行政复议论文

下面小编整理了一些《行政复议论文(精选5篇)》的相关内容，希望能给你带来帮助!摘要：行政复议与行政诉讼是行政救济的两大重要制度，是公民、法人或其他组织维护其合法权益的主要途径。这两大救济制度之间有着密不可分的联系，当然也有着本质的区别。对行政复议与行政诉讼之间的几个重要关系范畴进行分析，以便于进一步理清两者之间的关系，更好地发挥各自的作用。

第一篇：行政复议论文

消防部门行政诉讼和行政复议

摘要：本文浅议了新形势下行政诉讼和行政复议案件的发展趋势，探讨了新形势下消防部门行政执法方面存在的问题，并就有效预防和减少行政诉讼、复议案件提出了可行性的方法和建议。

关键词：执法不当;行政诉讼;行政复议

一、背景

截至2019年，《中华人民共和国行政诉讼法》自1990年实施以来已经走过了30周年，《中华人民共和国行政复议法》自1999年实施以来已经走过了20年。虽然立法构建了行政复议、行政诉讼这两大“民告官”制度，但实践中尚未得到商事主体的广泛使用，大量纠纷争议没有进入法律程序。然而，随着时代的发展，实践情况正发生着变化，行政诉讼和行政复议案件将变得越来越多。我们必须高度重视新形势下因执法不当引发的涉消行政诉讼和行政复议案件，主要有以下几个方面内容。

一是全面从严治党，打造忠诚干净担当的消防执法队伍的需要。改革转制以来，个别指战员身体进入新时代，脑子没有进入新时代，延续转制前封闭体制下旧的思维和行为惯性，在思想上麻木侥幸，行动上一如既往，导致消防执法问题“减存量、去增量”任重道远。

二是全面深化消防执法改革的需要。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化消防执法改革的意见》文件强调，推动消防执法理念、制度、作风全方位深层次变革，打造清正廉洁、作风优良、服务为民的消防执法队伍，构建科学合理、规范高效、公正公开的消防监督管理体系。

三是统筹疫情防控和经济社会发展，优化营商环境的需要。受疫情影响，很多企业减产裁员甚至倒闭，紧紧围绕“六稳”“六保”工作大局、全力保障社会单位复工复产是形势任务的需要，更是压减行政许可事项、提高政务服务效能的需要。

四是适应体制改革，独立自主开展工作的需要。公安部门在长期的执法实践中，在应对行政诉讼和行政复议案件方面积累了丰富的经验。改制前，消防机构作为公安机关的一个部门，基本依靠公安法制部门具体帮助、指导办理行政诉讼和行政复议案件。改制后，消防部门作为独立的执法主体，必须独立应对行政诉讼和行政复议案件。

二、新形势下消防部门执法方面存在的问题

（一）执法队伍业务素质不齐。由于消防救援机构改制前实行现役体制，监督执法人员流动性大，消防监督执法工作缺乏连续性和长远规划，有的监督执法人员在执法过程中以管人者自居，高高在上，耍特权、摆威风，说话办事态度蛮横，动辄训斥群众，滥用强制措施。

（二）执法标准不平衡。由于消防工作人员执法不规范，法律文书不严谨导致其在执法工作开展不顺利，执法工作中重重受阻，有的在执法工作中讲人情，厚此薄彼，甚至滥用自由裁量权，有失公允。

（三）执法程序不规范。执法程序不规范，重实体，轻程序，在执法过程中出现事实不清，定性不准确或运用法律、规范错误，法律程序出现错误。

（四）执法过程中群众观念和服务意识淡薄。有的消防执法人员在执法过程中没有端正工作态度，或者缺乏工作经验，事实上，在人员不足的情况下，工作量的过度提升一定会导致质的下降，导致其在执法过程中与民众产生了一定的距离感，执法态度较为冷漠、服务意识不强，容易引发民众不满乃至行政复议或诉讼案件。

三、如何有效预防和减少行政诉讼、复议案件

（一）切实转变工作作风

1.从单一的监督执法理念逐步向社会综合治理转变。2011年以来，我们的精力和工作重心很大程度上放在了监督执法上，这一功能的单一性带来的问题是我们留给了人民群众和社会单位一种固有的印象，即消防部门只是一个执法部门，只是在给单位找茬、处罚中完成日常执法任务。实际上，《中华人民共和国消防法》赋予我们的职责归纳起来是四个字，即“监督管理”，而非单纯的“监督执法”，另外一个非常重要的职能是“管理”，具体体现在工作中，就是需要我们把消防管理融入整个社会治理过程中去。通过有效的消防安全管理手段，逐步提升政府行业的整体领导水平、社会单位的自主管理水平、人民群众的消防安全意识和自防自救能力，以达到提升社会综合治理能力和改善整体消防安全环境的目的。

2.从单纯传统的执法理念逐步向主动靠前的服务理念转变。无论是在行政处罚还是在行政许可上，特别是在行政许可上，更需要我们体现一个服务的理念。最近两年，我们结合消防执法改革、营商环境优化、政府简政放权等活动，已经做了大量的工作，也取得了一定的成绩，当然，要想真正做到服务群众“零距离”，我们还有很长的路要走。

（二）强化人才培养机制

1.建立“全专结合”的干部培养机制

从当前日益繁重的防火工作任务来看，我们既需要普及型的“全科医生”，也需要升级版的“专科医生”，因此，笔者认为需要从两个方面加强干部的培养。一是强化岗前培训，选择了防火岗位，应该和社會单位一样，有一个岗前培训的基本要求，再结合日常工作和培训，掌握常用的法律法规，具备基本的执法能力，可以开展简单的日常监督检查，即通过初级职称层面的业务培训，让所有的人熟悉基本业务，从而成为“全科医生”。二是强化分专业培训，即所谓的“专科医生”，在具备初级“全科医生”水平的基础上，到了中、高级层面，应该有个“选修”课程，即要分科分专业培养，比如，有的人应该主攻暖通系统，有的人应该主攻水系统，有的人应该主攻建筑等等。只有朝着这个方面努力，才能有效避免防火各个岗位的断层、断岗，也才能真正把骨干培养起来。

2.建立法制员的资格任命

如何有效保证行政复议和行政诉讼质量关，法制员是一个非常重要的角色。遗憾的是，目前法制员的资格确定没有明确规定，任用也是相对比较随意的，更甚者是“滥用”。如果实行法制员任命制，通过红头文件的明确，法制员的“头衔”给人的责任感和身份认同感是完全不一样。更为重要的是，通过任命制确定的法制员，更能确保其话语权和权威性。另外，如果明确法制员必须通过相应的司法考试，以此确保合适的人才放在合适的岗位上，真正做到“人岗匹配”。当然，此项要求仅限转岗新人，对于已经有很强实操经验的法制员应另当别论。

（三）规范监督执法行为

1.贯彻公平公正公开，提升执法规范化水平

一是正法直尺。立足于消防体制机制改革和两办出台的《关于深化消防执法改革的意见》，围绕“双随机、一公开”监管、开业检查告知承诺制等新时代背景下对消防执法工作提出的新要求，查漏补缺，坚持统一、规范执法标准，做到执法权限、执法流程、执法要求一致。二是深化执法公开。建立消防执法主动公开事项清单，切实做好“双随机、一公开”监管计划、行政处罚和行政许可的结果公开，积极应对其他执法事项和执法过程的依申请公开，接受群众监督。三是畅通评议渠道。制度化、常态化开展执法回访，构建 “好差评”评价体系，通过“互联网+”手段，主动接受群众评议。

2.强化内部执法监督，及时纠治“顽疾”

一是强化执法预警。制度化开展执法质量考评，网上执法定期巡查，及时发现并纠正执法倾向性与习惯性问题。建立健全高风险案件管控制度，将较有影响的违规行为无法有效消除、问题隐患无法彻底整改的案件实行挂账督办。二是强化执纪监督。遵循有错必纠、监督与指导相结合、教育与惩处相结合，一方面加强对基层的业务指导工作，及时答疑解惑，让基层干工作有正确的方向，另一方面强化执纪监督，存在执法过错的充分运用执纪监督“四种形态”予以警示教育，有效防止、纠正违法和不当的消防执法行为。三是强化案例警示。拓宽执法突出问题预警渠道，与法院、司法部门形成信息互通机制，掌握其他部门、单位行政行为被复议以及行政诉讼败诉案件，通过案例警示，进一步减少消防执法过错案件的数量，坚决防止消防执法错案判决发展成司法判例。

作者：王健

第二篇：税务行政赔偿行政复议行政处罚听证申请刍议

(一)税务行政赔偿申请一是申请条件。税务机关及其执法人员违法行使职权给公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，赔偿清求人有权申请赔偿。对下列情形，税务机关不承担赔偿义务：税务机关执法人员行使与职权无关的个人行为;因赔偿请求人自己的行为致使损害发生的;法律规定的其他情形。二是申请资料。赔偿请求人应当向税务机关递交《税务行政赔偿申请书》，书写申请书确有困难的，可委托他人代书，也HJ口头申请。三是申请须知。税务机关及其工作人员行使行政职权时侵犯赔偿请求人的合法权益造成损害的，该税务机关为赔偿义务税务机关;两个以上税务机关或与其他机关共同行使职权造成损害的，应共同履行赔偿义务;受税务机关委托的组织或个人在行使受委托的税务征管权力时侵犯赔偿请求人的合法权益造成损害的，委托的税务机关为赔偿义务机关;赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关;没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关;经复议机关复议的，最初造成侵权行为的税务机关为赔偿义务税务机关，但复议机关的复议决定加重损害的，复议机关就加重的部分履行赔偿义务;赔偿请求人要求赔偿的时效为二年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算。

(二)税务行政复议申请一是申请条件。纳税人、扣缴义务人、纳税担保人和其他税务争议当事人认为税务机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可依法向作出具体行政行为的税务机关的上一级机关申请行政复议，也可以向作出具体行政行为的税务机关的本级人民政府申请行政复议。二是申请范围。税务机关作出的征税行为：包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为和征收税款，加收滞纳金;扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位作出的代扣代缴、代收代缴行为。税务机关作出的责令纳税人提供纳税担保行为。税务机关作出的税收保全措施：书面通知银行或者其他金融机构暂停支付存款;扣押、查封商品、货物或其他财产。税务机关未及时解除税收保全措施，使纳税人的合法权益遭受损失的行为。税务机关作出的税收强制执行措施：书面通知银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款;拍卖扣押、查封的商品、货物或其他财产。税务机关作出的税务行政处罚行为：罚款;没收非法所得;停止出口退税权。税务机关不予依法办理或答复的行为：不予审批减免税或出口退税;不予抵扣税款;不予退还税款;不予颁发税务登记证、发售发票;不予开具完税凭证和出具票据;不予核准延期申报、批准延期缴纳税款。税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。税务机关不依法给予举报奖励的行为。税务机关作出的其他税务具体行政行为。三是申请须知。申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请。申请人提请的税务行政复议的条件和时限：申请人对税务机关作出的征税行为不服的，必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的纳税担保，然后可以在收到税务机关填发的缴款凭证之日起六十日内提出行政复议申请;申请人对税务机关作出的除征税、不予审批减免税、不予抵扣税款、不予退还税款行为以外的其他具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼：申请人可以在得知税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请。因不可抗力或者被申请人设置障碍等其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算;申请人向复议机关申请行政复议，复议机关已经受理的，在法定行政复议期限内申请人不得向人民法院提起行政诉讼;申请人向人民法院提起行诉讼，人民法院也已经依法受理的，不得再申请行政复议。申请复议的主体资格：依法提起行政复议的申请人，具体是指纳税义务人、扣缴义务人、纳税担保人和其他管理相对人;有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复泌;有权申请行政复议的公民为无行为能力人或者限制行为能力人，其法定代理人可以代理申请行政复议;有权申请行政复议的法人或者其他组织发生合并、分立或终止的，承受其权利义务的法人或者其他组织可以申请行政复议;与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议;虽非具体行政行为的相对人，但其权利直接被该具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的第三人，在行政管理相对人没有申请行政复议时，可以单独申请行政复议。

(三)税务行政处罚听证申请　一是申请条件。当事人要求听证的，主管税务机关应当组织听证。依法应当听证的案件，除当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利外，税务机关不组织听证，行政处罚决定不能成立。二是适用范围。税务机关对公民(包括个人、个人合伙或个体工商户)作出2000元以上(含本数)罚款或者对法人或其他组织作出10000元以上(含本数)罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，并告知当事人其有要求举行听证的权利。三是申请程序。要求听证的当事人应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后3日内向发出告知书的税务机关书面提出听证，逾期不提出的，视为放弃听证的权利。四是所需资料。《税务行政处罚事项告知书》及相关资料。

作者：彭志华

第三篇：试论行政复议与行政诉讼的关系

摘 要：行政复议与行政诉讼是行政救济的两大重要制度，是公民、法人或其他组织维护其合法权益的主要途径。这两大救济制度之间有着密不可分的联系，当然也有着本质的区别。对行政复议与行政诉讼之间的几个重要关系范畴进行分析，以便于进一步理清两者之间的关系，更好地发挥各自的作用。

关键词：行政复议;行政诉讼;独立地位;前置主义

行政复议与行政诉讼之间有着密切的联系，同时又存在本质的区别。在行政复议与行政诉讼的关系问题上，应对几个重要范畴予以明确：在地位上，行政复议具有相对于行政诉讼的独立性;在程序衔接上，应采取选择主义为基本原则;在行政诉讼标的确定上，应根据行政复议决定的种类及内容具体分析，分别对待;在终局效力上，应确立司法最终裁判的基本原则，对行政终局裁决则应在缩小其适用范围的基础上统一适用标准。

一、行政复议与行政诉讼之相互地位

1.行政复议与行政诉讼相互地位之观点

行政复议与行政诉讼之间的密切关系是毋庸质疑的，但行政复议对于行政诉讼而言，究竟处于附属配套地位或者独立地位，对此学界仍有不同意见。

一般来看，行政复议都被当作行政诉讼的配套制度来对待。如中国大部分学者都认为，大陆行政复议制度是作为1989年《行政诉讼法》的配套制度建立起来的，体现了行政复议制度对行政诉讼制度的依附性。1990年公布的《行政复议条例》，是国务院为贯彻《行政诉讼法》采取的一项立法措施。《行政复议条例》在对当事人合法权益的保护范围等决定行政复议作用的重大问题上，都以实施《行政诉讼法》的需要为目的，没有超出《行政诉讼法》的设计路线[1]。

但也有学者认识到这一问题，对复议的附属地位提出质疑。如台湾著名行政法者蔡志方指出：在台湾的行政救济制度上，行政诉愿与行政诉讼的关系也颇为密切，甚至长久以来，两者常被相提并论，甚至诉愿竟只沦为行政诉讼之“先行程序”性质，其为自我、独立权利之救济性质，乃被忽略或遗忘，致每当行政诉讼法修正时，必同时带动诉愿法之修正，反之，亦然。那么，诉愿法是否只系行政诉讼法之附属法规，或者乃一独立、具有自我体系之行政救济法规[2] ?大陆也有学者认为，这种配套性质的行政复议制度，虽然在贯彻《行政诉讼法》方面确实起到了重要作用，但是同时也限制了行政复议作为行政监督基本制度的应有作用。因此，应改变行政复议对行政诉讼的附属地位，摆脱配套框架的束缚[1]。

2.行政复议之独立地位

笔者认为，行政复议相对于行政诉讼仍然有其独立的价值。

从历史发展来看，中国行政复议实际是早于行政诉讼制度建立的。建国之初，中国就建立了行政复议制度，在1950年11月公布的《财政部置财政检查机构办法》中明确规定了“申请复核”的程序。① 当时虽然没有采用“复议”一词，但从其特征来看，实质就是复议。因此，该法成为“一致公认最原始有关复议之法规”(建国以来)。同年12月政务院通过的《税务复议委员会组织通则》则第一次使用了“复议”一词，可被视为新中国“行政复议法制之先河”。其后则有逾百件法律法规均对复议有明确规定。因其时行政诉讼制度尚未建立，故复议即为唯一的救济途径，其决定也为终局之决定[3]。

更重要的是，在受理范围、审查程度及审查结果上，都体现了行政复议相对于行政诉讼的独立意义。按照现行法律，行政诉讼对行政行为适当性的审查权仍然是被排除的。而行政复议的审查权限不只及于行政行为的合法性，亦及于行政诉讼所不及之适当性。因此，行政复议在扩大对当事人的救济机会及范围上仍有行政诉讼所无法企及的地方。同时，在审理结果上，行政诉讼是适用有限变更原则，即只有行政处罚显失公正时，人民法院才能行使变更权。而行政复议则无此限制，不论何种行为，何种程度，都可能采用变更的裁决。

行政复议之所以在这几个方面比行政诉讼所受到的约束要少，其主要原因在于两种救济体制存在性质上的不同：复议制度仍属行政系统内部的审查与裁决，它是行政权进行自我监督的重要方式，属于“自律”的范畴;而行政诉讼则是行政系统外对行政权的监督，它涉及司法权与行政权之间的关系问题，属于“他律”的范畴。

因此，行政复议应改变原来附属配套的陈旧思路，在行政诉讼不能或不能完全发挥作用的领域充分利用自己的优势，为当事人提供有效的救济。如在对申请人的资格要求、复议审查的范围(包括抽象行为和具体行为、法律行为和事实行为、权力行为和非权力行为等)、复议决定的种类等诸多方而都可以超出行政诉讼所限定的范围，而不是跟在行政诉讼的后面亦步亦趋。当然，强调行政复议的独立性，并不意味着在制度设计上可以完全不考虑与行政诉讼的衔接问题，实际上在很多方面仍须周密设计，尽量使两项制度间能融合，不至产生相互冲突。但不得以与行政诉讼的配套作为建设复议制度的基本原则，更不得因此而制约行政复议的发展。

二、行政复议与行政诉讼之程序衔接：前置主义亦或选择主义

在行政复议与行政诉讼的关系问题上，还有一个相当重要的问题就是两者在程序上的衔接关系。关于行政复议与行政诉讼的程序衔接关系，一般有两种理论：

一是前置主义，即行政复议作为行政诉讼的先行程序，当事人对行政行为不服时，必须先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼。

二是选择主义，即当事人可在行政复议与行政诉讼两者中自由选择其救济途径。它包括两种情况：不经复议直接提起诉讼;先提起行政复议，对复议决定不服再提起行政诉讼(与前置主义不同，这种复议先行不是强制的，而是当事人行使选择权的结果)。

一般认为，采用复议前置的原因主要有：有利于行政权的合法、有效行使;有利于利用行政机关的专业知识和技术优势解决具有专业性的行政纠纷;有利于减轻法院负担，同时迅速解决纠纷;等等。但规定复议前置也有其弊端，如必须经复议再进入诉讼就人为地延长了救济时间，不利于对当事人权益的及时保护;行政复议作为一种行政内部监督机制，难免使当事人产生不公正的疑虑;强制以复议为先行程序实际上侵犯了公民权利行使之自主性;等等。因此，采取复议前置可以说有利有弊，但就上述利弊进行衡量，笔者认为，其弊大于利，原因在于：作为一种救济程序，行政复议的重要宗旨是维护当事人的合法权益，因此，其制度设计均应以此为指挥棒，并尊重当事人的权利选择及行使。而复议前置的规定，则更侧重于对行政权的尊重和维护行政的统一，以及如何才能最快地解决纠纷，节约人力物力及司法资源。

因此，笔者主张应以选择主义为原则。当然，这一原则也同样不排除复议前置的例外。但是，在确定复议前置时，应遵循一个统一的标准和规则。国外在规定适用复议前置原则时，一般是从行政案件的类型来确定。如德国的撤销及义务诉讼以复议前置为原则;奥地利的裁决诉讼采取复议前置主义，职务诉讼则否。中国复议为前置程序的规定中，除了对行政赔偿案件规定了复议前置规定外，则无统一标准来确定，而是散见于各种法律文件中，如：《治安管理处罚条例》第39条、《中外合资经营企业所得税法》第15条、《个人所得税法》第13条、《集会游行示威法》第31条、《广告管理条例》第19条等。

笔者认为，中国应确立规定复议前置的统一标准，以排除单行法律自行设定复议前置的任意性。另外，根据中国行政诉讼法第37条的规定，法律、法规都可以设置复议前置程序。笔者认为，应限定于由法律规定，而不宜扩大至法规，因为公民的权利行使的选择性和自主性是一项重大程序性权利，不宜由法规来加以规范和限制。

三、经行政复议后行政诉讼之标的

行政案件经过行政复议程序后，实际上产生了两个不同阶段的行政行为，即原行政行为和复议决定行为。那么在进入行政诉讼程序时，就会产生一个问题，即应以哪一个行政行为为行政诉讼的标的。

笔者认为，行政诉讼的标的应当根据不同的复议决定种类及具体复议决定内容来确定。

1.复议机关改变原具体行政行为(包括变更与撤销)

当行政复议改变原具体行政行为时，意味着原行政行为因行政复议这一法定程序而被消灭或吸收(台湾学者称其为“吸收说”，即认为行政复议决定是“代替原行政行为的实质性行政行为”[2]，因而原行政行为不复存在，因此起诉时应以复议机关为被告，对复议决定提起诉讼。

但是这里还有一个问题值得探讨：对具体行政行为适当性审查后作出的复议决定能否被提起诉讼?按照行政复议法及行政诉讼法的规定，行政复议可以审查行政行为的合法性和适当性，而行政诉讼则只能审查行政行为的合法性，一般不审查其适当性(除非行政处罚显失公正)。那么，对行政行为适当性有异议时，相对人可以提起行政复议，行政复议机关经审查后，可以针对行政行为的适当性作出复议决定。那么，接下来的问题就是，对该复议决定能否提起行政诉讼?如果可以，是否意味着行政诉讼对行政行为的适当性可以进行审查?

笔者认为，从理论上来讲，针对行政行为适当性作出的复议决定仍然属于行政裁量行为，不属于现行行政诉讼的受案范围。因此，复议机关针对行政行为适当性作出的复议决定实际上是一种终局复议。

2.复议机关决定维持原具体行政行为

行政诉讼法第25条第2款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。

被维持的行政行为，由于没有实质性的新行为来消灭或替代，因而仍在法律意义上存在，可以成为行政诉讼的标的。而且，这样规定有其合理性，如它更便于举证责任的承担和实现。因为被维持的行政行为是原行政机关作出的，原行政机关对作出该行为的事实证据与法律依据应该最清楚，由原行政机关为被告可以更方便地履行诉讼中的举证责任。当然，这一规定也有其不利的一面，由于复议机关无须对其作出的维持决定负责，因而复议机关为避免在行政诉讼中当被告，往往维持率极高，一般达到50%以上。有学者提出，应该在立法中规定，经复议的案件，在行政诉讼中，起诉时一律以复议机关为被告，则必将促使复议机关依法履行复议职责，真正发挥行政复议制度的功能[4]。者认为，如果复议决定维持的案件也由复议机关为被告，则如上所述，可能无法很好地履行举证责任;同时，这也不利于追究原行政机关的法律责任，如果由复议机关承担责任后再向原行政机关追究责任则会人为地增加程序。笔者建议，可以充分利用复议机关的内部追究机制，对复议决定维持而司法判决改变或撤销的案件，通过内部机制追究复议机关及相关人员的责任。

在确定上述规则时，笔者认为还应注意两个问题：一是如果当事人对复议的程序有异议时(尽管复议结果是维持原行政行为)，则不应剥夺当事人以复议行为为标的提起行政诉讼的权利。二是复议维持是指在事实理由、法律依据及最后处理等各方面都对原行政行为予以维持，如果仅足在处理结果上维持了，但改变了原行为所认定的事实或依据法律(或条款)都应当视为改变了原行政行为，当事人有权以复议机关为被告，以复议决定为标的提起行政诉讼。

3.复议机关不作为或不予受理

对于行政复议机关在法定期间内不作出复议决定或决定不予受理的案件，当事人如何行使其诉权?

笔者认为，不论在复议前置的案件中，还是不以复议为必经程序的案件中，当事人在上述情况下都应享有相当大的选择权：对复议机关的不作为或不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼;也可以以复议机关为被告，对复议机关的不作为或不予受理决定提起行政诉讼。一方面，它可以确保当事人的诉权不致因复议机关的不作为或不予受理而被剥夺;另一方面，它也在最大程度上尊重了当事人的选择权。

4.复议机关或有权机关对规范性文件的处理

行政复议法第7条规定，公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的国务院部门的规定、县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定、乡、镇人民政府的规定不合法，在对具体行政行为申请复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查请求。同时，行政复议法第26条则相应地作出了处理规定。

行政复议法的这一规定，对于加强中国行政监督救济制度、完善中国行政法制建设无疑具有重要而深远的意义[4]。是行政复议法的这项新规定也隐含了一些新的问题，特别在涉及行政复议与行政诉讼的关系上，有些问题应当予以明确。首先，复议机关或有权机关对“规定”的处理决定是否是复议决定，或者属于复议决定的组成部分?其次，对该处理决定不服能否单独提起行政诉讼?再次，当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，人民法院能否在审查复议决定时，也审查行政机关作出的对“规定”的处理决定?

解决上述问题的关键在于法院能否享有对抽象行政行为的审查权。笔者认为，囿于目前中国行政诉讼制度的规定，对于复议机关或有权机关对“规定”作出的处理决定还不宜单独起诉;在当事人不服针对具体行政行为的复议决定，提起行政诉讼后，法院可以在审查复议决定时，附带审查行政机关作出的对“规定”的处理决定，但不宜直接对后者作出裁决(可用司法建议的方式提出处理意见)。当然，这只是在目前体制框架下的一个妥协方案，要真正解决上述问题，还是应对行政诉讼制度本身进行修正，如扩大行政诉讼的审查范围，使之与行政复议协调。

参考文献：

[1] 于安.制定中国《行政复议法》的几个重要问题[J].法学，1999，(8)：5.

[2] 蔡志方.行政救济与行政法学[M].三民书局，1993：111-119.

[3] 方世荣.行政复议法学[M].北京：中国法制出版社，2000：50-52;法治斌.略论中共行政复议法制[M].当代公法理论，月旦出版社，

1997：2-3.

[4] 胡建淼.外国行政法规与案例评述[M].北京：中国法制出版社，1997：216-263.

[责任编辑 魏 杰]

作者：张小玲

第四篇：检察官谈行政复议与行政诉讼

陈某等六人为某村村民，在村内承包林地500亩。2017年11月5日，政法委、森林公安局、林业局等多部门联合执法，对陈某等人私自改变林地用途、故意毁坏林木等违法行为进行整治，将其私自建造的养鸡场、私自栽种的树木和私自挖的鱼塘等附属物全部清理，某镇政府随即占用该土地。

在确认该占用林地行为违法后，陈某等人于2018年6月22日向县政府申请了行政复议，请求确认镇政府未经征收便占用其林地的行为违法。县政府受理该复议申请后审查认为，申请人的复议申请已超出了六十日的法定期限，遂驳回了该申请。陈某等人不服，诉至法院，要求县政府重新作出复议决定。

法院审理认为，知道违法行政行为的存在并不表明其知道享有行政复议的权利，申请期限应该从知道其享有申请行政复议的权利时起算，责令縣政府重新作出复议决定。

【检察官释法】

在本案中，陈某等人在其权益受到侵害后，并未直接提起行政诉讼，而是先通过行政复议进行维权。现实中不少当事人对行政诉讼和行政复议这两种维权方式并没有全面、清晰的认识，甚至认为诉讼是行政案件维权的唯一方式，找律师的唯一目的就是跟政府“打官司”。实际上这种认识是不对的，这两种维权方式各有利弊，需要结合具体案情灵活选择。现在检察官为你介绍这两种维权方式，并教给大家如何在这二者之间做出选择。

行政复议的优缺点：

用行政复议的方式维权有以下优点：

（1）启动方式简单。行政复议程序由当事人递交申请书而启动，较为简单。

（2）答复速度快。行政复议申请提交后，法定的答复期限是60天，特殊情况下可以延长30天。

（3）审查范围广。行政复议不仅审查具体行政行为的合法性，还审查其合理性。

（4）价格便宜。申请行政复议不用缴纳费用。

（5）还可以进行救济。行政复议为最终裁决是极个别的情况，大多数情况下对行政复议不服还可以提起行政诉讼，继续救济。但是，通过行政复议进行维权的难度较大。行政复议的实质是让行政机关对某一事项重新做出具体行政行为。实践中，大多数行政机关不会轻易改变自己先前的决定。另外，复议机关一般是做出具体行政行为的上级机关，而下级机关的行为一般都已经得到了上级机关的认可，维权难度更大。

行政诉讼的优缺点：

行政诉讼的本质是司法机关对行政机关的监督，更加客观公正。但是，行政诉讼也具有以下缺点：①专业性更强，程序更复杂。行政诉讼不仅涉及案件事实的还原，还涉及法律的运用，更具有专业性，一般当事人难以自行操作。另外，诉讼可能会经过起诉、立案、庭审、上诉等程序，较为复杂。㈡价格更高。采用行政诉讼方式维权需要给法院缴纳相关费用，另外因其较强的专业性，需要委托律师代理，价格更高。③审理期限更长。法律规定行政诉讼的一审审理期限是6个月，报请相应级别人民法院批准后可以再延长。不过，如果诉讼双方对一审结果不服，还可能启动二审程序，将使得维权时间更长。④诉讼结果为最终裁决，无法再进行维权。行政诉讼判决或裁定一旦产生终局效力，便无法再进行维权，当事人只能选择接受。

二者应当如何进行选择：

一般来说，行政复议的手段较为温和，如果双方还处在可以协商、谈判的平稳阶段，可首选行政复议的方式进行维权。从经济角度考虑，行政复议不会产生大量的费用，操作也较为简便，审理期限较为确定，不失为一种首选的维权方式。但是，如果行政机关的态度较为强硬，不存在任何谈判、协商的余地，可果断采用诉讼的方式进行维权！

【温馨贴士】

通过法律进行维权的手段有很多，诉讼应该作为最后的选择。

行政诉讼与行政复议的区别如下：

1.性质不同行政

（1）复议由上一级行政机关对下一级行政机关所作的具体行政行为进行的审查，属于行政行为的范畴，所有过程都在行政系统内部进行;

（2）行政诉讼则是人民法院对行政机关所作的具体行政行为实施的司法监督，是一种司法行为。

2.受理机关不同

行政复议的受理机关是作出具体行政行为的行政机关所属的人民政府或其上一级行政主管部门。行政诉讼的受理机关则是人民法院。

3.审查范围不同

行政诉讼是“不告不理”，审查的范围限于原告请求范围;行政复议则是“有错必纠”，这意味着复议的范围不局限于申请人的申请。

4.审查的力度不同

（1）受理复议申请的复议机关不仅审查具体行政行为是否合法，还要审查其是否适当;

（2）在行政诉讼中，人民法院只审查行政行为的合法性而一般不审查其是否适当，因此，行政复议的审查力度要大于行政诉讼。

5.审查依据不同

（1）复议机关审理复议案件，以法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、行政规章以及上级行政机关依法制定和发布的具有普遍约束力的决定、命令为依据;

（2）行政诉讼中，人民法院审查行政案件，以法律、行政法规和地方性法规及民族区域自治地方的自治条例和单行条例为依据，行政和规章只作参照。

6.审理程序不同

行政复议基本上实行一级复议，以书面复议为原则;行政诉讼案件实行的是两审终审、公开开庭审理的制度。

行政复议的机关特例：

一是对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议;对行政复议决定不服的，当事人可以作出选择，可以依法向人民法院提起行政诉讼;也可以向国务院申请裁决，由国务院依法作出最终裁决。

二是对海关、金融、税务、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向其上一级主管部门申请行政复议。

作者：彭清水

第五篇：行政复议与行政诉讼衔接的价值分析

摘 要：行政复议和行政诉讼都是我国解决行政争议的法定制度，在我国《行政复议法》讨论修订之际研究两种制度的衔接问题，无论是理论层面还是实证层面都具有重要价值：有利于大行政法体系的形成——行政法学研究方向和视野的新拓展，为建立大行政救济理论体系奠定了基础;有利于畅通当事人权利救济渠道——合理界定行政权与司法权的边界，能够实现优化解纷资源之目的。

关 键 词：行政复议;行政诉讼;信访制度;国家赔偿

收稿日期：2016-11-28

作者简介：杨红(1972—)，女，甘肃定西人，甘肃政法学院法学院教授，法学博士，研究方向为行政法学。

基金项目：本文系2014年甘肃省高等学校基本科研业务费项目的阶段性成果。

行政复议与行政诉讼是否衔接，既关乎行政复议和行政诉讼理论体系的健全和完善，也对行政复议与行政诉讼制度建设具有重要的指导意义。因此，关于行政复议与行政诉讼衔接的价值，可以从理论和实证两个层面来加以分析。

一、理论价值——建立大行政

救济理论体系①

行政复议与行政诉讼的衔接一直以来是作为行政诉讼中起诉部分的一个内容来对待的，更具体一点来讲，这一问题在我国行政诉讼中属于起诉程序范畴，所以，学界的研究多以程序衔接为视角。本文试图以完善我国行政争议救济理论体系为目的，站在两种制度顺畅衔接的角度，重新审视制度设计的合理性。行政复议与行政诉讼的顺畅衔接，对于建立我国大行政救济理论体系具有重要的价值和意义。

(一)大行政法体系形成的过程

从1985年中国行政法学研究会成立至今，中国行政法学的发展已走过了30多年，就目前的行政法学体系来看，行政复议与行政诉讼都从属于行政法学这一大部门法。但是，关于行政诉讼法与行政法的关系问题一直存在争议，特别是在20世纪90年代，行政法学界掀起了行政诉讼法地位的大讨论，以胡建淼教授为代表的“并列论”[1]和以杨海坤教授为代表的“从属论”两种观点[2]针锋相对。“并列论” 认为，行政诉讼法与刑事诉讼法、民事诉讼法一起同属于诉讼法，它与行政法的调整对象相去甚远，因而二者是两个相并列的独立法律部门。“从属论” 则认为， 行政诉讼法与行政法的关系不完全等同于刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法的关系。刑事诉讼法与刑法、民事诉讼法与民法都是并列的法律部门，但行政诉讼法却不是与行政法并列的法律部门。行政诉讼法在实质上应作为行政法的一个组成部分，从而行政诉讼法学在实质上也只应作为行政法学的一个组成部分。两种观点的争执难分高下。但从两个方面可以看得出“从属论”占据着主流的地位：一是政法院校法学本科专业课程的设置。从20世纪90年代后期开始，多数法学本科专业将原来分开的《行政法学》《行政诉讼法学》两门课程合一，教材的名称也随之变为《行政法与行政诉讼法》;二是学术组织的变迁。1998年， 原中国法学会诉讼法学研究会之下设立了与刑事诉讼法学专业委员会和民事诉讼法专业委员会相并列的行政诉讼法学专业委员会。2006年，原中国法学会诉讼法学研究会分立为中国法学会刑事诉讼法学研究会和民事诉讼法学研究会，原中國法学会诉讼法学研究会之下的行政诉讼法学专业委员会被并入中国法学会行政法学研究会。2013年，中国行政法学研究会之下又新设了行政审判专业委员会。由此观之，大行政法体系已经形成，行政诉讼法与行政复议法同属行政法体系的组成部分。

(二)行政法学研究方向和视野的新拓展

虽然大行政法体系已深入人心，但是，随着我国行政法学理论研究的深入和细化，行政法学研究者也在不断开辟新的研究领域，如具有中观特点的部门行政法研究的兴起——经济行政法、应急行政法等，甚至有的学者在尝试更为微观的研究领域——交通行政法、医药行政法等。笔者认为，面对行政法学研究者不断拓宽研究视野的发展趋势，应加强对行政救济理论体系的整合，①将信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿四大救济制度予以整体设计，重视制度之间的衔接和协调。具体的思路设计如下：第一，信访与行政复议、行政诉讼、行政赔偿之间的衔接。我国《信访条例》第2条规定：“信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”由此可见，信访受理的事项主要是行政机关及其工作人员的失当、失职行政行为。我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持密切联系的重要手段，一直发挥着表达民意、消除民怨、改善政府与人民群众关系的重要作用，同时也在一定程度上起到了行政救济的作用。当然，信访并非是一种纯粹的行政救济手段， 它还承载着其他的功能。近年来，信访领域“信访不信法”甚至“弃法转访”“以访压法”等问题仍比较突出，严重损害了司法权威，影响了正常有序的涉法涉诉信访秩序。因此，2014年3月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》(以下简称《意见》)，《意见》体现了国家层面规范信访行为，引导公民、法人和其他组织依法维权，强化政法机关运用法治思维和法治方式处理涉法涉诉信访问题的目的。对于当前“大信访、中诉讼、小复议”的行政救济局面，有学者认为应当通过协调信访与行政复议、行政诉讼的关系来得以扭转。[3]第二，行政复议与行政诉讼的顺畅衔接。根据我国2014年《行政诉讼法》的相关规定，行政诉讼与行政复议的关系坚持当事人自由选择为一般原则，法定复议前置为例外原则。据此，行政争议发生之后，当事人在行政复议与行政诉讼路径的选择上一般是自由的，所以，法律对两种制度的设计应保障顺畅衔接。也就是当事人在复议完毕之后应无障碍地可以进入行政诉讼。第三，行政复议、行政诉讼与行政赔偿的正常衔接。根据我国《国家赔偿法》第9条的规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”因此，行政复议、行政诉讼与行政赔偿在范围、当事人资格等方面应当正常衔接。行政复议与行政诉讼衔接研究，在理论上对构建大行政救济体系具有指导价值。以此为契机，应逐渐将行政赔偿制度纳入行政救济体系，加强行政救济理论的研究，为高效、公正地解决行政争议奠定理论基础。

二、实证价值——优化解纷资源

作为解决行政争议的两大主要制度，行政复议与行政诉讼的有效衔接，可以消除不必要的权利救济障碍，优化解纷资源，充分发挥行政复议和行政诉讼在解决行政争议方面的优势，及时、公正地化解行政争议，全面保障当事人的合法权益。

(一)畅通当事人权利救济

就行政争议的解决机制来看，虽然各国家和地区的行政救济法律规定有所不同，但有其共同的特点：即行政争议的处理程序主要分为行政程序和司法程序，并坚持司法终局裁决原则。结合我国相关法律的规定，行政相对人认为行政行为侵权的，其权利救济的途径主要有行政调解、信访、行政复议、行政诉讼、行政赔偿等，呈现出多元化行政纠纷解决机制的特点。关于这几种救济途径的关系，学界较为统一的认识是：行政复议应成为解决行政纠纷的主渠道，行政诉讼次之，行政赔偿往往在提起行政复议或行政诉讼的同时一并提出，所以，对其地位可以和行政复议与行政诉讼附带界定。争议较大的是行政调解、信访救济和行政检察监督。笔者试对此予以分析。

行政调解以其所具有的专业性、高效性、非强制性等特点而被作为ADR机制中不可或缺的一种解纷方式，一直以来受到该领域研究者的关注。随着我国社会矛盾的日益凸显，行政调解化解行政纠纷的优势也引起了国家和政府的高度重视。但认真梳理我国行政调解的理论和实践不难发现，不论是内在的制度还是外在的保障都不利于行政调解的发展。从行政调解制度自身来看，我国行政调解的法律依据较零散，大多散见于《民事诉讼法》《行政诉讼法》《行政复议法》等专门的程序法及其司法解释和《婚姻法》《道路交通安全法》《治安管理处罚法》等法律及《行政复议法实施条例》《医疗事故处理条例》《道路交通安全法实施条例》 等行政法规中。此外，《交通事故处理程序规定》《公安机关办理行政案件程序规定》等规章中也有相关的具体规定。依据不统一，导致行政调解程序不规范，各自为政的局面十分突出，①行政调解的组织机构也五花八门，如有调解委员会、调解小组、法制处室等各种形式。行政调解的范围目前主要针对的是与行政管理有关的民事纠纷，行政纠纷的调解较少。行政调解的法律效力不明确更是严重制约着这一制度的发展。除了制度自身的缺陷，行政调解的外部环境也影响着行政调解作用的发挥。主要表现在两个方面：一是行政调解的理论研究滞后。从现有的行政法教材来看，鲜有论及行政调解这一行为的。著作方面，北京大学湛中乐教授主持的2007年度中国法学会部级重点研究课题《行政调解、和解制度研究》由法律出版社2009年出版。相较于其他行为的研究成果来看，行政调解的研究可以用冷清来形容。再看近年来关于行政调解的论文，主要表现在行政管理学角度、ADR纠纷解决机制层面、行政诉讼调解方面，而行政过程中行政纠纷的行政调解未能引起行政法学者的关注。二是行政主体服务行政意识不足。长期以来，我国行政主体重管理轻服务，重刚性手段轻柔性方式。虽然从中央到地方都在强调服务型政府的构建，但各级政府服务行政的意识严重不足。政府对社会资源的丰富持有和强大摄取能力使行政具有解决纠纷的能力，但现实是享有纠纷解决能力的行政主体并无解决纠纷的动力。因此，应将政府参与纠纷解决作为其服务功能和法定职责。[4]受行政限权等理论的影响，行政主体解决纠纷的权力一度呈收缩的态势。[5]加之“维稳”的需要，也使行政主体解决行政纠纷的积极性严重不足，民事纠纷一般也都推到法院解决。行政纠纷不严重没人管，一旦当事人诉诸法院，行政主体就会想尽一切办法息讼。表面的和谐往往酝酿着严重的矛盾甚至是群体性事件，威胁着国家和社会的稳定。面对行政调解的“内忧”和“外患”，笔者建议，在内部可通过统一立法、设立专门机构、规范行政调解程序、明确行政调解协议效力等途径来规范和完善行政调解的内在制度;在外部可增强服务行政的理念、加强行政调解的理论研究、“三调联动”，构建大调解机制，优化行政调解有效运行的外部环境。

关于对信访救济的认识，学界也有不同的观点，代表性的意見主要有以下四种：一是取消信访制度。持这种观点的学者认为，信访救济过分依赖行政手段化解矛盾和纠纷，有弱化司法权威的趋势，与法治化进程是背道而驰的，主张废除作为权利救济方式的信访，保留作为公民政治参与渠道的信访。[6]二是信访法治化。有学者认为，完善信访制度的关键在于信访立法，应将信访制度纳入法治建设的正轨中去。2005年《信访条例》的修订实施被媒体解读为是强化信访制度的标志。有的学者从宪法权利的层面论证了信访法治化的必要性：“信访是公民的基本政治权利，只有不断加强，不能弱化;信访说到底就是体现了公民的请愿权利，而这一权利是公民政治权利中非常重要的一项;没有权威性是目前信访机构遇到的最大问题，必须要强化信访在政府序列中的地位;中国目前的权利救济方式不是太多了，而是严重不足，不能仅依赖司法救济这一条路。”[7]三是信访矫正论。持这观点的学者认为，应当在客观分析信访运作机制的基础上，结合我国权利救济的现状，全面认识信访救济的利弊。在信访救济未来的制度创新中，应该发挥信访救济的独特优势;集中矫正其不讲程序、缺乏规范、充满悠意的弊端，将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制。[8]四是还原论。有学者认为：“目前强化信访制度是一个建立在错误的理论之上的错误的制度选择，唯一正确的选择是强化法院的功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构。” [9]在中央提出深入推进依法行政，加快建设法治政府、引导涉法涉诉信访案件进入法治轨道解决的背景下，结合上述学术观点，笔者以为，信访救济的定位既要体现制度设计的初衷，也要结合我国行政纠纷解决的现状，总的发展方向应是回归。但是，在肯定信访救济的底线作用的同时，应当坚持诉访分离，规范信访程序。

关于行政执法检察监督，笔者参考现有的研究成果，将其限定为检察机关依法对行政活动的监督，不包括对行政诉讼的监督。[10]长期以来，检察机关对行政权的监督主要是在职务犯罪的预防等方面， 虽然我国《宪法》和法律为检察机关行使监督权提供了一定的依据，但是，行政执法检察监督属于专门监督，具体的监督范围、监督程序、监督效力等问题仍有待法律的明确授权。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国重大问题的决定》对检察机关加强行政权力监督提出了三个方面的要求：“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度;检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正;探索建立检察机关提起公益诉讼制度。”以此为依据，行政执法检察监督重点在于建立健全行政强制措施司法监督、督促纠正行政违法行为和行政公益诉讼三项制度。为了进一步落实党的十八届四中全会的要求，2015年6月24日，全国人大常委会审议并通过了有关决定，授权最高人民检察院在生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等领域开展检察机关提起公益诉讼改革试点。初步选择的试点地区为北京、内蒙古、吉林、江苏、安徽、福建、山东、湖北、广东、贵州、云南、陕西、甘肃等13个省、自治区、直辖市的检察院，试点期限为两年，期满后，对实践证明可行的，将适时提请全国人大常委会修改完善有关法律。2015年7月2日，最高人民检察院发布了《检察机关提起公益诉讼试点方案》(下称《方案》)，对试点案件的范围、诉讼参加人、诉前程序、提起诉讼和诉讼请求等作出了明确规定。根据该《方案》，试点期间检察机关将重点对生态环境和资源保护领域的案件提起行政公益诉讼。由此可见，党的十八届四中全会提到的三个方面的制度建设，行政公益诉讼有了具体的落实措施，其他两个方面的制度建设仍有待探讨和完善。

综上，行政复议与行政诉讼的衔接对于畅通当事人权利救济路径具有根本性的保障作用，应当予以高度关注，但是，在行政纠纷多元化解决机制中，行政调解在分流纠纷、减轻行政复议和行政诉讼负担、维护社会和谐等方面仍具有积极作用。国务院在2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)中明确提出：“要把行政调解作为地方各级人民政府和有关部门的重要职责，建立由地方各级人民政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，充分发挥行政机关在化解行政争议和民事纠纷中的作用。完善行政调解制度，科学界定调解范围，规范调解程序。对资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的民事纠纷，以及涉及人数较多、影响较大、可能影响社会稳定的纠纷，要主动进行调解。”相较于其他救济制度而言，关于信访的定位，笔者赞同“底线救济”的观点。①因为建设法治社会是一个漫长的过程，当行政调解、行政复议、行政赔偿等方式无法保障当事人权利实现时，当用尽司法救济仍无法获得权利保障时，国家必须为人们保留将信访作为“底线救济” 的权利。对于正在试点和探索中的行政执法检察监督，有两个方面的问题亟待解决，一是理论论证。立足我国现实国情，借鉴域外经验，研究论证检察机关对行政执法活动监督的法理基础和法律依据，保障改革的科学性和合法性;二是实践调研。对于试点情况充分调研分析，从行政执法机关的适应情况、检察机关监督的成本与效果等方面综合研判。至于行政执法检察监督应否纳入行政争议救济机制，还需慎重对待，但笔者更倾向于其监督地位，而不应当作为争议解决体系的组成部分。

(二)合理界定行政权与司法权的边界

在我国，行政复议属于行政系统内解决行政争议的制度，行政诉讼作为三大诉讼制度的组成部分属于司法救济，行政复议与行政诉讼的衔接关系，在一定程度上体现着行政权与司法权在解决行政争议方面的权力关系。当然，一个国家和地区行政权与司法权的关系不是固定不变的，可以说，我国《行政诉讼法》内容的发展变化也反映着我国行政权与司法权关系的变迁。

⒈严格防止司法权过度干预行政权阶段：1989年《行政诉讼法》时期。1989年4月4日七届人大二次会议审议通过《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称1989年《行政诉讼法》)，这部法律从起草到通过只用了两年时间，速度之快令人惊讶。分析该法的出台背景可知其更多的是出于政治需要的考虑。党的十三大报告指出：“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法，用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。”从党的十三大报告可以看出，制定行政诉讼法的背景是为了落实政治体制改革的任务，更具体地讲是为了加强对行政权的监督。1989年《行政诉讼法》第5条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”以此为据，行政诉讼也被称为“合法性审查之诉”。这一立法定位，体现了司法权对行政权监督的权力制约理论，具有突出的民主法治色彩，迎合了政治体制改革的需求。但从我国的现实国情出发，这种不切合实际的定位恰恰在一定程度上阻滯了行政诉讼制度的发展。首先，先入为主的目的设计使得行政主体对行政诉讼产生了天然的排斥。既然是监督行政权的制度，人民法院就是监督者，行政主体是被监督者，行政主体一旦被诉，就被“有罪推定”为不合法，这就加剧了行政诉讼中人民法院和被告之间的紧张关系。这种情形从被告缺席、行政首长不出庭等现象可以为证。其次，“合法性审查”这一浓厚的监督目的阻碍了行政诉讼受案范围和审查方式的推进。既为审查，当然是审查的范围越小对被审查者越有利，所以抽象行政行为的诉讼、合理性审查等问题迟迟不能有所进展。第三，监督与责任的必然关系导致行政诉讼管辖成为行政主体博弈的王牌。监督、合法性审查等词语使得行政诉讼的结果与责任关系紧密，行政主体为了避免责任的承担就会在管辖法院方面做足功课。

与理想设计形成鲜明对比的是我国1989年《行政诉讼法》的现实规定，这部法律因其承载着过于超前的政治功能而最终使其充满了妥协的味道。在整部法律的内容中自始至终存在着一种非常微妙的关系需要认真对待，即人民法院有权监督行政权，但这种监督是有“度”的，这个“度”导致人民法院在行政诉讼中如履薄冰。具体表现在行政复议终局裁决、行政复议范围大于行政诉讼范围、行政复议的审查范围宽于行政诉讼的审查范围、行政复议前置的法律规定较多等方面，这样的规定表面上阻碍了行政复议与行政诉讼的正常衔接，其背后则反映出行政权对司法权的挤压和渗透，也体现了行政权不愿接受司法监督的初衷。通过司法权监督行政权，这是我国行政诉讼制度的良好初衷，但权力制约的前提应是两种权力势均力敌。在2005年的“中国行政法学年会”大会交流发言中薛刚凌教授认为：“中国行政诉讼制度，高估了人民法院的作用。”理性审视我国的现实国情，司法权难以与行政权抗衡是不争的现实。人民法院在人事任免和财政供给方面受同级权力机关和政府的控制，在实质性权力关系方面受地方党委的领导。这种受制于人的司法体制还要求其监督行政权，真可谓是“强人所难”，所以“封闭对抗型的行政审判模式遭遇挫折。”[10]

⒉适度扩大司法权监督行政权范围阶段：2014年《行政诉讼法》时期。第十二届全国人大常委会第十一次会议于2014年11月1日通过了关于修改《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称2014年《行政诉讼法》)的决定。这是行政诉讼法实施24年以来的第一次“大修”。修正案立足于解决“立案难、审理难、执行难”等突出问题，增设了许多重大的新制度、新规定。为了保障2014年《行政诉讼法》的顺利实施，增强人民法院的可操作性，2015年4月27日，最高人民法院在充分调研和论证的基础上，发布了《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《新解释》)。立法的变化反映出我国行政诉讼中司法权与行政权关系的变迁，就行政复议与行政诉讼衔接视角来看，主要表现在以下方面：其一，强调人民法院依法独立行使审判权，禁止行政机关及其工作人员干预行政审判。2014年《行政诉讼法》第3条的规定属于新增内容，被学界称为“宣示性条款”。2015年3月30日，中办、国办公布《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，详细规定了记录、通报、责任追究的主体和程序，在权力和司法之间立起一道“防火墙”。 其二，行政复议与行政诉讼范围衔接更加顺畅。2014年《行政诉讼法》第53条规定了可以一并请求对规范性文件进行审查进行了规定，这一规定与《行政复议法》第7条的规定做到了有效衔接。其三，加强了对复议行为的审查。2014年《行政诉讼法》第26条规定了经过复议之后案件的被告确认规则，加强了对行政复议行为的审查力度，将复议机关一律纳入被告的范围。《新解释》第6—10条对复议机关列为共同被告情形下的审查做了较为详细地规定，占了《新解释》条文的五分之一，特别强调了对复议程序合法性的审查，体现了司法权对行政复议权监督的强化。

可以说，2014年《行政诉讼法》及《新解释》规定的内容体现出国家层面试图解决行政诉讼“难”的问题，扭转我国司法权监督行政权的不利局面，这对于更好地发挥行政诉讼在解决行政争议，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，加快建设社会主义法治国家，全面落实依法治国基本方略等均具有重要的意义。当然，“徒法不足以自行”。2014年《行政诉讼法》的规定能否得以顺利实现，行政审判实践中的老大难问题能否得到一揽子解决，这些问题都值得进一步关注。但应当注意到，我国行政诉讼制度的发展过程已表明，我国司法权与行政权的关系正朝着合作与开放的方向发展，这是中国行政审判实践不断探索的选择，体现了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中“坚持从中国实际出发”的法治原则。

【参考文献】

[1]胡建淼.中国行政法学理论体系的模式及评判[J].中国法学，1997，(01).

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[10]章志远.开放合作型行政审判模式之建构[J].法学研究，2013，(01).

(责任编辑：王秀艳)

作者：杨红