要写好一篇逻辑清晰的论文,离不开文献资料的查阅，小编为大家找来了《农业补贴论文(精选5篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要农业是国民经济的基础，有效的农业政策有利于促进农业的生产和农民收入的提高。农业的发展需要得到政府的支持和保护，而农业补贴是政府对农业支持与保护的最主要、最常用的政策工具。农业补贴政策出现了许多问题，需要根据形势并借鉴国外的政策加以补充和完善。
中国农业补贴反补贴法律制度的问题挑战与完善
摘要：中国现有农业补贴反补贴立法存在缺乏农业基本法对补贴的明确支持、与WTO农业补贴规则的衔接不够、缺乏农业补贴具体实施制度支撑、农业反补贴立法缺位等问题。同时，随着农产品市场的开放，又面临着增强农业基础性地位、重新确定补贴目标与补贴动机、应对进口农产品补贴等现实挑战。中国农业补贴与反补贴法律制度必须充实农业生产经营(服务)主体、明确农业补贴范围、突出农业补贴重点、强化农业反补贴、完善重要配套制度，以促进农业可持续发展和保障农业安全。
关键词：农业补贴;农业反补贴;法律制度
农业补贴是国家对农业采取的一种支持和帮扶。政府的趋利性，决定了政府在代表国家对国际贸易活动进行控制的过程中，具有单方面过度采取贸易干预政策的经济动机。通过对农业的大量补贴，可以降低农产品的生产成本，提高本国农产品的市场竞争力，分享更多的农产品市场份额，以赚取巨额的贸易利益。如果缺乏有效的国际规则和纪律，那么各国政府的趋利性很可能会使其对农业的补贴大大超出农业支持和保护的必要范围，从而获取国际农产品贸易中的竞争优势。由于农业发达国家具有强大的经济实力补贴农业，农业欠发达国家也将被迫关上农产品市场的大门。同时，农业反补贴措施也可能会被农产品进口国滥用，成为一种非关税贸易壁垒。因此，必须将农业补贴与反补贴纳入法律规制。
一、中国农业补贴反补贴立法的现状与问题
(一)中国农业补贴反补贴的立法现状
1，中国农业补贴的立法现状
中国在1993年7月2日通过了《中华人民共和国农业法》(以下简称《农业法》)，作为中国农业的基本法，是其他农业立法的基础，具有指导、约束功能。2002年12月8日，人大常委会通过《农业法》修订法案。中国的农业补贴立法主要是围绕该法构建起来的，也包括了其他支农护农法律政策。《农业法》中支持与保护农业的内容，主要有：国家建立和完善农业支持体系，采取财政投入、税收优惠、金融支持等措施，从资金投入、科研与技术推广、教育培训、农业生产资料供应、市场信息、质量标准、检验检疫、社会化服务以及灾害救助等方面扶持农民和农业生产经营组织发展农业生产，提高农民的收入水平;国家鼓励发展农产品进出口贸易，加强国际市场研究、提供信息和营销服务等措施，促进农产品出口，建立农产品进口预警制度;农民和农业生产经营组织可以依法成立各种农产品行业协会，发挥协调作用，提出农产品贸易救济措施的申请，维护成员和行业的利益。其他农业补贴政策主要体现在4个文件中：《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《中共中央国务院关于促进农民增收若干意见》、《中共中央国务院关于建设社会主义新农村若干问题的意见》、《农业机械购置补贴资金使用管理办法(试行)》。
2，中国农业反补贴的立法现状
2004年4月6日经第十届全国人大常委会第八次会议修订通过《中华人民共和国对外贸易法》第43条规定：“进口的产品直接或者间接地接受出口国家或者地区给予的任何形式的专向性补贴，对已经建立的国内产业造成实质损害威胁，或者对建立国内产业造成实质阻碍的，国家可以采取反补贴措施，消除或者减轻这种损害或者损害的威胁或者阻碍。”这是中国最高立法机关立法中对反补贴内容最新的规定。2004年3月31日，国务院发布了《关于修改<中华人民共和国反补贴条例>的决定》，对2002年《反补贴条例》进行了部分修改，修改决定自2004年6月1日起施行。《反补贴条例》对补贴与损害的确定及其关系、反补贴调查、反补贴措施、反补贴税和承诺的期限与复审等方面进行了较为详细的规定。
(二)中国农业补贴反补贴立法的内在缺陷
1，缺乏农业基本法对补贴的明确支持
作为规范与农业生产经营相关的社会行为的基本法，《农业法》应该在内容和结构上对国家支持农业发展的产业政策做出全面而具体的制度安排。然而，现行的《农业法》从指导原则、体例结构、具体规范设计上都未能对补贴予以明确支持，主要表现在：未对农业补贴做出任何规定，缺乏农业支持财政投入的具体规定，对“农业总投入、农业基础设施建设、小型农田水利、农用工业等”法律用语的确切含义未予以明确，对国家引导、支持社会主体投入农业的措施规定不具体，未明确参与农村金融的各类具体的公私法主体，未规定具体的金融类型及其各自的业务运作规则及国家支持、监管的措施，对国家扶持农业保险的操作性制度未予以规定等。
2，与WTO农业补贴规则的衔接不够
与WTO规则相比，中国现有的农业补贴政策主要存在2大问题：(1)“绿箱”补贴中国只实行了6项，还有多项未实施。已实行的6项“绿箱”政策中，涉及农业补贴的政策主要有20项。一般政府服务主要涉及9项;粮食安全公共储备4项;国内粮食援助1项;自然灾害救济支付3项;环境计划下的支付2项;地区援助计划下的支付1项。未实施的“绿箱”补贴主要涉及公平性的农业补贴政策，如与生产不挂钩的收入补贴、收入保险计划、农业生产者退休或专业补贴、农业资源储备补贴、农业结构调整投资补贴等。(2)“黄箱”补贴以价格补贴为主，且利用不充分。“黄箱”补贴主要包括2部分：一是价格支持措施，即粮棉定价收购及保护价收购;二是农业生产资料价差补贴。2项合计，中国“黄箱”补贴还有很大的利用空间。另一方面，在“黄箱”补贴中，中国农业补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节，这类补贴占财政对农业补贴的比重较大。
3，缺乏农业补贴具体实施的制度支撑
农业涉及面广，农业补贴需要许多的具体制度支撑，农业补贴法是一个伞形的规则体系。其中，农业补贴财政资金拨付和管理制度的完善与否，对于农业补贴法律制度是否能够取得预期效果意义重大。然而，中国各级政府财政在实施农业补贴时所关注的只是拨付了多少款项用于农业发展，而对补贴资金的具体运行规则和过程却不加过问。财政对农业补贴资金在投放时往往只顾眼前，缺乏促进农村经济持续发展的财政投资规划，对资金整体效应的认识不够。同时，资金管理权与业务管理权界定不清及主观认识上的不重视，导致农业补贴资金被挤占、挪用，资金到位率低。通常情况下，财政部门应该是农业补贴资金管理的中心，但中国的现状是资金预算、分配、拨付管理权集中在财政部门，而与项目实施过程相对应的资金使用管理权则分散在农业、林业、水利、农机等业务部门，财政部门难以对资金使用过程进行有效管理，特别是有些地方认为农业补贴是软指标，投多少没有硬性约束，于是在财政紧张的情况下，对农业补贴往往不能足额到位。据统计，中国政府财政对农业投资中有将近30%不能
及时到位或根本就不能到位，被短时或长期挪作他用。
4，农业反补贴立法缺位
目前中国法律层次的反补贴立法只有《对外贸易法》，而该法规范反补贴的规定很少。在WTO的补贴和反补贴规则中，关于农产品的补贴和反补贴是一个特殊领域，适用特殊的规则。WTO的《农业协议》对农产品的补贴与反补贴作了专门规定。新修订的《反补贴条例》提及农业这一特殊行业的规定只有第7条“涉及农产品的反补贴国内产业损害调查，由商务部会同农业部进行”。而对于农产品贸易中如何实施反补贴措施却只字未提。笔者认为，农产品与非农产品相比具有自身的特殊性，农产品的反补贴措施既要体现反补贴措施的一般性，又应该体现农产品贸易的特殊性。以美国补贴大豆种植者为例，美国以出口信贷担保的方式补贴大豆种植者，影响到大豆市场价格的形成，对世界市场造成了很大的扭曲，同时也压低了中国大豆的价格，造成了豆农收入的减损。该出口信贷担保违背了《补贴与反补贴措施协议》，且已经被WTO仲裁违规。而中国的反补贴制度由于缺乏相关的内容，不能很好地维护国内大豆种植者的利益。
二、中国农业补贴反补贴立法面临的现实挑战
根据人世承诺书，中国完全取消农产品出口补贴。随着WTO新一轮谈判的展开，可以预见的是，中国农产品市场将会进一步开放，外国农产品将会大量涌人，农产品市场竞争将进一步加剧，中国农业补贴反补贴立法将面临严峻的挑战。
(一)农业弱质性更加明显
中国农业发展面临着资源约束、基础设施落后、装备水平低、科技发展滞缓、组织化程度低、农产品市场不健全、农产品生产经营人员素质低等制约因素。在市场经济条件下，由于中国农业的现实基础、农业本身的特点和发展中诸因素的制约，导致农业比较利益低下，而农业比较利益低下又进一步导致农业投入不足，农业资源流失，从而影响了农业发展。加入WTO之后，中国农业面临更激烈的国际竞争，与主要发达国家的农业相比，中国农业的弱质性更明显，要摆脱中国农业在国际竞争中的被动地位，需要充分利用补贴政策，发挥其在农业发展中举足轻重的作用。
(二)农业重要性更加突出
加入世贸组织之后，农业在中国国民经济中的基础地位仍然存在并将继续发挥作用。中国国民经济的持续、快速、健康发展，依然有赖于农业这一基础产业的强有力支持。同时，中国是13亿人口的大国，人均耕地0.08公顷，虽然粮食供应基本实现了自给自足，但粮食生产的进一步发展面临着环境和资源的挑战。为了确保粮食生产能满足日益增长的人口和经济发展的需要，仅靠农业自身发展和市场规律调控是不够的，必须加大政府的补贴力度。近段时间国际粮食价格飞涨，以粮食安全为核心内容的农业安全引起了政府更大的关注，农业在国民经济中的基础地位和重要性日益突出。
(三)农业补贴目标需要重新定位
传统上，中国农业支持和保护有2个基本目标：一是增加农产品产量，保障粮食安全;二是提高农民收入，保障农民利益。在传统的农业保护目标下，对农业保护的手段是限制进口，提高农产品特别是粮食的自给率，从而达到维护自身食品安全的目标。另一类是通过价格保护、生产控制、信贷补贴等直接或间接手段来达到增加农民收入的目标。然而，以往农业补贴的目标定位，在很大程度上混淆了直接目标与终极目标。农业补贴作为农业支持和保护的一种手段，其直接目标并不是单纯追求提高农产品自给率、实现粮食高产，而是通过补贴增加农产品的市场竞争力，形成以市场为导向的农业资源配置方式，确保农业产品总供给和总需求基本平衡。农业补贴通过直接目标的实现，服务于保障粮食安全与增加农民收入的总体目标。
(四)农业补贴动机亟待调整
农业补贴动机是引起和维持农业补贴，并使农业补贴朝向某一目标的内部动力。由于中国的特殊国情，在经济发展过程中，长期实行牺牲农业优先发展工业的政策。20世纪90年代以来，尽管中国政府增加了对农业的支持和保护，并在一定程度上提高了农产品收购价，但由于政府农业补贴的动机仍然在于通过对农业的支持和帮助，把农业发展成为工业快速发展的支撑与附庸。不论是农业补贴直接目标还是农业补贴总体目标，都依附于工业的发展要求。当前，中国工业化已经进入中期发展阶段，也正是农业发展最困难的时候，不能再靠弱质产业支持非弱质产业了。政府对农业进行补贴，应该秉持更加单纯的动机，即促进农业自身发展，巩固农业基础性地位，提高农产品国际竞争力。
(五)农业反补贴形势日益严峻
在美国，《2002年农业安全与农村投资法案》中对玉米、大麦、燕麦、高粱、小麦、大豆、棉花和大米的支持通过了3个计划：市场信贷计划、反周期支付计划和直接补贴支付;《2007年农业、营养和生物能源法案》在保留对诸如玉米和大豆等主要作物生产者的巨额补贴的同时，还增加了对土地保护、可再生能源、营养和特殊农作物等计划的投入。欧盟各国也将农业补贴政策从以价格支持为基础，逐步过渡到以价格和直接补贴为主的机制。乌拉圭回合以来，各国根据WTO农业协议的要求，对部分农业补贴进行了削减，但削减的幅度不大，有的甚至没有实质性削减，将一部分削减的“黄箱”政策补贴加入到“绿色”政策补贴范围内。可见，在新的国际规则的约束下，农业补贴的实质没有变，改变的只是补贴方式。面对国外的巨额补贴，中国如何采取有效的反补贴措施予以应对是一个需要迫切解决的问题。
三、中国农业补贴反补贴法律制度的构建与完善
中国现有农业补贴反补贴立法存在的内在缺陷，以及加人WTO后中国农业面临的现实挑战，客观上要求中国农业补贴与反补贴法律制度必须置于“三农”问题背景下，坚持城乡统筹的思路，通过提高农产品质量、增加农民收入以及促进农业可持续发展，最终保障农业安全。
(一)充实农业生产经营(服务)主体
加快中国农业产业化，走规模经济道路，是实现农业良性循环和快速增长的手段，也是中国农业生产未来发展的目标。因此，必须充实农业生产经营(服务)主体，提高农业组织化和社会化服务水平。要加大对农民专业合作社的扶持力度，支持农业产业化经营和龙头企业发展，密切龙头企业与农民利益联结，提高农民进入市场的组织化程度。进一步健全农业社会化服务体系，广泛开展产前、产中、产后各类服务。在农业专门经济组织合作立法中，应明确组织形式、法律地位、议事规则、监督管理制度、分配制度，以及与政府、村民自治组织的关系。而行业协会管理法中则应强调行业协会的法律地位，规范行业协会的组织形式、管理方式和管理职能等内容，解决反补贴中的主体资格问题。同时，鼓励家庭农户以多种形式组建农业专业合作组织。
(二)明确农业补贴范围
对于农业补贴范围，中国对于属于“绿箱政策”
的补贴使用了6类，而对剩余的6类没有规定，应对农业补贴进行全面规定，其范围包括：(1)一般服务;(2)食物安全储备补贴;(3)国内粮食补贴;(4)对生产者的直接支付;(5)(与生产)不挂钩的收入补贴;(6)收入保险补贴;(7)自然灾害救济补助;(8)退休与转产补贴;(9)资源停用补贴;(10)农业结构调整补贴;(11)环保补贴;(12)贫困地区补贴。其中第4、5、6、8、9和第10项均为中国现在尚未实施的农业补贴，属新增范围。就补贴方式而言，应将农产品保护价收购改为直接补贴农民。可以考虑，根据主产粮棉产区农民上年度成本调查结果，加上合理利润的情况确定合理的补贴标准，再按农户耕地面积发放补贴。补贴资金来源，可以利用现有粮食风险基金来源，不足部分主要由中央财政转移支付。
(三)突出农业补贴重点
《WTO农业协议》附件2第2条规定，对于涉及研究、培训服务、推广和咨询服务以及向电力网络、道路和其他运输方式、市场和港口设施、供水设施、堤坝和排水系统以及与环境计划有关的基础设施工程提供的补贴，均属于免除削减承诺的补贴。因此，要进一步加强农业人才资源培养和开发力度，通过建立健全农业人才教育培训立法，明确教育培训的资金来源、组织形式、监督管理等内容，形成与农业农村经济发展相适应的农业人才队伍建设机制;要进一步扶持和推广农业科技，通过修改和完善农业科技投入与推广立法，明确农业科技投入与推广的资金来源、投资方向、投资比例、使用方式、运行管理和效果评价等内容;要进一步加大政府投资力度，夯实基础设施，通过立法的形式来确定财政支出中的支农支出，调整和理顺中央政府和地方政府的财政分配关系，合理地划分在农业基础设施建设过程中中央财政和地方财政的事权及财权，使两者相对称、相统一，形成公平合理的财政供给体制;要进一步加强环境保护，从水土保持、植被恢复、生态林补偿等方面，全面、科学地构建农村环境保护制度。
(四)强化农业反补贴
目前，中国法律层次的反补贴立法只有《中华人民共和国对外贸易法》，其中涉及补贴与反补贴的规定只有第42条、43条和37条。而新修订《反补贴条例》只是行政法规，几个具体实施规则为部门规章，显然以反补贴法来规制目前中国的补贴规则，权威性略显不足。应在全国人大常委会制订的立法层面上，按照WTO多边贸易体制的相关要求，制订符合中国实际国情的《中华人民共和国反补贴法》，为中国农业反补贴提供基本的法律制度框架。针对农产品贸易的特殊性，应该以《中华人民共和国反补贴法》为制度框架，采取以国务院颁布的行政法规形式制订《中华人民共和国农产品反补贴条例》。在具体内容上，对于不符合农业协定第13条(b)款的规定，不能免于根据GATT 1994第16条和补贴协定第5条及第6条采取的行动。对于规避出口补贴承诺，属于出口补贴，符合农业协定第10.1条规定，违反农业协定第8条规定的，不适用农业协定第13条(c)款，不得免于根据GATI 1994第16条或补贴协定第3条、第5条和第6条采取的行动。对于提供的直接支付，属于补贴协定第3.1(a)及3.2条规定的出口补贴和进口替代补贴，不能援用“和平条款”来免除依据GATY 1994第16条和补贴协定第3条、第5条和第6条所采取的措施，可以认定为禁止性补贴。
(五)完善相关配套制度
首先，要完善农业信贷制度。从农业信贷组织、农业信贷业务、农业信贷管理以及农业信贷风险控制等方面，对农业信贷组织的设立、运行与关闭，农业信贷机构信贷业务的信贷类型、种类、期限、额度、授信条件、利率，金融合作、资本充足性等做出明确规定。其次，要完善农业风险管理制度。实施风险预防原则，积极调整并划分清楚各类农业资源的产权关系，树立农业自然资源整体化观念，实现农业资源的综合管理，将农业风险控制在未发阶段。在风险保险方面，应明确农业保险的范围，农业保险的投保、理赔条件，农业保险机构的设置与运营规则，以及农业保险的监督与管理等，以规避农业生产经营过程中的自然风险和市场风险，保障农民收入。在救灾救济方面，要确定自然灾害的范围、灾害发生认定、灾害救助的补贴对象、灾害救助的资金来源、灾害救助标准、灾害救助补贴的计算及支付等。对于农业落后地区的援助法，则要明确落后地区的划分标准、援助的资金来源、援助对象、扶贫资金的使用和监督管理等。最后，还要从农业服务市场准入、进口数量限制、知识产权保护、技术标准等方面建立健全农业服务和农产品贸易立法。
作者：曾文革 温 融
一、财政补贴农业政策的沿革与现状
中国的财政补贴农业政策始于1950年末，那时是以国营拖拉机站的机耕定额亏损补贴形式间接向农民补贴，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等诸多方面。1978年实行改革开放后，财政补贴农业政策的力度不断加大。1978年以来，中国财政补贴农业政策大体分为三个阶段： 第一阶段( 1978—1994年)，是财政补贴农业政策的形成时期。第二阶段(1994—2003年)，是财政补贴农业政策初步发展时期。这一时期，财政补贴农业的力度逐渐增加，强化了对生态建设及农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2004—2010年)，是财政补贴农业政策的迅猛发展时期。这一时期，中央每年均通过“1号文件”对财政补贴农业进行政策性指导和支持。
2004—2009年，国家财政补贴农业总额26553.9亿元，平均年递增率为22.49%。2009年，国家财政补贴农业总额7161.4亿元( 比上年度增加1205.9亿元) 。粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴、农机具购置补贴四项达1230.8亿元( 比上年度增长19.4%)。其中，发放粮食直补151亿元; 农资综合补贴795亿元;农作物良种补贴154.8亿元，水稻、小麦、玉米、棉花良种补贴全国实现全覆盖; 农机具购置补贴130亿元，补贴种类由九大类扩大到十二大类，补贴范围覆盖到全国所有农牧业县。
由上可知，国家财政补贴农业的标准逐年提高，补贴范围不断扩大，资金投入持续增加，并实施了公共财政覆盖农村政策，新增教育、卫生、文化补贴支出主要用于农村，同时在基本建设投资方面加大了对农村公共基础设施建设的投入; 改变了财政补贴农业的方式，对种粮农民实行直接补贴，并不断加大对农作物良种和购置农机具的补贴力度，调整了粮食风险基金使用结构。
二、财政补贴农业政策中存在的问题
我国财政补贴农业政策经过多年的演变、调整和发展，财政支持“三农”政策框架体系已经显现。但是我国财政补贴农业政策还存在以下问题：
(一)财政补贴支农总量偏小，稳定增长机制尚未形成。与发达国家比，目前我国财政补贴农业水平不高，补贴总量未达到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。并且近几年，财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加，但年度间不均衡，特别是一些地方财政补贴农业投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有根本改观。按照WTO《农业协定》，我国可利用的支农补贴分为以下几方面：黄箱补贴，即对农产品价格提供直接支持的，必须承担削减义务的补贴。根据WTO黄箱政策规定，我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元，而现有补贴大约平均每年仅276亿元，尚有很大的空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴”，即对农产品价格不直接提供支持的，不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元，主要对农业提供的“一般服务”补贴，达785.6亿元，占“绿箱政策”补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴，约383.8亿元，占25%;自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小。而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。
(二)各地方补贴标准和办法混乱。我国的补贴数额随意性很大，省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异，各省粮食补贴标准差距较大。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定，按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况：(1)不与当期播种面积和价格挂钩，即不管市场上粮价的高低，不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴，这种补贴实质上就是固定补贴;(2)与当期实际播种面积挂钩，即按农民实际种粮面积，向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。补贴数量与粮食生产数量几乎没有关系。目前的补贴基本上是按照耕地面积来补，农民种不种，都可以拿到补贴。农村不少空心村，不少农民在外打工，土地租给别人种，但国家给的补贴照拿，导致实际种地的人拿不到补贴，不种地的人能够拿到补贴。
(三)管理体制运行不畅，补贴成本高。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，成本高，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。另外，因中国农民数量庞大，在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体，许多针对农民的直接补贴政策，其运行成本都比较高。一般一个乡镇的直接支出费用为2万～3万元(不含人工)，直补工作成本约占直补资金的10%。一些省粮食风险基金按季均衡拨付和分两次发放直补款，既不方便农民，也增加了工作量和成本。一些省按照当年实际播种面积进行补贴，在核实面积时需要三次张榜公布核实，工作量很大。另外，有些地方实施良种补贴政策时，多数农户已备足种子，给良种推广带来一定难度。
(四)补贴方式及结构不尽合理。
1.对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象，影响了补贴效果的发挥。财政直接用于农业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩，成为政策的配套措施。但是，中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的，财政的直接补贴政策也应随之发生变化。
2.补贴重点欠明确，某些方面补贴力度不够强。就补贴领域而言，对农产品的补贴主要集中在粮棉产品，虽然已开始有选择地补贴某些优质品种，但还不够普及、稳定;对投入品的补贴涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面，而且很少分地区和人群;对农业结构调整补贴的力度有限，这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看，在一般政府服务中，对农民培训的支出比例很低，仅占一般政府服务的2.1%;农业技术推广补贴力度不大，进展迟缓;市场营销服务未明确给予补贴性支持，呈现短缺态势;检验服务因补贴资金缺口大，比较落后，难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。
3.忽视对农业保险的补贴，农业保险业务出现全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下，农业受害程度不断加重，农村经济的发展受到影响，也给国家财政造成较大的压力，不得不动用财政资金用于灾后重建。
4.农业出口贸易补贴不足，以粮食为主的农产品过剩问题开始显现，使财政、信贷和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食等主要农产品补贴中占用大量的资金，难以有充足资金用于补贴农产品的出口，使我国粮食等主要农产品的出口成本高，在国际市场上竞争力不强，出口量一直得不到有效放大。
三、财政对农业补贴的改进措施
(一)改善农业补贴管理，保护农民利益。
1.建立健全农业补贴的法规，使财政对农业的补贴成为一项长期、稳定的制度。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性等，使补贴效果难以集中体现和发挥出来。为此，有必要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度。从法律上明确对农业的补贴数量，把对农业的支持纳入法制管理的轨道。美国把支持农业的资金投入公众化、固定化并写入农业法中的做法，对我国从法律法规上明确对农业的投资数量具有一定的借鉴意义。
2.加强农业补贴管理。整合财政补贴资金，集中财力办大事，要集中、协调财政农业补贴，解决目前农业补贴多头管理，以及在使用中的“跑、冒、滴、漏”问题。
(二)增加补贴额度，改进补贴方式。
1.切实改变过去财政补贴过多直接投入生产建设领域的做法，探索建立“政府出资，市场运作”新型财政资金运作模式，加快将财政资金从一般竞争性领域退出来，更多地依法、依规采用补助、贴息、奖励、保险、物资援助、风险补偿、减免税费、购买服务等政策工具和激励措施，支持农村公共产品建设，把钱用到农民直接受益的项目上，提高财政资金使用效益。
2.通过财政补贴，建立对农业投入的激励机制。通过贴息、担保等优惠政策，引导并刺激银行信贷资金、外资、民资工商资本投入农业。同时对目前的财政补贴资金扶持对象、项目审批等方面的政策进行清理，减少社会资金投入农业体制性障碍，通过贴息、以奖代补、先建后补、规费减免等方式调动农村集体经济组织和广大农民的投资积极性，进一步明确凡是社会资金投入农业都可以平等享受财政资金的扶持，从而引导社会资金的广泛投入，丰富财政支农资金的投入方式。
3.积极推行财政对农户直接补贴公示制度。对补贴农户的粮种补贴、农机具补贴、种粮农户直接补贴、农资综合补贴等补贴资金进行全方位公示，发挥广大农民直接监督的作用，使老百姓真正得到实惠。
4. 保护价政策和农民直接收入补贴同时应用。保护价政策和农民收入直接补贴并不是相悖的，按照WTO协议，我国的“黄箱政策”的实施余地还很大。当然，保护价政策的实施要结合市场行情，当市场价低于保护价时，政府对不足的差价部分给予补贴;相反，则不予补贴。市场价由中央政府在粮食收获季节结束后的一定时期内，根据主产区批发市场行情检测结果予以公布，保护价粮食可由多家有资质的大型粮食企业与农民签订产销合同按市场价收购，保护价与市场价的差价部分政府按照不超过合同规定的实际销售量给予补贴。由农民依据产销合同和法定的销售单据到农村信用社等金融网点、乡财政所或税务所领取现金。
(三)在补贴对象上实现从全面补贴向重点选择的转变。限于中国特殊的国情国力，在总体上不可能采用美国模式，在现阶段期望大幅度增加农业补贴进而实行全面补贴是不现实的。理性合理的选择是突出重点、循序渐进，即把有限的财政资金补贴到关键区域和重点品种上，以强化其比较优势和国际竞争力，进而提高农业生产效率，提升农民收入水平。
1.重视粮食等主要农产品的仓储建设和出口补贴，缓解农产品的过剩问题。国家实行粮食按保护价敞开收购政策后，粮食等主要农产品产量稳定增加，而国家对粮食的消化和转化又很有限，这就必然造成过剩局面。对过剩粮食的处理办法目前只有两种：扩大仓容和增加出口。扩大仓储容量是当前解决粮食过剩的主要办法。要建设容量为500亿公斤的粮食储备库，依靠地方财政的力量是不现实的，只有依靠中央财政和农业发展银行的力量。在扩大仓容的同时，增加对粮食等主要农产品出口的补贴是非常必要的，按乌拉圭回合农业协议的规定，至少在今后5年内也是可行的。增加出口，不仅能有效解决国内农产品过剩问题，而且有利于粮食等主要农产品的周转，减轻仓储压力，减少保管费用和损失。目前，国内粮食仓储的保管费用为每公斤每年0.11元，占用资金5000多亿元。如果将保管费用用于补贴出口，即使用两年的保管费，即每公斤0.22元，也是合算的，能有效地减轻粮食过剩的压力。
2.注重对农业保险业务亏损的补贴，强化农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。农业保险政策性强，涉及面广，风险大且难以控制，赔付率高，经营保险业务普遍存在亏损问题，以至许多商业保险企业限制开办或不开办农业保险业务。支持农业保险业务的全面开展，首先，需发挥政府的职能作用，借鉴国外成功经验，由政府直接开办或政府委托的保险机构开办，经营亏损由财政补贴。这项补贴肯定比财政直接用于救灾支出少得多。不仅能有效地分散风险，分摊风险损失，而且能极大地减轻财政的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
3.重视农业生态补贴。改革粮食流通补贴制度，将一部分粮食流通补贴转用于对粮农的直接补贴。逐步扩大退耕范围，加大对退耕还林、还草、还水等投入，改善生态环境。同时，中韩、中日、中越渔业协定实施后，我国渔民要撤出传统作业区域，为了减少实施海洋专属经济区制度给地方带来的不利影响，中央财政从2004年起设立专项资金，支持实施渔船报废制度与渔民转产转业。要启用农业结构调整补贴措施，按照农业规划和资源条件，逐步按区域化、专业化进行农业生产，对不适合当地优势的应进行结构调整。
4.重视对农村人才引进、培养的补贴。现阶段的我国财政资金的农村教育补贴主要是对农村学生的补贴，是义务教育阶段的补贴。下一步，财政资金补贴要对在农村工作的教育工作者工资进行补贴，充分调动农村教育者的工作积极性。此外，对在农村工作或愿意到农村工作的农业科技人员也要进行工资补贴，使其工资待遇不低于在城市工作，鼓励农业大学毕业的科技人员到基层展示才华。财政补贴还要鼓励在农村建立农业科技职业学院，把农民的大学建在家门口，培养适用的人才。当然，这一政策的实施并不妨碍农村劳动力到城市打工，城市需要的人才不一定必须是高科技人才，农村也不是只需要简单劳动力，应逐步在农村和城市之间建立人才流动机制，统一城乡劳动力市场。
四、健全财政补贴农业政策的建议
(一)建立保证财政补贴农业政策的法律法规。为了保证财政补贴农业政策的持续有效和稳定执行，建议制定《农业补贴法》，使财政补贴农业政策纳入制度化、规范化的轨道。世界上多数发达国家都是通过法律形式来保证国家对农业的财政补贴政策落到实处，这样不但可以节约年年制定政策、年年宣传政策、年年学习政策的政策执行成本，更为主要的是，稳定的支农政策可以消除农业投资者的心理观望隐患，放开手脚大干农业。而现行的财政补贴农业政策是通过一年一个文件的形式实现的，农业生产、养殖、深加工等涉农经营者或管理者均很难制定长远的投资规划，这对实现农业可持续发展是极为不利的。
(二)建立立体补贴框架，增加长远性补贴。建议出台对农产品加工、储运、销售、检验等服务行业的支持性政策，建立长、短期投资相结合的财政补贴农业框架，在稳定和完善以产量、数量、规模等硬指标为补贴条件的短期性支农补贴政策的基础上增加长远性支农投资。所谓长远性支农投资，包括培训农业技术骨干、推广农业技术、改善农业基础设施条件、支持农业科技研究、提高农民机械化水平以及加强农业生态环境保护等方面。只有在这些方面增加了财政补贴农业的额度，才能降低农产品的生产和经营成本，提高市场竞争力，促进农业科学发展。与此同时，还可通过多种渠道来实现对农业的支持，建立立体的农业投入体系。可对农业培训、农业深加工、农业生态、农业保险等行业采取税收优惠、财政贴息、发行政府债券等手段引导银行、保险、企业和个人投资农业项目。
(三)既普遍关怀，又突出重点。让农民都得到国家财政的支持，感受到党和政府的关怀，这是值得肯定和坚持的。但也应该实行和加大对那些能够主导农业取向、符合科学发展、引导农民共同致富的集约化、产业化、规模化农业产业的财政补贴力度，鼓励其充分发挥“龙头”作用，带动农民共同致富。为此，建议将以下几方面列为重点。
1.农业物流。现代物流集采购、制造加工、运输、仓储和销售于一体，是现代农业规模化、集约化、标准化生产的大趋势。自1995 年《乌拉圭回合最终协议》生效以来，世界农产品贸易自由化取得极大发展，这为中国农产品出口带来市场机会，但与此同时也导致了更为激烈的市场竞争，而中国农业运输、仓储设施等物流环节的薄弱成为农产品出口的重要限制因素，因此，国家应注意对农业物流环节的财政补贴，以增强农产品的国际竞争力和农业发展后劲。
2.农业生态补贴。应加大对退耕还林、还草、还水等方面的资金投入，改善生态环境。同时，中韩、中日、中越渔业协定实施后，中央财政从2004 年起设立了专项资金，用于支持实施渔船报废制度与渔民转产转业。所以，要启用农业结构调整和农业生态补贴措施，按照农业规划和资源条件，逐步按区域化、专业化来进行农业生产，对不适合当地优势的应进行结构调整，并给予相应补助。
3.引进农业人才，提高农业技术水平。对在农村工作或愿意到农村工作的农业科技人员进行工资补贴，使其工资待遇不低于城市水平，鼓励农业大学毕业生到基层展示才华，鼓励农村建立农业科技院校，培养适用人才。
(作者单位：安徽省安庆市怀宁县农委)
责任编辑：洪峰
作者：陈银顺
摘 要 农业是国民经济的基础，有效的农业政策有利于促进农业的生产和农民收入的提高。农业的发展需要得到政府的支持和保护，而农业补贴是政府对农业支持与保护的最主要、最常用的政策工具。农业补贴政策出现了许多问题，需要根据形势并借鉴国外的政策加以补充和完善。
关键词 农业补贴政策 问题 完善
财政对农业给予有效补贴，是当今世界许多国家，尤其是发达国家和地区普遍采取的旨在保护和发展农业的一项重要政策。一般意义上，补贴是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或居民提供的转移支付。我国农业的补贴始于20世纪50年代末，最早以国营拖拉机站的“机耕定额亏损补贴”形式出现，之后逐渐扩展到农用生产资料的价格补贴、农业生产用电补贴、贷款贴息补贴等方面，这些补贴在一定时期一定程度上均促进了农业的生产与发展。改革开放以来，我国的财政补贴支农政策大体分为3个阶段。第一阶段(1978年～1994年)是现行财政补贴支农政策的形成时期。第二阶段(1994年～2002年)，财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加，加大了对生态建设的支持，加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2003年至今)是财政补贴支农政策的创新时期。除了已有的政策继续执行并加大力度外，提出并开始实施公共财政覆盖农村政策，新增教育、卫生、文化补贴支出主要用于农村，同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入;改变财政支农方式，对农民实行直接补贴;改革农业税制。
一、我国农业政策补贴的特点
1、补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程。由于补贴面较广、补贴很分散，各环节、各类别上所获得的补贴数额很少财政补贴的作用因此难以集中发挥效能，补贴的效果较差。
2、价格补贴为主，贴息贷款为辅。大多数补贴主要用于降低农用生产资料价格、支农服务的收费标准以及农产品购销环节的补贴。这些补贴占财政对农业补贴的比重较大。近几年来，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通五一节的补贴占整个财政补贴总额的50%。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接获得补贴利益。
3、补贴方式的隐蔽性。长期以来，财政对农业的补贴方式多采取“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以財政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。这种方式体现在农业生产中，带有一种补助性质。但这种“补助”并不为大多数生产者所知晓，对生产的直接刺激力度不大，且容易流失。
二、我国农业补贴政策中的问题
1、财政补贴支农总量偏小，稳定增长机制尚未形成。与发达国家比，目前我国财政补贴支农水平不高，补贴总量根本达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平，并且近几年，财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加，但年度间不均衡，特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小，而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等，尚未列入财政预算科目。
2、管理体制运行不畅，补贴成本高。关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因政出多门，协调困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。
3、补贴方式不科学。我国对农业的补贴多采用“暗补”方式，通过流通渠道间接地给予。长期以来，中央财政和地方财政每年仅用于粮油等在流通环节上补贴几乎就占有整个财政补贴总额的50%，而这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民从中间间接地获得补贴利益。这种间接补贴方式，一方面容易造成补贴资金的流失;另一方面不易让大多数农业生产者所认识，直接刺激生产的力度不大，降低了补贴的政策功效。
4、补贴结构不合理。分析整个农业补贴额的构成，可以看到，我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等方面，对于农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，而这方面却正是改造传统农业，增强农业发展后劲的关键所在。现行不合理的补贴结构不利于从根本上解决农业生产力低下，农民收入增长缓慢的严重问题，同时容易引起贸易扭曲，不符合农业规则，不利于农业生产的市场化和国际化。
5、补贴机制不健全。从补贴政策发生的机制来看，我国财政对农业的补贴表现为缺乏事先规划与安排和补贴对象与补贴数额的随意性。国外实行农业补贴和保护政策，通常有相应立法规定和年度预算，具有可预期性和自觉性。我国情况则不同，农业补贴通常是在农业生产出了问题后被动采取的“应急措施”。
6、忽视对农业保险的补贴。现行农业补贴政策缺位的一个重要方面是农业保险业务全面萎缩，农业缺乏防灾补损的支持。农业作为一种弱质产业，受自然条件影响较大，近几年自然灾害发生频繁，对农业危害程度不断加深，农业经济发展受到影响，造成国家财政压力较大，国家一方面不得不动用大量财政资金用于灾后重建;另一方面，农业税收的减少和减免也造成了财政收入急剧减少。
7、有效监管不足。我国现行农业补贴政策缺乏有效的监管，在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障，国家财政对农业的补贴和投入往往有30%不能及时到位或根本就不能到位，被短期或长期移作它用，补贴资金流失严重;在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。监管不力，补贴资金使用效率低下，极大地影响了补贴政策整体功能的发挥。
三、我国农业补贴政策的完善
1、建立制度化和规范化的补贴制度。建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期性、补贴方式模糊性、补贴对象和补贴数额的随意性，使补贴效果难以集中体现和发挥出来。为此，有必要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度，以加强农业补贴管理，提高农业补贴的运行效率，使农业补贴支持政策的基本目标以提高农业生产能力为中心，同时兼顾农民收入。
2、调整补贴结构，增强农业发展的后勁。(1)调整和用好“黄箱”补贴。按照WTO规定，政府对农业的“黄箱”补贴，发展中国家限于10%内;我国入世谈判的结果是允许8.5%以内的“黄箱”补贴，我国迄今为止的“黄箱”补贴为每年2200多亿元，离8.5%的限度至少还有1004亿元(即121亿美元)的支持空间，我们应当充分利用好这一空间，建立以农产品价格支持尤其是以粮食价格支持为核心的政策体系。(2)充分用足WTO的“绿箱”补贴。充分用足WTO的“绿箱”补贴。加入世贸组织后，由于对农业直接的价格支持和投入补贴受到WTO规则的限制，它的运用空间相对缩小。但“绿箱”补贴则不受限制，如涉及农业科研、病虫害防治、环境保护、收入保险、自然灾害救助、农业服务等方面的补贴，是世贸组织所允许的。
3、重视农业保险的补贴，降低农业风险。注重对农业保险业务亏损的补贴，支持农业保险业务的全面开展，加强农业保险防灾补损职能，健全农业风险补偿机制。首先，需要发挥政府的职能作用，借鉴国外成功经验，由政府直接开办或政府委托的保险机构开办，经营亏损由政府补贴，这项补贴肯定比财政直接用于救灾补贴少的多，其不仅能有效的分散风险，分摊风险损失，而且能极大的减少财政的救灾支出压力。其次，鼓励地方或农户成立互助保险合作组织，建立农业保险专项风险基金，通过减免营业税、所得税等优惠办法，扶持其发展。
4、严格补贴管理，建立健全政策法规。首先，国家要设立一定的部门对农业补贴资金的到位状况进行及时的监督和检查;其次，财政要对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，确保政策的高效。另外，为使农业生产顺利进行，制定各项健全的法规和条令来保障农业扶持补贴政策的实施，这些法律下的农业补贴政策，将对促进国家农业的发展起到重要的保护作用。
总之，农业补贴问题是影响农民收入、农村稳定和农业发展的大问题，如何解决这个问题是考验政府管理水平的一道难题。入世后，要提高我国农产品的竞争能力，避免我国农业遭受国外农产品的猛烈冲击，政府必须根据WTO规则的要求，对我国的农业补贴政策作出相应的调整和完善。
参考文献：
[1]王珍.WTO与农产品国际竞争力[M].中国经济出版社，2004.
[2]郭玮.美国、欧盟和日本农业补贴政策的调整及启示[J].经济研究参考，2002(56).
[3]何忠伟，蒋和平.我国农业补贴政策的演变与走向[J].中国软科学，2003(10).
作者：张晓蔓
摘 要：农业是我国国民经济的基础，有效的农业政策有利于促进农业的生产和农民收入的提高。因此我国农业的发展需要得到政府的支持和保护，而农业补贴是政府对农业支持与保护的最主要、最常用的政策工具。随着经济的发展和我国加入世界贸易组织，我国的农业补贴政策出现了许多问题，因此我们需要根据形势并借鉴国外的政策加以补充和完善。
关键词：农业补贴;政策;问题;建议
做好农业农村工作十分重要。扩大国内需求，最大的潜力在农村;实现经济平稳较快发展，基础支撑在农业;保障和改善民生，重点难点在农民。因此为保障民生，增加农民收入，国家出台了一系列的惠农政策和措施——农业补贴政策。
1.概念
一般意义上，补贴是指政府通过财政手段向某种产品的生产、流通、贸易活动或居民提供的转移支付。农业补贴有广义和狭义之分。广义补贴，即政府对农业部门的所有投资或支持，其中较大部分如对科技、水利、环保等方面投资。狭义的补贴，即对粮食等农产品提供的价格、出口或其他形式补贴，这类补贴又称为保护性补贴。[1]
我国农业补贴具有如下特点：一是补贴范围的普遍性。财政对农业生产流通领域的多环节、多类别的补贴，几乎涉及到农产品生产与流通的全过程，补贴面较广。二是以价格补贴为主，贴息贷款为辅。1991～1996年，中央财政和地方财政用于粮棉油在流通五一节的补贴达到1866亿元，占整个财政补贴总额的50%。这其中绝大部分用于城镇居民的消费补贴，农民只是从中间接获得补贴利益。三是补贴方式具有隐蔽性。长期以来，财政对农业的补贴方式多采取“暗补”的方式，即财政补贴资金不直接以财政拨入的方式进行，而是通过流通渠道间接地给予补贴。
2.2004年以来中国的农业补贴政策
加入世界贸易组织后， 少取、多予、放活成为2004年后农业补贴政策的主要原则， 补贴目标也从保证粮食安全到粮食安全与农民增收并重， 农业补贴政策逐渐与世界接轨。具体政策有：农业税减免，2004年3月， 十届人大二次会议通过决议：2004年取消农业特产税， 五年内逐步取消农业税。2004年地方取消农业特产税， 同年进行减免农业税改革试点。2005年， 全国已经全面取消了农业税;2004年以来， 各地积贯彻落实国家对农民进行直接补贴的政策， 国家从粮食风险基金中拿出百亿资金， 用于主产区种粮农的直接补贴;2004年， 中央财政安排了良种补贴资金28亿元， 对农民使用小麦和大豆的优良品种提供补贴;政府对农民购置大型农业机械提供直接补贴。在2008年中央安排40亿元资金，对水稻插秧机、水稻直播机补贴50%，深松机和旋耕施肥播种机补贴40%，农业机械单机补贴额上限为5万元的标准上，2009年中央安排100亿元资金，对购置农业机械补贴;2006年在石油综合配套调价改革启动后， 中央财政又单独增加补贴资金， 用于稳定农民种粮收益。
3. 我国农业补贴政策中存在的问题
我国加入世贸组织后，随着农产品市场开放，国内农产品市场国际化趋势加快。外国尤其是发达国家若向中国大量倾销，对中国的粮食生产、农民生活和农村稳定等都构成严重影响。
3.1管理体制运行不畅，补贴成本高
关于农业补贴的政策，主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门，因为政策由很多部门共同推出，部门之间协调起来十分困难，交易成本高，时滞长，加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响，使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免，从而降低了农业补贴的效率。同时，有的地方官员有时会中饱私囊，导致农业补贴不能真正的发放到农民手里，让政策变成为一个摆设，从而不能减轻农民负担。
3.2补贴方式和结构不合理
我国财政对农业的补贴多采用“暗补”方式，通过流通渠道间接地给予。造成补贴资金的流失、降低了补贴的政策功效。我国大量财政补贴用于弥合购销差价、降低农用生产资料的价格以及贴息贷款等方面，对于农业教育、农业技术推广、农业基础设施建设以及调整农业生产结构和组织结构等方面补贴很少，而这方面却正是改造传统农业，增强农业发展后劲的关键所在。[2]俗话说，教育为本，只有从根本上帮助农民，把先进的科学技术带给农民，让农民能够自己致富，才能实现更长远的补贴，授人以鱼不如授人以渔说的就是这个道理。
3.3补贴机制不健全，缺乏有效的监管
从补贴政策发生的机制来看，我国财政对农业的补贴表现为缺乏事先规划与安排和补贴对象与补贴数额的随意性。我国的农业补贴通常是在农业生产出了问题后被动采取的“应急措施”。我国现行农业补贴政策缺乏有效的监管，在宏观上表现为国家缺乏对补贴资金到位状况的监督保障;在微观上表现为财政缺乏对农业补贴立项预算、审核和效益跟踪管理。监管不力，补贴资金使用效率低，影响了补贴政策整体功能的发挥。
4.对优化中国农业补贴政策的建议
4.1改善中国政府农业补贴政策的取向。
一是支持提高农业综合生产能力和农业结构调整。二是支持生态工程建设。包括实施天然林保护、退耕还林、水土流失治理、森林防护体系建设等。三是支持贫困地区扶贫开发。四是提高农民收入。主要通过税费改革、清理不合理收费等减轻农民负担，通过直接补贴和间接补贴增加农民收益。只有这样，才能从根本上解决农民的问题，才能真正做到给农民全方位的补助。
4.2建立与完善农业宏观调控体系
我们应该改变长期采取的农业支持工业的政策，建立农业宏观调控体系。包括：政府利用倾斜政策加大财政、金融、保险部门对农业的支持力度。[3]扶持农产品和农业生产要素市场的建设，完善农产品流通体系，完善农产品的销售渠道，例如增加网络销售的渠道，招募微商，协助销售，制定相关的政策扶植农业龙头企业，让龙头企业带动地区发展，带动当地的农民共同致富，建立健全农业收入的再分配机制，缩短贫富差距，真正做到惠农。
4.3建立制度化和规范化的补贴制度。
要建立健全农业补贴的政策法规，使财政对农业的补贴成为一项长期和稳定的制度。我国要建立健全一套完整的农业补贴法规，使之成为支持、保护和发展农业的一项制度，提高农业补贴的运行效率，实现农业补贴支持政策的基本目标，
同时，国家要设立一定的部门对农业补贴资金的到位状况进行及时的监督和检查，对于农业补贴的资金，要确保其能真正落实到农民的手里，其次，财政要对各项补贴进行效益跟踪与评估管理，确保政策的高效，同时也要检验哪些补助对于农民来说是有效的，哪些是可有可无的，并根据补贴效果对农业补贴政策进行适当的调整。
4.4加大对农业生产经营和流通组织补贴力度，推动农业经营组织方式创新
一是要加大对农业产业化龙头企业的补贴力度，鼓励发展农业产业化的龙头企业，建立有地区特色的农业企业，对农业进行集体户经营，带领村民共同致富。二是要建立农民专业合作组织培育和发展补贴资金，将农民组织起来，对其进行培训，将传统农民培育成新型农民，职业农民。
参考文献：
[1] 张强.试论中外农业补贴制度，[J].现代经济信息，2011，(23).
[2]侯石安.财政对农业的补贴政策研究，[J].财政研究，2000，(13).
[3] 马爱慧.农业补贴政策效果评价与优化，[J].华中农业大学学报，2012，(03).
作者：陈晓宇 张小号
(安徽经济管理干部学院,安徽 合肥 230051)
摘要:主要分析了农业补贴的一般理论和我国农业补贴的现状,考察了我国农业补贴政策的历史演变,指出我国必须加大农业补贴,尤其是加大直接增加农民收入的补贴,并提出了完善我国农业补贴政策的思路。
关键词:农业补贴;补贴方式;直接补贴
1农业补贴政策的一般分析
农业补贴方式与农业补贴政策的目标直接相联。根据农业补贴政策的不同目标,农业补贴方式基本上可分为三种:(1)投入补贴。这类补贴可分为降低农产品生产经营内部成本的直接投入补助和降低农产品生产经营外部成本的间接投入支持。前者包括农用生产资料价格补贴、贷款贴息补贴、小型农田水利及水土保持补助等。后者包括政府强化农村公共产品的投入、农业科技投入、保护农业生态环境的投入、加强农业社会化服务体系的投入以及资助农村居民教育培训的投入等。(2)产出补贴。其最典型表现就是农产品价格补贴,即政府以高于市场价格水平的价格从农民手中采购农产品,政府的采购价格与市场均衡价格的差额,就构成了农业补贴。产出补贴兼有提高农民收入和增加农产品产量的双重功效。当农业补贴政策的目标主要是通过提高农民收入的方法来刺激农产品供给量普遍增加时,就应该采用这种补贴方式。(3)直接补贴。投入补贴和产出补贴都是通过市场传递给农民的,都是间接补贴方式,一个自给自足的农民是无法得到这些补贴尤其是现金补贴的。即使能得到补贴也因补贴的迂回曲折方式导致补贴流失,最终落到农民手中的补贴大打折扣。如果政府的农业补贴不是通过市场,而是直接支付给农民,则构成了农业补贴的直接方式。直接补贴方式的效果是补贴资金完全落到农民手中,能够直接增加农民的收入。当农业补贴政策的目标主要在于增加农民收入,或在增加农民收入的同时还要限制农产品生产时,则可选择这种补贴方式。
2我国目前的农业补贴政策及存在的问题
2.1我国农业补贴的历史背景
改革开放以来我国的财政补贴支农政策大体分为3个阶段。第一阶段(1978年-1994年)是现行财政补贴支农政策的形成时期。第二阶段(1994年-2002年),财政补贴支农政策发展时期。财政补贴支农逐步增加,加大了对生态建设的支持,加大了对农村改革特别是农村税费改革的支持。第三阶段(2003年至今)是财政补贴支农政策的创新时期。除了已有的政策继续执行并加大力度外,提出并开始实施公共财政覆盖农村政策,新增教育、卫生、文化补贴支出主要用于农村,同时在基本建设投资包括国债资金方面加大了对农村公共基础设施建设的投入;改变财政支农方式,对农民实行直接补贴;改革农业税制。
从2004年起,国家财政调整粮食风险基金使用结构,对种粮农民实行直接补贴,并不断加大对部分地区种粮农民的良种和购置农机补贴力度。财政部统计显示,2006年全国粮食直补资金达到142亿元,比2005年增加约10亿元,其中13个粮食主产省(区)126.8亿元,均占本省(区)粮食风险基金的50%以上。良种补贴资金40.7亿元、农机具购置补贴资金6亿元,分别比2005增加2亿元和3亿元。
我国还加大农业生产资料综合补贴力度。这一补贴制度是财政部2005年以柴油配套调价为契机,综合考虑柴油、化肥、农药、农膜等农业生产资料价格变动因素,针对种粮农民农业生产资料增支而新增的综合直补。2006年,中央财政共安排125亿元对种粮农民柴油、化肥等农业生产资料增支实行综合直补,使7.28亿种粮农民直接受益。这是财政支持新农村建设的又一重要举措,对减轻因柴油、化肥等农资价格变动对农民种粮收益的影响,稳定农民种粮收益,促进粮食生产,确保我国粮食安全,意义重大。
2.2目前我国农业补贴政策中存在的问题
(1)财政农业补贴支农总量偏小,稳定增长机制尚未形成。
与发达国家比,目前我国财政补贴支农水平不高,补贴总量根本达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平,并且近几年,财政用于“三农”的财政补贴数量虽不断增加,但年度间不均衡,特别是一些地方财政补贴支农投入不足、城乡财政资源配置不对称的状况没有彻底改观。按照WTO《农业协定》我国可利用的支农补贴分为以下几方面:黄箱补贴,即对农产品价格提供直接支持的,必须承担削减义务的补贴。根据WTO黄箱政策规定,我国今后每年对农业的综合支持量不能超过480亿元人民币,而现有补贴大约平均每年仅276亿元人民币,离480亿元尚有很大的活动空间。另一方面即所谓的“绿箱补贴”,即对农产品价格不直接提供支持的,不必承担削减义务的补贴。我国绿箱补贴量较多但结构不尽合理。如我国每年平均支出1514.2亿元人民币,主要对农业提供的“一般服务”补贴,达785.6亿人民币(95亿美元),占“绿箱政策”补贴的52%;其次是粮食安全储备补贴,约383.8亿元(46.4亿美元),占25%;自然灾害救济、扶贫、农业生态环境建设支持等所占比重较小,而对农民的直接收入支持、结构调整补贴等,尚未列入财政预算科目。
(2)各地方补贴标准和办法混乱。
我国的补贴数额随意性很大,省际间补贴标准差距过大。由于各省粮食风险基金包干基数不同,以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植而积的差异,各省粮食补贴标准差距较大。例如,江苏省补贴水平较高,水稻亩均补贴20元;山西省补贴水平较低,玉米亩均补贴5元。省际间人均粮食直接补贴金额也相差较大,四川省享受直补的农民人均补贴8元,辽宁省人均25.66元。我国各省补贴的依据也不一样。如粮食直补依据的确定,按照补贴是否与当期粮食播种面积及价格挂钩分为两种情况:①不与当期播种面积和价格挂钩,即不管市场上粮价的高低,不管当期是否种粮都按前几期的计税面积或者计税常产给予农民补贴,这种补贴实质上就是固定补贴;②与当期实际播种面积挂钩,即按农民实际种粮面积,向农民兑付粮食直接补贴。这种形式属于与面积挂钩而不与价格挂钩的半挂钩补贴。
(3)管理体制运行不畅,补贴成本高,效率难以提升。
农业补贴的政策,主要涉及财政、农业、外经贸、粮食、民政和银行等部门,因政出多门,协调困难,交易成本高,时滞长,加之部门本位主义、地方保护主义和寻租活动的影响,使得农业补贴中的“跑、冒、滴、漏”现象难以避免,从而降低了农业补贴的效率。另外,因中国农民数量庞大,在政府与农民之间缺乏一个有效的中介组织载体,许多针对农民的直接补贴政策,其运行成本都比较高。
(4)补贴方式及结构不够合理、明确。
主要表现在:一是对农业直接补贴政策目标的短期化。我国财政对农业的补贴长期存在着补贴政策目标短期化、补贴方式模糊等现象,影响了补贴效果的发挥。财政直接用于农业的补贴政策一般与当时中央和地方制定的农村经济政策相挂钩,成为政策的配套措施。但是,中央和地方制定的农村经济政策是不断变化的,财政的直接补贴政策也随之发生变化。二是补贴重点欠明确,某些方面补贴力度不够强。就补贴领域而言,对农产品的补贴主要集中在粮棉产品,虽然已开始有选择地补贴某些优质品种,但还不够普及、稳定;对投入品的补贴几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的诸多方面,而且很少分地区和人群;对农业结构调整补贴的力度有限;农业产业化的龙头企业同样面临金融支持乏力的难题,这些均反映出补贴重点不够合理、明确。从补贴力度来看,在一般政府服务中,对农民培训的支出比例很低,仅占一般政府服务的2.1%,其中没有或很少有补贴,导致农民的人力资本匮乏;农业技术推广补贴力度不大,进展迟缓;市场营销服务未明确给予补贴性支持,呈现短缺态势;检验服务因补贴资金缺口大,比较落后,难以满足加入WTO后农产品进出口及国内生产的需要。在国内粮食援助上,一方面补贴资金欠缺,另一方面粮食库存积压严重。三是忽视对农业保险的补贴,农业保险业务出现全面萎缩,农业缺乏防灾补损的支持。在近年来自然灾害频繁发生的情况下,农业危害程度不断加重,农村经济的发展受到影响,也给国家财政造成较大的压力,不得不动用财政资金用于灾后重建。四是农业出口贸易补贴不足,以粮食为主的农产品过剩问题开始显现,使财政、信贷和国有粮食购销企业面临较大难题。由于财政和银行信贷在粮食等主要农产品补贴中占用大量的资金,难以有充足资金用于补贴农产品的出口,使我国粮食等主要农产品的出口成本高,在国际市场上竞争力不强,出口量一直得不到有效放大。
3改革我国农业补贴政策的思考
(1)建立符合WTO农业协议的直接补贴方式,直接增加农民收入。我国应借鉴发达国家的经验,改变对农业和农民的支持方式和重点,从根本上改变和改革低效率的价格支持政策,将节省出来的宝贵财政资源,转为直接补贴等其他对农业的国内支持措施,会大大促进农业的发展和农民收入的改善。
(2)改变农业补贴政策的取向。首先支持提高农业综合生产能力和农业结构调整。主要是通过加强农业基础设施建设、农业科技进步、农业综合开发、农业产业化经营和农产品质量安全体系建设,提高农业生产率和粮棉等主要农产品综合生产能力,提高农产品竞争能力。其次用于提高农民收入,减轻农民负担,通过直接补贴和间接补贴,增加农民收益,为确保补贴发放到农民手中,适当考虑引入第三方和农村金融机构的监控机制,并通过年终审计,防止直补资金的挪用或克扣。再次用于支持农村社会事业发展,包括农村基础教育、农村文化、农村医疗卫生等,提高农民文化水平。
(3)加快农业补贴的法制化进程,完善农业支持法律体系,改变过去某些仓促的政策实施,严格实行支出预算制度。在WTO规则框架下,着手研究制定有关农业保险、农业灾害、救助贫困地区援助、农民专业合作经济组织等法律法规,健全农业支持法律体系,提高农民的组织化程度,帮助农民成为有市场竞争力的经营主体,解决反倾销、反补贴和保障措施纠纷中的诉讼主体资格问题。
(4)积极研究绿色贸易壁垒的利弊。同时为了促使我国农产品提高环境标准,发展绿色农产品,加大对无污染无公害农产品的补贴力度,引导农业资源转向绿色农产品生产。
参考文献
[1]姜少敏.中国农业支持政策的原因及其实施效果分析[J].教学与研究,2007,(12).
[2]谢凤杰,谭砚文.农业补贴政策的理论分析[J].华南农业大学学报,2007,(1).
[3]赵海东.中国农业补贴政策效应分析[J].经济研究,2007,(12).
[4]郭俊成.我国农业补贴政策的现状、存在的问题及对策[J].法制与社会, 2007,(7).
作者：何要武
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