步拓展评估范围，最佳状态时可以将评估对象涵盖全部纳税人。鉴于纳税评估内容广泛、专业性强、对评估人员素质要求高的工作特点，建议税务机关设置专业化的组织机构，明确工作职责，如果成立了专职的税收评估管理局，具体负责纳税评估的组织和实施，我们可以借鉴新加坡推行纳税评估体系：税务处理部负责发放评税表，处理各种邮件、文件和管理档案;纳税人服务部对个人当年申报情况进行评税;公司服务部对法人当年申报情况进行评税;纳税人审计部对以往评税案件和有异议的评税案件进行复评;税务调查部对重大涉税案件进行调查。
(二)多方采集信息、创新评估模型。重视企业财务资料信息，拓展涉税信息的来源渠道;依照新的《税收征管法》的规定，积极开发软件系统，运用计算机网络技术，将分散于ctais税收征管系统、金税工程系统、进出口退税系统、生产企业免抵退系统和工商、银行、地税等内部、外部系统的纳税人的各种经济信息进行整合，实现涉税信息共享的同时对企业经营行为进行全方位监控;引入国际先进的数据建模理论，创新评估指标体系，避免机械地运用现行分析指标。除进行大量的指标测算、数据比对等定量分析外，还要加强对企业所处的环境、面临的风险和资金投向等信息资料的定性分析，将定性分析与定量分析有机结合，做到真正的科学、精细化。
(三)推广“服务型”税收评估，融洽税企和谐环境。通过经常性的评估分析，使纳税评估即作为强化税源监控
的有效途径，又能够帮助纳税人掌握企业生产经营状态和财务状况，便于纠正纳税人的涉税违法行为，通过约谈或质询等方式让企业清楚的了解到自己在生产、经营、财务等管理中出现的问题，加以解释或及时调整;评估还是一个对纳税人进行税法宣传解释的绝好机会。很多时候纳税人由于对税收政策不了解、财务知识缺乏而造成的非故意偷税问题，通过评估自查减少了纳税
人进入稽查的频率，减少了税务机关和纳税人双方因直接进入稽查后可能产生的矛盾冲突，起到了服务纳税人、和谐征纳关系的作用，用实际的工作举措来体现 “服务型税收”的改革理念的真正主旨。
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