行政复议后行政诉讼论文

[摘要]信访作为我国行政权力救济的补充机制，却一直承担着比行政复议和行政诉讼更为繁重的民众诉求，成为绝大部分公民解决行政争议的首选。这与它所承担的双重功能——民意表达和权利救济是密不可分的。本文首先分析了两种功能导致的信访偏好，接着探寻信访救济在行政救济中存在的困境与不足，最后提出信访救济对我国行政救济制度的启示性建议。下面是小编精心推荐的《行政复议后行政诉讼论文 (精选3篇)》，仅供参考，大家一起来看看吧。

行政复议后行政诉讼论文 篇1：

浙江省住房和城乡建设厅关于贯彻实施行政复议法和行政诉讼法情况的报告

省人大常委会：

行政复议和行政诉讼是化解行政争议、实现社会公平正义的重要渠道。住房城乡建设系统各行业与人民群众的切身利益息息相关，行政管理和行政执法中面临大量的社会矛盾和问题，通过行政复议和行政诉讼有效化解行政争议，对于保障住房城乡建设事业平稳健康发展，促进社会和谐稳定十分重要。多年来，全省各级住房城乡建设部门在党委、政府的正确领导和人大的关心指导下，与人民法院密切配合，深入贯彻实施行政复议法和行政诉讼法，高度重视行政复议和行政应诉工作，不断提高行政复议案件的办理质量和效率，认真做好行政诉讼案件的应诉协调工作，充分发挥行政复议和行政诉讼的作用，有效化解了大量行政争议，有力维护了社会和谐稳定。

一、近年来全省行政复议和行政诉讼案件基本情况

(一)行政复议案件情况

2008年共发生行政复议案件248件，行政复议机关受理230件。受理的案件从发生地看：杭州99件，温州26件，台州24件，宁波22件，湖州21件，嘉兴13件，金华9件，丽水8件，绍兴5件，衢州3件；从案件类别看：规划类97件，拆迁类91件，房屋登记类21件，其他类21件；从被申请人看：以设区市住房城乡建设部门为被申请人的146件，以县(市、区)住房城乡建设部门为被申请人的84件；从处理结果看：作出维持决定的153件，作出撤销决定的4件，作出驳回行政复议申请决定的14件，因申请人自愿撤回申请作出终止决定的29件，达成调解协议的2件。

2009年共发生行政复议案件446件，行政复议机关受理428件。受理的案件从发生地看：杭州257件，温州55件，宁波26件，台州18件，金华17件，嘉兴15件，湖州14件，绍兴12件，丽水7件，舟山6件，衙州1件；从案件类别看：规划类113件，拆迁类243件，房屋登记类28件，其他类44件；从被申请人看：以我厅为被申请人的1件，以设区市住房城乡建设部门为被申请人的304件，以县(市、区)住房城乡建设部门为被申请人的123件；从处理结果看：作出维持决定的321件，作出撤销决定的16件，作出确认违法决定的1件，作出限期履行法定职责决定的5件，作出驳回行政复议申请决定的24件，因申请人自愿撤回申请作出终止决定的27件。

2010年第一季度共发生行政复议案件86件，行政复议机关受理79件。受理的案件从发生地看：杭州46件，宁波8件，温州7件，台州5件，嘉兴、舟山各3件，金华、丽水各2件，湖州、绍兴、衢州各1件；从案件类别看：规划类37件，拆迁类30件，房屋登记类7件，其他类5件；从被申请人看：以设区市住房城乡建设部门为被申请人的55件，以县(市、区)住房城乡建设部门为被申请人的24件；从处理结果看：作出维持决定的28件，作出撤销决定的1件，作出驳回行政复议申请决定的2件，因申请人自愿撤回申请作出终止决定的4件。

(二)行政诉讼案件情况

2008年全省法院共受理涉及住房城乡建设系统的行政诉讼案件1000件。从发生地看：温州331件，杭州231件，宁波139件，台州96件，金华58件，嘉兴46件，丽水31件，绍兴26件，湖州、衢州备16件，舟山10件；从案件类别看：房屋登记类405件，拆迁类273件，规划类180件，其他类142件；从处理结果看：作出维持判决的64件，作出确认合法或者有效判决的3件，作出驳回诉讼请求判决的137件，作出撤销或者部分撤销判决的69件，作出确认违法或者无效判决的38件，作出限期履行法定职责判决的12件，作出赔偿判决的2件，作出不予赔偿判决的1件，作出驳回起诉裁定的267件，原告主动撤诉的305件，被告改变原具体行政行为原告撤诉的30件，移送的17件，终结的1件，以其他方式结案的45件。

2009年全省法院共受理涉及住房城乡建设系统的行政诉讼案件1208件。从发生地看：温州374件，杭州274件，宁波184件，台州80件，嘉兴73件，金华67件，绍兴47件，丽水42件，湖州38件，舟山17件，衢州12件；从案件类别看：规划类207件，拆迁类330件，房屋登记类452件，其他类219件；从处理结果看：作出维持判决的71件，作出确认合法或者有效判决的2件，作出驳回诉讼请求判决的179件，作出撤销或者部分撤销判决的60件，作出确认违法或者无效判决的32件，作出限期履行法定职责判决的12件，作出赔偿判决的2件，作出驳回起诉裁定的190件，原告主动撤诉的380件，被告改变原具体行政行为原告撤诉的28件，移送的28件，以其他方式结案的97件。

(三)行政复议和行政诉讼案件的主要特点

一是数量持续增长。从行政复议案件情况看，2009年发生案件数量较2008年增长79.84％，受理案件数量较2008年增长86.09％；2010年第一季度案件数量虽然略低于2009年季度平均数，但是考虑到2009年杭州市白杨街道景园地块房屋拆迁许可案件对统计数据的影响(104人就同～房屋拆迁许可行为分别申请行政复议，按国务院法制办统计标准作为不同案件分别计算)，案件数量实际仍有增长。从行政诉讼案件情况看，2009年案件数量较2008年增长20.80％。行政复议和行政诉讼案件数量持续增长，反映住房城乡建设系统仍是社会矛盾比较集中的领域，行政争议高发态势短期内难以根本转变；同时，也表明全省各级住房城乡建设部门和人民法院贯彻实施行政复议法和行政诉讼法取得实效，人民群众对行政复议和行政诉讼的认知度和信任感逐步提高，行政争议越来越多地进入到行政复议和行政诉讼渠道。

二是热点问题突出。行政复议和行政诉讼案件都集中于规划、拆迁和房屋登记领域。行政复议案件以规划、拆迁类案件为主，行政诉讼案件中房屋登记类案件最为突出。从行政复议案件(受理)情况看，2008年规划类案件占案件总数的42.17％，拆迁类案件占案件总数的39.57％，房屋登记类案件占案件总数的9.13％；2009年规划类案件占案件总数的26.40％，拆迁类案件占案件总数的56.78％，房屋登记类案件占案件总数的6.54％；2010年第一季度规划类案件占案件总数的46.84％，拆迁类案件占案件总数的37.97％，房屋登记类案件占案件总数的8.86％。从行政诉讼案件情况看，2008年房屋登记类案件占案件总数的40.50％，拆迁类案件占案件总数的27.30％，规划类案件占案件总数的18.00％；2009年房屋登记类案件占案件总数的37.42％，拆迁类案件占案件总数的27.32％，规划类案件占案件总数的17.14％。

三是案发地区集中。经济发展水平较高的杭州、宁波、温州三地案件数量占全省案件总数的六成以上，行政复议和行政诉讼案件最多的地区分别为杭州和温州。从行政复议案件(受理)情况看，2008、2009年和2010年第一季度杭州、宁

波、温州三地案件占全省案件总数的比例分别为63.91％、78.97％和77.22％。从行政诉讼案件情况看，2008年和2009年杭州、宁波、温州三地案件占全省案件总数的比例分别为70.10％和68.87％。经济发展水平相对较低的丽水、衢州等地，行政复议和行政诉讼案件数量也较少。行政复议和行政诉讼案件数量与经济发展水平的关联性，一方面表明经济社会和城乡建设的快速发展给住房城乡建设系统行政管理和行政执法工作带来了更大的压力；另一方面，也体现了经济发展与法治建设的同步推进，经济越发达，法治越进步，行政复议和行政诉讼在经济社会发展中的保障作用也越明显。

四是群发案件较多。拆迁、规划领域的行政许可行为，往往涉及成百上千的行政相对人；拆迁领域的行政裁决行为、规划领域的行政处罚和行政强制行为，虽然针对不同行政相对人分别作出，但是同一地区往往类似情况较多。因此，住房城乡建设系统行政复议和行政诉讼案件很多是群发性的，大量申请人或是共同申请行政复议，或是以相同、相似的理由分别申请行政复议，被拆迁人不服房屋拆迁许可行为和规划许可行为、相邻利害关系人不服规划许可行为的群发案件高发，如近年来发生的杭州市清河坊拆迁系列案件、钱江新城拆迁系列案件和百井坊巷拆迁系列案件等。这类群发案件涉及人数众多，持续时间较长，社会关注度高，对行政复议机关和人民法院来说办理压力很大。

五是层级分布集中。全省行政复议案件中，不服设区市住房城乡建设部门具体行政行为的案件占2／3以上，不服县(市、区)住房城乡建设部门具体行政行为的案件仅有1／3，不服我厅具体行政行为的案件至今为止只有1件。案件集中于设区市，有几方面原因：一是县(市)法治建设与设区市仍有差距，人民群众对行政复议的了解和认同程度较低，行政争议多进入信访渠道；二是与县(市)相比，设区市建设速度更快、建设规模更大，伴随城市快速发展产生的拆迁、规划等方面的行政争议也更多；三是市辖区部门很多情况下是受市级部门委托行使行政职能，并不以自己的名义作出具体行政行为，一旦发生案件也是以市级部门为被申请人；四是与市、县(市、区)住房城乡建设部门相比，我厅承担的更多是政策制定、行业指导和行政监督职能，在规划、拆迁和房屋登记等案件高发领域作出具体行政行为的情况较少。

二、贯彻实施行政复议法和行政诉讼法的主要做法

(一)健全机构，加强工作力量。厅党组十分关心行政复议机构建设，2008年听取行政复议工作专题汇报后，在人员编制非常紧张的情况下，为负责行政复议工作的政策法规处增加一名工作人员，保障了行政复议工作的顺利开展；2010年初，厅内设机构重新定编定岗定员时，将政策法规处编制增加到4人，再次充实了工作力量。我厅在不断加强厅机关行政复议机构建设的同时，还大力推动市、县(市、区)住房城乡建设部门行政复议机构建设。11个设区市的24个住房城乡建设部门(包括建设、规划、房管、城管、市政园林等部门，不含城管执法部门)，除温州市建设局、温州市市政园林局、绍兴市规划局和台州市建设规划局外，都已成立专门的法制工作机构，配备了精通法律、熟悉业务的法制工作人员，专职从事行政复议和行政应诉等工作。我厅还十分注重法制工作队伍建设，不断提高法制工作人员素质。2007年10月，组织全省住房城乡建设系统法规处(科)长培训，邀请省法制办专家讲授《行政复议法实施条例》；2009年8月，组织全省住房城乡建设系统行政复议工作人员参加住房城乡建设部举办的行政复议工作培训班。

(二)专题研究，推进工作开展。我厅每年召开全省住房城乡建设系统法制工作会议，都将深入贯彻实施行政复议法和行政诉讼法作为重要工作研究部署。2007年开展“建设系统行政争议产生原因及解决机制”课题研究，通过对2004年至2006年全省住房城乡建设系统行政复议和行政诉讼案件的调查统计，分析近年来行政争议产生的重点领域、发展趋势和主要原因，对建立更为合理、高效的行政争议解决机制提出了具体建议。2007年9月，组织召开全省建设系统依法行政工作会议，专题部署行政复议法实施条例贯彻实施工作。2009年5月，针对省高级法院《2008年全省法院行政案件司法审查情况报告》提出的问题与建议，邀请省高级法院、省法制办召开专题会议，研究全省住房城乡建设系统行政争议的成因和有效预防与化解行政争议的对策。2009年7月，我厅与省法制办联合下发了《关于进一步加强建设系统预防和化解行政争议工作的意见》，要求市、县(市、区)住房城乡建设系统部门进一步加强行政复议和行政应诉工作，切实提高行政复议和行政应诉水平，加强与人民法院的配合。

(三)积极受理，畅通救济渠道。2008年、2009年和2010年第一季度全省住房城乡建设系统行政复议案件受理率分别达到92.74％、95.96％和91.86％，保持在较高比例。面对案件数量持续增长的严峻形势，我厅克服困难，坚持畅通行政复议渠道，对申请人不推、不避、不为难，认真对待每一件行政复议申请，做到件件有落实，事事有回应。对于符合法定条件的，及时发出受理通知书；对于基本符合法定条件，但是形式不规范的，受理后再指导申请人在案件审理过程中补正；对于在申请时限、利害关系认定等方面存在争议的，先予受理，在案件审理过程中根据双方主张和举证情况进一步调查，必要时征询法律专家和人民法院意见；对于主要申请材料不齐全、关键表述不清楚的，先与申请人电话沟通，再发出补正通知书，指导申请人按照法定要求补正申请材料；对于不符合法定条件的，在法定时限内作出不予受理决定，并明确告知申请人救济途径；对于不属于我厅职责范围的，书面告知申请人向有关行政复议机关提出申请。

(四)主动创新，提高办案质量。一是开展实地调查。对于情况复杂，需要通过现场查勘了解建设项目实际情况，或者双方证据存在较大分歧的案件，在书面审理的基础上进行实地调查，全面查清事实。二是进行案件会审。对于在专业问题认定、法律适用等方面存在较大争议的疑难案件，法制工作机构与业务处室进行会审，必要时邀请有关专家、人民法院参加。三是评估办案效果。对于矛盾十分尖锐、社会影响较大的重要案件，调查了解同地区、同类型案件以及相关争议情况，提出多种处理方案，对备方案的法律效果和社会效果进行评估，反复比较作出决定。四是发挥调解作用。2008年以来全省共有62件案件以调解方式促成当事人和解，达成调解协议或者申请人自愿撤回申请终止复议。对于调解未能促成各方达成一致的，在依法作出行政复议决定的同时，继续做好协调工作，加强与申请人的沟通，消除申请人的抵触情绪。对于群发案件，妥善处理个案的同时，针对普遍性问题召集相关部门专门协调。

(五)认真总结，加强监督指导。一是切实履行监督职责。对行政复议案件审理中发现其他违法违规行为或者群

发案件需要妥善做好维稳工作的，向下级住房城乡建设部门发出行政复议意见书，提出具体意见和措施，要求限期落实。2008年以来我厅共发出8份行政复议意见书，每件都得到了回应和落实。加强对下级住房城乡建设部门行政复议工作的监督，2009年纠正不当的不予受理行政复议申请决定1件。二是及时进行总结分析。以定期总结与群发案件专题总结相结合的方式，对行政复议和行政诉讼案件情况进行系统分析，梳理案件中反映的典型性、规律性和倾向性问题，提出预防和化解行政争议的具体措施。高度重视省高级法院每年撰写的《全省法院行政案件司法审查情况报告》，针对报告中提出的问题与建议逐项研究落实。三是建立健全工作机制。建立行政复议和行政应诉案件统计报告制度、行政复议和行政诉讼败诉案件报告制度等长效机制，全面了解本系统行政复议和行政诉讼工作情况和存在问题，及时研究提出指导意见。

三、当前行政复议和行政诉讼工作中存在的问题和困难

(一)法律规范缺乏可操作性引发的案件难以处理。如物权法规定拆迁应当是基于“公共利益的需要”，但该法和《城市房屋拆迁管理条例》等相关法规均未对“公共利益”如何认定作出明确规定。拆迁类案件中的申请人(原告)很多从公共利益的角度质疑拆迁行为的合法性，行政复议机关和人民法院因缺乏依据，对此实际难以审查，即使作出合法性认定也难以使人信服。再如城乡规划法将违法建设行为分为“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”和“无法采取改正措施消除影响”两种情形设定不同的法律责任，但并未对这两种情形的判断标准作出规定，实践中违法建设行为人、行政执法部门、行政复议机关和人民法院的认识都不统一，对行政执法工作造成很大的困扰。

(二)行政复议与行政诉讼的衔接问题始终存在。一是行政复议和行政诉讼关于时效的规定不统一，容易造成行政相对人的误解。关于时效起算时点，行政诉讼法司法解释规定为行政相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之目，行政复议法规定为行政相对人知道或者应当知道具体行政行为之日；关于最长时效，行政诉讼法司法解释规定涉及不动产的20年、其他5年，行政复议法则无相关规定。二是利害关系的认定缺少标准。对于具体行政行为的非直接相对人申请行政复议或者提起行政诉讼的案件，如预售商品房买受人不服规划许可变更、建设项目非直接相邻人不服规划许可等案件，申请人(原告)与具体行政行为是否有利害关系，不同行政复议机关和人民法院的理解不统一，造成行政相对人和行政机关都无所适从。

(三)机构、人员、经费等因素制约案件办理质量的进一步提高。我厅2008年共办理行政复议和行政应诉案件100件，平均每周2件；2009年共办理行政复议和行政应诉案件216件，达到每周4件，而承办案件的政策法规处仅3人(2010年增至4人)，且承担草拟法规、指导执法、复议应诉、政策研究、法制宣传等多项职能，实际能够用于办理案件的人力，精力十分有限，实地调查、听证、调解等方式只能在部分案件得以应用，很大程度上制约了行政复议案件的审理深度和行政复议作用的充分发挥。市级住房城乡建设部门也面临类似的情况，如杭州市规划局2008年行政应诉案件50件、2009年行政应诉案件85件，实际承办人员却只有1人，而且还要承担其他法制工作，长期处于超负荷工作状态。

(四)各地各部门对行政复议和行政应诉工作的重视程度不同，能力和水平也参差不齐。一是有的领导对行政复议和行政应诉工作不够重视，认为行政复议和行政诉讼是走形式，对行政复议和行政诉讼法律制度缺乏必要的了解和正确的认识，更不善于运用法律手段解决矛盾和问题。二是有的地方对行政复议和行政应诉工作推诿应付，受理行政复议申请不积极，将一部分行政争议排除于法定渠道之外；处理行政应诉案件不主动，不能积极配合人民法院的协调工作。三是有的部门办理行政复议案件时存在畏难情绪，因为怕担责任、怕做被告草率作出维持决定，没有充分发挥行政复议“定纷止争，案结事了”的作用，有损行政复议的权威性和公信力。

四、进一步深入贯彻实施行政复议法和行政诉讼法的打算与建议

(一)加强行政复议和行政应诉制度建设。总结近年来贯彻实施行政复议法和行政诉讼法的经验做法，制定全省住房城乡建设系统行政复议工作规程，规范案件受理、审查、决定等程序，完善案件集体讨论、征求专家意见、听证等制度，切实提高行政复议案件办理的透明度和公正性。加强对市、县(市、区)行政应诉工作的指导，健全行政败诉案件报告和通报制度。

(二)加强与全省各级法院的沟通与配合。建立行政案件办案联系制度，在案件审理中积极配合人民法院的协调工作，在行政争议高发、法律问题突出的领域开展合作调研，在典型、疑难案件的审查尺度、法律适用等问题上争取一致，共同研究预防和化解住房城乡建设系统行政争议的思路和做法。

(三)加强对行政执法工作的监督和指导。完善行政复议和行政应诉工作考核评价标准，将行政复议和行政应诉案件办理情况作为依法行政的重要考核指标。积极推行行政处罚裁量基准制度，统一执法尺度和标准，规范行政执法中自由裁量权的行使。加强行政执法人员培训，不断提高行政执法人员的能力和水平。

(四)对省人大的意见和建议。人大一直十分关心和支持住房城乡建设事业，在立法、监督等方面给予极大支持，有力推动了全省住房城乡建设系统依法行政工作。建议省人大进一步加大对住房城乡建设系统的监督和支持力度，关注法律实施中的难点问题，开展专题调研，在地方立法中完善法律规范的可操作性，减少因法律规定模糊或者缺少可操作性引发的行政争议。

(五)对省高级法院的意见和建议。全省各级法院与住房城乡建设部门一直具有良好的合作关系，在依法、公正审理案件的同时，也能充分考虑住房城乡建设系统实际情况，积极协调化解矛盾，认真研究提出建议，为住房城乡建设部门排忧解难、提供指导，对提高全省住房城乡建设系统依法行政水平起到了重要作用。建议省高级法院进一步加强对规划、房屋登记类案件的研究，指导市、县(市、区)法院统一审理标准。

我厅多年来认真贯彻实施行政复议法和行政诉讼法，充分发挥了行政复议和行政诉讼在化解行政争议、推进依法行政、维护社会稳定中的重要作用。全省住房城乡建设系统深入推进行政复议和行政应诉工作，着力化解行政争议，不断规范行政行为，切实保障了住房城乡建设事业的又好又快发展。下一步，我厅将继续扎实工作，积极开拓创新，掀起本单位、本系统贯彻实施行政复议法和行政诉讼法的新高潮，把行政复议和行政应诉工作推上一个新台阶。

以上报告，请予审议。

行政复议后行政诉讼论文 篇2：

民意表达与权利救济功能下的信访救济偏好探究

[摘 要]信访作为我国行政权力救济的补充机制，却一直承担着比行政复议和行政诉讼更为繁重的民众诉求，成为绝大部分公民解决行政争议的首选。这与它所承担的双重功能——民意表达和权利救济是密不可分的。本文首先分析了两种功能导致的信访偏好，接着探寻信访救济在行政救济中存在的困境与不足，最后提出信访救济对我国行政救济制度的启示性建议。

[关键词]信访 民意表达 权利救济 行政复议 行政诉讼

一、信访救济偏好原因及表现

目前我国行政复议和行政诉讼的收案数量年均不到十万，信访案件却有数百万件之多，而且每年呈不断攀升之势。在依法治国的战略指引下，与行政诉讼救济和行政复议救济的缓慢推进构成鲜明反差的是 ，信访浪潮始终居高不下，作为代表现代法治精神的行政复议和行政诉讼的受青睐程度远远比不上作为补充机制的信访。造成这种现状的原因不仅仅是因为信访具有行政权利救济的功能，在很多时候，公民并不是真的想寻求解决对策，而是去“讨个说法”、“讨个公道”，因此在理解公民对信访的偏好时我们还应该充分考虑信访的民意表达功能：一方面，信访自古以来便被赋予了民意表达的期许，成为老百姓表达需求，抒发心声的重要方式；另一方面，信访又逐渐被委以权利救济的重任，不断承担起解决行政争议，维护公民权利的职责。

（1）民意表达与信访偏好

信访是民意表达体制的重要组成部分，是公民政治参与的具体形式之一，属于直接性政治接触的民意表达行为。在我国的政治制度体系中，信访也是作为公民合法的民意表达渠道之一进行安排的，是人民代表大会制度外，人民群众行使民主权利的具有中国特色的制度设计之一。我们可以从以下几个方面探寻信访偏好形成的原因：

1. 政府大力倡导

信访的繁荣发展离不开政府的大力倡导和建设。信访是中国特色的民主政治形式，我国的信访制度作为各级人民政府同人民群众保持联系的重要手段，它的建立更多的是出于政治需要，党和政府力图维护社会稳定，将矛盾和纠纷化解在基层，在信访的原初设计上就体现为政府收集和反映民情、听取社会民众呼声和实现社会公正的民主意愿。

2.公民渴望参政议政，表达诉求

随着社会的发展，人民群众的主人翁意识不断增强，参与国家和社会事务管理的积极性越来越高，信访由于范围广泛，能够充分满足公民参政议政的需求。通过信访，人民群众可以对各级党和政府机关及其公务人员存在的腐败行为进行检举揭发，督促党和政府清除腐败，纠正不正之风；可以对党和政府的勤政为民工作提出积极的批评意见和建议，对立法机构、执法机构是否依法办事、秉公执法进行监督等。另外，接受人们的情绪宣泄也是信访活动的重要组成部分。

3.我国民意表达机制尚不健全

当前各级人大、政协也包括其他社会团体如工会、共青团、妇联等并未真正发挥好其民意表达的功能，尤其是对社会弱势群体的诉求表达方面尤为欠缺，社会各阶层缺乏有效的制度渠道实现公民与政府的沟通，使得这些民意表达渠道在公民心中的公信力下降，公民往往更加愿意采取“信访”的形式来表达自己的意愿、维护自己的权利。

这样，在政府的倡导和推崇下，在民众的渴望和现实选择下，信访作为一种民意表达机制在公民心中深深扎根。不管权利是否需要救济，信访都成为人们直面行政机关的习惯和倾向。

（2）权利救济与信访偏好

除了民意表达，信访扮演的另一个重要角色就是行政救济。作为行政复议和行政诉讼的补充机制，信访这一非司法途径却得到了更多人的心理认同，成为绝大部分公民在遇到问题时的现实选择。这与信访这种特殊的权利救济方式自身所具有的突出特点密不可分。相比行政复议和行政诉讼，公民选择信访的主要基于以下几个方面的考虑：

1.信访自身特点

①信访受案范围广，门槛低

信访的受案范围明显比行政复议和行政诉讼宽广，公民申请的门槛低。行政复议将部分抽象行政行为纳入到审查范围，而信访人对任何规范性文件不服均可以提出请求， 几乎没有任何的限制。行政诉讼保护的是人身权和财产权，行政复议保护范围扩大到其他权益，比如受教育权，而信访保护的是信访人的一切权益， 比其他救济方式宽泛得多。

②形式多样，程序简便

在形式方面，民众可以采取书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式进行信访，行政复议原则上应提出书面申请，书面申请有困难的也可以口头申请。行政诉讼则根据我国行政诉讼法的规定，应以书面形式进行，即写起诉状，才能引起行政诉讼程序的开始。信访的程序简单，行政诉讼和行政复议都有较为严格的程序规定。信访机构在接到上访人提出的上访事项，即可受理、交办或转送，进入办理阶段。

③信访无时效限制，可以无限上访

行政复议和行政诉讼都有各自的复议期和起诉期限，大量超过复议期限和起诉期限的案件流入信访机构。另外，行政复议和行政诉讼都存在最终效力，在最终决议下不得重新申诉或更改。但是，信访没有限制，只要上访人对结果不满，就可以不断上访。

2.传统人治思想的影响

延续两千多年的封建社会所遗留的传统人治观念在我国政治生活领域仍然影响深刻，法治权威在人们的头脑中还没有真正确立。在几千年的封建专制条件下形成的“官贵民贱”、“民不和官斗”等思想不但是中国人的千年古训，也是中国政治法律传统的心理支柱。老百姓不知道如何去告状；怕打击报复不敢去告官；承担不了巨大的诉讼成本不愿去高官；抱着告了也赢不了，告了也没用的心理逃避告官……在这种状态下，信访就成为了人们维权的首要选择。

3.法制权威的缺失与行政复议、行政诉讼本身存在不足

在司法行政救济中，法制的权威地位没有很好地建立起来，作为维护社会公平正义最后屏障的法律没有起到应有的作用，法律处于劣势地位，权力经常凌驾于法律之上，主要表现在民众对司法审判结果不信服，反复申诉、重复上访，希望得到领导人的批示后重新判决，这在某种程度上消解了司法权威，导致涉法涉诉信访案件激增。行政复议和行政诉讼作为法治进程中的新制度，在行政救济过程中还存在较多不足，其解决问题的能力还有不尽人意的地方，也致使民众对两者还存在许多疑虑和不认同。

出于以上三大方面的原因，公民在进行全力救济时，也纷纷选择信访这一途径。

二、信访救济在行政救济体系中的困境

民众对信访的偏好一定程度上表现了信访制度作为民意表达和权利救济的优越性，但是这种偏好是具有片面性的路径依赖，在传统制度和文化熏陶下的民众重民意表达轻权利救济，重“权”轻“法”，这种偏好对法治建设进程中的行政复议和行政诉讼产生了阻碍，它自身存在的救济能力不足也提醒我们必须认清信访救济在行政权力救济体系中的作用和地位，更好的发挥其优势作用，摈弃其对人民的误导。

1.信访自身救济能力不足

一方面，信访救济缺乏严格规范的工作程序和处理标准。信访救济最大的弊端正是在于它的非程序性和不确定性，缺乏一套清晰、普适的运作规则，不可能提供理性可计算的成本预期。另一方面，信访承担的责任重大但权限过小。信访现有救济功能信访机构不具有维系其机制的正常开展行政的职能和权力，没有独立处理问题的权限，只能承担上传下转的程序性功能，不可以也不可能解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

2. 信访救济在行政救济体系中定位不清

信访救济作为我国行政救济制度中的补充机制，本应该在行政复议和行政诉讼之外发挥其应有功能，但是在现实中却往往“越俎代庖”，统包统揽，超越了其工作能力范围。相对于行政复议和行政诉讼而言，信访救济都存在自身的优势，更存在救济能力中的诸多劣势。由于信访的受案范围广，信访救济与另外两种救济方式在职能上存在叉重叠部分，造成定位不清，关系不明的弊端，影响行政救济制度的有效运行。

因此，理清信访救济与其他救济制度的关系，将信访纳入法治轨道，塑造行政复议和行政诉讼的主导地位是现代行政救济发展的必由之路。

三、信访救济偏好对我国行政救济制度建设的启示

信访救济偏好不仅凸显了信访的优势所在，也暴露了我国行政救济制度建设的不足，我国行政救济制度要想取得长足发展应从以下几个方面加以改进：

（1）加强法制建设，完善法律法规

加强法制建设，完善相关的法律法规，维护司法的独立性，巩固司法权威。尤其是现有的信访活动更多的体现了一种“人治”的色彩，不利于我国法治化进程。因此，我们需要通过法律重塑信访的功能、规范信访程序、限制信访的范围，充分发挥其疏通、引导的作用，尽可能的将属于行政复议或行政诉讼的争议引入正规的复议环节或诉讼环节，更多的通过法治途径来解决行政纠纷，通过我国由“人治”走向“法治的进程”。

（2）明确信访制度的功能定位，完善信访的救济缺陷

在当前我国司法独立尚待实现的情况下，救济制度设置中应有相应的补充机制，而信访一直是我国公民实现权利救济的重要制度选择。因此，应该积极促使信访制度的转变，专门针对包括具体行政行为和抽象行政行为在内的不良行政行为进行监督。

（3）构建统一协调、 良性互动、 功能互补、 程序衔接构的多元权利救济体系

最有效的纠纷解决机制应该是一套系统的、多元化的纠纷解决方式构成，只有当各种纠纷解决方式能够正常发挥效用，且当一种方式失灵后能自动衔接至另一种方式，这个社会的纠纷解决机制才能良性运转，各种争议才能够得到最大限度的化解。首先，要确立司法救济的主导地位。其次，建立信访、行政复议、行政诉讼三者的工作衔接、协调机制。加强信访机构之间、行政复议机构之间、行政诉讼机构之间的协调与沟通，避免案件重复累积。最后，扩大宣传和引导，鼓励民众选择行政复议和行政诉讼的救济途径。相对于行政复议和行政诉讼，民众对于信访的了解更多一些，对行政复议和行政诉讼的启动、运行程序了解较少。我们应向广大群众详细的介绍行政复议和行政诉讼程序及其优势，信访只是一个补充救济途径，行政复议在行政救济中优先适用，而且行政复议和行政诉讼解决行政争议和行政纠纷的效率相对于信访更高，能够更快更好地解决问题。

参考文献：

[1]马怀德.“信访不信法”的现象值得高度警惕[J]学习时报，2011（1）.

[2]刘刚.信访制度的历史演进：一个功能论的视角[J]法治与社会，2011（3）.

[3]陈丹：行政复议与信访衔接问题研究[J]理论探索，2011（3）.

[4]杨寅.信访与行政复议衔接疑难问题解析[J]法学研究，2007（6）.

[5]马怀德.是”信访” 还是”信法” [J]学习月刊，2010（11）.

[6]季卫东. 信访终结制与审判终局性[J]财经周刊，2009（2）.

[7]田文利，马立民.民主与法治之间：信访的多维解读与多重建构[J]南都学刊，2008（7）.

[8]戴芳.从行政救济的视角看信访救济制度的路径选择[J]中共南京市委党校学报，2009（5）.

作者简介：

全芳，（1987—），女，湖北十堰人。汉族。华中师范大学公共管理学院行政管理专业2010级硕士研究生，研究方向：政府治理与公共政策。

作者：全芳

行政复议后行政诉讼论文 篇3：

多元化行政纠纷解决机制研究

摘 要：我国正处于社会转型期，各种社会矛盾冲突日益凸显，行政纠纷也频繁发生，行政复议、行政诉讼、信访、行政调解等行政纠纷解决机制在实践中发挥了重要的作用，但也存在一些缺陷和问题。为充分发挥各种纠纷解决机制的功能，需要探讨建构多元化行政纠纷解决机制，如强化行政复议，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用;完善行政诉讼制度，充分发挥司法救济功能;改革信访制度，规范信访行为;加强行政复议、行政诉讼、信访之间的街接和配合;推广行政调解，提高调解水平和能力。

关键词：多元化;行政纠纷;解决机制

作者简介：陈垚（1981-），女，湖北宜都人，法学学士，中共宜昌市委党校党性教育教研室，主任，副教授，主要研究方向：行政法与法理学。

中共十八届四中全会提出：“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。[1]分析了我国的现阶段行政纠纷解决机制运行状况，充分发挥各种纠纷解决机制的功能，探讨建构多元化行政纠纷解决机制的路径，是实现依法治国方略的关键所在。
一、现阶段我国行政纠纷解决机制运行状况

我国正处于社会转型期，各种社会矛盾冲突日益凸显，行政纠纷也频繁发生，呈现主体多元化、类型多样化、成因复杂化、形式多为突发群体性以及处理难度大等特征。我国行政纠纷解决机制主要有行政复议、行政诉讼、信访、行政调解等，经过二十几年的实践，这些行政纠纷解决机制不断成熟完善，但也存在一些缺陷和问题。

（一）行政复议

一是复议机构不独立。复议机构隶属于行政机关，与各行政职能部门之间有着割舍不开的联系，其独立性地位缺失，很难保持客观中立的态度，往往为了维护上下级行政机关的利益而作出维持决定，很难作出撤销或变更决定，从而导致公正性、透明性受到质疑。据最高人民法院统计，行政复议决定支持申请人的比例，其中包括撤销、变更、责令履行或者确认行政行为违法，从《行政复议法》实施前的近30%一路走低，近几年竟然不足10%。复议决定支持行政机关的，则一路上升，并稳定在60%以上。[2]二是受案范围相对狭窄。根据《行政复议法》的规定，行政复议的受案范围采取的是概括性规定+肯定式列举+对行政规范性文件附带审查的规定+否定性的排除事项列举。肯定式列举的受案范围较狭窄，《行政复议法》第6条以肯定式的明確列举的方式规定了行政复议的11个方面的受案范围，这些范围涉及行政处罚、行政许可、行政确认等具体行政行为，但却遗漏了几种行政行为，如行政强制执行行为，行政协议行为，政府信息公开行为等。

（二）行政诉讼

一是审判人员力量不足。据最高人民法院统计，2010年至2014年，全国法院共受理各类行政案件166万件，审结163.5万件，分别比前五年上升16.3%、15.2%。2015年1至9月，全国法院受理各类行政案件40万件，同比上升47.6%，仅5月份一个月就受理2.6万件，同比上升221%。[3]而目前全国从事行政审判的法官共计8878人，高级、中级和基层法院行政审判庭法官数量平均分别仅为10.8人、4.4人、2.3人，基层法院行政审判庭“一人庭”“二人庭”现象十分普遍，地方三级法院行政审判合议庭数量“三二一”的最低标准仍未完全实现。[3]我国当前行政审判队伍力量不足的现状，导致行政争议数量的急剧增多与司法资源有限性之间的矛盾，难以满足人民群众日益增长的司法需求。二是行政权力不当干预。司法权对行政权存在依附关系，司法机关的财政权和人事任免权均不独立，仍隶属于行政系统。正是由于司法机关与当地政府存在错综复杂的关系，行政审判受到行政权力不同程度的干扰，导致原告胜诉率较低。据最高人民法院统计，原告胜诉比例1993年曾高达24%，但后来跌到不足8%，2013年达到13.3%。原告胜诉率低，极大打击了老百姓依法化解行政纠纷的积极性，造成了“信访不信法”非法治、不正常的状态，也映衬出行政诉讼救济的困顿与无能。

（三）信访

一是本末倒置，超越了受理范围。信访作为非正式的行政纠纷解决方式，应该起补充、辅助性的作用。然而，由于各方面的原因，信访部门受理解决了大量本应通过法治渠道解决的行政纠纷，如征地拆迁、国家赔偿、土地规划、生产安全、食品卫生安全、企业改制等。据统计，每年选择行政诉讼程序解决行政纠纷的只有10万件左右，相比之下每年因行政纠纷引发的信访案件高达400万件至600万件。[4]老百姓“信访不信法”，本末倒置，形成了“大信访、中诉讼、小复议”的行政争议解决格局。二是程序不规范。《信访条例》对立案、办案、结案等程序规定都很模糊，操作性不强。相当一部分当事人利用信访程序的漏洞，抱着“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”的错误观念，集体上访，越级上访，利用敏感期赴省进京上访，甚至采取聚众堵塞交通、围堵政府大门等极端方式制造影响，以此逼迫政府部门满足其不合理诉求。

（四）行政调解

一是行政调解队伍力量薄弱。目前从事行政调解工作的人员主要是行政机关内设的职能部门或者由该职能部门组织召集而临时成立的行政调解小组，其组成人员素质参差不齐，缺乏精通法律并能提供高效优质服务的人才。二是行政调解、人民调解与司法调解相衔接的联动机制还未形成。长期以来，三者各自为政，联动机制没有建立起来，相互之间缺乏协调和配合，发挥合力不够，甚至有时还会出现相互推诿的情况，导致三者解决行政纠纷的效率大打折扣。
二、建构多元化行政纠纷解决机制路径探讨

（一）强化行政复议，充分发挥其化解行政争议的主渠道作用

1.完善制度，健全机制。完善行政复议制度，改革行政复议体制，积极探索整合地方行政复议职责。健全行政复议案件审理机制，加大公开听证审理力度，纠正违法或不当行政行为，可以采取以开庭审理为主、书面审理为辅的方式。开庭审理时可以采用听证、实地调查、现场勘查等方式来进行调查取证，公开公正地作出复议决定。[5]

2.受案范围采取负面清单模式。针对行政复议的受案范围相对狭窄的问题，可以采取负面清单模式。在规定中可以提出行政复议的概括性范围的前提下，列出来不能提起行政复议负面的清单，只要是不在负面清单范围内的都可以提起行政复议的事项，这样的话既节约立法的成本，又充分扩大了行政复议受案范围。为保证行政复议受理范围的扩大真正落到实处，还必须建立行政复议登记受理制度、改造复议组织等相关工作。

（二）完善行政诉讼制度，充分发挥司法救济功能

1.设立专门的行政法院。为避免行政权力干涉，《行政诉讼法》规定了“异地管辖”的制度，但效果却不是很理想。可以考虑设立专门的行政法院，设立不按行政区划，重点考虑经济发展水平、人文等因素，这样可以很好地避免行政权力干涉，从而充分保证了法院行政审判的独立性、公正性。

2.建立行政诉讼调解制度。我国法院应建立行政诉讼调解制度，通过法院的调解使行政机关和相对人消除误会、握手言和，既满足了行政机关不愿意以判决形式结案的需求，也符合相对人不愿意和政府对簿公堂的心理，加上调解制度方便、及时，诉讼成本低，使相对人能以较低代价获得较大利益。

（三）改革信访制度，规范信访行为

1.明确信访职能，重新确定信访的功能目标。信访在行政纠纷解决机制中作为补充救济的方式，应当重新确定信访的功能目标，保留其民情表达的政治参与功能，剥离信访的纠纷解决功能，以确定司法救济的权威性。

2.运用法治思维处理信访案件。一是地方各级信访部门要摒弃官本位意识，转变“不问过程只看结果”进行问责的工作方法，运用法治思维处理矛盾和纠纷，构建科学合理的考核评价机制，引领广大党员干部树立“法律面前一律平等”的法治观念，鼓励先进，鞭策后进，对违法违规人员，坚决依法依规问责处理，绝不姑息和“护短”，树立风清气正的法治氛围。二是上下级要在宪法法律框架下协调工作关系，各级信访部门履行法定职责，不推诿扯皮，该本级办的事不能推卸或者指令下级办。

（四）加强行政复议、行政诉讼、信访之间的街接和配合

1.加強行政复议和行政诉讼的衔接。一般情况下，行政相对人如果认为行政机关作出的具体行政行为损害了自身的合法权益，既可以选择行政复议，也可以选择行政诉讼进行救济。但是，有些行政纠纷实行的是行政复议终局模式，这种模式是对“司法终局”的原则挑战，也不利于保护行政相对人的合法权益。加强行政复议和行政诉讼的衔接，建议取消行政复议终局模式，重新设定复议前置程序，限定径行起诉模式，推行自由选择行政救济途径模式。[6]

2.加强信访和行政诉讼的衔接。一方面，信访机构对信访人要进行疏导、解释，更多的引导他们到政法机关去按程序反映问题，要尊重司法结论，维护司法权威。另一方面，人民法院对于已经经过行政诉讼程序的信访，可以终结涉诉信访，并移交给地方党委、政府及基层组织进行教育帮扶和矛盾化解工作。若当事人对法院的判决结果不服，向政法机关和其他公权力机关进行信访的，可以引导当事人按照申诉的有关规定反映意见，同时也要通过建立公权力机关之间的联动体系来加强信访信息的沟通与反馈。

（五）推广行政调解，提高调解水平和能力

1.形成人民调解、司法调解和行政调解的联动衔接机制。一方面，在人民调解与司法调解的衔接配合上，通过诉前告知、诉中委托和吸收人民调解员参与等方式建立诉讼调解机制。另一方面，在人民调解与行政调解的衔接配合上，通过组建联合调解室、调解中心等方式建立联合调解机制。

2.提高行政调解人员的综合素质。提高行政调解人员的选取标准，需要挑选文化素质高与懂政治法律以及责任心强的群众人员到调解人员队伍中。需加大对行政调解人员的培训力度，提高行政调解工作人员的专业水平和法律素养。严格实行资格准入制度，由行政机关组织相应的资格考试，择优录用。提高行政调解人员的待遇，对取得调解员资格并愿意长期从事调解工作的，在职务升迁和工资待遇上由所在行政机关予以倾斜和保障。

[ 参 考 文 献 ]

[1]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[2]何海波.《行政诉讼法》修改之后的悬念[EB/OL].http： // article. chinalawinfo. com/ Article Full Text. aspx ？ ArticleId=88733.

[3]荆龙.让行政审判“有人员、有场所、有地位、有保障”[N].人民法院报，2015-11-5.

[4]辜胜阻，方浪.四中全会法治中国蓝图的六大亮点[N].光明日报，2014-12-10.

[5]赵杰伟.关于完善行政纠纷化解机制的思考[J].铁道警察学院学报，2016（3）.

[6]朱学波.我国行政复议法与行政诉讼法的立法衔接问题与完善对策[J].开封教育学院学报，2016（5）.

作者：陈垚