农业公共政策竞争管理论文

[摘要]国家扶持农业龙头企业的目标是通过扶持龙头企业发展提升农业产业经营水平，实现农户增收和农业增效。农业龙头企业与农户的有效协作不仅是农业龙头企业稳产增效的主要源泉，而且在促进农户增收的同时也为农户发展带来了具有“发展权益相对剥夺”的分利行为。今天小编为大家推荐《农业公共政策竞争管理论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

农业公共政策竞争管理论文 篇1：

我国农业供给侧结构性改革问题探析

[摘要]十九大报告把“深化供给侧结构性改革”作为“贯彻新发展理念”的重要内容，为进一步深化农业供给侧结构性改革提供了坚实基础。农业供给侧结构性改革的依托内容主要体现在两个方面，一是充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。二是政府要提供适宜的平台保障和服务保障。我国农业供给侧结构性改革的对策：坚持问题导向的决策机制;注重践行“新发展”理念;强化和提升主体素质。中国的农业农村发展面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的挑战，机遇大于挑战。推动农业供给侧结构性改革，务必要创新体制机制和政策保障机制，切实提升农业农村发展质量和发展品质，不断增进农民的获得感、尊严感、成就感，让农业供给侧结构性改革成果惠泽亿万民众。

[关键词]农业;供给侧结构性改革;公共政策;政府

十九大报告把“深化供给侧结构性改革”作为“贯彻新发展理念”的重要内容，为进一步深化农业供给侧结构性改革研究提供了坚实基础。2016年12月31日，《中共中央国务院关于深入推进农村供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》第一次使用“农业供给侧结构性改革”一词，随之而来的理论研究逐步兴起，这些理论不断激荡、砥砺与升华，形成了一系列具有代表性的研究成果。当前，我国经济发展增速放缓，涉农领域发展的不协调、不平衡问题逐渐暴露，调整农业产业结构，平衡资源供给，充分满足消费者对农产品的消费预期，已经成为推动农业向好性发展的重要内容。从农业供给侧结构性改革看，如何认识供给侧内容与调整结构的变量关系，如何有效地、有针对性地对实践需要进行理论回应，是摆在理论界面前的重要任务。

农业供给侧结构性改革是分析农业发展、研究农业发展、推动农业发展的重要举措，也是提升农业发展实力和农业发展品质的重要内容，更是涵养“发展新理念”的重要依托形式。农业供给侧结构性改革绝不是理论上的沽名钓誉，而是来自于对农业发展实践的回馈与反应。在新形势下，我们能否抓住农业供给侧结构性改革的症结点，加速推动农业现代化进程，促进农业发展成果的全民性共享，不仅有助于推动提升包括农民在内的广大民众的福祉，也有助于实现民族伟大复兴的中国梦。

一、现实倒逼与实践需要：农业供给侧结构性改革的必然性

农业供给侧结构性改革是现实倒逼与实践发展的客观需要，农业供给侧结构性改革具有一定的历史必然性。主要体现在以下两个方面：

(一)推动农业农村升级发展需要进行农业供给侧结构性改革

在经济社会发展过程中，与工业和服务业相比，农业是基础性产业。推动农业发展，必须把农业供给侧结构性改革提升到“破解难题”“闯关过坎的关键举措”“促进农业现代化的必然要求”的高度来认识[1]，只要抓住农业供给侧结构性改革这个“牛鼻子”，也就抓住了“三农”问题的关节点。就我国农产品供给情况看，农产品的供给质量与数量得到了极大地改善，不仅解决了亿万人民群众的温饱问题，而且正处在率领全体人民全面建成小康社会的征程中，这一系列壮举来自于中国共产党及其领导下的广大人民群众的勤劳、敬勉、敬业和责任。虽然“食不果腹”的问题得到了根本扭转，但实现民族伟大复兴的“中国梦”还有很长的路要走。面对纷繁复杂的国际国内形势，农业农村发展问题备受瞩目，尤其是农产品的结构性供给过剩问题更是成为众矢之的。可以说，强化农业供给侧结构性改革既是农业发展的必然举措，是“新形势下提升我国农业竞争力的主动选择”[2]，也是直接关乎农业农村发展的质量和效果。

(二)解决农业农村发展失衡问题需要农业供给侧结构性改革

实践是推动理论的最初动力，农业供给侧结构性改革来自于经济社会发展的实践，尤其是来自于诸多问题所引发的“倒逼”现象。当前，“农业的主要矛盾，已经由总量不足转变为结构性矛盾，表现为阶段性的供过于求和供给不足并存”[3]。供求关系的晕轮效应愈发加大，对产品附着人群的社会地位也产生了重要影响，“如果一个人的产品本身是无益的，他就是社会的无益成员”[4]，這也意味着它对社会是毫无意义的。有学者研究了改革开放39年来我国农业领域的发展尤其是农副产品情况，认为当前我国“农业生产发展仍然不适应我国经济发展的新要求，不能适应大众消费者的消费变化”[5]，简单地讲，“就是需求侧升级了，供给侧没有跟上，需求侧与供给侧的升级不对等，导致市场出现了产能过剩、库存积压的现象，解决的办法就是推动供给侧的结构升级”[6]。进行结构调整，“它不是一般意义上结构的加减法，而是深入到影响结构变化的制度变革，以及产业的升级转型、技术的变革等”的重要内容[7]。受制于现实情况、现实条件的影响和制约，当前和今后一段时间内，我国农业竞争品质不高，“国际竞争力不足的问题”[8]会逐渐凸显和加剧：一方面，我国农业尤其是粮食生产更多地是在低段位徘徊，与较低的农业生产力相对应，农业生产成本高，占用农业劳动力资源的份额极大，把绝大多数农民绑架在有限的土地上;另一方面，伴随国际市场开放程度的持续增强，外来农产品具有极大的价格优势，对我国农产品生产尤其是粮食生产造成了冲击，我国农产品价格尤其是粮食价格大幅度下降趋势不可避免。另外，致使我国大量的粮食积压问题也使得竞争优势被拉低，而与此对应的问题是，国家为了保护农民的种粮积极性又不得不采取各种补贴政策，从一定程度上是“抬着”粮价和外国进行竞争。

二、市场与市长：农业供给侧结构性改革的依托内容

在市场经济条件下，供需调整要么来自于看不见的手即价格机制、竞争机制和供求机制的约束，要么来自于看得见的手即政府的干预或调节。就现有农业供给侧结构性改革的依托内容看，也主要是基于以下两方面：

(一)充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用

农业农村发展所面临的市场环境总是要基于“供给—需求”两方面的内容，一般情况的“供需适度”“供需平衡”往往是从“供给”的角度分析的。有学者认为，“经济运行的核心在于供给，需求分析只有宏观层面的意义”[9]。毕竟，需求总是客观存在的，需求的数量、质量、标准都客观地存在着，能够为人所见、所识，供给则是不同的，也就是说只有“有效供给”才是与“需求”相适应的。就我国农业供给侧结构性改革而言，我国农业供给侧结构性改革必须注重社会主义市场经济这一特殊背景，蕴涵其中的一切资源、一切要素都应当遵循市场机制进行配置。可以说，“市场机制是农业供给侧结构性改革最根本的动力”[10]。在农业供给侧结构性改革的过程中，必须牢牢遵循“市场信号”，根据市场导向来调整农产品供给问题，减少和遏制农产品供给的无效性，增强农产品供给的效度。以玉米为例，“高库存积压及其释放的多重负面效应”正在晕轮放大，而以玉米种植为主的黑龙江、吉林等粮食主产区虽然进行了相应的策略调整，诸如黑龙江鼓励大豆、马铃薯种植和旱田改水田等措施，吉林鼓励农民持续增加水田面积和经济作物种植等。但长期地以保护农民种粮积极性的政策倾向，使得政府在调整产业结构的过程中处在相对劣势，这既有农民缺少技术，难以“脱农”的原因，也有我国社会保障政策和福利政策欠缺的原因。诸此种种，无论是政策层面、商品层面，绝大多数是来自于供给面的问题，属于供给侧结构性问题。

(二)政府要提供适宜的平台保障和服务保障

用市场配置资源，还是依托公权力来配置资源是非常重要的命题。而农业供给侧结构性改革主要议题就是“有效地解决农业结构性过剩和结构性短缺问题”[11]。政府在赋予市场角色的过程中发挥着决定作用，即政府掌控着绝大多数的公共资源，在市场中厘清政府角色并不容易。在一般情况下，“在生产领域和市场交易方面，必须充分发挥生产者主体的作用，发挥市场的重要作用”[12]，但在生产领域和市场交易方面之外，尤其是在农业和农产品市场交易规则制定、农产品市场基础设施和平台搭建、农产品市场纠纷协调、农产品市场行为监控和治理等方面政府要有所作为。我国工农业发展一直是以向城市和向工业化进行政策倾斜的方式进行的，这样做的结果促使我国在短时间内在一些重要领域取得了与世界先进国家等量齐观的成就。但不容忽视的是，对农业农村发展的关注度，尤其是资源和政策的供给、保障力度严重不足，借助于“剪刀差”“对农村资源多取少予”[13]，在要素使用上，“信贷资金配置和土地配置严重不合理”[14]。为此，政府要明确角色、摆正位置、敢于担当、勇于负责，坚持补齐短板，协同发展的原则，不断加强政策群的供给、发展与完善，不断提升农村政策供给品质，确保为农业供给侧结构性改革奠定坚实的政策支持，既不缺位也不越位;既能够保证农业公共产品、公共服务和公共平台的搭建，也能够为涉农市场的稳定保驾护航。

三、公共政策品质提升：农业供给侧结构性改革的对策

(一)坚持问题导向的决策机制

任何一种农业农村发展战略都应与农业结构、农业条件和农业状况相对应，强调农业供给侧结构性改革，就是要努力“促进这一结构变动顺序的某些方面，并抑制其他一些方面”[15]。简单地说，就是要瞄准影响农业农村尤其是供给侧结构中的矛盾，有效把脉问症，精准定位农业农村发展的症结。为此，必须“从市场关注的核心问题抓起，构建长效管理机制，补足不安全、难监管的短板”[16]。随着中国改革进程加强、加快，全球市场的调整能力与整合能力不断提升，农业供给侧结构性改革要着眼于“去库存、降成本、补短板”任务的实现[17]。就决策重点问题看，主要包括：一是农业功能品质不高问题。从我国产业演进的历程看，工业和服务业都来自于农业的内生，而工业和服务业的发展相较于农业有很好的口碑和赞誉度。就具体内容看，农业功能在较低层次上循环，表现在农副产品供给数量、供给质量与顾客群体日益提升的品质需求还有距离，甚至大范围地存在着以次充好、农药超标、产品信誉保障不足等问题。二是农业生产力不足问题。农业生产力是提升农业农村发展质量的关键环节。可以说，农业生产力问题是农业供给侧结构性改革的发起点，也是提升农产品有效供给质量的重要保障。提升农业供给侧结构性的整体品质，必须时刻围绕生产来不断调整影响和制约农业农村发展的体制机制障碍，矫正农业生产资源配置过度失衡问题。三是政策动力的支持与保障问题。农业供给侧结构性改革不是简单的口号，必须落实在具体的农业农村发展实践中，制定农业供给侧结构性改革战略只是顶层设计的第一步，还必须借助于公共政策来不断地激发政府、市场、农民、市民、专家学者等多维主体的作用，坚持从公共政策调整的角度来理解和认知农业供给侧结构性改革问题，把“农业现代化与基础设施建设”“农业扶贫与农村扶智”“绿色农业发展的出路”“农副产品去库存”“新型职业农民培育”等重要议题变成具体的政策问题，借助于公共政策工具来不断进行纠治、发展和完善。确保供给侧结构性改革能够为民所知、为民所用、为民所惠，既能保障提升农业农村发展质量，也要能保障提升民众福祉。

(二)注重践行“新发展”理念

我国农业供给侧结构性改革必须坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，坚持创新，紧紧围绕农业农村现代化建设目标，鼓励创新、敢于创新、善于创新，开拓农业农村发展新路径;注重协调，提升农业农村内部、城乡之间、地域之间资源分配的平衡度，“优化农业生产结构和区域布局，特别针对我国玉米种植面积过大和国家库存水平过高等问题，适当调减非优势区玉米种植，既有利于绿色产业发展，又可以提高玉米品质，更可以改善玉米供求关系，为玉米库存调减和市场出清创造有利条件”[18];倡导绿色，“打造绿色生态圈，改变粗放的农业用水方式，推广节水工程，加强废旧农膜的收购力度，实施可降解农膜使用补贴” [19]，推动农业农村健康和持续发展;厚植开放，坚持引进来与走出去并举，坚持睁开眼睛看世界，不断拓展农业农村发展的国际、国内空间;推进共享，既要保障“舌尖”上的质量，也要保障改革发展成果尤其是农业农村的改革发展成果，由全体民众共享。

(三)强化和提升主体素质

在经济社会发展过程中，人是主体依靠力量，农业农村发展自不待言。我国农业产业发展的依托主体，主要是农民。比较而言，他们的整体知识素质、文化素质、科技素质较为薄弱。不可否认，农民进城的确为城市的发展注入了新的动力，但这并不意味着产业吸纳到了优质的人力资源，“大规模的农业劳动力向城镇转移是必然的趋势，但优质人力资源的单向大规模流出却在不断降低农业生产经营者的整体素质，若不合理引导优质人力资源在工农、城乡之间的配置，必然会导致农业现代化缺乏最根本的人力要素的支撑，进而导致越来越严重的城乡二元结构”[20]。受制于传统社会自然经济尤其是小农经济的影响，农业产业与技术革新进度相对较为滞缓，即便在一些领域有改变和革新，但在一定程度上还是一般意义上的独门独院式的单打独斗，没有形成整体性、协同性合力。推动农业供给侧结构性改革，务必要重视主体动能的激发，尤其是要重视新型職业农民的培育，在科技能力、管理能力和经营能力上得到提升，为推动乡村振兴战略奠定坚实的主体基础。

总之，中国的农业农村发展面临着前所未有的机遇，也面临着前所未有的挑战，机遇大于挑战。推动农业供给侧结构性改革，务要创新体制机制和政策保障机制，切实提升农业农村发展质量和发展品质，不断增进农民的获得感、尊严感、成就感，让农业供给侧结构性改革成果惠泽亿万民众。

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〔责任编辑：刘阳〕

作者：周柏春

农业公共政策竞争管理论文 篇2：

农业龙头企业支持政策分野与企农关系治理研究

[摘 要]

国家扶持农业龙头企业的目标是通过扶持龙头企业发展提升农业产业经营水平，实现农户增收和农业增效。农业龙头企业与农户的有效协作不仅是农业龙头企业稳产增效的主要源泉，而且在促进农户增收的同时也为农户发展带来了具有“发展权益相对剥夺”的分利行为。借鉴分利集团的行为逻辑分析与负效应治理框架，可以发现，农业龙头企业与政府、农户等利益相关群体存在明显的利益诉求差异。从多元主体“协同发展、利益共享”视角看，农业龙头企业与农户分利行为的治理策略为：强化协同，明确组织使命与角色定位;明晰产权划分，关注制度化组织与政策关联;提升农业龙头企业企业家素质，增强农户发展的可行能力;“政银(保)企农”结合，开展“多元捆绑式”补贴机制创新;促进农业龙头企业发展转型升级，为农户留利保利。

[关键词]

农业龙头企业;支持政策分野;利益共同体;分利集团;企农关系

[文献标识码]A

一、政府扶持与农业龙头企业发展契机

(一)农业龙头企业发展简况

农业龙头企业是一个比喻性的称呼，即把农业产业化经营组织比作一个组织体系，在其中起到带领作用的农产品加工企业就是这个组织体系的龙头，因此称为龙头企业[1]。十八届五中全会指出，大力推进农业现代化，必须加快转变农业发展方式，走产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的农业现代化道路[2]。农业的现代化发展需要具备新视野、新知识、新技能和懂经营的新型农业经营主体，作为现代农业重要发展载体和主体的农业龙头企业自20世纪80年代随着农业产业化的发展逐步壮大，并且在提升农民组织意识和组织化程度、降低市场风险、提高农民收入以及提高农业产业化经营方面作用显著。

为促进农业龙头企业的发展，国家从1999年开始连续几年在中央农村工作1号文件中强调农业龙头企业在产业结构调整与促进农民就业增收中的作用，并在2001年的中央经济工作会议上做出“扶持农业龙头企业就是扶持农民”的论断，财政补贴、税收优化、政策减免等优惠政策相继出台，尤其是在“十二五”时期，《国务院关于支持农业产业化龙头企业发展的意见》(国发〔2012〕10号)、《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(中办发〔2014〕61号)与2015年中央1号文件《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》等政策性文件中均指出经济新常态下应加大对农业龙头的企业扶持力度，提供必要的基礎设施配套，综合利用财政金融政策进行经营风险防范以及为其经营创新提供宽松的制度与社会环境，以通过支持农业龙头企业发展来提高农业产业化经营效率与发展质量，有效构建新型农业经营体系，促进农业产业转型升级。在国家政策的大力扶持下，我国农业龙头企业发展迅速，一定程度上实现了农户增收和农业增效的目标。

一是农业龙头企业经营规模提升，带动农户就业增收能力增强。农业龙头企业凭借其组织规模、资本丰裕等优势，并结合区域产业特色，通过提高产业精深加工层次、注重农产品质量提升和品牌塑造等手段，大大促进了农业增效和农民增收。截至2014年底，我国各类农业产业化经营组织35.4万个，其中农业龙头企业12.6万家，年销售收入8.6万亿元;另以中部地区农业大省江西省为例，省级农业龙头企业854家(含国家级龙头企业40家)，直接带动农户达353万户，实现就业38万余人，促进农户户均增收1600多元[3]。

二是农业龙头企业资源集聚优势明显，助推区域发展。农业龙头企业利用其资本、技术、信息等优势，通过“延长产业链，强化产业链上下游联接，畅通产业链各组成环节关联;提升价值链，探寻比较优势，明确价值升值路径;共享产业链，多元协作，利益共享;催生新业态，紧扣‘互联网+’等时代新理念，拓展边界，创新生产方式”，依托区域优势资源，打造与升级优势产业链，通过产业链的互通整合促进产业融合，实现资源集聚，促进区域发展。据统计，2014年山东省全省规模以上农业龙头企业达到9200家，销售收入突破1.5万亿元，助推实施高端高质高效发展战略，为区域产业结构调整和优化奠定了良好基础。

三是农业龙头企业强化模式创新，提升现代农业产业化经营水平。农业龙头企业通过各种利益联结机制与农户、合作社、家庭农场等进行经营关联，利用工业化的理念和现代组织、资本运营模式带动其他新型经营主体更新理念、转变发展方式与健全发展机制，提高各主体整体素质和发展能力，促进分工深化。截至2014年底，约有20多万家合作社与农业龙头企业实现对接或者联合，推动了农业现代化发展中的一二三产业融合。

目前，我国农业龙头企业发展机遇与挑战并存，转型升级亟需持续跟进。在整体经济下行、市场难以提振的经济新常态背景下，农业面临生产成本持续攀升、国内外主要农产品“价格倒挂”、资源要素和生态环境约束趋紧的新形势，农业龙头企业发展也面临企业家素质偏低、融资困难、生产收缩、利润下降、亏损严重等诸多挑战。农业龙头企业需要转变发展方式，走出资源依赖的粗放型经营模式，在发展目标、运营模式、产业衔接等领域转型升级，以充分发挥其善于对接市场需求、有效的发展带动与引领、降低交易成本、维护市场秩序等作用，以契合现代农业发展的要求。

(二)农业龙头企业政策支持分野问题的提出

综合考虑农业龙头企业在“三农”问题解决过程中表现出来的公司治理制度、资金、技术研发、信息资源与产业链整合等优势，以及现代农业发展过程中遇到的农产品价格持续走低、国外农产品市场竞争日趋激烈、农业生产环境限制趋紧、农民就业增收日益困难以及农业产业结构不能有效支撑可持续发展目标实现等严峻挑战，在幼稚产业保护和弱势产业扶持等理论的影响下，政府出于规模效益寻求与“当前我国农业发展面临提高价格和增加补贴两个‘天花板’，生态环境和资源条件两道‘紧箍咒’等制约因素考虑”[4]，选择用工业化的思路来发展农业，倡导发展农业产业化经营创新，破解现代农业之困局。用发展工业的思路推进农业的现代化，重点是借鉴工业发展中的组织管理方式、广泛采用工业技术与工业产品、保护生态环境，并在充分把握农业生产规律的基础上重视农业与其他产业、社会系统的自适应组织的有机衔接。作为市场经济活动的参加者、农业生产和农产品流动的直接参与者以及农业技术与组织创新重要推动力量的农业企业，也随即成为推进现代农业发展的重要抓手。

在市场经济条件下优化资源配置，提高资源利用效率与效益，资源配置主体的市场地位(话语权)和主体素质是其关键制约因素，政府大力发展和扶持农业龙头企业，以期通过“企业+农户”等模式实现方向引领、规模带动，促进现代农业发展便成为自然的选择。政府之所以在加快现代农业发展的过程中依靠企业资本发展农业，“是因为国家对于宏观市场的经济疲软、结构无序调整乏力，转而过于依靠激发微观经营主体活力”[5]。

国家扶持农业龙头企业的根本目标是通过扶持龙头企业发展提升农业产业经营水平，实现农户增收和农业增效。秉承“风险共担、利益共享”理念，诸多学者围绕国家对于农业龙头企业的扶持绩效[6]、农业龙头企业的发展引领[7]、农业龙头企业增效机理[8]、农业龙头企业与其利益相关者的联接机制建设[9]等内容展开了深入研究，揭示了以下规律：农业龙头企业的发展离不开由于“农业弱质产业”特征需要政府大力扶持，给予相应的政策扶持与发展环境改善;农业龙头企业与农户的有效协作是农业龙头企业稳产增效的主要源泉，在促进农户增收的同时也为农户发展带来了具有“发展权益相对剥夺”特征的分利行为，因为农业龙头企业的市场风险极易向可行能力相对较弱的农户转移。考虑“互联网+”模式下资源集聚的时空界限突破、叠加效应与放大效应显著等，网络经济环境中“马太效应”愈来愈突出，“在网络经济中，正反馈机制、高固定成本与低边际成本的特性、产品技术的不相容性、网络外部性和消费所产生的锁定效应等，决定了垄断产生的必然性”[10]，致使农业龙头企业与农户分利问题在产业效率达到一定程度后，在“效率与公平，间或手段与目的二者前后关系”讨论中日益受到关注：加大农业龙头企业发展扶持力度，通过发展农业龙头企业带动农户增收，促进农业产业化发展是效率考量;但政府利用具有公益性质的财政资金和行政资源扶持农业龙头企业发展，核心主旨在于发展农业和促进农户增收，公平公正是首要原则;农业龙头企业与农户分利问题的出现意味着“手段与目的”的倒置。经济新常态强调资源配置效率与发展质量并重，农业龙头企业与农户分利问题的处理正是二者关系治理的重要体现。

二、政策支持视野下农业龙头企业与农户分利行为与影响机理

(一)分利集团：一个理论视角

分利集团，一般指具有共同利益诉求且欲从所在社会组织系统获得和维护特殊利益并采取利益获取行动的社会团体。分利集团的有关研究，多溯源于奥尔森《国家兴衰探源》《集体行动的逻辑》及其相关著述，借鉴其“理性人假设——集体性的困境——小集团行动的高效性——共容利益的代表者”的逻辑框架[11]，所谓分利集团实质上是最大限度地追逐特殊利益的社会团体。利益集团获得利益的方式有两种：一是通过努力促进社会的整体收益提高进而实现自身利益;二是牺牲其他组织成员的利益以实现自身利益最大化。而分利集团“必然不肯为增加全社会的利益而作出自我牺牲;它们在采取集体行动时，‘不会关心社会总效益的下降’或‘公共损失’”[12](P51)。在社会经济发展进程中，尤其是在市场经济环境下，分利集团较为关注的是利益分配，而不是如何增加社会总产出，或者只有在影响到自身利益分配的时候才会关注社会总产出。分利集团在行动过程中带来的提高社会交易成本、规模的排他性和阻碍资源的优化配置等经济副作用，有可能“引起政治决策非民主性、经济分配非公平性后果，从而导致社会不公平或不公平程度加剧”[13]，降低资源配置效率，抑制市场繁荣。

促进区域经济组织发展，需要打碎分利集团，消除分利集团设置的“进入—退出”僵化机制，思路有三：一是内部突破，消减分利集团的“狭隘利益”，增进分利集团与利益相关者的“共容利益”，扩张集团包容性;二是外部力量冲击，引入较具竞争力的组织进行功能替代，打破分利集团垄断，激发组织发展活力;三是健全利益调节机制，强化“市场型”政府建设，明晰利益主体产权并保障其权益，以强有力的扶助之手替代掠夺之手[14](P37)。

(二)农业龙头企业与政府、农户的诉求差异

经由“社会主义改造”“大跃进”“三年自然灾害”以及“文革”等运动的影响，改革开放初期的民营企业濒临灭绝边缘，全国从业人员只剩18万人，到1978年，全国个体劳动者只有14万人，且丧失合法地位。而农业龙头企业的发展始于上世纪90年代后期国家对于农业产业化经营与搞活农村市场的扶持发展策略，通过政策、财政资金等手段加大了对涉农企业的扶持力度，农业企业逐步恢复并迅速发展;进入WTO之后，为应对国际市场竞争，提升农业产业整体素质，同时考虑行政体制改革与政府职能转变、国家对于农业企业发展扶持资源的整合利用等因素，逐步由原来的普惠扶持转向“扶大、扶强、扶优”，注重农业龙头企业“引领、带动、示范与探索”功能的发挥。

公共性是公共政策的本質属性[15]，公共政策总有其利益取舍，实现途径可以多样，但应防范出现手段与目的的倒置，即出现公共政策异化。公正政策异化是指“政策活动的结果与初衷截然相反，具体说就是以解决人的问题为宗旨的公共政策却给人们造成危害”[16]。导致公共政策出现异化的根本原因是政策制定与实施过程中政策主体目标错置、与强势利益集团合谋以至出现对政策对象合法权益的漠视甚至是侵害。农业龙头企业发展至今，我国已评定5批国家重点级农业产业化龙头企业，形成了一支以“千家国家龙头企业为核心、万家省级龙头企业为骨干、十万家中小龙头企业为基础”的农业龙头企业发展格局，业务涉及畜牧、水产、种植等多个领域和生产、流通、加工等多个环节，承担了我国农产品市场70%以上的份额供应，出口创汇额占全部农产品出口创汇额的80%以上，近5000家农业龙头企业设立了技术研发中心，省级农业龙头企业研发人员数量占全国农业科技创新与科技推广人员总数的50%，带动农户发展近1.5亿户，近10%的农业龙头企业经营管理者当选为人大代表、政协委员，进入参政议政的行列。一方面农业龙头企业在农产品供应保障、技术研发与创新、农业结构优化与经营机制创新以及带动农户发展增收和扩大惠农支农政策效果等方面绩效明显，另一方面农业龙头企业无论是在经济规模、市场垄断地位，还是在参政议政方面都具有了绝对的影响力。依据国家行政学院教授、行政体制改革研究会副会长汪玉凯关于利益集团“有足够的权力资源;有足够的垄断能力;有影响政府政策制度的渗透力甚至决断力;通过利益形成边界获取集团利益”的特征描述，当前的农业龙头企业在市场经济条件下尤其是农村经济社会发展环境中可以被称为“利益集团”。

基于“企业逐利性”的本质特征，依据奥尔森“分利集团”的行为逻辑，农业龙头企业利益集团趋于向作为公权力代表的政府的渗透，“以其强大的资源优势影响政府的决策过程以增进自身的利益”[17]，同时也对其他利益集团带来不利的影响，某种程度上不利于社会公平的实现。作为公共权力与公共财富掌控者的政府，希望能够通过系列行政行为实现公共利益的最大化和发展资源的优化配置，既符合“理性经济人”的主体考虑，也与市场经济的发展目标相一致。企业在逐利过程中为追求效率往往将其自身目标与社会目标简单等同，试图将企业目标绑架于社会目标之中，通过政府在追求政绩的过程中加大资源投入而相应减少企业自身的投入成本。农业龙头企业作为分利集团与政府发展农业、促进区域经济发展的政绩要求在效率上存在重叠的空间，但政府除了需要关注效率以外，与企业不同的是还需要关注社会公平与正义。

纵观农业龙头企业的发展历程，多数农业龙头企业源自于农业产业链条低端环节，或通过技术研发、或通过品牌塑造、或通过组织规模积累，加之企业家资源与政府政策扶持，农业龙头企业逐步走向管理规范化、业务多元化和经营高端化的发展阶段，其中作为核心支持性因素的农户始终是农业龙头企业发展的基石。依据S. Popkin的理性小农、A. B. 恰亚诺夫的小农生产组织理论等农户理论以及科斯的产权理论，自利性、追求安全生产的农户为市场经济条件下的农业龙头企业提供了土地、资本和劳动力等企业发展的必要资源，但由于“农业生产是通过利用有构造的生命自然力进而利用其他自然力的活动，也是人类劳动与自然结合的过程”这一农业固有特性，决定了“农业组织要比工业组织必须更具有反应的灵敏性与行动的灵活性，由此内生出对灵活的信息决策机制的需求，于是决定了与之相对应的经济组织不可能是大规模的”[18]，因此，农户自始至终没有被农业龙头企业所取代，农户仍是农地产权的主体，虽然现阶段国家政策提倡适度规模经营。

我国的国情决定了全面建成小康社会目标实现的短板在农村，在于农民增收与农业增效。对接提升产业竞争力、加快产业结构转型升级与提高产业间匹配水平的现实要求，发展现代农业迫切需要对生产效率低下、组织分散、市场竞争意识不强且又不能降低其发展福利的农户进行现代生产的组织引领，农业龙头企业、农村合作经济组织等新型经营主体逐步为政府在农村社会经济管理中所倚重。基于市场身份、地位、能力等诸多因素的影响，与其他企业等市场竞争对手相比，农业龙头企业更希望从处于竞争中“相对弱势”地位的农户群体获益，转移市场风险;通过与政府合谋，运用公共资源降低其投入，提高产出效率，产生分利行为。

(三)农业龙头企业与农户的分利行为与作用机理

农业龙头企业与农户分利行为出现的根本原因在于有利可图且利益可分，农业龙头企业与农户的分利行为主要表现为以下5个方面。

一是利用壟断压低农产品价格，龙头企业双向违约毁损农户正当权益。农业龙头企业基于规模、加工、营销与服务等组织优势，以较高产品标准、低于市场均值的超低价格向农户收取农产品或者在市场价格较高时却没有增加农户收入，这种行为虽然符合市场经济规律，但其违背企业社会责任，同时忽视农业龙头企业在国家农业产业体系中的角色要求，为了自身利益而损害农户利益。

二是政企合谋，引致扶持政策异化。合谋一般是指阶层之间为达到共同利益而采取的联系、互惠行为[19]。农业龙头企业以其促进区域发展、带动农户致富的能力和贡献为其与政府讨价还价的砝码，通过参政议政或者影响决策者思考等途径，影响政策内容，包括明确政策支持主体、提高政策扶持进入门槛、限制政策扶持领域等，进而建立政策适用壁垒，使得多数农户因为不在政策支持的允许之列而被排斥，如政策内容中有关产业项目的配套资金数额要求、产业扶持领域以及可以得到政策扶持的主体身份要求等。

三是产业经营低水平徘徊，压缩农户收益空间。随着市场经济发展和民众生活水平提高，追求“安全、绿色、健康”的农产品成为基本需求，但是多数农业龙头企业出于趋利避害考虑，受农业龙头企业间恶性竞争或者追求当期利益最大化的“短视效应”影响，注重利润的获取与维持，轻视农产品的精深加工水平提升、农业产业结构转型带动引领等关键功能发挥，致使农户资源要素价格、农产品市场地位得不到公正对待，仍可视为农业龙头企业与农户的分利行为。

四是土地等资源的产权剥夺，农户人格受损。Scott认为，当人均土地资源极少时，农民的理性原则是以生存安全为第一要素，其经济决策的基础是生存伦理而不是经济理性[20](P3-8)。同时，基于相对稳定的个体偏好的禀赋效应视角[21]，人格与财产的紧密相连使得丧失人格财产的痛苦无法通过替代物来弥补。农业龙头企业的适度规模经营要求与农户土地分散现实的矛盾明显，受认知态度、情绪、农户土地产权行使能力等因素影响，如若农地在产权流转中处置不当，有可能造成农户人格受损，文化资本难以传承。

五是农户的资产收益未能在农业龙头企业发展中得到有效体现。由于农村产权制度改革的滞后，资产收益扶持制度在多数农村地区很难开展。“组织内部产权清晰与农村社会集体、农户资产产权模糊”的产权现状，为农业龙头企业在发展中提供了较多可乘之机，农村集体与农户的资产收益应予以明示和补偿。

三、农业龙头企业与农户分利行为的治理策略

鉴于分利集团负效应问题解决框架设计，综合考虑农业龙头企业与农户分利行为产生的逻辑与影响机制，我们可从多元主体“协同发展、利益共享”视角，提出农业龙头企业与农户分利行为的治理策略。

(一)强化协同，明确组织使命与角色定位

大力发展现代农业，是农业龙头企业与政府、农户等诸多利益相关群体共同的事业，更是农业龙头企业与农户双方共同的“精神革命”：在推进农业现代化与产业链整合的过程中，农业龙头企业与农户是一对既相互合作又相互矛盾的利益共同体，系统内部分利在所难免;企业作为产业链的引领者，其对外竞争力度与水平影响着农户的收益，双方合则两利，关键前提是推动农业产业化经营水平不断提升，促进农业与其他产业的高度融合，提高产业整体竞争力与实现价值增值，增进农业龙头企业与农户二者之间的“共容利益”。

处于公共资源支持与自主经营交叉点的农业龙头企业，应明确组织的社会责任担当与市场经济条件下的“双重角色”认知，强化社会责任履行意识，并在实践中逐步与政府一道完善社会责任立法，构建社会责任信息披露与绩效评价机制，切实在带动农民增收、环境保护、社会公平维护、食品安全与员工福利等方面主动履责，通过提高自身竞争能力获取市场利润，尽可能减少分利行为的发生。

(二)明晰产权划分，关注制度化组织与政策关联

“三农”改革的一大机会在于，借助农村土地资源和工商资本，以及随之而来的人才、知识等要素的市场化自由流通，提高资源的配置效率与资产收益率。明晰产权划分，重视农户资产收益权保障，在很大程度上有助于规制农业龙头企业与农户分利行为的发生。一方面通过对农村集体与农户土地、林木等资产进行确权登记，为农村集体与农户资产和产权资产化、市场化搭建平台，有助于盘活资源，助推农业产业化过程中融资难、流转难、规模经营扩张难等问题的解决，助力现代农业发展。另一方面农村产权改革是农户实现资产收益的重要基础，有助于农户在市场经济环境下与其他经济主体自由交易，增加受益机会与提高收益水平。同时还可以借助制度建构，强化企农合作过程中的契约意识、法律意识，减少政府与企业合谋侵损农户合法权益行为的发生。

解决农业龙头企业与农户分利问题，“由于交易主体一方为企业组织，另一方为多个自然人，双方地位不平等且性质迥异”[22]，加之双方开展交易行为时政府通过支农补贴、价格支持、基础设施配套、税收调节等行政影响的强制嵌入与干预，使得企农分利问题需要从多个视角考虑治理之策，这就要求利益相关主体在明晰产权的基础上，强化产权交易、支持政策、“政府—农业龙头企业—农户”三者之间的协作模式等多元政策与制度之间的组织关联，以市场化思路改革传统行政调节行为，尤其是要慎重解决基于当前农村产权体系不顺造成的“工商资本进入农村难以形成资本”的困境，从根源上消解农业龙头企业的“经营短视效应”和“倾向于将系统风险向弱势群体转移”的行为导向，实现整体绩效的稳步提升。

(三)提升农业龙头企业企业家素质，增强农户发展的可行能力

农业企业家在现代农业发展中发挥了传统农业改造的主力军、生产资源优化配置的主体、农业市场开拓者及加快推进农村城市化的主动力等作用[23]，提升农业龙头企业企业家素质，培育其企业家精神是推动农业产业化的关键。针对农业龙头企业带头人受教育水平整体偏低，企业管理过程中的家族化、股权结构内卷化等封闭倾向，企业发展中的区域适应性有限，以及经营过程中的“远儒性”问题突出等尚待完善之处[24]，政府应该坚持市场在资源配置中的决定性地位，通过培训资源提供、业务适度支持、农业龙头企业的现代企业制度改造，通過秩序重建进行区域农村经济与社会活动的有效适应，增强其认识和利用市场经济规律开展资源要素优化组合的能力，推动城乡一体化，使其真正成为农业品牌建设和农村经济发展的关键主体。

基于双边关系视角，农业龙头企业与农户分利行为治理也需要农户自身提高发展的可行能力。农户应充分了解现代农业具有的较高资源转化率、高度优化的组织结构、现代化的技术运用等特征以及经营要求，明确小规模、分散化、低水平的农户家庭经营对于发展现代农业的局限，提升自身的市场适应与风险防范能力，注重产业间的劳动力转移及附属要素流动，将传统“细碎化经营”转变为“适度规模化”，注重“小而专，专而协”的农户家庭经营升级，通过提升自身实力进而对农业龙头企业的分利行为形成一定的制约。

(四)“政银(保)企农”结合，开展“多元捆绑式”补贴机制创新

市场经济条件下发展现代农业，消减产业风险尤其是处于产业链条中弱势环节的风险，应坚持“社会化的产业与产业的社会化、市场化的产业与产业的市场化”相结合的原则，将当前行政保护下的农业逐步推向市场，融入整个社会经济系统，关键路径是让“产业发展的利益相关主体都能在市场经济条件下自由、自主地进入，并且相互之间风险共担、利益共享、协作共赢”。鉴于当前现代农业发展中的“政银(保)企农”结合的政策补贴模式探索，可以尝试开展“多元捆绑式”补贴机制创新，以支撑政策尤其是产业发展的财政补贴政策为基础，充分发挥市场经济规律作用，厘清各利益相关主体的利益诉求与发展责任，优化资源配置，平衡和保障各利益主体权益，实现产业发展中的共富共赢。

(五)促进农业龙头企业发展转型升级，为农户留利保利

农业龙头企业发展转型升级路径多样，农业部产业化办公室提出的“延长产业链，积极应用新兴业态，关注消费需求变化，注重科技创新，加强人才队伍建设，密切利益联结关系，创新带动模式与利益共享机制，带动农民分享产业发展成果”[25]等，是农业龙头企业发展转型升级的中心工作;发展扶持政策的区别对待、落后技术的强制淘汰、提高精深加工水平和价值增值能力、现代企业制度的建立健全以及科学制定农业龙头企业发展规划等，为具体举措思考方向。促进农业龙头企业发展转型升级的核心是引领农业产业水平跃升新台阶，改变农业在市场经济条件下“弱质产业”态势，使农业资源要素的市场价值彰显，进而促进农业增效、农户增收，实现“在发展中为农户留利保利”的共赢目标。

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责任编辑 魏佐国

作者：郑瑞强　翁贞林

农业公共政策竞争管理论文 篇3：

完善江苏农业社会化服务体系

今年的中央一号文件提出，建设中国特色现代农业，必须建立完善的农业社会化服务体系。这表明强化农业社会化服务体系将成为推进现代农业发展的重大举措。对于江苏而言，构建完善的农业社会化服务体系，是推进现代农业发展，加快实现农业现代化亟需解决的一个现实问题。

完善农业社会化服务体系：江苏现代农业发展的科学选择

农业社会化服务体系是伴随农业生产力的发展与农业市场化程度的提高而衍生和发育起来的，其服务能力、服务水平成为衡量一个国家农业现代化程度的重要标志。大力完善社会化服务体系，是江苏现代农业发展的科学选择。

完善农业社会化服务体系有助于农村基本经营制度的稳定。我国农村实行的是以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，在“分”的方面做得相对较好，调动了农民的生产积极性，但在“统”的方面做得相对不足，出现了“小生产”与“大市场”不衔接的矛盾。而完善新型农业社会化服务体系，就能够较好地强化“统”的功能，真正实现有统有分、统分结合，从而有利于稳定家庭承包经营这一农村基本经营制度。常熟市的农业规模化经营情况很好地说明了这一点。该市的土地流转、农业规模化经营成绩在全省名列前茅，而大面积的规模化经营，主要依托的是由3.42万台农业机械所提供的农业综合机械化服务、以60家各类农业龙头企业为代表的众多农业社会化服务机构所提供的产前、产中、产后服务。

完善农业社会化服务体系有助于提高农业抵御自然风险和市场风险的能力。现阶段，由于农户生产经营规模小，生产标准化水平低，产品交易成本高，抵御自然风险和市场风险的能力相对较弱，不少农民在严重的自然灾害和市场的迅速变动中经常遭受较大的损失。完善农业社会化服务体系，为农民提供全方位的生产经营服务，就能把千家万户的分散生产经营变为千家万户相互联结、共同行动的合作生产、联合经营，使小规模经营能够有效对接大市场，不断提高抵御市场风险和自然风险的能力。例如，苏州市就是依靠政府、经营性企业和农协组织提供的社会化服务，使农业抵御风险的能力在江苏全省位于最前列，在全国处在第一方阵。全市范围内抵御风险能力很强的39个规模型农业生产基地年产值占全市农业年生产总值的70%以上，亩均效益超过2500元的种养面积达54万亩，占全市耕地总面积的86%。

完善农业社会化服务体系有助于加快江苏现代农业的发展速度。目前，江苏现代农业发展的不少领域已经初步走到了全国的前列：农业科技进步贡献率达61.2%，居全国第一;全省74.6%稻麦生产实现精确定量栽培;主要农作物综合机械化水平达到80%;水稻单产连续20多年居全国主产省首位;测土配方施肥主要环节全部实现数字化。这些成绩的取得，与农业社会化服务体系的构建与完善是密不可分的。全省39家省级农业科研教学推广单位与45个县(市、区)共同构建的农业科技推广的有效载体，近年来组建的215家农村科技服务超市和1.3万个农作物病虫害专业化防治服务队、4.4万家农民专业合作组织、4500多个各种类型的农机服务组织等，都为加快推进现代农业发展发挥了较突出的作用。

发达国家的经验：江苏完善农业社会化服务体系的有益启示

重视政府公共政策对农业社会化服务体系的支持作用。美国政府的公共政策对农业社会化服务体系发展发挥了突出的作用，政府对农业社会化服务的支持主要通过农业教育、农业科研和农业推广三个方面进行，其中包括两套体系：一是农业部农业研究局、合作推广局等联邦农业服务机构;二是州立大学农学院及其附属机构农业试验站和合作推广站组成的农学院综合体，由此而形成公共性质的农业社会化服务体系。一个多世纪以来，美国通过立法手段，形成了一个完整的包括农业教育、农业科研、农业推广的公共农业社会化服务体系，在其发展的过程中，又由为农业服务扩展到为农民服务，不仅提供农业教育、科研服务，而且还提供家政、农村青年发展服务，使公共农业服务系统更加充满了活力，为美国的农业成长做出巨大贡献。美国政府公共政策对于农业社会化服务体系的支持力度，公共政策完备的组织框架，都是江苏在完善农业社会化服务体系过程中应该借鉴的。

重视专业合作组织与科研机构的合作，提高科研成果转化率。美国的农业社会化服务体系主要由公共农业、私人农业和集体农业三个服务系统组成。其中，公共农业服务系统由各级农业研究局、农业推广局、州立大学农学院、农业试验站和农业推广站以及县农业推广办公室共同组成，主要负责培育农业人才，进行农业领域的开发研究，传播推广新的农业科普知识和技能。目前，江苏的农民合作组织发展尚不完善，企业科研能力有限，涉农科研机构和高等院校的研究成果由于适用性不强，转化率较低。因此，应该吸取美国的经验，加强专业合作组织与科研机构的对口联系，密切两者在农业社会化服务中的应用性研究、农业教育以及农业推广与服务等领域的合作，建立健全江苏的农业科技创新推广体系，使科技创新成为农业增长的主力军。

引入竞争机制，培育各类服务主体。在农业社会化服务主体的多元、高效方面，法国创造了较好的成绩，它的农业社会化服务体系使农业生产具有很高的专业化、商品化、社会化水平。法国农业的服务体系分为产前、产中和产后服务，其中，产前服务以私人企业为主，合作社为辅;产中服务以农会为主，农场主独立经营;产后服务以合作社为主，私人企业参与其中，多元的服务主体保证了服务的高效与便捷。借鉴法国的经验，江苏在发挥农业部门职能的同时，应鼓励多种性质的农业社会化服务组织和机构发展，以市场为导向，引入竞争机制，为农民提供产前、产中和产后的社会化服务，逐步形成政府扶持和市场引导相结合、有偿服务与无偿服务相结合的新型农业社会化服务体系。

从三个维度推进：江苏完善农业社会化服务体系的核心要求

大力加强农业公益性服务体系建设。加快推进有先进手段、有优良人员、有规模示范基地、有严格责任制度、有稳定财政保障的“五有”乡镇农技推广综合服务中心建设，逐步设立村级服务站点，全面推行人员聘用、绩效考评、推广责任、知识更新、多元推广服务“五项制度”，切实履行农业技术推广、动植物疫病防控和农产品质量监管职能。

培育多元化的农业经营性服务组织。按照“服务专业化、管理标准化、运作市场化”要求，引导农村集体经济组织、农业龙头企业、农民合作组织、科研院所以及其他社会服务组织积极参与农业生产经营服务，提高为农服务水平。采取多种方式支持农民合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民用水合作组织、农民经纪人、涉农企业等农业经营性服务组织的发展，鼓励他们为农业生产经营提供低成本、便利化、全方位的服务，发挥经营性服务组织的生力军作用。

不断创新服务方式和手段。一是鼓励搭建区域性农业社会化服务综合平台。发展专家大院、农村科技服务超市、庄稼医院等服务模式，积极推行技物结合、技术承包、全程托管服务，促进农业先进适用技术到田到户。二是推动农业服务业协调发展。加快生产资料供应、农业科技推广应用、农产品加工流通、农民教育培训等传统服务业提档升级，推动公益性服务和经营性服务相结合、专业性服务和综合性服务相协调。三是加强农业信息服务。整合涉农服务的相关信息平台，为农民提供有效的信息服务。四是提高为农服务社会化水平。引导各类专业化服务组织和农业服务型企业统一标准、集中调度、统一作业、规范管理，使农业生产逐步走向服务专业化、管理标准化、运作市场化。

作者：曹庆穗