新时代基层法治政府建设理论定位与实践任务
摘 要：新时代，加快基层法治政府建设是贯彻全面依法治国战略的内在要求，具有十分重要的实践意义。搞清楚基层法治政府建设的属性、特征、要求等一般性理论问题是加快实践进程的前提，围绕新时代基层法治政府建设的特定目标，明晰实践任务和探索具体路径，将基层法治政府建设的理论定位与实践任务有机统一起来，真正解决基层法治政府建设过程中的“难点”和“痛点”问题。
关键词：新时代;基层;法治政府;理论;实践
为保证党中央在新时代关于全面依法治国的重大决策部署完全落到实处，2019年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅专门印发了《法治政府建设与责任落实督察工作规定》，足以得见法治政府建设在新时代治国理政中的重要性和迫切性。众所周知，基层法治政府建设是我国法治政府建设中的基础环节，是实现基层治理法治化的关键部分。新的历史形势下，准确把握基层法治政府建设的特有属性，严格遵循基层法治政府建设的内在规律，明确基层法治政府建设的目标任务，才能实现“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的全面依法治国总目标。
一、我国基层法治政府的基本属性与主要特征
关于法治政府的内涵，学界已经有不少的理论概括。“法治政府既可指广义政府行使国家公权力的法治化，也可指狭义政府行使国家行政权的法治化”[1]。“政府由法律产生，政府由法律控制，政府依法管理，政府对法律负责”[2]。法治政府作为一个法律或法学概念，与之相对应的是人治政府，法治政府就是“由法统治并依法行政的政府形态”[3]。
在党中央明确提出“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的“三治一体”语境中，应当首先厘清法治政府与法治国家、法治社会的内涵及其相互关系。
法治国家应当包括国家执政权的法治化、国家立法权的法治化、国家行政权的法治化、国家司法权的法治化、国家军事权的法治化。法治政府即国家行政权的法治化，因而是法治国家内涵中的一个组成部分。“百度百科”认为“法治国家有时又称法治政府”，这种将法治国家与法治政府划等号的提法至少在这里是不准确的。尽管在法律意义上，政府有广义与狭义的概念，广义的政府概念似乎包含所有国家机关，但是，当与法治国家相提并论时，法治政府的政府概念显然是指狭义的国家行政主体。
法治社会是指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。社会也有广义狭义之分，广义的社会应当包含国家、政府、社会团体与企事业单位等，而狭义的社会仅指与国家、政府相对应的社会团体与企事业单位等社会共同体[1]。广义的法治社会同样也包括法治政府在内，但是在“三治一体”语境下的法治社会，应当是狭义的法治社会，是指于国家、政府之外的社会团体与企事业单位等社会共同体的法治化。
笔者认为，法治政府是指服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的国家行政主体。在我国，法治政府建设的责任主体主要是国家各级行政机关，从国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》和中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要（2015—2020年》等系列重要文件看，已经有了明确的规定性。但是，在行政与司法实践中，国家行政主体的外延应当小于广义的政府概念，大于狭义的政府概念即国家行政机关。国家行政主体除各级政府及其职能部门外，还应当包括法律授权的组织、行政机关委托的组织与个人。当法律、法规授权一些行政机构、企业组织、事业单位、社会团体与其他组织的行政权能时，他们就具备行政主体的资格。尽管学界有不同意见[4]，但司法裁判却有刘燕文诉北京大学行政诉讼案、田永诉北京科技大学行政诉讼案、冉利君诉高速公路管理公司行政诉讼案的判例[5]、于艳茹诉北京大学行政诉讼案等。在行政实践中，存在大量的行政委托情形，尤其是在基层政府的县、乡两级政府之间，县级人民政府及其职能部门常常将一些自己职权范围内的行政职权或行政事项委托给不具有该行政职权的乡镇人民政府或者其他组织与个人。这些被委托的组织与个人以委托方的名义行使行政职能，其法律后果由委托方承担。因而，他们也是法治政府建设的应有主体之一。
法治政府的“政府”既不是广义的包含所有国家机关的政府含义，也不是狭义的仅指国家行政机关的政府含义。而应当是中义状态的包括国家行政机关、法律授权组织、行政机关委托的组织与个人在内的国家行政主体。这样的定义，也符合县乡级基层政府的行政实践的客觀实际。在“法治国家、法治政府、法治社会”“三治一体”相互关系中，法治政府处于法治国家、法治社会系统工程的起承转合的核心地位。
由此，本文在此将基层法治政府定义为： 服从法律统治，坚持法治原则，严格依法行政的县、乡级人民政府及其适格主体（法律授权的组织与受委托的组织与个人）。
从法治政府的一般特征看，其理论概括也比较多，从政府官员的角度，有代表性的观点有：国务院原副总理马凯认为，法治政府应具备五个基本特征：一是行政机构依法设立;二是行政权力依法取得;三是行政程序依法确定;四是行政行为依法作出;五是行政责任依法承担[6]。从学者的角度，马怀德认为，法治政府的基本特征是有限有为的政府、是透明廉洁的政府、是诚信负责的政府、是便民高效的服务型政府[7]。杨小军认为，法治政府的主要特征有，权力法定、监督法定、行为法定、程序法定、责任法定五个方面[3]。
作为处于县、乡级的基层法治政府的特征，在既应当具备上述学者概括的一般特征的基础上，还应当具有符合基层实际的法治特性。
其一是主体法定。基层法治政府的建设，应当首先规范基层行政机关及其内设机构的设置行为，通过加强行政组织法与行政编制法的立法建设，强化“行政机关是法律的产儿”的法治思维，切实改变同级政府机构名称五花八门，上下不对应的现状，切实改变随意设置领导小组、办公室、指挥部等临时性的无法律授权、无专业资质的组织，切实改变随意分立与合并行政区域、行政机构等行为。从而切实改变基层行政主体设置的无法性、恣意性与行政行为的混乱性。
其二是职能法定。在“法无授权不可为、法定职责必须为”的理念下，当务之急是通过完善行政组织法，细化县乡两级基层政府的法定职能与法定权责，细化法律授权，才能理清基层政府的权力清单与责任清单，使权力清单与责任清单法定化;才能避免以“法无授权不可为”为口实的“庸懒散浮拖软”的行政不作为;才能改变县级政府及其职能部门习惯将困难与矛盾下交乡级政府，乡级政府有责无权、有责无力的“上头千条线，下头一根针”的权责分离现状。
其三是委托法定。在行政委托的研究方面，县乡两级之间的行政委托问题研究成果较少;在县乡两级基层政府的行政实践中，实际上存在大量的行政委托行为，有要式的书面的，也有非要式的非书面依据的，缺乏统一的规范。应当将行政委托纳入行政法规、规章的立法规划中，明确行政委托的主体、条件、内容、范围、程序与违法责任等，从而规范行政委托行为。以避免有权的不执法，无权的乱执法的现象，以避免事业人员、临聘人员执法的乱象。
其四是决策法定。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》的基础上，建立了重大决策的终身问责制度，但何为重大决策，不同层级政府的重大决策的标准各是什么，如何厘清重大决策集体决定制度与行政首长负责制的关系等，目前各地各级政府都在竭力规范这些概念，但是标准不够统一，尚无权威统一的明确依据。尤其是在基层政府，许多重大事项的突击性与时效性特别强，因而，亟须建立重大决策的民主科学法治的法律法规制度。
其五是指令法定。基层公务员所处的基层地位，面对众多的条条块块上的上级与领导，谁的指令都得必须执行，谁的讲话都是“重要讲话”。在实践中，我国基层政府及其公务员是难以做到“不得执行上级违法指令”的，但我国公务员法第六十条规定“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”。因此，违法指令害人害己害国家，必须加以规范。只有强化上级机关与领导行政指令的合法性，才能使基层政府的行为在法治的轨道上运行。
二、基层政府的依法行政与法治政府建设的关系
依法行政是指行政主体及其工作人员必须依据法律、法规和规章实施行政行为，法律、法规和规章是规制行政主体行使行政立法（规范性文件制定）、行政决策、行政执法和行政監督等一切行政权力的标准和依据。其法律特征如下。
其一，依法行政的规制对象不仅仅是行政机关及其公务员，而应当是更宽泛的行政主体及其工作人员，因为在各级行政机关外，还存在法律授权的企事业与社会团体、行政机关委托的组织与个人。因而这里的行政主体的外延要比行政机关宽泛，这里的工作人员的外延也大于行政机关的公务员范畴，即除公务员外，还包括法律授权的企事业与社团组织的工作人员和行政机关委托的大量协管人员与临时聘用人员。尤其是在基层县、乡级政府的职能部门中，实际存在许多内设事业机构，这些机构担负了许多行政事务甚至行政执法活动，大量协管人员与临时聘用人员活跃在行政执法的第一线，他们的形象代表着基层人民政府的形象，他们的公务行为后果需要人民政府来“买单”。因此，规制这部分人员的行政行为更为重要，仅仅把行政机关及其公务员作为依法行政的规制主体是不够的。
其二，依法行政的规制内容也并不仅仅限于各类具体行政行为，而应当包含行政主体的抽象行政行为在内的一切行政行为。在基层政府，通过这些年依法行政的宣传教育，多数公务员开始注重行政执法活动的合法性了，但是在行政规范性文件的制定过程中，忽视其法治原则与法治程序的现象还客观存在，规范性文件的自我赋权还并不鲜见。在行政决策中，忽视行政决策民主性合法性科学性的法治程序问题不少，以至于酿出如什邡、启东等群体性事件突出问题。在行政监督中，监督无据、监督乏力、监督失职、监守自盗现象也值得重视。因此，依法行政的规制内容应当包括行政立法（规范性文件制定）、行政决策、行政执法、行政监督等等一切行政行为。
其三，依法行政所依之法的内涵应当体现良法善治的原则，应当是国家和人民的整体意志的体现，是广大人民群众自觉而普遍遵守的良法之制，是与地方保护主义和部门利益意志不相容的。而依法行政所依之法的外延应当是国家的法律、法规和规章，而不能以自我赋权的与上位法相抵触的规范性文件为依据。“法律是治国之重器，良法是善治之前提”，在基层政府，尤须强调“法律至上”的法律权威性，才能克服“政令不出中南海”“上有政策，下有对策”“有法不依”、各行其是的部门意志、地方保护等“诸侯割据”问题，也才能发挥规范性文件以及乡规民约的积极作用与治理功能。
其四，依法行政的治理重点应当是“官”和“权”，而非治理“民”和“事”。“依法行政的重心与实质是依法治官而非治民，是依法治权而非治事。”[8]在基层，由于“山高皇帝远”，行政权力最容易出现恣意、滥用甚至寻租现象。因此必须强调依法行政的治理实质与对象是行政机关及其有权官员，强调依法行政的治理重点是行政权力及其易于滥用的重点领域。只有这样，才能把行政权力关进行政法治的制度的笼子。
毫无疑问，“依法行政”与“法治政府”是近年来行政机关使用频率较高的概念，党的十八届四中全会明确把“深入推进依法行政，加快建设法治政府”作为全面推进依法治国的重大任务。因此，准确理解与把握“依法行政”与“法治政府”的关系，对于落实党的十八届四中全会精神以及党的十九大精神都有着重要意义。
从二者的相互联系看，“依法行政”与“法治政府”是互为前提互相促进的有机整体。依法行政是法治政府的基本前提与必要条件，即只有行政主体坚持依法规范行政行为，坚持“合法行政、合理行政、程序正当、便民高效、诚实守信、权责统一”[9]等基本原则与基本要求，坚持责任政府理念、透明政府理念、诚信政府理念、有限政府理念等，法治政府建设目标才能实现。法治政府则是依法行政的必要保证与最终目标，即只有以法治政府的法治精神、法治理念、法治思维以及法治机制、法律制度去规范、保障行政主体的依法行政，依法行政才能沿着正确方向前进，最终实现法治政府的目标。
“依法行政”与“法治政府”的主要区别在于：
其一，依法行政是一种行为要求，即强调行政主体的行政行为必须依法进行。而法治政府不仅是行为要求，而且首先是一种价值观念，法治政府不仅仅强调行政主体依法行政，而且首先强调行政主体的“法律主治”“良法之治”“制约权力”“保障权利”的法治思维、法治原则与法治精神。
其二，依法行政是一种行为过程，即强调行政行为如何运行，怎样运行，但它并不意味着朝着什么方向运行，并不必然地保证法治政府目标的确立和实现。而法治政府不仅仅强调行政主体的依法运行的机制，而且规定了行政主体“依法治国”“建设法治政府”的实现目标与运行方向。
其三，依法行政所依之法的内涵外延规定并不明确，它可能依“良法”行政，也可能以“恶法”行政;它可能依国家法律、法规、规章行政，也可能依自我赋权的具有部门利益或地方保护的规范性文件而行政。法治政府则要求行政主体必须依据体现国家整体意志的良法行政，依据国家的法律、法规、规章行政。
其四，法治政府的内容比依法行政更丰富更明确。依法行政强调“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”[9]的基本要求。法治政府则包括民意政府、有限政府、责任政府、透明政府、廉洁政府、诚信政府、效能政府等内涵，凸显主体法定、权责法定、行为法定、程序法定、监督法定、责任法定等特征。而依法行政则不必然包含上述内容。
三、新时代加强基层法治政府建设的重大意义
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“推进基层治理法治化。全面推进依法治国，基础在基层，工作重点在基层。”在推进基层治理法治化的复杂系统与具体实践中，基层政府作为国家基层的行政机关，肩负着基层治理的行政职责与国家使命，因而，加快基层法治政府建设是基层治理法治化的关键环节和基本条件。
其一，基层人民政府是体现执政党领导的“形象”政府，基层法治政府建设是实现中国共产党的领导的重要保障。执政党的组织并非行政主体，并非政权机关，党的领导应当通过基层政府去体现去实现。基层政府应当是立法机关的执行机关，对人大负责，受人大监督。党的领导意志（重大决定决策与战略部署）与路线方针政策应当通过人民代表大会转化为国家意志，形成全体公民必须遵守的法律法规，并由这些法律规范授权予人民政府去实施执行。国家法律规范的贯彻执行，绝大多数依靠人民政府去贯彻实施落实，特别是在基层社会，基层政府的一切行政行为，直接体现着执政的中国共产党的领导形象，直接肩负着人民代表大会赋予的执法使命，直接面对并服务于公民、法人与其他社会组织。如果基层人民政府不能严守法律规范，不去依法行政而恣意行政，则必然违背执政党的意志，必然败坏执政党的领导形象，邓小平早在1941年《党与抗日民主政权》一文中批判“党权高于一切”时指出：“遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令……结果群众认为政府是不中用的，一切要决定于共产党。于是要钱的是共产党，要粮的是共产党，政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有威信，党也脱离了群众。这实在是最大的蠢笨！”[10]因此，基层政府的形象就是党的形象，基层政府形象的好坏，直接体现着党的形象的好坏。只有依法规范基层政府的行为，努力建设基层法治政府，党的路线方针政策的才能得以全面落实，党在基层社会的领导形象才能得以改善与维护。
其二，基层人民政府是推进基层民主的“责任”政府，基层法治政府建设可以保障人民民主的充分实现。我国宪法明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民”。基层民主必须通过基层人民政府才能实現。我国的选举制度实行直接选举与间接选举相结合的原则，在县、乡两级基层社会，公民依据宪法与选举法直接选举出自己信赖的人大代表，再由这些人大代表选举出县、乡人民政府的行政首长，并由其同级人大常委会决定其政府组成人员。县、乡人民政府的职权是，依据我国宪法与组织法规定，执行本级人民代表大会的决议和上级行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的公共行政事务。县、乡政府对人大负责，受人大监督。人民代表对不称职的行政首长可以依法行使其罢免权，可以依法行使对政府的质询权与建议权。由此可以说，人民是主人，政府是仆人。如果基层政府不对人大负责，不受人大监督，不是忠实地执行人大的决定，不能忠实地体现人民的意志，人民政府就会失职，人民当家作主就是空话。尤其是基层政府，直接体现着人民意志的落实兑现，直接担负着服务于人民群众的法律使命，直接决定着人民民主的能否实现。
其三，基层人民政府是贯彻执行国家法律与政策的“终端”政府，基层法治政府建设可以保障国家法律与政策的一以贯之。在实施依法治国的宏大系统工程中，人民政府的依法行政是推进与实现依法治国方略的关键与重点。我国的法律、法规与规章绝大多数依靠人民政府去贯彻执行，而基层的人民政府则处于执行这些法律、法规与规章的“前沿”与“终端”位置。国家的法律、法规和规章与党的路线方针政策能否落地生根，能否一以贯之，能否政令畅达，取决于基层人民政府的法治化程度，取决于基层政府工作人员依法行政的意识与水平。广大人民群众能否依法享有各项宪法权利，能否依法获得社会公共产品、公共服务，完全依赖于基层政府的供给与保障。如果基层人民政府不遵守法治政府的基本规范与要求，有法不依、违法行政、弄虚作假、“上有政策，下有对策”、部门意志与地方保护主义盛行，法律、法规与规章就只是一纸空文，依法治国就只是一句空话。
其四，基层人民政府是推进全民守法的“窗口”政府，基层法治政府建设可以促进与引领公民法律意识的觉醒。基层政府与行政相对人（公民、法人和其他组织）关系十分密切，绝大多数诚信守法的行政相对人可能自始至终就与法院、检察院毫无干系。但是，没有一个行政相对人可以始终不与行政机关打交道，他（它）们从出生（产生）到死亡（终结）都须臾离不开政府的职能部门。比如上户口、领执照、注销户籍或企业等等。公民、法人和其他组织需要基层政府保障与给予其法定权利，他（它）们的守法意识与依法经营需要基层人民政府去引导与宣传，国家法律与党的政策需要基层人民政府去贯彻与实施，行政相对人的违法行为需要基层人民政府去执法与矫正。同时，基层政府的行政行为需要接受行政相对人的依法监督与评价，基层政府的重大行政决策需要接受行政相对人的依法参与评估，基层政府工作人员的升迁需要接受行政相对人的选择，基层政府工作人员的行为需要接受行政相对人的依法质询。因此，实现“全民守法”，基层人民政府首先是用法守法的率先垂范者，同时又是行政相对人用法守法的引领示范者。只有在基层积极推进法治政府建设，坚持依法行政，才能形成全民守法的良好氛围。
其五，基层人民政府是构建和谐社会的“焦点”政府，基层法治政府建设可以有效维护社会稳定与和谐。在市场经济的大潮中，社会主体多元化，社会利益多元化，社会价值观多元化，使社会深层次问题凸显，各种矛盾潜滋暗长，社会发展风险加大，社会系统的脆弱性加剧。而基层政府则处于各种矛盾一触即发的风口浪尖，成为矛盾纠纷类型多样化、内容复合化、调处疑难化、矛盾易激化的漩涡与焦点。近年来的征地拆迁、环境污染、企业改制、劳动争议、司法不公、干部作风等问题导致的社会群体性事件，大量发生的各种上访信访事件，使基层政府无法回避而必须正确面对，背负着极大压力，挑战着基层政府的维稳应急处置能力，考验着基层政府的政策法治水平。对此，基层政府必须首先依法行政，以法治政府的行为规范约束自己，才能从利益政府的羁绊中超脱出来，才能从现存的各种错综复杂的社会矛盾的漩涡与焦点中解脱出来。基层政府必须充分运用法治思维与法治方式去化解社会矛盾，才能从根本上解决社会各种深层次的矛盾，才能在不断的深化改革中维护社会的稳定大局。
四、新时代加强基层法治政府建设的目标
目标是目标主体所期望实现的成就，目标具有多层次性。法治政府建设的目标也同样具有多层次性。
从政府不同层级看，既有各级政府的共性的一般目标，也有各级政府的不同的特有目标。因此，可以分为中央法治政府建设目标与地方法治政府建设目标。地方法治政府建设目标还可以分为省、市（直辖市、设区市）法治政府建设目标与基层（县、乡级）法治政府建设目标。
从法治政府建设的过程看，其目标应当有法治政府建设年度目标、近期目标（三至五年，如各省市制定的“全面推进依法行政的五年规划”），中期目标（十年，如国务院《全面依法推进依法行政实施纲要》提出的“十年左右”基本实现建设法治政府的目标），远期目标（三十年），终极目标等。
从法治政府建设的内容看，可以分为法治政府建设总目标、分项目标，如高度的行政主体法治意识目标、完备的行政法制体系建设目标、规范的行政执法体系目标、严密的法治监督体系目标、有力的法治保障体系目标等。
2004年3月，国务院制定颁发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了七个方面的具体任务。这七个方面勾勒了法治政府建设“十年左右”的阶段性与一般性的目标。十年转瞬过去，实际上，法治政府建设这个阶段性与一般性目标的时间定得太短。因此，党的十八大又提出到2020年“基本建成法治政府”的目标，党的十八届四中全会进一步明确提出了法治政府建设的基本目标，即“建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[11]。2015年12月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》， 为确保到2020年基本建成法治政府的基本目标，提出了法治政府建设的总体要求、主要任务与具体措施。
作为县乡级的基层法治政府建设，在遵循国务院三个重要文件即《全面推进依法行政实施纲要》《关于加强市县政府依法行政的决定》《关于加强法治政府建设的意见》与党的十八大以来尤其是党的十八届四中全会精神和党的十九大精神的基础上，应当根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》和基层实际设定法治政府建设的特有目标。
其一，明确基层法治政府建设的年度考核目标。在行政实践中，一些上级政府的五年规划到不了基层，由于没有严格的短期或年度目标考核，容易使规划流于形式，或者难以落实。容易出现“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，通篇鬼话，不及领导一句话”的现象。落实党中央、国务院关于坚持依法行政，建设法治政府的重大部署和重要文件精神，省、市（直辖市、设区市）级政府均有“实施意见”或“实施办法”或“五年規划”等贯彻性文件，而到县、乡级政府则是强弩之末，一些基层既无贯彻落实的具体实施文件，又无检查贯彻落实情况的考核要求，使得上级文件精神浮在空中，较多的基层干部对三个重要文件一无所知。这应当是“在推进依法行政的过程中，总的感觉是，从中央政府到省政府、市政府、县政府，甚至于到乡政府，总体上推进依法行政的力度有逐级递减的问题，也就是说，越到基层，依法行政的困难越大”[12]的重要原因。因此，省、市（直辖市、设区市）政府应当制定县乡级政府法治政府建设的指标考核体系，细化年度考核目标，建立法治GDP，严格督促贯彻落实。县、乡级基层政府应当以年度目标的形式，将中央的依法行政与法治政府建设的十年要求，省、市（直辖市、设区市）政府的五年规划等精神逐年分解，分步实施，落到实处。
其二，明确基层法治政府建设的阶段重点目标。基层法治政府涉及面十分广泛。国务院《关于加强法治政府建设的意见》提出了提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等七个方面共二十九条任务，这七个方面共二十九条任务十分全面，但纵观各省市（直辖市、设区市）制定的实施意见或实施办法，有的还没有国务院《关于加强法治政府建设的意见》内容具体，缺乏操作性;有的几乎是照搬照抄，上下一般粗。尤其是作为基层政府，对于法治政府建设的阶段性重点性目标并不清楚。因此，应当寻求法治政府建设的循序渐进的实现路径，建立分阶段有步骤地建设基层法治政府的目标规划。应当根据《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》的具体部署，从规范基层政府行政行为开始，做到行政行为的规范化;进而在国家行政法制逐步完善的基础上，做到行政行为的制度化;最后实现基层政府行政行为的法治化。实现规范化——制度化——法治化的三步走。应当使县、乡级基层政府明确每年依法行政与法治政府建设的重点目标是什么，今年应当解决一个或几个什么重点问题，明年应当突出什么重点，五年中要实现一个什么样的能落到实处的法治目标。从而避免规划面面俱到，重点模糊，抓而不实的问题。
其三，明确基层法治政府建设的分项规划目标。在设定基层政府行政文化法治化，基层政府行政行为的法治化，基层政府行政监督的法治化的总目标下，可以划分以下几方面的分项目标，即高度的行政主体法治意识目标、完备的行政法制体系建设目标、规范的行政执法体系目标、严密的法治监督体系目标、有力的法治保障体系目标，等等。并根据基层实际，突出其分项目标的可操作性，比如，“提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力”，每年要学习哪些相关法律知识，五年内应当达到什么样的水准，如何考核考察领导干部依法行政的意识与实绩等等，应当明确在“高度的行政主体法治意识”分项目标中。又比如在“突出政府立法重点”方面，各省市（直辖市、设区市）应当拟定政府立法的年度重点与五年立法规划。尤其应当将基层政府行政执法与行政管理面临的法律空白、不完善、不协调的亟须完善的内容纳入立法规划中。
其四，明确基层法治政府建设的特有实际目标。我国地域辽阔，各地情况千差万别。基层政府涉及环境问题、资源问题、维稳问题、就业问题、社保问题、治安问题等较多的问题，应当鼓励各县级政府根据自身实际，制定符合本地实际的短期、中期法治政府建设目标。根据不同的县域经济，确定不同的县域法治。如根据不同地域情况，分别突出对环境保护法、土地管理法、森林法、水法、草原法、矿产资源法、渔业法、税收征管法、国有资产法、安全生产法、食品药品法、旅游法等法律法规的贯彻执行，制定基层政府的明确的行政执法与管理的近期目标，以规范基层政府的行政执法与管理行为，以保护自然资源和发展基础。
五、新时代加强基层法治政府建设的实践任务
党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：“加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府”[13]。这是新形势下对法治政府建设提出的新要求，也进一步明确了基层法治政府建设的新任务。
（一）加快建设职能科学的基层效能政府
行政體制改革的核心和难点是转变政府职能，而职能科学、结构优化则是转变政府职能的关键。但是，各级政府在职能定位、机构设置、职责分工、运行机制等方面沉疴明显，尤其是在县级政府各职能部门之间的职能交叉、权责失配、政出多门、多头管理等问题长期存在，县乡级政府之间权责配置不协调，县级政府部门“权大责小”、乡级政府“权小责大”问题突出。因此，一是应当在县级政府部门实行“大部制”式的改革，改变职能交叉与重叠的“五龙治水”现象，如食品药品质量问题，工商行政管理部门、质量技术监管部门、食品药品监管部门都可以管;绿化工作，林业局、环保局、规划局、建设局都可以管等等，由此改变“三个和尚没水喝”的局面，改变管理责任分散，责任定位困难，容易互相推诿，延误行政效能，产生利益寻租等现象。二是应当进一步深化乡镇行政管理体制的改革，及时总结以“扩权强镇”为核心的经济发达镇行政管理体制改革试点经验，切实纠正县级政府部门下放责任不放利益，下放负担不放权力，下放权力反而新增基层负担等问题端倪。改善乡级政府职能配置与发展定位不协调、人员配置与工作需要不协调、权力配置与履职责任不协调等问题，改善乡级政府权小责大、事多人少（专业人员）的“脚大鞋小”的问题。三是应当通过立法建设与改革创新并举，即加快基层行政组织法制建设与县乡级政府行政管理体制改革，厘清县乡级政府之间的权责界限、机构设置、职能分工、相互关系等，从而加快建设职能科学的基层效能政府，“推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”。
（二）加快建设权责法定的基层有限政府
权责法定是指行政机关的创设源于法律规定，行政机关的权力责任源于法律规定，行政机关在行使权力、作出决定时，首先看有无法律明确授权，并且必须在法律设定的权力范围内活动而不能随心所欲。权责法定强调：主体的法定性、权力的有限性、授权的明确性、行为的公权性。强调主体法定、行为法定、权力有限、越权无效。强调“法律授权必须为，法无授权不可为”。建设权责法定的基层有限政府，当务之急是应当完善基层行政组织法制。首先，只有完善基层行政组织法制，才有“法律授权必须为，法无授权不可为”的法律依据。如乡级政府对公民、法人和其他组织实施消极行政行为，如行政处罚、行政许可、行政强制、行政检查、行政收费、行政确认、行政征用、行政征收等具体行政行为，首先，要有法律对乡级政府的明确授权，乡级政府才具有主体资格，才具有行为的合法性。如果仅仅依靠县级政府的下放权力或行政委托，其合法性依然存在问题。其次，只有完善基层行政组织法制，才能厘清县乡级政府的权力清单与责任清单。中央、国务院下发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，各地积极梳理权力清单，但许多同级政府拿出的权力清单的项目、数量差异较大，如某街道办事处公布了9大类6636项行政权力。之所以各地差异大，仔细推敲，这些权力清单尤其是在乡级政府（派出机构街道办事处）许多法律依据不足。最后，只有完善基层行政组织法制，才能克服基层政府的恣意与任性，把基层行政权力关进制度的“笼子”。由于长期的基层行政组织法制的缺位、粗疏与不完善，使基层政府工作人员的思维缺乏法治思维习惯，缺乏法治规矩意识，加之人治传统的积淀，基层政府的人治恣意与枉法任性并不鲜见。
（三）加快建设执法严明的基层责任政府
执法，顾名思义是指掌管法律，手持法律，执行法律。在日常生活中，人们通常在广义与狭义这两种含义上使用这个概念。笔者认为，“执法”可分为四个层面：一是泛广义的执法是指国家行政机关、司法机关及其公职人员依照法定程序实施法律的活动，如，彭真同志为司法机关题写的“严肃执法”。二是广义的执法是指法的执行，即国家行政机关作为国家立法机关的执行机关，其一切行政行为都应当是贯彻执行法律的活动。三是狭义的执法是指国家行政机关与行政立法相对应的活动，即在行使行政管理权的过程中，依照法定的职权和程序，贯彻执行法律的活动。四是最狭义的执法是指国家行政机关的执法机构依法执行行政检查、行政处罚、行政强制等活动，是与行政立法（规范性文件制定）的抽象行政行为相对应的具体行政行为。行政实践中，多在这一层面使用“执法”概念，这里的“执法严明”的“执法”也应当在此层面上。“严明”是指严格而明确，严肃而公正。而并非严厉打击，并非动辄“顶格处罚”，“严明”应当是严格明确依据法律规定、依据事实证据、依据办案程序，严格遵守“合法行政、合理行政、正当程序、诚实守信、便民高效。权责统一”等基本要求。“执法严明”就是“坚持严格规范公正文明执法”。基层政府担负着大量的执法任务，面对着大量的行政相对人，每一项具体行政行为执行的好与坏，都体现整个人民政府的形象，因此，应当按照依法行政的六个基本要求，严格规范基层执法行为，从而加快建设执法严明的基层责任政府。
（四）加快建设公开公正的基层透明政府
公开是公正的前提与保障，公开公正是透明政府的基本要求。党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。”基层政府应当按照《政府信息公开条例》和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》精神，建设公开公正的透明政府。努力培育透明政府的法治思维，肃清长期形成的“秘密行政”的“神秘政府”观念，厘清保密与公开的原则区别与事项界限。坚持决策公开，凡涉及重大决策的事项应当把“公众参与”作为首要程序公开征求公众意见;坚持执行公开，积极推行行政执法公示制度，规范执法人员的执法行为;坚持管理公开，凡涉及行政相对人权利和义务的规范性文件都应当公开，严禁使用未公开“内部文件”作为管理依据;坚持服务公开，努力建设县乡级政府互联网政务信息数据服务平台和便民服务平台;坚持结果公开，全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，注重行政审批、行政处罚等行为的结果公开。在基层政府部门，常常涉及公民与政府之间的信息是否公开，哪些信息可以公开的矛盾。为此，最高人民法院2014年9月12日发布人民法院政府信息公开十大案例，对基层政府提供了可资借鉴的判例，对以种种理由拒绝信息公开的传统做法可以进行司法监督了。
（五）加快建设廉洁高效的基层廉价政府
廉洁与廉价政府是实现效率与效能政府的基础与前提，建立“廉价、廉洁、效率、效能”政府是现代政府所追求的理想目标。党的十八大强调，要坚决反对腐败，建设廉洁政府，做到干部清正、政府清廉、政治清明。党的十八大以来，通过落实改进工作作风、密切联系群众的八项规定，对因公出国、公务用车、公务招待“三公消费”的治理，对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风的“四风”整顿，对“庸懒散浮拖”的作风整顿，也使政府的效能效率有了明显提高。加快建设廉洁高效的基层廉价政府，是贯彻党的十八大以来的方针路线政策的必然要求，也是建设基层法治政府的重要内容。因此，应当加快基层廉洁廉价政府的法律制度建设，靠制度问责问效问政，用制度管权管事管人，把权力关进法制的笼子;应当加快基层政企分开、政资分开、政事分开、政社分开的理念培育与制度建设，促进基层政府“管理退出、监督跟进”，促进决策、管理、监督法治化;应当健全了基层工作运行和责任追究机制，建立科学的考核考评机制与监督问责机制，树立法治GDP政绩观，以促进基层廉阶廉洁政府建设。
（六）加快建设守法诚信的基层诚信政府
守法诚信即是行政机关的行政道德底线，也是行政法治要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》把“诚实守信”作为各级政府依法行政的基本要求，具有重要的指导意义。只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能切实纠正弄虚作假、欺上瞒下，假数字、假报告、假政绩的现象，切实纠正形象工程、政绩工程、“花架子”工程等现象;只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能切实纠正朝令夕改、出尔反尔、言而无信的虚浮作风;只有加快建设守法诚信的基层诚信政府，才能在全社会建设起言而有信、一诺千金、童叟无欺的社会诚信体系。因此，加快建设守法诚信的基层诚信政府，应当强化依法行政的所依之法的法律稳定性与不可溯及性，改变基层政府的人治行政与政策行政思维传统;应当强化基层政府行政活动的真实性、确定性与善良性，做到取信于民，善政于民;应当强化信赖保护原则，不得随意撤销授益行政行为，以保护无过错行政相对人的既得利益，特别是涉及群众重大切身利益时，更应当严禁政府恣意妄为，与民争利。
参考文献：
[1] 姜明安.论法治国家、法治政府、法治社会建设的相互关系[J].法学杂志，2013，（6）.
[2]周鹤，黄晶梅.论法治政府的内涵[J].长春理工大学学报（社会科学版），2008，（3）.
[3] 杨小军.论法治政府新要求[J].行政法学研究，2014（1）.
[4] 吕艳辉.高等学校“法律法规授权组织”定位之理论检视[J].当代法学，2007，（1）.
[5]人民网.对行政 “不作为” 说不[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/paper83/15257/1352848.html，2019-04-10.
[6]马凯.关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题[J].国家行政学院学报，2011，（5）.
[7]马怀德.法治政府特征及建设途径[J].国家行政学院学报，2008，（2）.
[8]应松年，袁曙宏.走向法治政府[M].北京：法律出版社，2001.1.
[9]全面推进依法行政实施纲要[ EB/OL]http：//www.gov.cn/ztzl/yfxz/content_374160.htm，2019-04-12.
[10]邓小平文选（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.10-12.
[11]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/2014-10/28/c_1113015330.htm，2014-10-28.
[12]赵振华.依法行政是一个具有长期性复杂性的系统工程[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2008-07/10/content_8523750.htm，2008-07-10.
[13]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[EB/OL].http：//cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html，2014-10-29.
Key words： new era; grassroots; government of the rule of law; theory; practice
責任编辑：翟 祎
作者：郭祎 孟大川
摘要：随着我国法制建设的进一步完善，加强基层政府的执政能力，强化基层政府的法治建设至关重要。目前，基层政府在推进法治建设过程中仍存在许多问题和薄弱环节，必须采取有效措施，切实加以改变。
关键词：法治;基层政府;法治建设
2004年3月，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出全面推进依法行政。2008年5月，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，对市县政府提高行政机关工作人员依法行政意识和能力、完善行政决策机制等方面提出了明确要求。近年来，武胜县从完善制度、明确职责、规范程序、依法决策、依法管理等多个环节入手，强力推进依法行政，法治政府建设取得明显成效。2012年，成功创建为全省“依法行政示范县”。但在工作实践中，我们也发现，由于历史文化和发展阶段特征等方面的原因，武胜与许多县级行政区域一样，在法治政府建设中仍然存在一些不可忽视的问题，法治政府建设离时代的更高要求还有明显差距。
一、基层法治政府建设中存在的主要问题及原因分析
(一)政府权责边界不清，越位缺位现象同时并存。
《全面推进依法行政实施纲要》提出建设有限责任政府，划分了行政权力和民事权力的界限。然而，由于我们自上而下多年来习以为常的工作方式和社会的习惯认识，政府工作无所不包、无限责任的情况还会在较长时期内存在下去。一个地方只要一旦出了点事，上级政府不管任何理由，都会追究下级政府的责任，社会大众不管该不该政府负责，都会埋怨当地政府。这些年里，我们常常看到，政府对不该管或不宜过多干预的事(如经济事务)去管多了，该管、该负责任的事(如社会建设)反而力不从心了。
在政府职能部门的权责划分上，一方面，一些临时机构执法，其职权和政府常设机构存在职能交叉、权限不清的问题;而另一方面，一件事又有几个部门分别管辖，职权的划分又显得太清太细(如食品安全问题等)。争权夺利的事争着管、有权没利的事推着管、没权没利的事没人管的现象时有发生。近年来，随着经济社会的发展，地方政府常常将新成立的经开区管委会、工业园区管委会、景区管委会等辖区内的各种管理行政委托其管理，但县域内的管委会很少能获得行政主体资格。同时也容易与当地的党委政府形成全力交叉，常常出现各自为阵、互相推诿的现象。
(二)政策法规跟不上发展步伐，基层政府为了推动工作不得不寻求变通。
在媒体报端，常常有人批评基层政府“上有政策，下有对策”。在基层工作中，我们经常发现，如果严格按照国家的现行法规和上级政策去执行，我们的工作就根本没法得到推进。在基层工作，许多领导同志都压力很大，其中一个非常重要的原因就是：一方面，要推动工作不得不花大量精力去研究对策，去做工作，去寻变通。另一方面，又的要避免出现任何意外情况，确保不要把那些变通过的、不太合法合规的做法牵扯到媒体和大众的视野里来。变通的结果，自然就会使上面的政策到基层就走样了。
客观而论，这种现象的出现也不能完全归根与基层干部，上面政策规定与基层情况的脱节或许才是更为深层次的原因。一是国家法律法规和上面政策不够完善，一些空白和灰色地带为不法之徒绕道法规和政策提供了可趁之机。二是一些法规和政策严重滞后，与基层的实际情况和群众的最新要求差距较大，在很大程度上制约阻碍了工作的正常推进。三是上面要求的许多工作是在不具备或不完全具备条件的情况下推行的，而很多时候，上级领导只要结果，不管过程，导致基层政府部门和干部不得不违规违法开展工作，不出问题就一了百了，出了问题就由基层政府负责。在基层调研中，我们看到：食品安全、环境污染、土地征用、房屋拆迁、拖欠工资、黑车营运等许多难点热点问题屡查屡犯，难以根治，都与这些因素有着一定关系。
(三)基层政府决策议事程序缺乏法律规范，依法决策缺乏刚性保障。
近年来，为了推进依法决策、科学决策，武胜县政府在制定实施《县人民政府工作规则》，从政府职能、成员职责、决策程序、依法行政、政务公开公文审批、会议制度等多个方面予以规范的基础上，专门对县人民政府常务会议、全体会议、专门会议分别制定了《工作规范》，对会议的参加人员、召集条件、主要任务、议题准备、会务服务、落实执行等多个环节作了明晰的界定。在对具体问题的研究决策过程中，坚持必须听取法制办的审查意见，对涉及重大民生和民众利益，或存在一定社会风险的重要决策，要求相关部门在提交县政府集体研究前，必须在通过听证会，代表座谈会、民意调查等途径准确了解民意的基础上，交法制部门和相关法律顾问逐项审查，签据明确意见。研究决策中，原则上都要尊重采纳法制部门和法律顾问意见。相关部门如果建议暂不采纳法制部门和法律顾问意见，必须有非常充分的理由，并确保不得与国家相关法律法规相抵触。应该说，这一系列举措，都是武胜县政府在法制政府建设中的有益探索，对县人民政府的依法决策提供了非常重要的制度性保障。但我们也应看到，武胜县政府的这种情况在很大程度上是由县委、县政府一把手推动形成的，与当地一把手的法制意识和民主意识关系极大，在全省、全国的范围不一定具有普遍代表意义。在更多的地方甚至更高的层面，我们看到，由于没有在操作层面对政府决策的明确规范，政府决策随意性较大，在执行中才发现与国家法律法规和上级政策要求不完全相符，不得不边执行边纠正，既容易引发群众质疑，损害政府威信，也给工作推动带来被动。
(四)行政执法监督乏力，干部队伍法制意识有待提高。
目前，政府执法的监督，主要来自同级党委的监督、人大的依法监督、政协的民主监督、媒体的舆论监督、社会的群众监督，以及因提起诉讼而受到司法监督。但现实中，“同级监督太软，上级监督太远”，很大程度上是行政机关内部的自我监督，导致许多失职、违法违规行为不能及时的得到很好的纠正和处理。
另一方面，经过二十多年的普法宣传教育，政府及其部门工作人员法制意识有所加强，但由于我们是从一个漫长的封建社会走过来的，人治观念很深，法治理念不强。一些政府和部门官员缺乏尊重法律、敬畏法律的应有意识，加上对系统的法律知识学习不够，法律知识有限，在行政执法中主观武断、简单粗暴，在政策制定中为部门利益争权夺利。同时，受政府机关公务员和事业单位人员编制的限制和财政不足的影响，为应对经济社会发展，大量设置门槛低、薪水少的临聘岗位;基层公务员待遇差，流动性大，导致整体素质提升缓慢。
二、关于在基层推进法治政府建设的几点建议
(一)加强培训宣传，提高领导干部的法治意识。建立法律知识学习培训长效机制完善各级行政机关领导干部学法制度。通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式组织学习宪法、通用法律知识、行政法规和与履行职责相关的专门法律知识，定期组织行政执法人员参加通用法律知识培训、专门法律知识轮训和新法律法规专题培训将培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。
(二)强化行政监督与问责，促进政府行政运行和职权行驶更加公开透明。首先从制度设计层面进一步完善人大、政协的监督，使人大、政协的政治监督和民主监督真正深入到政府决策、行政、执法等关键环节。二要充分重视新闻媒体的舆论监督作用，运用网络和大众的力量对权力进行监督和制约。三要大力推行政务公开，把政府的决策、立法、行政和执法过程向公众开放，确保公众充分的知情权。四要探索重大决策与公民互动的有效途径，通过建立和完善保障普通群众参与公共事务的平台，推动公民参与，使他们的合理意见得到充分表达、合法诉求得到充分体现。同时，强化行政问责，坚持有错必纠、有责必问，对违法行政导致公共利益受损的，严肃追究有关领导直至党政一把手的责任。
(三)完善相关法规和机制，为基层政府依法决策和依法行政提供可靠的制度保障。如果缺乏制度保障，靠领导干部的个人素质来推动依法决策和依法行政，最终是靠不住的。一要尽快完善基层政府决策运行的法规体系，从职责、权限、程序等方面对基层政府决策运行的各环节、各部门予以明确界定和规范。二要及时清理修正与实际脱节的政策法规，维护政策法规的严肃性和权威性。三要建立确保法制部门的意见参与决策的制度规定，完善科学民主决策机制，提高决策民主化科学化水平以及政府工作透明度与公信力。
作者：牟光平
摘要：法治政府建设是我国政府施政的基本目标之一。回顾我国系统推进法治政府建设的艰辛历程以及取得的巨大成就，可以看出我国法治政府建设的基本格局已经初步确立。完善行政立法的统一性和加强权利救济制度的法律实施效果应是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
关键词：依法治国;法治政府
中圖分类号：D922.1
DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2019.06.005
法治政府建设是我国全面落实依法治国基本方略的重要内容，是我国政府施政的基本目标之一。自新中国成立以来，我国政府经历了从提出建设法制政府到确立建设法治政府的深刻变化过程。回顾我国推进法治政府建设的发展历程，可以看到取得的巨大成就，展现出诸多具有中国特色的经验和特点。
一、我国法治政府建设经历了曲折艰辛的发展过程
我国法治政府建设经历了曲折艰辛的发展过程，大体可以分为四个阶段。第一阶段是新中国成立到1978年改革开放前。1954年《中华人民共和国宪法》获得通过。1956年，中共八大要求加强对国家机关的监督和人民民主的法制建设，一切国家机关和国家工作人员必须严格遵守国家法律，使人民的民主权利受到国家法律的充分保护。国务院制定颁发了一系列组织条例和工作规则，为行政机关运行的规范化和制度化提供了法律和制度依据，法治政府建设进入正轨。但是，随着1957年以后反右斗争扩大化影响，法律虚无主义盛行，在其后的20年间，我国的法治政府建设处于停滞状态。
第二阶段是1978年改革开放到1992年。这一时期，我国的法治政府建设勃然兴起。邓小平同志突出强调加强法制建设的重要性，指出社会主义民主是与专政、法治、集中的高度统一，确立宪法和法律的应有权威以维护和保障人民当家作主的权利。坚决遵循“有法必依，违法必究，执法必严，在法律面前人人平等”的原则。1982年修订了《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，规范了国家行政机关的性质、地位、组成、结构、职权以及设立、变更、撤销等程序。1982年新修订的《中华人民共和国宪法》，首次确立了行政立法的权限和审计机关的地位。1987年党的十三大提出，要加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序，使行政管理走上法制化的道路。1989年通过的《中华人民共和国行政诉讼法》，对于保护公民权利、公正有效地监督行政权力意义重大。1990年通过《行政监察条例》，以行政法规的形式对行政监察制度作了比较全面的规定。1990年颁布的《行政复议条例》，确立了行政复议制度。
第三阶段是1992年至2012年。1993年的政府工作报告提出，各级政府都要依法行政，严格依法办事，一切公职人员需带头学法懂法，做执法守法的模范。1993年通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，首次以党的纲领性文件推行依法行政。1997年党的十五大首次明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，随后这一方略被写入《中华人民共和国宪法》。2003年颁布的《行政许可法》首次确立信赖保护原则，充分展示了我国建设诚信政府和服务政府的决心。2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，明确了建设法治政府的目标，提出了此后10年全面推进依法行政的指导思想、基本原则和主要任务。2010年出台《国务院关于加强法治政府建设的意见》，全面规定了依法行政，提高政府公信力和执行力，防止以权压法、以权代法，是法治政府建设的支柱性文件。
第四阶段自2012年至今，是我国法治政府建设全面推进时期。党的十八大把“法治政府基本建成”确立为到2020年全面建成小康社会的重要目标之一。十八届三中全会对全面深化改革进行了任务部署，确立了法治中国建设的总体目标与法治政府建设的地位与作用，提出了法治国家、法治政府、法治社会一体建设理论。2015年国务院发布《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，安排和部署了法治政府建设的总体要求、主要任务、具体措施、组织保障和落实机制等实施纲要。十九大明确将“坚持全面依法治国”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，部署了“建设法治政府，推进依法行政，严格规范公正文明执法”的重要战略任务，提出成立中央全面依法治国领导小组。2019年5月，中央全面依法治国委员会办公室印发《关于开展法治政府建设示范创建活动的意见》，目标是从2019年启动开始，每两年一次，树立一批新时代法治政府建设的新标杆，形成样板效应，开创法治政府建设新局面;深化依法治国实践，加快建设社会主义法治国家，推动到2035年实现法治国家、法治政府、法治社会基本建成的奋斗目标。
二、我国法治政府建设基本格局已初步形成
中国政府经过多年来不间断持续努力，切实推进了依法行政和法治政府建设。目前，各级人民政府的行政权力已逐步纳入法治化轨道，规范政府权力运行的法律制度基本形成，行政组织、行政行为、行政监督、行政救济等方面的法律制度都在初步建立的基础上趋向完善，政务信息公开查询、重要事项公示与通报、重大决策的听证等辅助性制度也开始建立并收到良效，在依法行政的观念普及、公民权益的及时救济等方面都充分彰显出我国法治政府建设所带来的巨大进步。可以说，依法行政的基本格局已经初步形成。
第一，经过不断探索，具有中国特色的社会主义法治政府理论体系初步形成。“法治政府”的内涵和外延逐渐丰富。从内涵上讲，法治政府就是按照法治原则运作的政府，政府的一切权力来源、运作和行为都要受到法律的规制，其基本价值取向是以人为本、公平正义、平等民主，我国要建设的法治政府是有限、服务、诚信、透明和责任政府。
第二，立法工作成就巨大。经过多年发展，基本建立起了体系完备、层次分明、内容详实的行政组织法律体系。2011年3月10日，全国人民代表大会常务委员会宣布，中国特色社会主义法律体系已经形成，立法程序日趋完善，立法工作不断创新，科学性和民主性不断增强。
第三，法律尤其宪法的权威得到进一步加强。自1982年宪法颁布后，我国正式步入现代法治建设轨道。宪法是国家根本大法，是治国安邦的总章程，规范着所有法律法规的制定与实施，是依法治国方略和法治国家建设得以推进和实施的根本保障。“82宪法”规定了今后数十年我国社会主义法制建设与治国理政的根本方向，但长期以来，政府工作报告没有明确强调宪法的作用。自2014年开始，到2015 年、2016年和2018年的政府工作报告中都明确强调宪法是政府活动的根本准则，各级政府及其工作人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，提出了“依宪施政”的理念。对法律尤其宪法权威的强调，从根本上保障了国家和社会生活的制度化、法治化、程序化和规范化。
第四，行政权力监督体制得到进一步完善。行政权力是宪法和法律赋予行政机关管理经济、文化、社会事务的权力，是国家权力的重要组成部分。强化对行政权力的制约和监督，保障其依法正确行使，防止行政权力运行中的腐败，预防和纠正有法不依、执法不严、违法不究，杜绝以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，在全社会树立法治权威是我国法治政府建设的必然要求。党的十八大报告中对健全权力制约和监督体系进行了重点阐述。在制度建设上，提出了用制度管權管事管人、保障人民的知情权、参与权、表达权和监督权;在权力制约上，提出了决策权和监督权相互制约又相互协调的目标。此外，还提出了“把权力关进制度的笼子里”的重要表述。党的十八届中央纪委七次全会上公布了党中央设立国家监察委员会的决定。十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案、国家监察法及国务院机构改革方案，正式设立国家监察委，由此，我国行政监督体制在新一轮改革过程中得到进一步完善。
第五，行政执法体制改革不断深入，行政执法体制逐步理顺。城市管理领域多头执法、重复执法扰民的问题得到解决，行政执法效率和水平明显提高，行政执法方式不断创新，越来越多地融入以人为本、执法为民的理念，充分尊重行政相对人的人权。充分认识行政程序的重要性，行政程序理念转化为行政活动的基本要求。不断推进政府职能转变和行政管理方式创新;政府的社会管理和服务民生职能不断加强;行政管理方式更加规范、便民，行政管理手段更加多样化，行政行为更加公开透明。
三、我国法治政府建设亟待加强的薄弱环节
在行政立法的统一性上仍面临挑战
法治的最主要标志是实现社会公平正义，行政立法的首要目标必须使立法符合人民的利益和期望。我国行政立法权的运行存在一定程度的混乱，主要表现为滥用立法权、法出多门、文件打架等情况。提高行政立法的科学质量，保障行政立法统一性，是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
我国2000年通过2015年修订的《立法法》是规范国家立法活动的基本法，对于行政立法、建设法治政府具有特别重要的意义。《立法法》规定了“完善有中国特色社会主义法律体系”这一立法目的，明确了我国立法权的根本归属，即立法权集中在最高国家权力机关，全国只有一个立法体系。中央政府及地方政府、地方国家权力机关等虽然也享有一定的“立法”权，但从权力来讲，属最高国家权力机关的授权（广义），排除部门和地方利益对立法的干扰和不利影响。在规范地方政府、部门规章性“红头文件”和两院在拟定司法解释等方面作出了更加明确的规定。对于长期存在的“一揽子立法”和“无限期授权”现象进行了纠正，严格控制和规范我国授权立法。应该说，《立法法》为促进依法行政、保证行政立法的统一性提供了法律依据。但是，在地方立法权方面，《立法法》仍赋予全国大概 280 多个城市以地方立法权，如何在授予地方立法权的前提下又保障立法的统一性和立法质量，将是下一步我国法治政府建设工作的重中之重。
行政救济制度的法律实施效果有待加强
权利救济是以往我国行政体制中存在问题较多的地方，也是改革开放以来我国法治政府建设成效最显著的地方。目前，关于行政争议的权利救济制度基本已经建立。我国先后颁布了《行政复议法》《行政诉讼法》和与其相关的证据规则、司法解释等一些列法律法规。在国家赔偿方面，我国颁布了《国家赔偿法》，制定了相关司法解释。但是，法律实施的效果仍差强人意，表现为行政复议、行政诉讼等权利救济制度的实施效果公信力较低，司法判决的权威性得不到普遍承认，行政复议成为解决行政争议主渠道的目标没有落地，信访制度碎片化严重，行政诉讼制度的独特优势作用尚未充分显现。行政法治要求行政活动以法律为准绳。从实践的角度，重点在于对行政行为作出合法性的判断。法院与其他国家机构相比具有天然优势，即相对超脱的地位、比较完善的程序、拥有受过最好法律训练的从业人员等优势，但司法实践中法院的这一突出优势并没有发挥出来。近期召开的党的十九届四中全会明确提出加强对法律实施的监督，排除对执法司法活动的干预，公民、法人和其他组织合法权益得到切实保障。可以预见，未来一段时间加强法律实施的效果将成为新时期法治政府建设的重点。
作者：李冬梅
摘 要：建设服务型政府是构建和谐社会的重要途径。服务型政府必须依法服务、依法治理，必须以法治作为其基石和保障。只有树立依法服务的行政理念;不断推进党政关系的法制化建设;依法明确政府的职责范围;促进中央与地方事权规范化、法律化;强化对行政权力的监督机制，才能提高我国服务型政府的法治治理水平，真正建成法治、透明、高效的服务型政府。
关键词：服务型政府;法治;职责;监督
中图分类号：d63 文献标志码：a 文章编号：1002-2589(2015)28-0066-02
“法治是现代市场经济和民主政治的核心特征和基本要素，一个有效运转起来的法治体系是现代国家的重要支柱。当前，中国社会主义市场经济和社会主义民主政治建设不断深入，整个社会对规则、程序、法律至上、司法公正和制度建设等方面的要求日益迫切，这实际上体现出对法治强烈的现实需求和积极呼唤。”[1]对于处在转型期与变革期的中国来说，对法治的选择是不可替代的选择。市场经济和民主政治的持续发展要求我国建设服务型政府，而服务型政府除了是有竞争力、负责任、提供公共服务、合理分权的政府以外，更是法治的政府。只有利用法治来建设服务型政府，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，才能促进我国服务型政府更加积极、健康、高效地运转。从法治的角度来分析当前中国服务型政府的建设，其实质就是探寻服务型政府法治化建设的有效路径。
一、树立依法服务的行政理念
服务型政府的建设需要现代法治精神的引领，必须树立依法服务的行政理念，而政府行政的根本目的在于提供公共服务，因此，公共服务主体资格必须合法;公共服务程序必须合法;公共服务内容及其价值不能脱离法治的精神;公共服务主体必须承担相应的法律和道德责任。在建设服务型政府的过程中，必须把公民本位作为其依法服务的出发点和落脚点。
社会意识会对人的行为具有巨大的导向作用。因此，建设服务型政府，离不开对政府人员的法治教育，必须提高各级公务员的法治思维和依法办事的能力。首先，政府及政府人员要树立法律至上的观念，将法律作为其开展行政活动的最高准则;一切行政行为都要在法律授权和法律允许的范围内进行，任何违反法律和超越法律的行为都要受到追究，严格遵守法未授权不可为，政府法外无权力的原则。其次，要树立法律面前人人平等的观念。不仅要在行政服务过程中要平等地对待每一个来办理事务的人员，更要在执法过程中一视同仁，摒弃分亲疏、贵贱的不良思想。再次，要树立权责统一的理念。有权力便意味着要承担相应的责任和义务。权力是有制约的，并不是无限大的，必须将权力制约在制度的笼子里，防止部分领导个人权力及私欲的无限膨胀。最后，要树立依法服务的行政理念。提供公共服务仍是政府的主要职能，要将法治理念贯穿到政府的具体服务中去，在实际工作中提高各级政府人员的法治理念与思维方式。
二、推进党政关系的法制化建设
中国共产党是执政党、是中国特色社会主义事业的领导核心，中国社会的一切重大变革，都是以党的政策变化为开端的。十八届四中全会指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。只有在党的领导下依法治国、厉行法治，人民当家做主才能充分实现，国家和社会生活法治化才能有序推进。因此，我国政府的法治建设，离不开中国共产党的领导，积极推进党政关系的法制化建设，有利于加快服务型政府的法治进程。
正确处理执政党与宪法的关系以及正确处理中国共产党与政府的关系，坚持党的领导和依法执政相统一，也是我国服务型政府建设成败的关键。但在现阶段，党的领导和依法执政还是个尚未解决好的问题。常常会出现这种情况，如事关国家和政府的大事，往往以党委的决策取代人大的决定权，使人大的最高决定权虚置。因此，必须从党和政府两方面出发，推进党政关系的法制化建设。首先，作为中国唯一的执政党，中国共产党在国家生活中的领导和活动，必须在宪法和法律的范围内进行，而不应当有超出这一范围的特权。其次，推进党政关系的法制化建设，关键是要法律明确规定中国共产党的职权范围。中国共产党主要通过政治领导、思想领导和组织领导来参与国家的政治生活。法律应明确规定党的政治领导、思想领导和组织领导的范围和界限，使党的各项工作都在宪法和法律的范围内活动。再次，政府必须依法行政。依法行政包括两方面。一方面，政府必须在宪法和法律规定的范围内履行自己的职权;另一方面，当党有越权的事情发生时，政府应该运用法律武器来保护自己的权益，最终实现党政职权分开，党政关系的法制化建设。
三、依法明确政府的职权范围
服务型政府法治化建设不仅要更新政府的服务理念，更要在制度层面上进行变革。只有理念与制度相互促进，服务型政府的依法治理才有可能实现。制度的变革可从政府的职能、权力和责任的规范等层面上去进行。一定程度上讲，推进依法行政、建设法治政府必须以依法规范政府职权为核心的行政体制改革为基本前提。因为法治政府是“有限政府”，如果政府的职权不受限制，就不可避免地会造成权力滥用，导致政府功能的异化。因此，依法规范政府职权对于推进依法行政、建设法治政府具有基础性的意义。
依法规范政府职权，一是需要合理定位政府与市场之间的关系。在法治的基础上对政府及市场职责和权力范围进行重新配置。目前，我国政府在履职过程中存在一定的问题，如政府职能的错位、缺位、越位现象普遍，公共服务配置的公平性缺失等。随着市场经济体制的不断建立和完善，我国政府的职能也不断变革和完善，但也应该看到，政府在很大程度上并没有完全放开市场机制应有的范围和作用，政府对市场机制的过度干预不仅制约了市场机制在社会服务中应发挥的作用，而且使得政府职能未能得到全面发挥。因此，建立法治政府，必须不断地放开政府对市场的管制，使市场在资源配置中发挥决定性的作用，厘清政府与市场之间的权力边界，使政府更加积极地发挥其宏观调控职能。二是需要合理定位政府与社会之间的关系。长期以来，中国社会的独立性和自组织能力十分虚弱，形成了“大政府、小社会”的局面。近年来，虽然我国社会组织不断涌现，在提供公共服务方面也发挥了一定的作用，但社会组织的规模、能力及独立性方面还有待进一步的提升，社会组织的力量仍然十分薄弱，其对于地方政府的依赖性还没有得到根本的改善。因此，必须合理配置政府的职权，积极扶持社会组织的发展，强化其独立性和自主性，发挥社会组织在提供公共服务中的独特作用和优势，加强社会组织对政府公共事务的参与、监督和制约作用。
四、促进中央与地方事权规范化、法律化
建设服务型政府与法治政府，还必须促进中央与地方、上下级行政关系的法治化。当前，我国中央与地方的关系存在着一些问题，中央掌握的资源和行政权力过于集中，地方政府的自主性和积极性很高，但是由于其有限的资源、财政及政治权力，其发展往往受到很大的限制，双方之间的关系不协调，存在着一些利益博弈和利益冲突的问题。
促进中央与地方事权的规范化和法律化，必须通过法治的途径，用法律明晰中央与地方各自的事权范围。“在建设服务型政府过程中，如何正确处理中央与地方在事权划分和行使上的关系，关键是要根据经济社会发展需要，重新界定中央与地方在公共服务方面的职权范围，坚持统一性与多样性相结合，在保证中央政府的统一领导下，充分赋予地方政府提供公共物品、管理公共事务和应对突发事件的权限，并做出明确的法律规定。”[2]界定中央与地方在公共服务方面的职权范围，首先，必须合理配置中央政府与地方政府的各自职能。凡涉及国家整体利益的相关职能应有中央政府来承担，如维护国家经济、政治和社会的稳定，调节全社会的收入分配，建立统一的社会保障体系等。地方政府除了要坚持中央政府的总体方针政策外，更要结合当地的实际及一些优势资源，制定本地区的发展战略，加强本地区公共服务的建设，促进当地经济、社会和文化的发展。其次，建立地方政府的利益表达与平衡机制。随着改革开放的深入和市场经济的发展，地方利益越来越明显地显现出来，必须建立地方利益的表达和平衡机制，这不仅有利于加强对权力的制约，提高中央决策的科学性和民主性，而且有利于地方政府表达自己的利益诉求，加强均权化的推进，维护地区的稳定。
五、强化对行政权力的监督机制
孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”[3]在现实政治生态中，由于行政权力具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力为后盾等特点，极易造成权力的违法和滥用，因此，强化对行政权力的监督是建设服务型法治政府的有力保障。随着我国民主与法制建设的发展，行政监督体系逐渐呈现出多元化的趋势，但行政监督机制还不完备，存在着一些弊端，这直接影响了行政监督的力度和效果，从而致使公共利益的实现受阻。
当前我国基层法治建设存在的问题与对策 洪碧华
1997年，江泽民同志在党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”把法治确定为治国理政的基本方略。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，为我国的法治进程指明了方向。2010年，胡锦涛同志在党的十七届五中全会提出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。”党中央提出依法治国方略已有十三年，但是与发达国家的法治建设相比，我国的社会主义民主法治仍然存在较大差距，需要加快建设，努力推进法治化进程。
一、我国基层法治建设存在的主要问题
(一)公民法律素质有待提高
基层群众大多数文化水平较低，民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，要么浑然不知，以“法盲”形态出现;要么畏于权势，忍气吞声;要么置法律而不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪。有的农民法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。个别公职人员缺乏职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。
(二)法律制度不够完善
改革开放以来，我国立法速度较快，截止2010年，已颁布法律236部、行政法规690个、地方性法规8600个，基本建成法律体系。但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全,没有及时进行立、改、废活动，造成一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。如按照简易程序罚款，1996年《行政处罚法》规定数额为50元，而2004年《道路交通安全法》规定为200元。
(三)实施法治不够彻底
人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢。执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗;个别执法者方式简单粗暴;有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂;办“关系案、人情案”，执法不文明、不规范，未能体现法律的权威。
(四)封建思想观念根深蒂固
长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”传统习惯。一些基层干部“重人治、轻法治”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题;错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系,认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务;认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为主要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。
(五)社会治安形势趋于复杂 社会矛盾纠纷和不稳定因素增多。纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。治安案件和侵财类刑事案件频发，赌博、伤害类案件时有发生。农民犯罪率较高，例如，2006年，河南章丘长清区法院判处刑罚的308名罪犯中，农民274人，占罪犯总数的89%，且多为故意伤害、盗窃、抢劫、交通肇事等类型犯罪;社会黑恶势力猖狂，侵害人民群众的切身利益，破坏和谐稳定。
(六)基层自治难以落实 现行的《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在缺陷，使基层自治制度难以落实。城市化进程中农村法治成为薄弱环节。
建设法治国家，重点在基层，难点在农民。然而部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明;农民选举意识差，出现“贿选”、“家族控选”现象。村民自治与农村集体经济组织名存实亡。因村财管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等矛盾纠纷增多，征地补偿范围窄，计算方法不科学。涉农行政执法的不规范，涉农维权的艰难。影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。
二、进一步加强基层法治建设的具体措施
(一)加强思想认识，增强法治建设意识。思想是行动的先导。社会各界要统一思想、提高认识。在农村基层，要实现从“乡土秩序”向“现代法治”的转变，从“纸上的法律”向“现实的法律”的转变。摈弃人治思想，树立民主法治理念，弘扬民主法治精神，树立法律至上意识。扎实推进民主法治建设，依法决策、依法管理、依法行政，努力提高领导水平。各级领导要充分认识到加强民主法治建设的重要性，坚持“一手抓经济，一手抓法治”，二者不能偏废。要努力做到物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展。这是搞好民主法治工作的根本前提。
(二)贯彻实施宪法，加强和改善党的领导。依法治国，首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，如果宪法得不到有效的贯彻落实，法治建设就会流于形式。现行宪法是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各级党组织和各社会团体、各企事业组织的根本活动准则。维护宪法尊严，保证宪法实施，落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则。必须加强和改善党的领导，改革党的领导体制，提高党的执政水平。使之与依法治国的要求相适应。
(三)加强普法教育，培育公民现代法治观。法制宣传教育是培养公民树立正确法律观的基础工程。目的是让广大人民群众学法知法、守法用法，积极履行公民应尽义务，并懂得运用法律维权，争取自己的正当利益;为此，一是要更新观念，创新普法教育特色。结合国家“五五”普法规划，重点学习与自己工作生活相关的法律法规。要加大普法教育力度，防止搞形式主义走过场。要坚持以人为本的科学发展观，把维护群众利益作为普法教育的出发点和落脚点。二是要整合资源，促使普法教育新发展。充分发挥人民调解、法律服务、安置帮教的作用，提高普法教育的社会效果。要整合人才资源，由专业人员组成的“普法讲师团”，开展经常性的“送法下乡”活动。要整合阵地资源，利用法制学校、法律图书室、电视、广播、墙报、标语等，把法治文化和法律知识送给农民。三是要创新载体，促使普法教育新成效。要创新宣传形式，选择大家最喜爱、最易接受的宣传方式，寓教于乐。
(四)加强依法行政，营造法治建设环境。依法行政既是现代法治政府的原则和要求，也是实施依法治国的关键和核心。要切实贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，树立依法行政理念，推进依法行政，建设法治政府。各级政府必须严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。进一步推进行政管理体制改革，理顺各级执法部门之间的关系，建立健全执法责任制、评议考核制、错案追究制和部门执法公示制度等，加大行政执法力度，确保公开、公平、公正，树立法律的权威性。要提高行政执法队伍素质，提高执法水平，规范行政执法行为;完善执法监督机制，加强执法检查，纠正违法行为，把各系统、各部门的监督结合起来，形成合力，发挥网络监督优势、倾听网民呼声;加强基层政府职能建设，实现权责一致，有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权必赔偿。
(五)深化司法体制改革，确保司法公正。建设法治社会，需要整体协调推进司法体制的改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证司法机关依法独立公正地行使职权。一是要确保司法独立。司法独立是实现司法公正的前提条件。如果司法不独立，那么实现司法公正的就没有保障。二是实现司法公正(包括实体和程序公正)。公正性是司法的价值目标和灵魂所在，要求司法机关正确适用法律，实现法律效果和社会效果的有机统一。
(六)加强经济建设，夯实法治基础。经济基础决定上层建筑，法治建设离不开经济又好又快的发展，离不开科学发展和跨越发展。要严格界定“公共利益”的内涵和征地的范围，划清“公共利益”与“国家建设”的区别，制约政府滥用征地权力，规范征地程序，改变征地补偿办法，提高征地补偿标准。没有法院主持，不能强制拆迁。完善土地承包经营权的流转;要调优农村产业结构，发展现代农业。坚持市场化取向改革，调整优化农业结构。要全方位建立与国际接轨的农产品质量标准体系和质量监测体系，加快制定和完善农产品质量标准体系。要推进城乡统筹发展，解决制约经济发展的城乡二元结构，增加农业科技含量，增强农业科技创新与应用，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。
(七)加强基层建设，确保村民自治。必须加强基层民主法制建设，使各项工作走上制度化、规范化轨道，坚持依法治理。加强和改善党对基层组织的领导。用制度规范干部权限，严格规范财权物权，健全村财公开制度，自觉接受群众的监督。完善并规范民主自治与民主管理，在法律范围内健全村规民约。建立和完善可持续发展的涉农法律制度，如制定《农业投资法》、《粮食安全法》、《农业补贴条例》和《农业生态补偿法》等，以适应市场经济体制的要求，建设社会主义新农村。
作者洪碧华：漳州市委党校副教授、漳州市法学会副秘书长。
问题一：当前法治政府建设尤其是涉及环境问题的行政决策中存在的问题
1、行政管理体制与发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍。依法行政体制不严，与现行行政管理体制和政府职能的转变尚未形成全方位的对接，依法行政与经济建设和社会发展之间的关系不够清晰;依法行政工作讲起来重要，但在行政管理实践中却往往不容易落实到位。
2、行政决策程序和机制不够完善。因行政决策的合法性、民主性和科学性不够，导致决策失误给经济建设与社会发展带来巨大损失。在行政决策过程中，程度不等地存在着越权决策，决策程序公开性与透明度不够，借助行政决策设租、寻租，专家参与机制不够健全，公众参与不够广泛，行政决策责任追究机制乏力等各种问题。
3、有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，人民群众反映比较强烈。在行政管理实践中，由于各种主观与客观原因，在一些地方与部门一定程度地存在着违背法制统一原则、政令不够畅通的问题，诸如下位法与上位法相抵触，同一位阶的法律规范之间的冲突，新法与旧法之间的冲突等;在行政执法过程中，存在着有令不行、有禁不止的政令不畅问题。
4、对行政行为的监督制约机制不够健全，一些违法或者不当的行政行为得不到及时、有效的制止或者纠正，行政相对人的合法权益受到损害得不到及时救济。因行政权制约、监督机制不够完善，导致行政权力在行政决策、行政立法与制定规范性文件、行政执法、行政司法等在各种行政法制实践中都相当程度地遭到滥用，行政权发生变异，严重损害法律权威与政府形象。
5、一些行政机关工作人员依法行政的观念还比较淡薄，依法行政的能力和水平有待于进一步提高。公务员的法律素质参差不齐，依法行政的观念、能力与水平都有待进一步提高。
问题二：如何做到依法决策?(加强立法)
1、以环境立法推动政府落实科学发展观
胡锦涛总书记2007年6月25日在中共中央党校的重要讲话中指出：“党的十六大以来，党中央继承和发展党的三代中央领导集体关于发展的重要思想，提出了科学发展观。科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾。”科学发展观的重要内容之一是发展必须促进人与自然的和谐，发展的目标是建设资源节约型、环境友好型社会。使科学发展观在各级政府和政府各部门得到落实，是事关政府的环境保护公共职能能否在政府的各级和各个部门得到一体承认的问题。有些政府部门，如环保局，努力地执行环境法律，保护环境，保护公共物品;但同时另一些部门，如负责经济发展和资源开发的部门，有时却无视环境法，从事着牺牲环境和生态，谋求短期GDF’增长的事情。在不少的地方，环保部门甚至不能有效行使其法定的职能。这说明我们的政府在完整地、统一地履行环境保护公共职能方面存在比较大的问题。
因此，要以环境立法来推动科学发展观在政府得到落实。一是修订《环保法》或者制定一部新法，以一系列法律措施保障其在政府的各级和各部门得到遵守和实行。其二是通过修订《环保法》或者制定新法，要求各级地方政府将其管辖区域的环境质量状况和变化趋势、地方政府执行环境资源法律的情况、节能减排的情况、社会对地方环境质量的满意度等指标纳入地方政府主要领导人和地方政府各部门主要领导人的政绩考核体系。三是通过修订《环
保法》或者制定新法，进一步为社会力量如参政党、公民、公民团体、企业等对政府践行科学发展观情况的监督规定适当的程序。
2、以环境立法克服环境管制的“政府失灵”
针对现行环境法律缺乏上级政府环保部门制约下级政府的环保不作为或不当作为的制度安排这一缺陷，环境法律应当补充规定上级政府环保机构对下级政府的监督和制约机制。
针对现行环境法律缺乏防止政府主要领导人对本级政府环保部门依法履行职责进行不当干预的制度安排这一缺陷，环境法律要建立和加强对政府决策行为和执法状况的社会监督制度。
针对现行法律对负有环境保护职责的政府各部门的环境保护职责设定过于模糊和宽泛，行政自由裁量权的范围过大的缺陷，环境法律应当规定国家的环境政策并要求政府各部门对照国家环境政策检查本部门的职责，使本部门职责同国家环境政策统一起来。
3、以环境立法建立和强化对行政部门影响环境的行政行为的社会监督
在环境与资源保护领域中，在战略环评(或规划环评)、建设项目环评、环境监理、污染或生态破坏的受害者救济等方面，法律可提供以下四个基本条件：一是承认这种社会监督的合法性;二是规定政府的环境信息公开义务;三是为这种监督规定详细可行的程序;四是为这种监督规定相应的法律责任。
福州市委党校第17期县处班张兰英
国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》(以下简称《意见》)。国务院法制办负责人就《意见》的有关问题回答了记者的提问。
问：怎样理解《意见》的总体思路?
答：一是以加大《纲要》的贯彻力度为主线，明确当前和今后一个时期推进依法行政的重点任务。根据《纲要》确定的推进依法行政各项任务的落实情况，针对当前依法行政和行政管理中存在的突出问题，《意见》规定了提高行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力、加强和改进制度建设、坚持依法科学民主决策、严格规范公正文明执法、全面推进政务公开、强化行政监督和问责、依法化解社会矛盾纠纷等7个方面的任务。
二是围绕上述7个方面任务的落实规定具体措施，增强各项措施的针对性和有效性。
三是加强法治政府建设，关键是要提高对建设法治政府重要性紧迫性的认识，特别是要加强对这项工作的组织领导。《意见》强调了新形势下加强法治政府建设的重要性紧迫性，提出了加强法治政府建设的总体要求，还分别就健全推进依法行政的领导体制和机制、强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任、加强法制机构和队伍建设等方面作了具体规定。
问：当前，一些行政机关工作人员包括有的领导干部依法行政的意识和能力还不够强，法治观念比较淡薄，“权大于法”的观念仍然比较严重。《意见》在提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力方面提出了哪些新要求?
答：行政机关工作人员特别是领导干部依法行政的意识和能力，往往决定着一个地区、一个部门依法行政的整体水平。针对目前存在的问题，《意见》规定：①要建立法律知识学习培训长效机制，推行依法行政情况考察和法律知识测试制度，使各级行政机关工作人员自觉养成依法办事的习惯，增强运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出问题和化解矛盾纠纷的能力。②同时，重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。问：改革开放30多年来，我国政府立法工作取得了巨大成就，但也还存在立法的针对性、可操作性不够强，规范性文件的制定程序不够规范等问题。《意见》在加强和改进制度建设方面有哪些新规定?
答：制度建设是依法行政的基础。针对实践中存在的问题，《意见》规定：①政府立法要突出重点，确保质量，符合经济社会发展规律，充分反映人民意愿，着力解决经济社会发展中的普遍性问题和深层次矛盾;②除依法需要保密的外，行政法规草案和规章草案都要向社会公开征求意见，并以适当方式反馈意见采纳情况。③加强对行政法规、规章和规范性文件的清理，坚持立“新法”与改“旧法”并重。④健全规范性文件制定程序，把公开征求意见、合法性审查和集体讨论决定作为必经程序。
问：当前，一些行政机关违法决策、随意决策、拍脑袋决策问题仍然存在。《意见》在坚持依法科学民主决策方面提出了哪些新要求?
答：依法科学民主决策是政府工作的基本准则。为了提高行政决策的质量、减少决策风险，《意见》规定：①要规范行政决策程序，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序。②完善行政决策风险评估机制，把风险评估结果作为决策的重要依据。③严格决策责任追究，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，要按照谁决策、谁负责的原则严格追究责任。
问：在行政执法活动中，乱执法、粗暴执法、执法谋利等问题时有发生。《意见》在规范行政执法方面有哪些新规定?
答：行政执法是行政机关最经常、与人民群众权益最直接相关的管理活动。针对行政执法活动中存在的突出问题，《意见》规定：行政机关要严格依法履行职责，加大行政执法力度，严厉查处危害安全生产、食品药品安全、自然资源和环境保护、社会治安等方面的违法案件，维护公共利益和经济社会秩序。完善行政执法体制和机制，加强程序制度建设，严格执法人员持证上岗和资格管理制度，改进和创新行政执法方式，确保严格规范公正文明执法。加强执法评议考核，要把评议考核结果作为执法人员奖励惩处、晋职晋级的重要依据。问：公开透明、让权力在阳光下运行，是现代政府的重要特征。《意见》在全面推进政务公开方面有哪些新要求?
答：推进政务公开，是规范权力运行、方便群众监督、有效防治腐败、提供高效便民服务的有效措施。为此，《意见》规定：①要认真贯彻实施政府信息公开条例，凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，都要向社会公开。②加大主动公开力度，对人民群众申请公开政府信息的，要依法在规定时限内予以答复;③深入推进办事公开，创新政务公开方式。
问：孳生腐败的根本原因是对权力的监督和制约还不到位。《意见》在强化行政监督和问责方面有哪些新规定?
答：强化对行政权力的监督和制约是促使行政机关工作人员严格依法行政，防止权力滥用，预防和制止腐败的关键。为此，《意见》规定：①各级政府和政府各部门要自觉接受人大及其常委会的监督、政协的民主监督和人民法院依法实施的监督，拓宽群众监督渠道，高度重视舆论监督。②上级行政机关要切实加强对下级行政机关的监督，及时纠正违法或者不当的行政行为。③保障和支持审计、监察等部门依法独立行使监督权。④严格行政问责，坚持有错必纠、有责必问。
问：实践中，有的地方政府和部门对群众反映的问题漠不关心，群众的合理诉求得不到及时妥善处理，导致小问题拖成大问题。《意见》在依法化解社会矛盾纠纷方面有哪些新规定?
答：化解社会矛盾纠纷是维护社会和谐稳定的基础性工作，行政机关负有重要责任。为此，《意见》规定：要建立由地方各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，完善行政调解制度，推动建立行政调解与人民调解、司法调解相衔接的大调解联动机制。加强行政复议工作，畅通复议申请渠道。积极配合人民法院的行政审判活动，对重大行政诉讼案件，行政机关负责人要主动出庭应诉。
问：《意见》在加强对依法行政的组织领导和督促检查方面提出了哪些新要求?
答：《意见》规定：①要建立由行政机关主要负责人牵头的依法行政领导协调机制，强化行政首长作为推进依法行政第一责任人的责任，②加强对推进依法行政工作的督促指导、监督检查和舆论宣传。③加强依法行政工作考核，将考核结果作为对政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。④加强法制机构和队伍建设，使其规格、编制与承担的职责和任务相适应，充分发挥其组织协调和督促指导作用。
严格执法应是文明执法的基础，离开了严格执法，文明执法就无从谈起，同时文明执法反过来也能促进严格执法的实行，两者相辅相成，也缺一不可。首先文明执法离不开严格执法。所谓严格执法就是要严格按法律规定的内容，精神和程序执行，不偏离，不妥协。执法人员必须做到以事实为依据，以法律为准绳，公正执法，全面收集与当事人违法行为有关的证据，然后依法作出处罚,做到轻过轻罚，重过重罚，一个行政执法行为，依法无效或者依法应予撤销，则说明执法过程或执法行为本身就是错误的，是违法的，那还谈得上什么严格执法。如果因为执法人员在程序等方面本身就出现错误，因而无效或应撤销的执法行为，那么无论执法人员在执法过程如何文明，也不可能实现正意义上的文明执法。正如筑建高楼大厦一样，如果基础不牢固，任凭上面的建筑如何牢固,奢华，也只能是一座危房。所以，在执法过程中要实现文明执法，塑造良好的社会形象，只有严格依照法律规定的内容，程序执行法律，努力提高执法水平，实现高效率，高质量执法，杜绝无效或引起复议败诉案件的产生.其次，严格执法的实现也有赖于文明执法的落实。如果执法人员语言不文明，说话粗野，业务素质低下，以恐吓训斥的语言攻击对方，就会引起被执法对象和周围群众的强烈不满，就会很容易激化矛盾，发生争执，这样的后果就是直接影响执法活动的正常进行，这样一来严格执法也就难以落实。如果能够正确的理解管理与被管理两者之间的关系，运政执法人员和广大经营业户、车主之间能化矛盾为统一，相互尊重，执法人员态度和蔼，耐心说服教育，晓之以理，动之以情，不仅可以化解两者之间的对立情绪，使广大经营业户、车主充分认识自己的违法行为可能造成道路运输安全的社会危害性，来减少冲突，使行政执法工作顺利进行，这样严格执法也就自然容易实现了。
所谓依法执政，就是要坚持依法治国的基本方略，领导立法，带头守法，保证执法，党严格在宪法和法律的范围内活动，保证党和国家的各项工作都依法进行。党对国家政权机关的领导要符合法律规定的程序，善于把党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，不断推进国家政治、经济、文化、社会生活的法制化、规范化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
依法行政是依法治国的重要内容，也是转变政府职能的核心问题。依法行政，首要的问题是行政权力的法定化。必须明确，各级政府和政府各部门只能在宪法和法律、法规的范围内活动，依法决策，依法处理问题，自觉地把行政行为纳入法制化轨道。这就是江总书记讲的"实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化。"在政府行政领域的主要方面，包括政府职责的划分、行使的范围、运行的程序等都要法定化，都要有法可依。
凡是超过法律规定的权力都是非法和无效的。
依法行政是建立法制社会的首要之举。依法治国，首先要依法治"官"，依法治权。依法行政可以有效防止"人治"和政府职能的随意化，防止滥用职权和以权谋私，防止滋生腐败。
依法行政，必须正确处理好政府与人民的关系。要始终牢记我们手中的权力是属于人民的，人民把权力交给我们行使，是要我们用它来保护人民，为人民谋利益。依法行政，从根本上说，就是要全心全意为人民服务，满腔热情为人民办事，维护广大人民群众的合法权益。这反映了社会主义法制的本质，也是宪法体现的根本原则。
中国要建设全面的小康，就必须依法行政，同时依法行政也是当今社会解决基层建设问题特别是农村各类问题的关键。依法行政的目的是保护干部本身，更重要的是保护广大人民群众的根本利益。
必要性：
1、依法行政是约束政府工作人员避免出现违法行政，以免对社会、人民造成严重后果，同时也是在公平、公正、公开的情况下保护广大群众的根本利益，二者是对立统一的。一辽宁省全省农业依法行政工作会议
面，各级政府机关以法律为依据管理各种事务，要求公民、法人或其他组织依法享受权力、履行义务，对那些不能够正当行使权力和不能够很好履行义务的人们追究法律责任。另一方面，政府工作人员也必须依法管理各项事务，在行使权力时，必须以法律为准绳，以事实为依据，必须用法律这把尺子衡量是非对错，而不是施权者的主观意识所决定。干部的权力，必须在法律允许的范围内使用，绝对不能够越权或者违法施政。法律约束被管理的公民，同时也约束施政的国家公务员，这是统一的。管理者依法办事是前提和基础，他们根据法律规定的内容进行管理，最终目的是使被管理者必须依法行使权力和履行义务，有了各个职能部门的依法行政，才会有公民遵守法律，社会才能走上法治之路，公民的生产，生活才能在正常的轨道上运转，公民才能有安全意识和创造意识，从而推动整个社会的进一步发展。
2、依法行政是行政管理为人民服务的切实保障。中国是广大人民群众当家作主的社会主义，只有依法行政才能体现“人民权力人民用”，“赋予权力为人民”的宗旨观念。人民需要行政机关，以实现自己的利益保障，人民授权行政机关行使权力最终目的是通过管理为经济和社会发展服务
依法行政相关书籍
，依法行政才能保证国家行政管理人员在管理各类事务时不至于偏离“为人民服务”这一宗旨、这一航道。才能切实保障人民的自由、财产和安全。
3、依法行政是社会稳定，经济发展，国家长治久安的必要保证。只有依法办事，在法律规定的范围内进行，才能保护该保护人群的利益，对那些不履行义务、违法乱纪的人严厉打击，保证安定团结的大局。
4、依法行政是提高政府形象，提高工作效率，取信于民的重要保证。
5、依法行政是践行“三个代表”重要思想的必要保证。首先它是中国先进社会生产力的要求的具体体现。解放生产力，发展生产力，提高综合国力是国民经济发展的重要目的，成功的经济需要市场的驱动，市场驱动除了需要建立经济类型的机制外，还需要建立负责和透明的政府系统，完善的法治标准，这样才能有效地保证市场经济中的公平竞争，因此，市
场经济从一定意义上讲是法治经济，市场经济越迅速发展，对法治化要求就越高。这样，一方面需要市场主体的行为必须受到法律的规范和约束，有效地利用法律、法规调整社会利益分配，另一方面，作为市场管理者，各级政府行为必须更加规范有序，在规定的范围内行使权力。没有健全的法律，就没有良好的经济秩序，不能够依法行政，就不能促进市场经济的法制化，就不可能改善投资环境，也就不可能促进生产力的大发展。
其次，依法行政是中国先进文化前进方向的具体表现。社会主义法制体现人民的意志，保障人民合法权益，规范和约束人们的活动，制裁和打击各种危害社会的不法行为。纪律是保证社会工作正常运行的必要观念，加强社会主义文化建设，必须增强人民的民主观念，法治观念和纪律观念，而这三种观念恰恰构成了社会主义的法制文化，依法行政要实践“代表中国先进文化的前进方向”就必须体现社会主义的法制文化，牢固树立法律面前人人平等的思想观念，保证在法律法规的约束下实施行政行为。
6、依法行政是中国最广大人民的根本利益的基本保证。社会主义法制归根到底是维护人民群众根据利益，保障人民当家作主，法律一旦离开了人民群众的根本利益，就不是立法意义上的法律。行政主体在行使权力时必须坚持全心全意为民服务的宗旨，把维护最大多数人民的利益作为根本原则，依法行政是将着眼点放在代表广大人民根本利益上，把提高人民生活水平作为出发点和归宿的基本保证。
为贯彻实施国务院《全面推进依法行政实施纲要》，2005年，国家财政部印发了《财政部门全面推进依法行政、依法理财实施意见》，明确提出“财政行政执法行为应规范、程序正当、内容适当”的要求，这是财政部门进一步推进三个文明建设、推进依法理财、科学理财、民主理财的纲领性文件。因此，通过深入研究财政行政执法的现状、存在的问题和对策，来提高财政依法行政的水平，是我们财政法制工作者当前的一项紧迫任务。本文结合实际工作，分析财政行政执法的现状，列举当前存在的问题并探求解决问题的对策。
在新形势下，如何提高行政执法能力，做到文明执法和严格执法的有机结合，正确认识、处理好二者之间的关系，是我们在新阶段做好道路运输管理工作的一项重要任务。
有的同志认为严格执法与文明执法是一个矛盾，是相对立的，互不兼容，要做到文明执法，严格执法就无法实现，反之，要想做到严格执法，文明执法就无从谈起。其实，这是对严格执法与文明执法的误解，因为有将严格执法与严厉处罚等同起来，以罚代管，将罚款作为唯一的行政处罚手段，而忽视了其他行政处罚手段，在某些人看来，责令改正违法行为，警告等不属于严格执法的范围，不罚款就意味着不是严格执法，因此将严格执法与文明执法对立起来也就不足为怪了。
一、当前财政行政执法的现状和存在的问题
行政机关能否依法正确实施行政执法，对依法治国方略的实现有着重要的意义。财政部门作为履行国家财政分配和实施宏观调控的重要行政部门，必须充分认识切
实履行法律所赋予的职责、坚持依法实施财政行政执法的重要性。近年来，随着普法宣传教育的深化和财政行政执法责任制的有效推行，财政法制建设不断发展，财政工作的法治化水平和依法理财的能力日益提高。但是，我们也应该清醒的看到，随着市场经济体制的不断完善，财政改革和发展对财政法制建设和财政部门执法水平的要求越来越高，财政行政执法存在的问题迫切需要得到解决。
1.部分执法主体不合法，执法队伍素质有待提高。执法主体是执法活动的基础，主体不合法则所有活动皆不合法。各级财政机关是法定执法主体，临时机构、财政机关内设机构和委托行使执法权的部门都不能以自己的名义进行财政行政执法活动,而在实践中以“某领导小组办公室”(临时机构)、“某局某处”(内设机构)或“某局某稽查队”(委托机构)名义执法，或者制发规范性文件的现象时有发生。同时，财政部门执法队伍素质也有待提高：个别领导对依法行政工作重视不够，财政干部的法律素质及执法水平参差不齐;面临财政职能转变，任务不断增加，部分财政干部跟不上工作形势发展的需要;依法行政的要求不能体现在具体的工作实际中,老观念、老框框、老习惯仍严重影响着依法行政工作的开展等。
2.执法依据滞后，财政立法水平不高。从我国现行的财政行政执法依据来看，财政法律数量偏少，仅有《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《政府采购法》等有限的几部，而财政行政法规和地方性财政法规、规章偏多，且较杂乱，不统一，甚至有些互相矛盾，变动又比较频繁，一些急需法律调节的重要领域也仍有空白，不仅影响财政管理的质量，而且也影响到财政部门严格执法的效果。
3.有些执法行为还达不到合法、合理、高效的要求。财政行政执法行为包括行政处罚、行政许可、行政征收、行政强制执行等。由于行政执法行为种类较多，故在具体执法活动中反映出的问题也较复杂。主要有：一是执法冲突时有发生。财政部门作为政府的职能部门，不论在纵向间，还是在横向间都应当为实现财政管理的目标而共同努力、相互配合与支持。而在现实中执法不协调和冲突已成为一个严重影响行政效能和政府形象的突出问题。主要反映在两方面：一方面是中央财政和地方财政的关系问题，中央政府随意以规范性文件调整分权体制，不利于财政民主性和法定性的体现，地方财政缺乏与其职权相适应的财政执法权，使部分财政执法陷入窘境;另一方面是部门间的执法协调问题，即“多头执法”问题。这一问题在我国行政执法中长期存在，在财政行政执法中也时有发生，如财政监督检查和审计监督检查，财政国库管理与人民银行金库管理，财政税政管理与税务税政管理等执法领域，各部门间往往存在职能职责划分不清，权力交叉、模糊，缺乏协调配合。二是执法权责难以统一。财政行政执法是一项严肃的工作，直接涉及公民、法人和其他组织的合法权益，也是财政部门依法行政水平的一个重要窗口。而在实际工作中权责脱节的现象时有发生，使执法行为偏离法律的轨道，侵害国家、社会和群众的利益。三是执法方式滞后。一些财政机关缺少创新意识，对传统的执法方式依赖性大，执法方式落后单一，执法效能低，进而造成管理难度大、成本高、不到位等问题。四是执法程序达不到合法、合理的要求。近年来，财政部门在程序建设上取得了长足的进步，但“重实体、轻程序”的问题还时有发生，如执法不按照法定流程走，随意增减步骤;不保留反映执法过程的档案，或档案不全;不履行告知程序，行政处罚告知书和决定书同时下达，剥夺当事人的陈述和申辩的权利;执法时不出示证件等等。这些问题影响了财政行政执法的公正性和合法性。
4.执法监督体制不够科学，有些监督过程还不够合理。主要体现在以下三个方面：一是外部执法监督体制不合理。对于财政行政执法而言，实行外部监督的包括：党内监督、权力机关监督、行政监督、群众监督等，主体众多，但不少监督部门缺乏
应有的独立性，权力不足，一些监督部门职能重复、交叉过多，同时各监督部门之间协调配合不够，难以形成监督合力。二是内部执法监督制度不完善。当前最重要的内部执法监督制度是行政执法责任制，它承担着监督执法过程，保障依法理财的重要功能。但在实践中还存在一些问题，主要是行政执法责任制评议考核的内容、标准和方式方法存在着不科学、缺乏可操作性，考核评议缺乏经常性;执法责任追究制度不健全，造成在推行行政执法责任制工作中，往往是过错纠正了，但在处理责任人问题上却迟迟没有结果。三是执法监督过程不科学。执法监督责任制与执法实际脱节，没有自觉地把执法责任落实到日常执法工作的监督当中;一些配套制度没有很好地得到落实，使行政执法责任制处在低水平上，执法状况未得到明显改善;有些部门只注重纠正、惩治执法过程出现的问题，忽视执法监督的防范功能，等等。
二、规范和改进财政行政执法的建议
当前财政行政执法中存在的问题，集中反映了先进的法治理念、制度与落后的行政执法观念、体制的矛盾。要从根本上解决这些问题，必须大力培育依法理财理念，加快财政体制改革，特别是要将完善行政执法责任制、加强监督力度作为建设法治财政的重中之重抓紧抓好。
1.认真开展普法宣传教育，积极培育财政执法人员的法治理念。财政执法人员是财政执法活动的最终实施者。因此，在推进依法行政、依法理财的进程中，必须十分重视通过各种途径大力提高财政执法人员的责任意识、法治意识和综合素质，坚持不懈地开展法制宣传教育，努力实现“两个转变，两个提高”。一是大力加强教育培训。通过经常的、制度化的教育培训使各级执法人员特别是领导干部自觉依法办事、依法行政。二是建立依法行政的激励机制。在用人、政绩考核等方面，把考核重点转到严格实施法律、履行法定职责、维护法制统一和政令畅通方面，以推动财政行政执法工作。
2.进一步加快财政体制改革。财政部印发的《财政部门全面推进依法行政、依法理财实施意见》明确了今后十年财政部门全面推进依法行政、依法理财的目标和具体措施，其中主体部分强调的就是“深化财政改革”。为此，我们认为，财政部门要深化改革，创新财政体制，一是要完善财政转移支付制度，不断完善转移支付资金分配办法，建立激励和约束机制，加强资金使用管理和绩效考核。二是要完善和规范省以下财政体制，加大对县乡财政的转移支付力度，增强基层财政实力，促进公共服务均等化，调整和优化财政支出结构，增加社会公共领域的支出。三是转变财政职能，建设公共财政，合理安排财政支出，逐步减少一般竞争性领域的直接投资，增加社会公共领域的支出。四是要建立预算绩效评价体系，提高财政资金使用效益。在继续推进部门预算、国库集中收付、政府采购和收支两条线管理改革的同时，积极探索建立预算绩效评价体系，加强监督检查。五是要积极稳妥地继续稳步推进税制改革，完善财政收入稳定增长机制。按照简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，在继续推进农村税费改革和出口退税机制改革的同时，统一各类企业税收制度，增值税由生产型改为消费型，继续完善消费税、改进个人所得税等。
3.加强财政立法，完善财政行政执法法律依据体系。一是财政立法要与财政改革的进程相适应。围绕建立社会主义市场经济体制这一既定目标，转变立法观念，做到财政立法服务于财政改革。二是妥善处理立法的现实可行性与适度超前性的关系。财政立法既要体现市场经济的共同规律，又要从我国的国情出发，制定出台的法律法规既要符合客观实际，又要有适度的超前性，避免财政立法在制定颁布后很快就落后于形势发展的情况。三是坚持局部利益服务整体利益的原则，保证财政立法的统一。妥善处理中央与地方、部门与部门之间的利益关系，坚持以大局为重、以长
远利益和根本利益为重，局部服从整体，避免财政法律法规互相冲突，互相矛盾。
4.大力推进和完善行政执法责任制，强化行政执法监督。2005年，国务院办公厅颁布了“关于推行行政执法责任制若干意见”的通知，标志着推进行政执法责任制工作进入了崭新的阶段。财政部门推行和实施行政执法责任制是依法理财的要求。因此，强化行政执法监督，除了要着力解决好立法和体制、观念和认识、地位和作用等方面问题外，还应切实进一步推进完善行政执法责任制。
摘要：依法治国是党领导人民治理国家的方略，建设法治政府是确保科学执政、民主执政、依法执政的重要前提。近几年我国在依法行政、规范权力运行和防治腐败方面取得了一些进展，但也有相当多的问题亟待解决。本文将在分析法治政府建设过程中存在问题的基础上，提出进一步加强法治政府建设的措施。
关键词：依法治国法治政府依法行政
一、当前存在的主要问题
近年来，中央以及地方各级政府推进法治政府建设的成效有目共睹。但是，由于历史及现实的诸多复杂因素，法治政府建设依然缓慢，一些地方和部门仍然存在有法不依，执法不严，不按规章制度办事的现象。主要的问题主要表现在：
(一)有法不依，行政不作为现象仍然存在
法律的生命力在于执行力。当前，中央加大了行政问责的力度，对于不依法办事，造成严重后果的，责任人要承担相应责任。依法行政有了很大的推进。但一些地区和部门，在行政执法上，仍然存在薄弱环节。尤其是人民群众关注的社会热点难点问题，在土地征用、房屋拆迁、国企改制、社会保障等方面的问题更为突出。我们常说“群众利益无小事”，就是要求政府及其工作人员，对关乎老百姓切身利益的实际困难，应雷厉风行地设法解决，以尽政府理应承担的职责。但我们常常看到这种情形：有些地方和部门对群众反映的问题麻木不仁、视而不见，遇到矛盾总是绕着走，常常导致小问题拖成大问题，小矛盾酿成大矛盾，一般事件演化成恶性事件。在其位不谋其政，既是渎职之错，也是违法之过——行政法规要求政府及其工作人员必须恪尽职守。
(二)滥用职权，行政乱作为的现象时有发生
两百多年前，法国作家沃维纳格曾说过这么一句格言：“给别人带来不幸的人有一个共同的借口，那就是他们的出发点是好的”。透过今天的一些新闻事件，此言的判断仍有其生命力。广西浦北要求“一江两岸”住户自掏腰包装修外墙立面，旨在“提高县城品位和居住环境”;陕西安康市汉滨区将17名“阻挠重点工程建设”的村民示众，意在“普法宣传”;一些地方的城管人员对摊贩大打出手，为的是“维护城市秩序”„„ 这类现象都属于对行政权的滥用，在我们的社会生活中时有所见，社会各界的批评也不绝于耳。这种滥用，既是对法律尊严的无视，也是对公民权益的侵犯。值得注意的是，由行政主管部门作出的类似强制性规定，在许多地方并不是什么新闻，甚至有些部门至今仍觉得天经地义。而滥用行政权问题是日常生活中最为常见的违法行政行为。
(三)违法行政，却以“法律”正义的名义
据《潇湘晨报》报道，安徽省灵璧县的村民梁茂荣20世纪90年代初把20多万元钱借给当地一家乡镇企业。后来企业换了领导，就以“破产”为由赖账。为追讨债务， 1
梁茂荣多次上访，因种种原因被拘留八次，判劳教三次。2010年，宿州市劳动教养委员会开出劳教决定书，称梁茂荣去年1月、2月两次进京到“非上访地带上访”，2010年3月11日再次进京“非法上访”，决定对其进行一年零六个月的劳教。经过其家人的不断努力，第三次劳教的梁茂荣终于被释放回家。宿州市劳动教养委员会做出的劳教决定属于“具体行政行为明显不当”。 人民群众上访的权利，是宪法、法律和信访条例所赋予的。从理论上讲，凡是法律所赋予的权利都是神圣不可侵犯的。但是，近年来少数地方政府为了“维稳”，对群众上访采取的“非常措施”屡见不鲜，看似维护了眼前的、表面的稳定，却给长远的、真正的稳定埋下了严重隐患。更值得注意的是，一些地方政府和部门常以法律之名行违法之实，借法律的威严来打压群众的合法诉求。这种“饮鸩止渴”的行政行为不但会毁掉法律的尊严，还会毁掉人们对法律的信仰。
(四)“钓鱼”执法，损害法律权威
上海等一些地方，为打击出租黑车，而采取钓鱼执法的方式。钓鱼执法的违法之处在于，非执法人员采用了引诱、欺诈、胁迫甚至暴力的方式取证，违反了执法取证的基本要求，事实上，通过这些方法获取的证据是无效的，不能作为行政行为合法的证据。钓鱼执法不仅反映出执法部门法律意识淡漠，依法行政观念不强的问题，而且也暴露出一线执法人员大胆越界随意行政的执法恣意，为了达到处罚的目的，可以任意创造执法方式，用奖励的方式将国家法律赋予的执法权让渡给牟利的个人(钩子和钓头)。钓鱼执法不但对某些基层执法机关产生了负面影响，也损害了政府公信力。
二、建设法治政府具有重要意义
建设法治政府是社会进步的重要标志。一个文明的国家、一个进步的社会，必须有一套完备而又实施良好的法制。依法治国、依法行政，其重要性不仅在于对发展经济、推动政治文明建设具有重要的促进作用，更在于它们本身就是人们社会生活的一部分。在当前的重要战略机遇期。依法行政要认真研究解决这样一些问题：一是降低经济活动中的行政管理成本;二是最大限度地激发人们的创业积极性，利用各种制度和机制构建一种只要付出辛劳就能获得成功的社会预期;三是打破因行政管理而形成的垄断，更加合理、高效地配置资源;四是维持统
一、公平的市场竞争秩序，确保政令畅通，合法权益得到切实保护，违法行为得到及时制裁，等等。因此，建设法治政府，规范行政行为，已经是摆在各级政府面前的重要课题。
构建法治政府是一件关系到政府形象和人民利益的大事,它的重大意义主要体现在以下几个方面:
(一)构建法治政府是完善社会主义市场经济体制的迫切需要。改革开放三十年来,我国经济发展取得了举世瞩目的成就,但同时我国市场秩序在国际上排名在110多位,近年来连连出现重大的食品安全问题,如三聚氰胺,瘦肉精,圣元奶粉事件等等。可见市场秩序相对混乱,公民法律意识也很淡薄。构建法治政府能起到净化社会主义市场经
济的作用,同时维护社会主义市场经济健康发展。
(二)构建法治政府是推进社会主义宪政国家建设的重要内容。由于政府背后拥有强大的国家机器,所以加快法治政府建设也就是法治国家建设,在推进社会主义宪政国家建设过程中首先要规范行政机关的行为,建设好法治政府,维护社会利益。
(三)法治政府建设是提高行政能力和管理水平的重要途径。由于生活水平的提高,老百姓的权利意识越来越强,对政府工作人员的要求比过去要高,所以政府工作人员要本着主权在民的观念提供服务,近年来很多地方都在进行各种探索,比如湖南省通过了地方行政程序规定,对湖南省行政管理经验系统化、条理化,加强政府自身建设,推进管理创新。
(四)法治政府建设是构建和谐社会的根本保障。实践证明,政府依法履行职能、依法行政、依法决策、依法承担责任,有助于解决社会问题,平衡社会关系,化解社会矛盾。比如说汶川大地震,政府及时通过媒体向社会公布灾区的最新情况,不仅维护了公民的知情权,同时也让谣言失去了生存的温床。所以构建社会主义和谐社会,法治政府是不可或缺的条件。
三、建设法治政府的着力点
建设法治政府，是贯彻依法治国基本方略的重要举措，是我们党治国理政从理念到方式的革命性变化，转变政府职能是建设法治政府的重要内容，也是建设法治政府的切入点。只有采取措施，狠抓落实，切实转变政府职能，全面推进依法行政，才能加快建设法治政府进程。
(一)进一步完善行政决策机制。民主科学依法决策，是行政行为的基础和保障。各级政府必须把行政决策纳入规范化、民主化、法治化的轨道，切实提高决策质量和水平。各级政府要坚决做到“五不决策”，即没有调查研究不决策，没有向专家咨询不决策，没有听取群众意见不决策，没有法制机构的合法性审查论证不决策，没有政府集体讨论不决策。要建立健全“五种制度”，即完善重大行政决策听取意见和听证制度，在作出重大决策前，向社会公开征求意见，扩大公众参与度，增强决策透明度，对涉及全市的经济发展规划、财政资金安排、重点投资项目等重大事项，严格按照《重大行政决策制度》规定进行决策，涉及重大公共利益和群众切身利益的事项，还应当进行听证，真正使决策体现民情、反映民意、集中民智;建立重大行政决策的合法性审查制度，在制定规范性文件或重要行政决策前，必须经过政府法制机构或组织法律专家进行合法性审查;坚持重大行政决策集体决定制度，凡是重大行政决策都应当在深入调查研究、广泛听取意见、充分论证的基础上，经集体讨论决定，杜绝擅权专断、滥用权力;建立重大行政决策实施评估制度，对重大行政决策实施后采取抽样检查、跟踪调查、评估等方式，及时发现并纠正决策存在的问题，减少决策失误造成的损失;建立决策责任追究制度，对违反决策规定、出现重大决策失误、造成重大损失的，严格追究责任。
(二)切实提高政府执行力。国家的法律制度和中央、省、市的重大决策，体现的是全体人民的意志和经济社会发展的全局性部署，一旦公布实施，就必须得到有效贯彻执行。建设法治政府，必须严格依法行政，坚决维护法制统一，这就要求各级政府和部门必须提高执行力，狠抓工作落实，确保政令畅通。提高执行力是抓好落实的保障，有了执行力，才会有抓落实的成效;只有在抓落实的过程中，才能看出各级政府执行力的高低，抓落实的成效就是检验执行力的试金石。各级政府要自觉以领导方式转变加快发展方式转变，立足基层，站位全局，切实提高依法行政意识，带头学法、遵法、守法、用法，牢固树立依法治国、执法为民、公平正义、服务大局的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，有效提高运用法治思维和法律手段解决经济发展中突出矛盾和问题的能力。要自觉执行国家法律法规和上级的重大决策，依法履行各项职能，严格规范行政执行，做到有法必依、执法必严、违法必究，全面提高政府执行力，确保顺利完成建设法治政府的目标。
(三)全面推进依法行政。依法行政就是要求行政机关及其工作人员依照法律规定行使行政权力。在形式上，要求行政主体及其活动符合法律法规的规定，不越权，不滥用权力，不违法行政;在实质上，要求行政主体及其行政活动要符合法律法规的规定，符合法律原则、目的与法理等;在责任上，要求行政主体承担一定的责任，体现权责一致原则。实践表明，90%的行政争议发生在市、县两级的行政执法活动。因此，必须高度重视行政执法工作，在改进行政执法方式、提高行政执法水平上狠下工夫，确保法律法规的全面正确实施。一要严格执法，依法履行职责。各级政府要自觉在宪法和法律范围内活动，严格依照法定权限和程序行使权力、履行职责。要加大对违法行为的监督查处力度，敢于碰硬，敢于动真，坚决维护法律的权威和尊严。同时全面履行政府职能，更加重视社会管理和公共服务，着力保障和改善民生，切实解决就业、教育、医疗、社会保障等人民群众最关心的问题。二要规范执法，提高执法水平。继续推进行政执法体制改革，合理界定执法权限，明确执法责任，切实解决多头执法和不执法、乱执法问题，坚决杜绝不履行法定职责、不遵守法定程序的执法行为，坚决纠正以权代法、以情代法等群众反映强烈的突出问题。进一步推进相对集中行政处罚权工作和规范行政处罚裁量权工作，从源头上规范行政执法行为。三要文明执法，体现公平正义。要寓管理于服务之中，置执法于人本之中，确保执法的社会效果。广泛开展法律法规宣传，坚持说服教育为主，坚决杜绝粗暴执法，用人本、文明的执法行动赢得广大群众的理解和支持，有效提升执法水平。
(四)强力转变行政管理职能。坚决实行政企分开，理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会、政府与公民的关系，做到有所为、有所不为。切实解决越位、缺位和错位问题，真正把政府职能转到宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务上来，特别是在经济管理上，要强化“看不见的手”，弱化“看得见的手”，充分发挥市场机制的作
用，做到凡是市场能运作的，政府不包揽;凡是企业能自主经营的，政府不干预;凡是该社会办理的，政府不插手;凡事能由行业协会和社会中介组织提供服务的领域，政府尽快退出，真正做到强化公共服务职能，建立健全统
一、公开、公平、公正的现代公共服务体系。要进一步搞好政务公开，向社会公开政府行政法规、规章、规范性文件、行政措施和行政执法行为，提高政府工作的透明度，保障群众的知情权、参与权和监督权。加快推进行政审批制度改革，大幅度削减行政审批事项，规范审批行为。
(五)不断优化法治环境。良好的法治环境是构建和谐社会、创造宜居城市、吸引外来投资者的重要因素，也是提升城市整体竞争力的关键环节。要通过打造良好的法治环境来促进经济加快发展。法治环境由众多因素构成，但起决定作用的是各级政府依法行政的能力和水平。各级要围绕项目建设和招商引资等中心工作，健全行政问责制度，加大责任追究力度，进一步精减行政审批事项，严肃查处行政不作为、乱作为、慢作为和“吃拿卡要”等违规违纪行为，为经济建设创造良好发展环境。
(六)努力提高干部队伍自身素质。要高度重视行政机关工作人员依法行政意识与能力的培养。要建立法律知识学习培训长效机制。完善各级行政机关领导干部学法制度。要通过政府常务会议会前学法、法制讲座等形式，组织学习宪法、通用法律知识和与履行职责相关的专门法律知识。并把培训情况、学习成绩作为考核内容和任职晋升的依据之一。行政机关工作人员特别是领导干部要带头学法、尊法、守法、用法，牢固树立以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为基本内容的社会主义法治理念，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。要重视提拔使用依法行政意识强，善于用法律手段解决问题、推动发展的优秀干部。
参考文献：
1、国务院《全面推进依法行政实施纲要》
2、国务院关于加强法治政府建设的意见
3、法治政府建设亟待加速(作者：晓 理)
4、当代中国政府法制建设研究(东北师范大学 唐德先博士)
5、 “七项措施”助推政府依法行政(作者：刘春萍)
6、我们需要建设什么样的法治政府?(作者：杨 君)
7、以转变政府职能为核心 深化行政管理体制改革(作者：国务委员马凯)
6、《中国的法治建设》白皮书(国务院新闻办2008年2月28日)
7、论转变政府职能在法治政府建设中的地位和作用(作者单位：陕西省 汉中仲裁委员会副秘书长、办公室主任门玉琨 )
8、法治政府：从理论到行动(国家行政学院应松年教授)
作者简介：张薇，女，曲阜师范大学日照校区(山东省日照市烟台路80号)法学院2010级研究生，邮编276826
推荐阅读：
中国基层政府法治建设（推荐9篇）02-09
我国农村基层文化建设论文提纲11-15
我国农村基层文化建设论文（精选3篇）04-30
基层政府主导农村法治发展的路径思考09-13
我国地方政府债务风险预警机制的法治审视01-02
我国现代法治建设影响论文提纲11-15
我国法治建设的成就（推荐9篇）12-06
我国现代法治建设影响论文（共3篇）04-25
