农业补贴问题管理论文

摘要：农业补贴制度改革是影响WTO现代化改革未来走向的核心传统议题。现有WTO体制采取“双轨制”严格区分农业补贴和非农业补贴，通过《农业协议》确立了一套独立于《补贴协议》的独特农业补贴规则体系。今天小编给大家找来了《农业补贴问题管理论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

农业补贴问题管理论文 篇1：

农业补贴政策应适时调整与完善

摘要：我国农业补贴政策对三农发展具有激励作用，但一定程度上补贴效果出现衰退，已进入调整优化期。应完善农业补贴管理体系，健全补贴审核监督运行责任机制;调整规范农机补贴发放对象，最大限度发挥农机具购置补贴的多重效益;逐步构建新型农业生产经营体系激励机制，探索制定专业农户补贴政策;提高农业补贴标准，建立农产品最低保护收购价格与农业生产成本增长同步机制;实施农业科技服务补贴和农业生态补贴，提高农业科学化、规模化和专业化水平。

关键词：农业补贴政策;激励调节机制;政策调整

农业补贴政策是我国重要的强农惠农政策，旨在保护和发展农业。当前，调整农业补贴政策、有效提升政府公共政策资源的效益，对增加农民收入、维护国家粮食安全具有重要作用。

一、农业补贴政策对农业发展的作用

我国农业补贴政策的实施对促进“三农”发展发挥了重要激励作用，但农业补贴资金总量不断增加，补贴内容不断丰富，成为农民收入的重要来源，极大地调动了农民种粮的积极性。

(一)农业补贴政策内容不断丰富

从我国启动农业补贴制度以来，相关制度不断完善。粮食直补原则上发放给从事粮食生产的农民，但为便于操作，目前国家主要按照农户承包土地面积给予补助。农资综合补贴是对农民种地成本进行补贴，根据化肥、种子、柴油等农资价格变动，安排补贴资金以弥补种粮农民增加的农业生产资料成本，农资综合补贴的发放遵循“价补统筹、动态调整、只增不减”的原则及时安排和增加补贴资金。良种补贴是对农民使用优良品种进行的补贴，中央财政补贴的农作物品种包括水稻、小麦、玉米、大豆、油菜、棉花和国家确定的其他农作物品种。此外还有繁育母猪补贴和奶牛良种繁育补贴。农机具购置补贴已覆盖全国所有农(牧)县(场)，补贴种类较多，主要包括农机购置补贴和重点作业补贴，实行统一定额补贴。2013年，补贴机具种类涵盖12大类48个小类175个品目。一般机具单机补贴限额不超过5万元。

(二)农业补贴已成为农民重要的收入来源

农业补贴政策已由补贴流通环节向补贴生产环节、由补贴消费者向补贴生产者转变，…初步形成价格支持、直接补贴和一般服务支持等功能互补的综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴政策框架。第一，农业补贴增加了农民收入。2012年，中央财政安排的补贴资金达2503亿元，2013年国家继续加大农业补贴力度，农民收入中补贴收入占比提高到8.7%，比2004年提高l倍。2007年以后，中央财政每年粮食直接补贴资金为151亿元。粮食直补资金是农业补贴资金的重要组成部分，并体现显著的“普惠”效应。第二，农业补贴政策的实施减轻了农民负担。2006～2012年，中央财政累计安排农资综合补贴资金4457亿元，其中，2012年补贴资金达1078亿元，亩均补贴达65元，有效降低了农民购置农业生产资料的成本;2002～2012年中央财政累计安排良种补贴资金1149.3亿元，其中2012年补贴资金达224亿元;2004—2012年中央财政累计投入农机购置补贴资金729.7亿元，各省(市、区)根据本地情况，一般负担农民购置大型农机具30%～40%的费用，极大地减轻了农户购置农机具一次性成本负担，受益农民达1822.5万户。

(三)农业补贴政策极大地调动了农民种粮积极性

农作物良种补贴和农资综合补贴是政府通过介入农产品或生产资料市场，利用价格杠杆，或以直接支付的方式为农民减负，降低农户生产成本，提高农民的种粮积极性和农业比较效益。粮食最低收购价格的出台，让农民更加放心地进行粮食生产，粮食播种面积稳定增长，粮食产量自2004年以来连年增长，2012年全国粮食产量达58 958万吨，比2004年的46 946.9万吨增长25.6%，2013年全国粮食产量达69103.5万吨，比2012年增长2.1%，实现粮食产量“十连增”，为确保国家粮食安全发挥重要的激励作用。农机购置补贴的出台，推进了我国农业机械化发展。2012年，全国农机总动力达10.2亿千瓦，农作物耕种收综合机械化水平达57.2%，比政策实施前的2003年分别提高68.9和24.5个百分点，农业生产方式实现了由以人畜力为主向机械化作业为主的跨越。同时，通过农机购置补贴政策的实施，有效培育并扩大农业生产经营服务主体，推动农机大户和农机作业服务组织的蓬勃发展，2012年全国农机专业户超过520万户，农机合作社数量超过3.4万户。

二、农业补贴政策需要调整优化

我国农业补贴政策实施以来，对三农发展激励作用功不可没。但由于政策在执行过程中未对执行效果进行及时跟踪评价，导致农业补贴政策的效果逐渐衰退，造成农业补贴公共政策资源浪费现象在“三农”领域中逐步凸显，一些农民已将农业补贴视为普惠式“收入福利”，农业补贴与生产行为“脱钩”问题显现，农业补贴政策急需调整优化。

(一)运行管理机制有待完善，“弹性补助”未实现向制度化补贴的转变

一是农业补贴资金管理、使用环节存在漏洞，缺乏有效监管机制。我国农业补贴制度多以部门规章制度形式出现，缺乏监督约束机制和责任机制，补贴资金管理人员渎职、失职问题时有发生;补贴资金中的“跑、冒、滴、漏”现象时有发生，特别是农机具购置补贴资金以多种方式被套取。二是目前的粮食直接补贴是依据土地承包权进行发放，对于流转进来的土地没有粮食直接补贴;对家庭农场等新型农业经营主体的“补贴”是以一定的补助资金，或以农业生产贷款贴息补助等方式进行发放，这种补助方式不规范，补助发放弹性较大.。据调查，在给新型农业经营主体特别是农民专业合作社发放补助资金的过程中，普遍存在“人情补贴”现象。

(二)补贴标准相对较低，农业生产成本上升导致补贴政策效应弱化

一些发达国家农民收入中的60%来源于政府发放的各种农业补贴，相比而言，我国农业补贴不仅绝对数量相对较低，而且通过粮食补贴降低粮食生产成本的政策效应也被持续上涨的农业生产资料价格弱化。一是农业补贴标准较低。近年来，我国农业补贴虽然不断增长，但农业补贴标准较低，虽然从中央财政“三农”支出增长绝对数看，2012年中央财政“三农”支出是2003年的6.8倍，但“三农”支出在财政支出中所占比重却一直在7%～9%之间，增长幅度较小，农业补贴总量占农业总产值的比重较低，2012年仅占农业总产值的9%左右。二是农业生产资料中化肥、种子等农资价格的上涨一定程度上抵消了农资综合补贴效果。农业补贴上涨幅度远远低于农业生产成本(种子、农药、化肥、收割费、人工费等)上涨幅度，2013年，国家玉米收购价格是3元/公斤，据调研，吉林省玉米一般收购价格为1.8元/公斤，最低1.4元/公斤，一亩地农户平均成本为2230元(种子60元，化肥100元，地租900元，农药50元，柴油30元，收割1100元，其他100元)，玉米亩产量平均约为1100公斤，玉米每亩收益大约为1980元，加上农民得到的各种补贴，种粮收益仍相对较低。在粮食价格保持相对稳定的宏观背景下，仅依靠提高粮食价格增加种粮收益已不现实，在粮食收购价格不能大幅提高和农业补贴标准相对偏低且农资价格持续上涨的情况下，农民通过获得农业补贴所得收益非常有限。

(三)补贴对象缺乏有效调整，对农业新型经营主体激励效应未得到有效释放

农业补贴政策没有完全发挥对农民的“激励——约束”作用，补贴效应呈递减趋势。一是粮食直补按承包面积给予补贴，易操作执行，但存在“普惠”倾向，补贴缺乏长期激励效应。随着我国农村经济发展政策的调整和城镇化进程的加快、一部分已离开农村多年进城务工的土地承包经营权所有者，给予他们补贴并不能引导他们返乡从事农业生产，补贴对他们从事农业生产的利益导向作用基本消失;另一部分在城市边打工边观望的农民，同乡种地收益可能没有在城市所从事业的收入多，给予补贴也不能有效引导农民工回流农业生产。二是一些补贴并非补给真正从事粮食生产的农户，对新型农业经营主体激励效应不明显。在鼓励推进土地适度流转、逐步向规模化农业生产方式转变的形势下，现在农业补贴对种粮大户、家庭农场、农民专业合作社等新型农业生产经营主体激励作用很有限，尚未建立针对家庭农场、种粮大户的流转补贴激励制度。

(四)补贴空间和效益狭小，补贴方式有待优化

农业补贴方式和补贴渠道决定补贴效率的大小。一是农机补贴对象多、补贴种类齐全，但效率较低。由于农机具购置补贴没有种植规模的约束，只要农民购买在补贴范围内的农机就能得到补贴，因此基本形成“家家有农机”的状况，这在一定程度上也阻碍农机大户和农机合作组织的业务拓展和发展壮大。二是农业补贴中直接补贴少。补贴用于降低农业生产资料价格和支农服务的标准偏低，多数补贴不是以财政直接拨入方式进行，而是进入流通领域，这种补贴方式极易造成补贴资金的流失和补贴效率的降低。国家粮食最低收购保护价格很高，但进入市场流通领域价格却偏低。三是有些地区农民人均耕地面积较少，每次获得的农业补贴资金较少，而且往往不是用到农业生产上，造成严重的资金浪费。

三、农业补贴政策优化调整的对策建议

农业已经进入高成本、高风险、资源环境约束趋紧的新阶段。随着国家财力不断增长，农业补贴的种类与经费比重也必然增长。农业补贴政策的调整优化，需要充分发挥政府宏观调控和公共服务职能，其基本思路是以保障国家粮食安全和重要农产品有效供给为中心任务，以与新型农业经营体系构建和新型农业经营主体的培育相适应为重要取向，以促进农业生产方式转变和农民持续增收为主要目标，使其导向更明确、重点更突出、对农民生产激励和收入转移的双重效应发挥得更显著，提高农业补贴政策效果，快速推进农业现代化进程。

(一)完善农业补贴管理体系，健全补贴审核监督运行责任机制

高效完善的运行监管机制是农业补贴资金作用得以有效发挥的重要保障。一是政府应建立并规范农业部门、财政部门、工商部门和审计部门组成的联合审查、监管、评估、绩效运行责任机制，并对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，遏制借农业补贴谋利的现象。严格审核新型农业经营主体的资格、经营范围、类别等，实行网上登记备案制度。为防止其套取资金，设立农民举报平台，建立农民个人补贴资金账户制度，推行经营主体公开化、透明化，并实行公示制度，减少国家惠农资金因制度漏洞造成人为浪费现象，减少补贴资金中间环节的损耗，促进新型经营主体真正从事农业生产。农业主管部门定期掌握新型经营主体收益及带动农户增收致富信息，加大补贴力度，真正让国家补贴发挥实效，实现农业增效、农民增收

(二)调整规范农机补贴发放对象，最大限度发挥农机具购置补贴多重效应

逐步减少一般农户对小型农机具的购置补贴力度，降低小型农机具在农业生产中因使用、维修等产生的浪费问题。一是农机补贴逐步向种粮大户、家庭农场、农民(机)专业合作社等新型农业经营主体倾斜。补贴金额应与种植规模挂钩，随着种植规模扩大，补贴金额应按一定比例提高，以发挥资金集聚效应，提高机播机耕机割的综合水平。二是增设农民(机)合作社农机具维修保养补贴。这可以延长农机具使用周期，分摊购机主体的生产成本，最大限度为购机者减少因不会维修保养所造成的农机具反复购买等浪费现象，同时还可以加速培养新型职业化农民。

(三)逐步构建新型农业生产经营体系激励机制，探索制定专业农户补贴政策

目前，在土地承包经营权所有者享受补贴不受影响的前提下，农业补贴政策应逐步加大对新型农业经营主体的支持力度，新增补贴逐步向种植大户、家庭农场和农民合作社倾斜，调动其种粮积极性，防止非粮化现象的日益加剧。同时，调整农业补贴发放时间为年初，方便生产者利用资金进行生产。一是探索建立向新型农业经营主体倾斜的专业农户补贴政策。对粮食主产区种植规模在一定范围内，而且必须是从事粮食生产的农户，逐渐实现按粮食实际种植面积给予补贴，逐步减少粮食直补制度执行中“粮补变成地补”的现象，真正发挥粮食直补的基础补贴和专业农户补贴普惠引导的双重激励效应，提高新型农业生产经营主体的种粮积极性。二是尝试建立农村土地经营流转交易信息中心。建立农地流转合同备案制度，逐步按照实际种植面积发放流转补贴，实行经营主体网络化、公开化，避免城市资本到农村圈地后再转租给农户承包人，造成农业补贴资金大量流失到非农领域和非农生产者，以及套取国家农业补贴的现象发生。确保把粮食补贴直接兑现到“想种地、会种地、能种地”的农业新型经营主体中，有效破解新型经营主体“增产不增收”的难题。三是逐步实现通过契约方式对农户进行补贴。地方政府代表国家与农户签订补贴协议，明确双方权利义务。国家在宏观层面掌握农业发展基本情况，提供充足补贴资金，促进现代农业健康发展，确保国家粮食安全。

(四)提高农业补贴标准，农产品最低保护价应与生产成本增长挂钩

农产品具有自然和市场“双风险”，要综合考虑城市物价和农民收入的因素，发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是促进农业补贴投入法制化。把现代农业建设、农村经济发展、农民增收与农业补贴立法目标紧密联系，地方政府应出台保持农业补贴持续增长的政策，确保从总量标准来提高农业补贴的实际效益。二是国家可在不同粮食主产区(东北、华北、西南等)，针对不同农产品(如玉米、水稻、大豆)进行农产品生产成本统计调查，由农业部门和统计部门负责，根据样本平均统计结果，给出最低收购价格;农资综合直补额上幅幅度至少应占农用生产资料价格上涨的50%，以便有效抑制农资价格过快上涨给农户增加的负担，减少部分补贴资金效益沉没在粮食收储环节，让农民愿意种粮、有利可得，帮助农民走出“丰收赔钱”的怪圈。

(五)实施农业科技服务补贴和农业生态补贴，提高农业科学化、规模化和专业化水平

科技是农业进步的重要支撑，生态是农业持续发展的基础。一是强化对粮食生产的科技支撑，完善科技服务补贴。为种粮大户测土配方施肥，建立节水灌溉补贴，提高大宗农产品优良品种及技术入户率，将科技创新作为增加粮食产量的内生动力，加强对家庭农场等新型经营主体的科技服务补贴的政策引导和财政扶助力度，促进粮食生产向集约化、规模化方式转变，释放集聚效应，确保国家粮食安全。二是完善公益性农技服务体系。实行科技下乡服务“三农”活动常态化，加大对农民的技术培训，重点提高农户的病虫防治能力，最大限度减轻农业自然风险对农户造成的损失。三是建立农业生态补贴制度。改良土壤，提高肥力，建立林地、湿地、菜地自然生态补贴制度，以粮食主产区的农业经营主体为补贴对象，对采用节约、环保农业生产方式的给予一定补贴，转变农民只盲目追求产量、不注重农产品质量的保守思想，同时改善地力和土壤结构，遏制土地荒漠化和水土流失，促进农业可持续发展。

参考文献：

[1]马志刚.我国农业补贴的现状与趋势[N].经济日报，2012-02-20.

[2]王璇.我国农业补贴政策分析[J].理论研究，2010(02R)：27-29.

[3]辽宁粮食直补得民心。但存在问题仍不容忽视[EB/OL].[2005-06-29].中华人民共和国国家统计局网站.

[4]翟秀红.对我国农业补贴的程序控制[J].河北法学，2012(5)：116-122.

[5]财政部.让农民共享农业现代化、规模化、产业化发展成果——“百村调研”第二团第13组调研报告[R].

(责任编辑：李琪)

作者：李冬艳

农业补贴问题管理论文 篇2：

WTO“双轨制”下的农业补贴制度改革探析

摘要：

农业补贴制度改革是影响WTO现代化改革未来走向的核心传统议题。现有WTO体制采取“双轨制”严格区分农业补贴和非农业补贴，通过《农业协议》确立了一套独立于《补贴协议》的独特农业补贴规则体系。“双轨制”作为一种过渡性安排，迈出了农业贸易自由化的第一步，但是也带来WTO补贴监管体制的不一致，“和平条款”更是加剧了WTO补贴规则体系的结构性问题，对农业补贴争端解决实践提出了严峻挑战。为此，建议WTO未来改革实现两套补贴制度的逐步融合。短期来看，争端解决机构应澄清《农业协议》与《补贴协议》间的概念差异，为未来谈判监管融合问题奠定基础;长远来看，未来改革应避免规则的简单一体化，采用“灵活性规定”推进补贴制度融合。

关键词：

农业补贴;补贴规则;双轨制;和平条款;制度融合

农业补贴是一国对本国农业支持与保护政策体系中最主要、最常用的政策工具，是国家对农业生产、流通和贸易进行的转移支付。WTO框架下的农业补贴是指针对国内农业生产、贸易给予的国内支持和出口补贴。因为农业补贴的敏感性和复杂性，长期以来远离多边贸易体制的约束，直至WTO成立，农业补贴才被纳入《农业协议》这一过渡性安排之下，适用不同于《补贴协议》的特殊规则体系加以规范。为推进农业贸易自由化进程，使之回归统一的贸易规则体系，农业补贴成为多哈谈判的焦点议题，但因成员间利益分歧严重，农业谈判几度导致多哈回合陷入僵局。作为核心传统议题，农业补贴制度改革成败将直接影响WTO现代化改革未来走向。本文通过梳理农业补贴制度的历史演进，比较分析WTO“双轨制”下补贴规则体系的结构性问题，探讨未来农业补贴制度的改革趋势。

一、GATT/WTO体制下农业补贴制度的演进

（一）GATT体制下农业补贴合法游离于多边纪律约束之外

农业补贴历来是各国农业保护政策的核心，但不当的补贴极易造成生产和贸易的扭曲。因此，GATT体制下的历轮谈判均将农业补贴问题纳入多边贸易体制，尝试确立数量限制、出口补贴、国内支持等相关规则。

进出口数量限制是自由贸易的一大阻碍，GATT始终把取消进口限制作为实现贸易自由化的主要环节，并在第11.1条将取消数量限制作为缔约方的一项普遍义务。但要求取消数量限制的同时，GATT对农产品规定了一项特殊例外。根据GATT第11.2条C项规定，对于以任何形式进口的农、渔产品的数量限制，除非为执行政府措施所必须，可以不受第11.1条(取消数量限制)的约束。该例外规定为农产品进出口数量限制打开了一个缺口。

出口补贴是GATT关于农产品贸易另一项例外规定。GATT第16条B节明确禁止对任何非初级产品的出口补贴，但对包含农产品在内的初级产品的出口补贴却网开一面，只要补贴的实施不得使缔约方在相关产品的世界出口贸易中占有不公平的份额[1]。

农业国内支持是进口限制和出口补贴的重要根源。尽管欧共体在肯迪尼回合谈判中提出应参照世界市场价格对各国国内农业保护程度加以确定和约束，但GATT却表现出极大的容忍。GATT第3条确立了国民待遇原则，同时却规定该原则“不应妨碍专门对国内生产者提供的补贴”。此外，《东京守则》第11条虽然认识到国内农业支持可能影响竞争条件并对其他国家的利益造成损害，但具体到法律义务，也仅仅要求缔约方“设法避免”这些后果的产生。

GATT关于取消数量限制、出口补贴、国内支持方面的规定表明农业补贴始终是GATT纪律的一项例外。在GATT几十年的实践中，多边贸易规则对农业补贴的约束力度及缔约方对规则的遵守程度也不尽人意。因此，农业补贴事实上合法地游离于GATT多边纪律的约束之外。

（二）WTO体制下“双轨”补贴制度确立

农业补贴问题在GATT体制下长期得不到解决，与主要发达国家缺乏改革国内农业政策的压力密切相关。20世纪80年代，粮食危机席卷全球，不断升级的贸易冲突和巨额的农业保护预算使发达国家的农业保护政策陷入内忧外患。在内外压力之下，各国开始寻求改革农业保护政策的途径。为此，乌拉圭回合多边贸易谈判将农业政策纳入改革议程，并在《埃斯特角城宣言》中提出要将所有影响市场竞争和出口竞争的农业政策措施置于强化的、更行之有效的GATT规则与纪律约束之下，并加强对所有直接或间接影响贸易的其他措施的约束。

经过一系列谈判，最终于1994年达成《农业协议》，使其成为《WTO协议》附件1A(货物贸易多边协议)的重要组成部分。附件1A虽然包含关于货物贸易的诸多协议，但只有《农业协议》以具体产业命名，而其他协议均对所有货物贸易一体适用。因此，WTO体制并没有取消农业在多边贸易体制中的特殊地位，反而将其事实上的特殊地位转化为法律上的特殊地位。具体到补贴领域，WTO设计了“双轨制”补贴规则，即对于农业补贴，适用《农业协议》确立的特殊补贴规则;对于非农业补贴，普遍适用《补贴与反补贴协议》(以下简称《补贴协议》)确立的一般补贴规则。

二、WTO“双轨制”下补贴制度存在的问题

（一）“双轨制”带来WTO补贴监管体制的不一致

《补贴协议》第1条规定，补贴是指一成员政府或某一成员政府的任何公共机构向产业或企业提供的财政资助、对企业收入和价格的支持。《农业协议》采纳了《补贴协议》关于补贴的定义，但是两个协议对补贴的监管机制差异较大，适用时极易产生协议间的冲突，导致WTO体系结构上的不一致。具体而言，双轨制产生的两套补贴规则体系在管理目标、国内支持措施、出口补贴豁免、进口替代补贴规则、违约补救措施以及特别保障措施等方面存在诸多不一致(具体见表1)[1]。

首先，《农业协议》的长期目标是“建立一个公平的、市场导向的农产品贸易体制”，“在议定的期限内农业支持和保护逐步进行实质性削减”。因此，《農业协议》并未禁止农业补贴，只是要求逐步削减农业补贴。而《补贴协议》则根据补贴对贸易的扭曲程度，采用交通信号灯分类方法对补贴进行积极的监管，将补贴分为禁止性补贴(又称“红色补贴”)、可诉补贴(又称“黄色补贴”)、不可诉补贴(又称“绿色补贴”，目前已终止适用)。如果一补贴被争端解决机构认定为禁止性补贴，进行补贴的成员方应立即撤销该补贴。可诉补贴并不当然被禁止，只有当它们对另一成员的利益造成不利影响，受损方可以通过提起争端解决诉讼或采取反补贴措施来救济。因此，《补贴协议》旨在禁止对货物贸易产生扭曲的补贴。从长期目标来看，两个协议在预期阻止补贴的水平上是不对称的。

其次，《农业协议》将纯属于国内农业政策范畴的国内支持直接纳入多边纪律约束，并适用不同于《补贴协议》的特殊补贴规则。根据对农业生产和贸易的扭曲程度，《农业协议》对国内支持实行“三箱”(“绿箱”、“蓝箱”和“黄箱”支持)分类管理体制，采用渐进和灵活方式削减国内支持。“绿箱”支持因其对贸易和生产没有扭曲作用和影响，或只有最小限度的扭曲作用和影响，得到各国认可并免于削减;“蓝箱”支持对于符合限产计划条件的国内支持免于削减;“黄箱”支持中不属于微量支持和发展性支持的部分受削减承诺的约束，需在一定期限内按照一定比例削减。因此，WTO并未禁止农业国内支持，只要符合削减承诺要求，各成员仍可合法使用。《补贴协议》则未对国内支持做出任何专门规定，仅要求禁止对其他成员利益造成不利影响的补贴。

第三，《补贴协议》禁止任何形式的出口补贴，而《农业协议》允许出口补贴存在，只要出口补贴额和补贴出口量按照一定比例削减。因此，WTO成员没有义务完全取消农业出口补贴，而只需在实施期内对每年的出口补贴预算支出水平和受补贴产品数量水平做出削减承诺。

第四，进口替代补贴和出口补贴同属于《补贴协议》禁止之列，但《农业协议》并未将进口替代补贴纳入管辖范围。《补贴协议》第3.1条b项规定：将进口替代作为唯一或多种条件之一而提供的补贴属于禁止性补贴。而《农业协议》没有做出任何类似规定。在巴西诉美国陆地棉案中，上诉机构解释，“(WTO协议)的起草者如果真的打算规定与农产品有关的此类禁止补贴，就应该在《农业协议》中加入同样直接和明确的条款。”①然而，上诉机构在最终裁定中却将美国对陆地棉出口商和陆地棉使用者的补贴(step 2)认定为《补贴协议》第3.1条b项下的进口替代补贴，为禁止性补贴，不受《农业协议》管辖。该裁决表明，上诉机构一方面确认进口替代补贴不属于《农业协议》调整范围，一方面又将农产品出口替代补贴认定为禁止性补贴，适用《补贴协议》中的一般补贴规则。这实际上变相地承认农产品出口替代补贴受《补贴协议》第3.1条b项的约束，意味着农产品进口替代补贴并未完全排除《补贴协议》的适用。

第五，《补贴协议》允许对禁止性补贴和可诉补贴采取报复行动或反补贴措施，一是直接通过WTO争端解决机制得到救济;二是通过国内反补贴措施程序，征收反补贴税得到救济。但《农业协议》对于违约行为，缺乏报复性措施作为补救措施。而且，《农业协议》第13条(又称为“和平条款”，《补贴协议》第5、6、7条中的对应条款)在法律上并不鼓励对农产品采取反补贴措施或提起争端解决诉讼。

最后，《农业协议》中的特别保障措施与《补贴协议》中的一般保障措施存在较大差异，两者针对农产品和非农产品适用不同的保障措施程序。与非农产品实施一般保障措施前必须经过严格的损害调查程序不同，农产品特殊保障措施的实施无须证明相关产品进口对国内产业造成严重损害，只要该产品进口量或进口价格超过一定数量或价格触发水平，就会自动触发特殊保障机制。WTO体制下不同的保障机制设计实际上给予了农产品优惠待遇。

综上所述，“双轨制”深化了WTO体制下补贴监管机制法律上的不对称性。虽然两项协议对补贴的界定具有共性，但彼此相对独立，确立了不同的目标和监管机制，如《农业协议》在一定条件下允许出口补贴合法存在，设计了特殊的保障措施，创造了前所未有的国内支持纪律以及“和平条款”，消极处理进口替代补贴措施等。因此，“双轨制”最终带来的是WTO补贴监管体制的不一致。

（二）“和平条款”加剧WTO补贴规则体系的结构性问题

《WTO协议》项下的农业补贴规则与一般补贴规则(主要为《补贴协议》、GATT1994确立的规则)存在明显差异。为确保农业补贴规则的实施不受一般补贴规则的随意干预，乌拉圭回合谈判各方在《农业协议》中加入了一项特殊条款——“和平条款”(《农业协议》第13条，又称为“适当克制条款”)，以保护农业补贴(包括农业国内支持、出口补贴)在不同程度上免于《补贴协议》和GATT1994中一般补贴规则的约束。

“和平条款”规定，对于农业国内支持和出口补贴措施，如符合规定的条件，则不能按照《补贴协议》关于可诉补贴的规定，提起争端解决诉讼，包括 “违约之诉”和“非违约之诉”。对于这些补贴措施采取反补贴调查时，也应当表现适当的克制，即豁免于反补贴税。但“和平条款”也规定了农业国内支持、出口补贴豁免于争端解决诉讼的条件：一是只有完全符合《农业协议》附件2规定的免于削减承诺的国内支持(即“绿箱”支持)才能享有免于“违约之诉”和“非违约之诉”;二是只有完全符合《农业协议》第6条的国内支持(即“绿箱”支持之外的支持，包括“黄箱”支持、“蓝箱”支持、微量支持、发展性支持)不超过1992年销售年度中确定的支持水平，才能免于“违约之诉”和“非违约之诉”;三是完全符合《农业协议》第五部分(出口补贴)规定，并且列入成员减让表中的出口补贴才能免于“违约之诉”，但不能免于“非违约之诉”(具体见表2)[2]。

“和平条款”努力澄清农业补贴规则和一般补贴规则适用的关系，但未能将农业国内支持和出口补贴完全排除在《补贴协议》和GATT1994规定的救济措施之外。换言之，只有符合了一定的条件，农业补贴才能豁免于反補贴调查和争端解决诉讼。因此，虽然“和平条款”一定程度上缓解了执行《农业协议》补贴纪律免受WTO一般补贴规则的冲击，但并未能完全排除《补贴协议》规定的一般补贴规则在农业补贴领域的适用，由此导致《农业协议》与《补贴协议》的适用缺乏明确界限，往往会进一步加剧WTO补贴规则体系的结构性问题，WTO农业补贴争端解决实践充分证明了这一事实。

在WTO农业补贴争端典型案例中，如加拿大乳制品案、美国陆地棉补贴案，专家组和上诉机构在其报告中均未能明确地解释澄清与《补贴协议》挂钩的“和平条款”的适用范围。

加拿大乳制品案中，美国和新西兰以加拿大政府有关工业用奶特殊类别计划违反了《农业协议》第3条和第9条，同时违反《补贴协议》第1.1条和第3.1条为由，向WTO争端解决机构提起诉讼。案件审理过程中，专家组指出，“完全符合本协议(《农业协议》)第五部分的规定”是裁决工业用奶特殊类别计划是否属于《补贴协议》第3条规定的禁止性补贴的关键因素，即如果加拿大的工业用奶特殊类别计划属于《农业协议》第五部分规定的出口补贴，则不受《补贴协议》一般补贴规则调整;反之，凡不符合《农业协议》第五部分的出口补贴，则归《补贴协议》调整。经审查，专家组认为加拿大超过承诺水平的出口补贴(即不符合《农业协议》第五部分规定)可以被视为禁止性补贴，应根据《补贴协议》予以撤销[3]。因此，本案中，专家组实际上承认了“和平条款”与《补贴协议》之间的整体联系，即一项农业出口补贴既可能受《农业协议》调整，也可能受《补贴协议》规制，但对两项协议适用于农业补贴的界限并未明确解释。

巴西诉美国陆地棉补贴案中，上诉机构同样遇到援引“和平条款”予以豁免的难题。本案中，巴西指控美国对陆地棉提供的农业补贴措施违反了GATT1994第16条、《补贴协议》以及《农业协议》的相关规定：一是美国对其棉产品所提供的生产灵活性合同支付、直接支付和反周期支付属于“黄箱”支持，并对巴西实质损害和严重侵害，不符合《农业协议》第13条b款ⅱ项的规定;二是美国对陆地棉出口商和国内使用者提供的补贴(step2)、出口信贷担保计划、境外收入排除法案提供的补贴不符合《农业协议》第五部分规定，属于出口补贴，构成《补贴协议》第3.1(a)款规定的禁止性补贴[4]。美国援引“和平条款”坚决回击，认为对陆地棉的国内支持分别属于《农业协定》下的“绿箱”和“黄箱”支持，step2支付和出口信贷担保等项目属于《农业协定》下的出口补贴，不属于《补贴协议》下的禁止性补贴，应免于“违约之诉”。通过对美国陆地棉补贴性质的审查，专家组和上诉机构均裁定美国不能援引“和平条款”来免除其根据GATT1994第16条或《补贴协议》第3条、5条、6条条所采取的措施。该案中，专家组和上诉机构实际上也确认了农业补贴争端可以同时适用《农业协议》、《补贴协议》及GATT1994等相关协议，但同样回避了上述协议间的适用关系这一理论难题。

因此，无论是规则分析层面，还是实践案例运用层面，“和平条款”均未能厘清农业补贴规则和一般补贴规则的适用范围，未能解决双轨制下WTO补贴规则体系的结构性问题。根据《农业协议》，“和平条款”的有效期只有9年，意味着从2004年起，农业补贴将失去“和平条款”的保护，除非WTO成员通过谈判延长。然而，农业补贴是否受WTO一般补贴规则调整这一悬未决的问题并未因“和平条款”的终结而终止。2014年巴厘岛部长会议期间，总理事会通过《用于粮食安全目的的公共储备》决议，确立了新“和平条款”，要求成员不得通过WTO争端解决机制对发展中国家的粮食安全储备补贴提起争端解决诉讼，除非达成永久性解决方案，该条款法律效力将一直持续，比《农业协议》“和平条款”更长效。该决议基于粮食安全的考虑进一步认可了农业补贴的独特性，但新“和平条款”同样会导致不一致的补贴规则体系，在巴厘岛部长级会议期间再次引起广泛的质疑。

三、WTO农业补贴制度未来改革的建议

（一）“双轨”补贴制度融合的必要性

《WTO协议》起草阶段曾提出过两种方案：一是《农业协议》与《补贴协议》完全独立，各自保持不同的监管与实施机制;二是合并两项协议，以加强WTO补贴规则法律上的一致性。最终起草者选择以双轨制规范农业补贴和非农业补贴，并试图通过“和平条款”保护农业补贴不受一般补贴规则的调整，形成了农业补贴规则的特殊地位，既未完全独立于一般补贴规则，也未完全纳入一般补贴规则，导致WTO补贴规则结构体系的不一致。

从农业补贴制度改革的趋势来看，《农业协议》和《补贴协议》两者间究竟是选择融合模式，还是分离模式?目前学者对该问题的研究尚处于起步阶段。本文认为，基于长远考虑，应促进两者的逐步融合，以充分发挥WTO全球贸易体系的监管作用。

首先，构建公平的、以市场为导向的农业贸易体制需要两套补贴制度的融合。这是《农业协议》的根本目标。如果农业补贴继续脱离于一般补贴规则管辖，仍然允许各国通过高额补贴对农业进行支持和保护，不仅不利于纠正农产品市场的扭曲，相反会导致偏离农业改革的根本目标。或许反对者会认为，“双轨”补贴制度正是基于农业特殊性考量的“公平性”的体现。实际未必如此，如果农业因为弱质性和多功能性一直处于高度保护之下，免于其他产业的市场竞争，结果不仅会对其他产业形成新的不公平，而且最终会导致农业因失去竞争能力而显失公平。

其次，维持现行补贴制度框架将对WTO成员及适用争端解决机制造成负担。WTO争端解决机制适用于乌拉圭回合达成的各项协议，用来保障成員方在相关协议中的权利、义务。《农业协议》通过措辞模棱两可的“和平条款”来保护农业补贴免于提交争端解决诉讼，无疑会增加争端双方适用争端解决机制的困扰，也变相增加了争端解决机构适用和解释两种不同补贴规则的负担，阻碍其作出有效和一致的裁决。一旦《农业协议》和《补贴协议》相关规则之间发生冲突，累加适用②也将使WTO成员无所适从。在这一混乱的框架体系内，接下来的多哈回合农业谈判可能进一步面临农业补贴规则与一般规则脱钩的问题，未来农业补贴规则只有建立在坚实的制度基础上才能防止结构性问题。

（二）“双轨制”下农业补贴制度融合的路径

1.澄清补贴规则的概念差异

自《农业协议》、《补贴协议》诞生以来，诸多农业补贴争端案件提交争端诉讼解决，但专家组、上诉机对于两项协议的适用性及一致性并未作出明确的裁决，也未在其报告中澄清农业补贴规则和一般补贴规则之间的概念差异。WTO《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称DSU)规定，专家组应按照争端各方援引的适用协定，审查争端各方提交的事项，并对其审议的事项作出客观评估，包括对该案件事实及有关适用协定的适用性和一致性的客观评估。上诉机构对于争端各方上诉案件，审理专家组报告涉及的法律问题和专家组所作的法律解释。根据DSU赋予的职责权限，专家组和上诉机构完全有权就《农业协议》、《补贴协议》的适用性及其一致性进行澄清和解释。而且专家组和上诉机构一旦在某个案件中做出明确解释，可能形成事实上的“先例约束力”。短期来看，在多哈回合农业谈判停滞不前的情况，由专家组或上诉机构通过个案解释澄清农业补贴规则与一般补贴之间的差异，不仅有利于解决当前法律文本实现不了的问题，而且有助于为未来谈判两个协议的融合提供动力。

2.避免补贴制度的简单一体化

实现《补贴协议》和《农业协议》间的融合，需要一个漫长的过程，简单地将《农业协议》下的补贴规则整合纳入到《补贴协议》的法律框架中，不仅缺乏现实基础，而且会导致WTO体系内更大的混乱。

首先，因农业在许多发展中国家的经济中居于重要地位，简单的一体化可能会导致这些国家脱离WTO谈判。与《补贴协议》相比，《农业协议》下的补贴纪律更具包容性，因此，如果简单地将《农业协议》纪律置于《补贴协议》的框架体系内，可能被认为是过分强调追求农产品市场自由化而忽略农业补贴政策的灵活性，对于强调农业补贴政策具有特殊性的发展中国家而言，不会接受简单一体化而缺乏灵活性的制度安排。

其次，因两项补贴协议的监管机制并不完全相符，简单将农业补贴纳入《补贴协议》管辖会造成WTO补贴制度更大的混乱。一是《农业协议》下根据贸易扭曲效果限制补贴的国内支持规则在《补贴协议》中没有对应概念;二是反补贴税征收的条件和程序仅在《补贴协议》下有规定，《农业协议》“和平条款”阻止了针对农产品补贴征收反补贴税;三是《补贴协议》下的“黄箱”补贴(可诉性补贴)与《农业协议》中的“黄箱”支持存在明显差异，前者面临被征收反补贴税的风险，而后者只要履行削减承诺即免于征收反补贴税。因此，如果不考虑两者不相符的情况，仅对两个协议进行文字上的整合，将会导致更大的监管漏洞。

3.采用“灵活性规定”逐步推进农业补贴制度融合

根据乌拉圭回合历轮农业谈判经验，进口国和出口国在农业补贴削减上立场分歧严重。如果将农业和和非农业补贴纳入一个法律框架下监管，表面上似乎更符合农业出口国的利益，而进口国则可能主张制度融合会侵害其国内农业补贴的政策空间，使其过分受制于WTO一般补贴规则。该分歧阻碍农业谈判已久。为在“单一承诺”制下取得所有WTO成员共识，未来融合模式的起草者应考虑在符合WTO法律的一致性和国内决策当局政策制定的灵活性之间取得谨慎的平衡，即在两套补贴制度融合的设计中，允许成员拥有一定的政策空间。

为实现这种平衡，可以在谈判补贴制度融合时提出一些“灵活性规定”，赋予利益攸关的成员方未来在WTO框架下管理农业补贴的自主权。方案起草者既可以设计全新的“灵活性规定”，也可以在WTO框架下升级现行的“灵活性规定”，如例外规定。通过扩大现有的特殊保障措施条款或者特殊差别待遇条款中产品的适用范围，就不失为一种“灵活性”解决方法。考虑到WTO成员间的利益冲突，适用“灵活性规定”有助于促进农业补贴制度的重新谈判。如果谈判成员能了解遵守结构不一致的补贴制度需要付出的巨大成本，并且可以通过“灵活定规定”可以获得更多国内政策空间，即使那些不愿意开放农业市场的WTO成员也会有动力重回谈判。当然，采取“灵活定规定”，并不等同于采取类似GATT1947例外规定的做法，仅在条约文本中使用条件宽松的措辞将农业补贴排除适用补贴纪律，因为缺乏明确适用条件的例外规定只能是导致例外的滥用。

为保证灵活性政策空间的“灵活定规定”不超越WTO规则的合法边界，其制度设计必须附加明确的实施条件。现有WTO框架下例外规定主要是根据国家的发展水平具体设置实施期限，或基于国家集团发展阶段的差异采取其他自定义方式。巴厘岛部长会议期间达成的《贸易便利化协议》下的“灵活性规定”值得借鉴。《贸易便利化协议》规定，发达成员必须在协定生效后立即实施协定第一部分的所有条款的义务，而发展中成员则可以将协议条款的实施分为三类，即：A类，协定生效后立即实施的条款;B类，需要一定过渡期再实施的条款;C类，既需要一定的实施期，又需要在接受援助并具备了实施能力后再实施的条款[5]。《贸易便利化协议》通过“灵活定规定”，成功保证了WTO各成员的政策灵活性，也促进了不同的贸易便利化措施融入同一法律体系。因此，通过“灵活定规定”，设计适用于不同国家的农业补贴制度，既能满足成员间不同的利益需求，又能促进农业补贴规则与一般补贴规则的融合，从而实现WTO框架下补贴制度的一致性。

注释：

①参见Appellate Body Report，United States—Subsides on Upland Cotton，WT/DS267/AB/R，Mar.21，2005.

②按照《WTO协议》第2.2条规定，附件1、2、3所含協议及相关法律文件为该协定不可分割的组成部分，对所有成员方均具有约束力，因此，WTO一揽子协议间是累加适用的关系。

参考文献：

[1]Lorand Bartels. The Relationship between the WTO Agreement on Agriculture and the Agreement on Subsides and Countervailing Measures[EB/OL].http：//www.law.cam.ac.uk/ssrn/，2018-05-03.

[2]龚宇.WTO农产品贸易制度研究[M].厦门：厦门大学出版社，2003：227.

[3]WTO.Dispute Settlement Report (VolumeXIII)[R].2001：6479-6953.

[4]孙女尊.巴西诉美国棉花补贴案[J].WTO经济导刊，2004，(11)：86-87.

[5] 张乃根.“一带一路”视野下《贸易便利化协定》的实施问题[J].海关与经贸研究，2017，(5)：1-10.

Analysis on the Reform of Agricultural Subsidy System under WTO

Key words： Agricultural Subsidies; Subsidies Rules; Dual-track System; Peace Provisions;Institutional integration.

作者：张晓京

农业补贴问题管理论文 篇3：

中国农业补贴反补贴法律制度的问题挑战与完善

摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，随着农产品市场的开放，又面临着增强农业基础性地位、重新确定补贴目标与补贴动机、应对进口农产品补贴等现实挑战。中国农业补贴与反补贴法律制度必须充实农业生产经营(服务)主体、明确农业补贴范围、突出农业补贴重点、强化农业反补贴、完善重要配套制度，以促进农业可持续发展和保障农业安全。

关键词：农业补贴；农业反补贴；法律制度

农业补贴是国家对农业采取的一种支持和帮扶。政府的趋利性，决定了政府在代表国家对国际贸易活动进行控制的过程中，具有单方面过度采取贸易干预政策的经济动机。通过对农业的大量补贴，可以降低农产品的生产成本，提高本国农产品的市场竞争力，分享更多的农产品市场份额，以赚取巨额的贸易利益。如果缺乏有效的国际规则和纪律，那么各国政府的趋利性很可能会使其对农业的补贴大大超出农业支持和保护的必要范围，从而获取国际农产品贸易中的竞争优势。由于农业发达国家具有强大的经济实力补贴农业，农业欠发达国家也将被迫关上农产品市场的大门。同时，农业反补贴措施也可能会被农产品进口国滥用，成为一种非关税贸易壁垒。因此，必须将农业补贴与反补贴纳入法律规制。

一、中国农业补贴反补贴立法的现状与问题

(一)中国农业补贴反补贴的立法现状

1，中国农业补贴的立法现状

中国在1993年7月2日通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)，作为中国农业的基本法，是其他农业立法的基础，具有指导、约束功能。2002年12月8日，人大常委会通过《农业法》修订法案。中国的农业补贴立法主要是围绕该法构建起来的，也包括了其他支农护农法律政策。《农业法》中支持与保护农业的内容，主要有：国家建立和完善农业支持体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平；国家鼓励发展农产品进出口贸易，加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进农产品出口，建立农产品进口预警制度；农民和农业生产经营组织可以依法成立各种农产品行业协会，发挥协调作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。其他农业补贴政策主要体现在4个文件中：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《中共中央国务院关于促进农民增收若干意见》、《中共中央国务院关于建设社会主义新农村若干问题的意见》、《农业机械购置补贴资金使用管理办法(试行)》。

2，中国农业反补贴的立法现状

2004年4月6日经第十届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国对外贸易法》第43条规定：“进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形式的专向性补贴，对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反补贴措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”这是中国最高立法机关立法中对反补贴内容最新的规定。2004年3月31日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国反补贴条例>的决定》，对2002年《反补贴条例》进行了部分修改，修改决定自2004年6月1日起施行。《反补贴条例》对补贴与损害的确定及其关系、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税和承诺的期限与复审等方面进行了较为详细的规定。

(二)中国农业补贴反补贴立法的内在缺陷

1，缺乏农业基本法对补贴的明确支持

作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》应该在内容和结构上对国家支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。然而，现行的《农业法》从指导原则、体例结构、具体规范设计上都未能对补贴予以明确支持，主要表现在：未对农业补贴做出任何规定，缺乏农业支持财政投入的具体规定，对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用语的确切含义未予以明确，对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，未明确参与农村金融的各类具体的公私法主体，未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施，对国家扶持农业保险的操作性制度未予以规定等。

2，与WTO农业补贴规则的衔接不够

与WTO规则相比，中国现有的农业补贴政策主要存在2大问题：(1)“绿箱”补贴中国只实行了6项，还有多项未实施。已实行的6项“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项；粮食安全公共储备4项；国内粮食援助1项；自然灾害救济支付3项；环境计划下的支付2项；地区援助计划下的支付1项。未实施的“绿箱”补贴主要涉及公平性的农业补贴政策，如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等。(2)“黄箱”补贴以价格补贴为主，且利用不充分。“黄箱”补贴主要包括2部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购；二是农业生产资料价差补贴。2项合计，中国“黄箱”补贴还有很大的利用空间。另一方面，在“黄箱”补贴中，中国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。

3，缺乏农业补贴具体实施的制度支撑

农业涉及面广，农业补贴需要许多的具体制度支撑，农业补贴法是一个伞形的规则体系。其中，农业补贴财政资金拨付和管理制度的完善与否，对于农业补贴法律制度是否能够取得预期效果意义重大。然而，中国各级政府财政在实施农业补贴时所关注的只是拨付了多少款项用于农业发展，而对补贴资金的具体运行规则和过程却不加过问。财政对农业补贴资金在投放时往往只顾眼前，缺乏促进农村经济持续发展的财政投资规划，对资金整体效应的认识不够。同时，资金管理权与业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致农业补贴资金被挤占、挪用，资金到位率低。通常情况下，财政部门应该是农业补贴资金管理的中心，但中国的现状是资金预算、分配、拨付管理权集中在财政部门，而与项目实施过程相对应的资金使用管理权则分散在农业、林业、水利、农机等业务部门，财政部门难以对资金使用过程进行有效管理，特别是有些地方认为农业补贴是软指标，投多少没有硬性约束，于是在财政紧张的情况下，对农业补贴往往不能足额到位。据统计，中国政府财政对农业投资中有将近30％不能

及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。

4，农业反补贴立法缺位

目前中国法律层次的反补贴立法只有《对外贸易法》，而该法规范反补贴的规定很少。在WTO的补贴和反补贴规则中，关于农产品的补贴和反补贴是一个特殊领域，适用特殊的规则。WTO的《农业协议》对农产品的补贴与反补贴作了专门规定。新修订的《反补贴条例》提及农业这一特殊行业的规定只有第7条“涉及农产品的反补贴国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行”。而对于农产品贸易中如何实施反补贴措施却只字未提。笔者认为，农产品与非农产品相比具有自身的特殊性，农产品的反补贴措施既要体现反补贴措施的一般性，又应该体现农产品贸易的特殊性。以美国补贴大豆种植者为例，美国以出口信贷担保的方式补贴大豆种植者，影响到大豆市场价格的形成，对世界市场造成了很大的扭曲，同时也压低了中国大豆的价格，造成了豆农收入的减损。该出口信贷担保违背了《补贴与反补贴措施协议》，且已经被WTO仲裁违规。而中国的反补贴制度由于缺乏相关的内容，不能很好地维护国内大豆种植者的利益。

二、中国农业补贴反补贴立法面临的现实挑战

根据人世承诺书，中国完全取消农产品出口补贴。随着WTO新一轮谈判的展开，可以预见的是，中国农产品市场将会进一步开放，外国农产品将会大量涌人，农产品市场竞争将进一步加剧，中国农业补贴反补贴立法将面临严峻的挑战。

(一)农业弱质性更加明显

中国农业发展面临着资源约束、基础设施落后、装备水平低、科技发展滞缓、组织化程度低、农产品市场不健全、农产品生产经营人员素质低等制约因素。在市场经济条件下，由于中国农业的现实基础、农业本身的特点和发展中诸因素的制约，导致农业比较利益低下，而农业比较利益低下又进一步导致农业投入不足，农业资源流失，从而影响了农业发展。加入WTO之后，中国农业面临更激烈的国际竞争，与主要发达国家的农业相比，中国农业的弱质性更明显，要摆脱中国农业在国际竞争中的被动地位，需要充分利用补贴政策，发挥其在农业发展中举足轻重的作用。

(二)农业重要性更加突出

加入世贸组织之后，农业在中国国民经济中的基础地位仍然存在并将继续发挥作用。中国国民经济的持续、快速、健康发展，依然有赖于农业这一基础产业的强有力支持。同时，中国是13亿人口的大国，人均耕地0.08公顷，虽然粮食供应基本实现了自给自足，但粮食生产的进一步发展面临着环境和资源的挑战。为了确保粮食生产能满足日益增长的人口和经济发展的需要，仅靠农业自身发展和市场规律调控是不够的，必须加大政府的补贴力度。近段时间国际粮食价格飞涨，以粮食安全为核心内容的农业安全引起了政府更大的关注，农业在国民经济中的基础地位和重要性日益突出。

(三)农业补贴目标需要重新定位

传统上，中国农业支持和保护有2个基本目标：一是增加农产品产量，保障粮食安全；二是提高农民收入，保障农民利益。在传统的农业保护目标下，对农业保护的手段是限制进口，提高农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的目标。另一类是通过价格保护、生产控制、信贷补贴等直接或间接手段来达到增加农民收入的目标。然而，以往农业补贴的目标定位，在很大程度上混淆了直接目标与终极目标。农业补贴作为农业支持和保护的一种手段，其直接目标并不是单纯追求提高农产品自给率、实现粮食高产，而是通过补贴增加农产品的市场竞争力，形成以市场为导向的农业资源配置方式，确保农业产品总供给和总需求基本平衡。农业补贴通过直接目标的实现，服务于保障粮食安全与增加农民收入的总体目标。

(四)农业补贴动机亟待调整

农业补贴动机是引起和维持农业补贴，并使农业补贴朝向某一目标的内部动力。由于中国的特殊国情，在经济发展过程中，长期实行牺牲农业优先发展工业的政策。20世纪90年代以来，尽管中国政府增加了对农业的支持和保护，并在一定程度上提高了农产品收购价，但由于政府农业补贴的动机仍然在于通过对农业的支持和帮助，把农业发展成为工业快速发展的支撑与附庸。不论是农业补贴直接目标还是农业补贴总体目标，都依附于工业的发展要求。当前，中国工业化已经进入中期发展阶段，也正是农业发展最困难的时候，不能再靠弱质产业支持非弱质产业了。政府对农业进行补贴，应该秉持更加单纯的动机，即促进农业自身发展，巩固农业基础性地位，提高农产品国际竞争力。

(五)农业反补贴形势日益严峻

在美国，《2002年农业安全与农村投资法案》中对玉米、大麦、燕麦、高粱、小麦、大豆、棉花和大米的支持通过了3个计划：市场信贷计划、反周期支付计划和直接补贴支付；《2007年农业、营养和生物能源法案》在保留对诸如玉米和大豆等主要作物生产者的巨额补贴的同时，还增加了对土地保护、可再生能源、营养和特殊农作物等计划的投入。欧盟各国也将农业补贴政策从以价格支持为基础，逐步过渡到以价格和直接补贴为主的机制。乌拉圭回合以来，各国根据WTO农业协议的要求，对部分农业补贴进行了削减，但削减的幅度不大，有的甚至没有实质性削减，将一部分削减的“黄箱”政策补贴加入到“绿色”政策补贴范围内。可见，在新的国际规则的约束下，农业补贴的实质没有变，改变的只是补贴方式。面对国外的巨额补贴，中国如何采取有效的反补贴措施予以应对是一个需要迫切解决的问题。

三、中国农业补贴反补贴法律制度的构建与完善

中国现有农业补贴反补贴立法存在的内在缺陷，以及加人WTO后中国农业面临的现实挑战，客观上要求中国农业补贴与反补贴法律制度必须置于“三农”问题背景下，坚持城乡统筹的思路，通过提高农产品质量、增加农民收入以及促进农业可持续发展，最终保障农业安全。

(一)充实农业生产经营(服务)主体

加快中国农业产业化，走规模经济道路，是实现农业良性循环和快速增长的手段，也是中国农业生产未来发展的目标。因此，必须充实农业生产经营(服务)主体，提高农业组织化和社会化服务水平。要加大对农民专业合作社的扶持力度，支持农业产业化经营和龙头企业发展，密切龙头企业与农民利益联结，提高农民进入市场的组织化程度。进一步健全农业社会化服务体系，广泛开展产前、产中、产后各类服务。在农业专门经济组织合作立法中，应明确组织形式、法律地位、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。而行业协会管理法中则应强调行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能等内容，解决反补贴中的主体资格问题。同时，鼓励家庭农户以多种形式组建农业专业合作组织。

(二)明确农业补贴范围

对于农业补贴范围，中国对于属于“绿箱政策”

的补贴使用了6类，而对剩余的6类没有规定，应对农业补贴进行全面规定，其范围包括：(1)一般服务；(2)食物安全储备补贴；(3)国内粮食补贴；(4)对生产者的直接支付；(5)(与生产)不挂钩的收入补贴；(6)收入保险补贴；(7)自然灾害救济补助；(8)退休与转产补贴；(9)资源停用补贴；(10)农业结构调整补贴；(11)环保补贴；(12)贫困地区补贴。其中第4、5、6、8、9和第10项均为中国现在尚未实施的农业补贴，属新增范围。就补贴方式而言，应将农产品保护价收购改为直接补贴农民。可以考虑，根据主产粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润的情况确定合理的补贴标准，再按农户耕地面积发放补贴。补贴资金来源，可以利用现有粮食风险基金来源，不足部分主要由中央财政转移支付。

(三)突出农业补贴重点

《WTO农业协议》附件2第2条规定，对于涉及研究、培训服务、推广和咨询服务以及向电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程提供的补贴，均属于免除削减承诺的补贴。因此，要进一步加强农业人才资源培养和开发力度，通过建立健全农业人才教育培训立法，明确教育培训的资金来源、组织形式、监督管理等内容，形成与农业农村经济发展相适应的农业人才队伍建设机制；要进一步扶持和推广农业科技，通过修改和完善农业科技投入与推广立法，明确农业科技投入与推广的资金来源、投资方向、投资比例、使用方式、运行管理和效果评价等内容；要进一步加大政府投资力度，夯实基础设施，通过立法的形式来确定财政支出中的支农支出，调整和理顺中央政府和地方政府的财政分配关系，合理地划分在农业基础设施建设过程中中央财政和地方财政的事权及财权，使两者相对称、相统一，形成公平合理的财政供给体制；要进一步加强环境保护，从水土保持、植被恢复、生态林补偿等方面，全面、科学地构建农村环境保护制度。

(四)强化农业反补贴

目前，中国法律层次的反补贴立法只有《中华人民共和国对外贸易法》，其中涉及补贴与反补贴的规定只有第42条、43条和37条。而新修订《反补贴条例》只是行政法规，几个具体实施规则为部门规章，显然以反补贴法来规制目前中国的补贴规则，权威性略显不足。应在全国人大常委会制订的立法层面上，按照WTO多边贸易体制的相关要求，制订符合中国实际国情的《中华人民共和国反补贴法》，为中国农业反补贴提供基本的法律制度框架。针对农产品贸易的特殊性，应该以《中华人民共和国反补贴法》为制度框架，采取以国务院颁布的行政法规形式制订《中华人民共和国农产品反补贴条例》。在具体内容上，对于不符合农业协定第13条(b)款的规定，不能免于根据GATT 1994第16条和补贴协定第5条及第6条采取的行动。对于规避出口补贴承诺，属于出口补贴，符合农业协定第10.1条规定，违反农业协定第8条规定的，不适用农业协定第13条(c)款，不得免于根据GATI 1994第16条或补贴协定第3条、第5条和第6条采取的行动。对于提供的直接支付，属于补贴协定第3.1(a)及3.2条规定的出口补贴和进口替代补贴，不能援用“和平条款”来免除依据GATY 1994第16条和补贴协定第3条、第5条和第6条所采取的措施，可以认定为禁止性补贴。

(五)完善相关配套制度

首先，要完善农业信贷制度。从农业信贷组织、农业信贷业务、农业信贷管理以及农业信贷风险控制等方面，对农业信贷组织的设立、运行与关闭，农业信贷机构信贷业务的信贷类型、种类、期限、额度、授信条件、利率，金融合作、资本充足性等做出明确规定。其次，要完善农业风险管理制度。实施风险预防原则，积极调整并划分清楚各类农业资源的产权关系，树立农业自然资源整体化观念，实现农业资源的综合管理，将农业风险控制在未发阶段。在风险保险方面，应明确农业保险的范围，农业保险的投保、理赔条件，农业保险机构的设置与运营规则，以及农业保险的监督与管理等，以规避农业生产经营过程中的自然风险和市场风险，保障农民收入。在救灾救济方面，要确定自然灾害的范围、灾害发生认定、灾害救助的补贴对象、灾害救助的资金来源、灾害救助标准、灾害救助补贴的计算及支付等。对于农业落后地区的援助法，则要明确落后地区的划分标准、援助的资金来源、援助对象、扶贫资金的使用和监督管理等。最后，还要从农业服务市场准入、进口数量限制、知识产权保护、技术标准等方面建立健全农业服务和农产品贸易立法。

作者：曾文革 温 融