深化农业农村综合改革

第1篇：深化农业农村综合改革

完善农业投入保障机制与深化农村综合改革研究报告（上）

摘要：财政支农不仅是国家宏观调控的重要组成部分，也是国家“三农”治理的重要政策工具，更是财政管理体制改革的重要突破口。所以，财政支农管理体制改革是否到位，既直接关系到国家财政支农工作成效和财政支农的职能发挥，也关系到我国农业治理体系和农业治理能力现代化的能否实现。本报告立足于我国国情和农业现代化发展以及财政支农现状，研究如何通过全面深化财政支农资金管理体制机制改革，调整完善财政支农政策和创新财政支农投入机制，提高财政支农资金使用效益，以加快实现我国农业现代化。

关键词：农业投入;保障机制;农村综合改革

一、当前农村综合改革和财政支农面临的形势和任务

随着我国经济发展进入新常态，我国农业已步入由传统农业向现代农业跨越的关键时期。农业农村发展面临的外部环境和内部条件也发生了复杂而深刻的变化，面临许多突出矛盾和问题，农业农村发展动能不足、农业生产结构不合理、农业经营方式不适应、农产品供求结构失衡、粮食库存高企、农产品进口冲击较大、农业比较效益不高、农民收入持续增长乏力、扶贫脱贫任务艰巨、农业竞争力不强、资源环境严重透支，农业发展不可持续等问题不断地显现，且相互交织、错综复杂，制约了我国农业农村持续健康平稳发展。

习近平总书记在去年参加湖南代表团审议时指出，新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向。习总书记的重要讲话和对我国农业农村发展形势的科学判断，为我国“三农”工作指明了方向。

从国内农产品市场供需情况看，随着国内消费结构的升级，我国城乡居民农产品消费正从“吃饱”向“吃好、吃得安全、吃得营养健康”快速转变，多元化、个性化的高端需求显著增多。而我国农业发展现状还满足不了人民群众日益增长的多样化、个性化、高端化需求。虽然一些大路货品种生产供应充足，但是市场卖不上价，甚至积压滞销。而市场适销对路的高品质农产品国内生产却供给不足，近年来国内市场对中高端农产品的进口需求非常旺盛，一直呈现出逐年增加趋势。从国际农业市场竞争情况看，加入世贸组织以来，我国农业对外开放程度在不断提高，面临日益激烈的国际市场竞争，我国农业生产成本也在持续攀升，由于人民币汇率升值和国际海运价格的不断下降，致使国内外主要农产品价格出现了明显的倒挂，这种价格倒挂，加剧了国外农产品的进口压力，呈现出了生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。尽管我们采取了很多措施，使得玉米等谷物、食糖、棉花的进口有所减少。但大豆、肉类、乳制品的进口还在增加，冲击仍在延续。大宗农产品在未来一段时间仍将继续面临较大进口压力。在这种形势下，如何适应日趋激烈的国际市场竞争，发挥积极财政政策，通过财政支农政策的调整，发挥财政支农宏观调控的引导与杠杆作用，降低农业生产成本，提高我国农业发展质量和效益，更显得尤为紧迫。

从当前我国经济发展态势看，国内经济增速放缓及财政收支矛盾处于加剧状态之中，随着美国进入加息周期，由此产生的溢出效应或将导致我国货币政策被动收紧，托底国内经济增长的重担将更多压在“积极财政政策”身上，财政收支矛盾有进一步加剧的可能性。对财政支农投入来说，既是挑战，也是机遇。如何把握机遇，积极应对挑战，在千方百计加大支农投入的同时，抓紧改革创新财政支农管理体制和机制，调整完善财政支农投入机制，减少一些低效投入，调整取消一些不合理的政策，归并一些重复的资金项目。在调整存量、用好增量的同时，做好“撬动”这篇文章，积极探索更加多元化的财政支农投入方式，健全完善支农投入稳定增长机制已成为当前亟待破解的难题。

二、现阶段财政支农投入机制不完善及存在的问题

1.财政支农政策调整滞后、政府间财事权界定不清

尽管改革开放30多年来，我国农业发展和“三农”工作取得了巨大成就，现代农业发展进入了崭新的历史阶段。但现行财政支农管理体制机制没有随着外部环境的变化而进行相应的调整，体现在新形势下，各级财政支持现代农业发展目标和思路不清晰，目标模糊、针对性不强等问题。中央财政支持农业目标不清晰，针对性不强，体现在农业中长期发展规划与财政支农投资规划相脱节，逻辑因果关系颠倒，具体来说：财政支农投资计划未能根据国内各地现代农业发展的实际情况、自然禀赋条件和经济社会发展水平差异，以及未来农业发展定位，农业发展目标的实现来制定财政投资计划和规划。尽管各地都制定了农业发展规划，但缺乏对应的财政支农规划，有些地方虽然有规划，但不清晰，缺乏科学论证和投资依据。一些地方所做规划往往是盯住上面的项目。有什么投资项目就做什么规划，导致规划跟着项目跑，直接影响本区域农业发展的整体性和连续性。一些资金和项目主管部门，在确定项目和资金使用分配方面，主观随意性较大，项目前期调研和论证准备工作不充分，导致财政支農项目和资金安排下去后效益和效果不佳。多年来财政扶贫资金管理出现的诸多问题就是最典型的案例。

不仅如此，由于政府间财事权界定不清晰，导致财政支农资金的“越位”和“缺位”问题时有发生。现行的行政法律法规体系和财政管理体制，只对中央和地方涉农事权划分做了原则性的规定，即中央财政负责全国性农业财政政策和财政支农专项资金管理制度的制定，省市和各级地方财政承担本级农业财政支出的管理，上一级财政对下一级财政支农支出管理负有指导责任。换句话说，财权向中央财政集中，事权却逐级下放。由于财权与事权不对称，使得中央和地方在制定支持现代农业发展规划中所优先安排财政资金支出并不完全一致。对中央政府和财政而言，保障国家粮食安全和其他重要农产品有效供给，维护农业生态系统平衡和促进农业可持续发展，是政策的首选目标;而对于地方政府和财政而言，首要目标则是促进当地经济社会发展和增加本级的财政收入。因此，在农业比较效益低下和地方财力不足的情况下，地方特别是省级以下地方政府既不愿意，也不可能将较多的财政资金投入农业领域。尤其是中西部经济欠发达地区，在实际工作中，中央政府为了更好地实现所确定的政策目标，往往通过转移支付方式，并同时要求地方给予相应配套的政策，来引导地方加大对农业的投入，以实现国家确定的既定目标。而地方政府为了更多地获取中央的投入，又往往做出一些难以兑现的承诺，其结果导致配套资金不落实，许多农业投资建设项目，难以如期完成，发挥效益，甚至有些项目成了“半截子”的工程和“烂尾”工程。

中央地方之间事权划分不清晰，带来支出责任的不明确，致使在投资权限的问题上出现责任模糊，管理权限方面相互纠葛。尤其是现行的财政管理体制下，项目“投资、建设、管理、使用”四位一体，更容易造成财政支农资金使用范围的模糊，或资金监督管理的弱化缺失。事权边界模糊不清，致使在同级各涉农部门之间均有涉农事权，造成涉农责任支出弹性空间较大，在项目执行与资金安排上出现以本部门为中心，导致涉农部门安排农业项目方面缺乏有机协调，相互支持不够的问题。

2.财政支农投入依然不足，支出结构不尽合理

要看到，党的十八大以来，国家高度重视对农业投入问题，连续三个“一号文件”，对财政支农资金投入提出了具体要求，即：提出了“三个明显高于上年”， “三个大幅度增加”， “三个优先”，财政支农投入的增量，国家固定资产投资用于农村的增量，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年;即大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入，大幅度提高政府土地出让收益、耕地占用税新增收人用于农业的比例，大幅度增加对中西部地区农村公益性建设项目的投入;三是提出了即财政支出优先支持农业农村，预算内固定资产优先投向农业基础设施和农村民生工程，土地出让收益优先用于农业土地开发和农村基础设施建设。这些都充分体现国家对财政支农工作的高度重视。对此，各省市区都相应制定和实施了有关措施，明确了相关比例，特别是对土地出让纯收入、耕地占用税和城市建设维护税用于支持“三农”的指标进行了严格的规定，但落实起来，由于统计口径的不同，这三项收入中究竟有多少收入底数不清，不好考核，有的地方甚至把用于城市建设的资金也纳入了当地“三农”工作的投入，导致“三农”投入的“虚增”。加之一些地方重城市轻农村的现象，仍未从根本上得到转变，财政支农稳定增长机制尚未建立，落实中央文件要求还有难度。

从财政支农投入情况看，总量依然不足， 尤其是在支持推进农业供给侧结构性改革和脱贫攻坚;推动农业产业体系调整，进一步优化农业产业体系空间布局，构建农业与二三产业交叉融合的现代产业体系，支持“三区三园”建设;推动农业生产体系优化。建立以绿色生态为导向的农业补贴制度;推动农业经营体系创新，加快构建培育新型农业经营主体，形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系，建立健全覆盖全国的农业信贷担保体系，完善农村金融服务和农业风险保障体系;推动农业发展方式转变，推进农业可持续发展战略等方面依然不足。

从财政支农支出结构看，一是农业行政事业费支出比重偏高。据统计，在各级财政支农资金中，直接用于农业生产性支出的只占40%左右，而在用于农、林、水、气象等事业费支出中，人员经费和办公经费占有相当大的比重。二是对农村小型农田基础设施投入不足。按照现行财政投资体制，中央和省级财政主要负责大中型农田水利基础设施项目，即建设农业“大动脉”，而被称为农业“毛细血管”的小型农田水利基础设施建设则主要由市县和乡镇财政完成。但因基层政府财力有限，加之部分地区重视不够，导致农村小型农田基础设施投入严重不足。尽管近年来中央大幅增加了小型农田水利设施专项补助资金，但从整体来看，投入的比重仍然偏低。三是农业技术推广等服务性支出比重较低。目前国内农业技术推广经费占农业GDP的比重远低于世界平均水平，农业社会化服务、产业化经营等环节的支持力度明显不够。虽然，近年来中央财政加大在农业科技、信息体系建设、农产品安全检测检验体系等方面的投入，但投入仍满足不了实际需要。一些事关农业农村经济发展全局的基础性、战略性、公益性项目缺乏足够的投入保障。

3.支农资金多头分配管理，分散、重复投入严重

一是现行财政支农管理体制与现代农业发展要求不适应。在现行财政收支分类体系中，财政支农资金渠道涉及到了20多个部门，在财政支出分类科目中，支农资金在农林水事务等14个以上的类级科目中均有分布。受体制约束，财政支农资金使用分散在各涉农部门机构手中，资金分配中存在着多头管理，形不成合力，且投入重点和精准度不高，各部门安排项目资金时“撒胡椒面”现象依旧普遍存在，使有限的资金不能集中使用，无法形成合力。虽然各专项资金统一由财政部门管理，但其他涉农主管部门仍然享有调用资金和支配项目的权利。由于各部门支农资金来源分散，且各自有自己的资金管理规定，这就为涉农部门从本行业本部门出发创造了条件，使得支农投资领域和管理模式往往带有浓厚的部门色彩，对于部门性较强的中小型支农建设项目可能会有较好的效果，而对于跨部門、跨地区、存在相互衔接的重大项目却难以集中统一，整合资金集中投入，从而导致农业建设项目投资效率低下。

二是涉农部门之间在支农项目安排上缺乏有效的协调机制。由于现行财政支农资金实行分块管理，由发改、财政、农业、水利、科技、扶贫等多个部门管理使用，但尚未形成一个有效的衔接协调机制，导致支农资金分散使用现象十分突出。即使是在同一个部门内部，不同机构之间的很多支农项目也往往不能相互配合，有的甚至彼此冲突，这大大削弱了财政支农资金的使用效果。恰恰这种政出多门的格局，才导致多头申报、重复申报、挪用、挤占等现象时有发生。表现在：不同渠道的资金在项目安排，使用方向、建设内容等方面出现了相当程度的重复和交叉申报，致使重复投资的现象屡见不鲜。不仅如此，甚至同一建设项目在不同的年度或向多个部门重复立项申报，并多次从不同部门获得项目资金的怪现象。无论是中央，还是地方，由于各级涉农主管部门相互之间缺乏信息沟通、衔接和联动，对年度或跨年度财政支农资金，安排哪些项目、把财政支农资金投入到什么地方，都没有明确的规定，使得财政支农资金很难在预算环节上进行有效的整合，有些地方出现了发改、农业、水利、农业综合开发等多部门对同一片大规模农田进行高标准农田打造的情况。还有些地方的小型农田水利建设项目同时向省、市、县不同部门申报，以达到获得更多的项目资金的目的，加剧了财政支农资金的管理难度。

三是财政支农资金管理环节太多，监管乏力。在现行财政支农资金管理体制下，中央、省、市、县、乡五级共同分担支农的事权责任，支农投入以中央和省级为主，县(市)乡配套为辅。这种管理模式带来的问题就是增加财政支农资金的审批管理环节，各级涉农主管财政支农资金管理部门都有自己的资金管理规章制度，其支农资金管理制度设计也服从于本行业、本部门的特点，支农项目安排基本从本部门和本行业出发，很少考虑与其他部门之间相互协调和相互配套，支农项目安排缺乏系统性、连续性和配套性，最典型的扶贫资金就是如此。由于各涉农部门财政支农资金存在多头管理，且管理规章制度又不一致，使得同类涉农项目的资金管理制度、核算办法以及审批程序也不一致。面对冗长、多层次、多部门的管理体制和管理环节，使得对财政支农资金监督显得非常乏力。首先是财政支农资金监管职能缺位。由于体制原因，目前我国涉农主管部门都直接或间接地享有监管财政支农资金的权利和职责，正是这种多头管理的状态，造成了涉农部门横向之间难以相互协调配合，最后出现监管漏洞的经常发生。其次是监督工作缺乏独立性。财政部门和涉农管理部门，既是财政支农资金的分配管理部门，又负有对财政支农资金使用的监督检查职责，由于监督主体缺乏绝对的独立性，使得财政支农资金监督大打折扣。再次是缺乏必要的再监督制衡机制。财政支农资金拨付后，因财政支农资金所有权、使用权和管理权相分离，资金使用前的科学论证以及使用过程中能否带来了经济、社会、生态效益等，并没有进行全方位的跟踪监督控制，更没有行之有效的考核评估指标体系，致使财政支农项目出现了大量低效、劣质和半拉子工程。特别是财政支农资金配置使用公开透明度低，社会参与不够，项目信息发布不及时，甚至滞后，资金使用过程又缺乏社会舆论和群众的监督，导致财政支农领域腐败问题现象频发。

4.以县级为主涉农资金整合难度大，地方配套资金难落实

尽管近年来各省对涉农资金整合工作付出了很多努力，做了许多尝试，但现实情况却不尽人意。一方面，基层普遍反映涉农资金整合靠基层来解决难度太大。支农资金整合需要上级部门放权。如果上级不放权，即使有些涉农资金名义上整合到一起了，但是再具体花钱时仍然受到条块规章管理制度的制约，所以，基层希望能够从中央层面来整合，期盼涉农资金整合的“顶层设计”。另一方面，在现有财政支农资金管理体制下，基层部门把大部分精力放在“争”项目上，没有把重点放在本地区农业长远发展的规划制定上。由于缺乏各部门之间相互配合协调、统筹、长远而有效的规划，以及有效的治理体系和组织管理架构，导致了从上而下存在着部门割据、条块分割的局面，在项目确定和资金安排上，不仅存在各自为政的现象，而且存在着“撒胡椒面”和交叉重复的问题，正是没有整体规划做引導和统领，使原本应该“集中力量办大事”的涉农资金出现了分散。很多内容相似的农村建设项目如土地治理、土地整理、标准化农田建设等，由于各个部门事先没有沟通协调，导致项目申报和建设存在分散、交叉重复问题。此外，涉农资金整合在实际操作过程中“人为”色彩太浓厚，有些涉农资金经常被上级直接戴帽到某个地方，有的被领导点名安排到某个地方，一些地理环境相对优越、靠近国道或省道的镇或村，几乎每一笔涉农资金都会有考虑，有些乡镇已建设得比较好了，由于“公关”做得好，还是安排很多的涉农资金，建成很多面子工程，而一些地理环境差、交通不便的地方，则是穷在深山无人问。

为调动各级地方政府增加农业投入积极性，中央各涉农部门在资金分配中，都要求地方予以配套。然而，由于各地经济发展水平不同，相关政策设计中相对忽略了区域差异性与个体异质性，特别是对一些欠发达地区，因地方财力有限，无法拿出更多的资金来配套农业建设项目，造成当前财政支农资金地方配套难的困境。一是在财政分权背景下，地方财力短缺成为普遍现象。很多基层政府抱怨申请项目越多，所需配套资金也越多，既使争取到了项目也难以执行。二是鉴于不同区域经济发展水平不同，不少粮食主产区都是经济欠发达地区，因而在资金配套上也愈发无力。所需国家财政支农资金越多，地方财政配套资金也越多。这样，就使得经济发达地区由于财力充裕，可以尽早尽快地争取到国家财政支农资金支持;反之，越是农业大省、财政穷省就难以争取更多的资金支持。这项政策使得粮食主产区地方政府财政带来巨大的负担，也使得粮食主产区的基础设施建设受到了影响。

5.财政支农项目精准度不够，实施成本过高

从现行的财政支农建设项目的申报、审批、招投标、到资金下达开始施工整个过程看，一般得需要半年左右的时间，有些项目的时间甚至更长。财政支农建设项目由此会因时滞过长而导致建设项目时间拉长，而不能及时和充分地发挥其应有的效用，同时出现项目资金 “贬值”的现象。目前国家财政支农专项投资90%以上的由县级政府部门代建，少数由乡镇或其他部门代建，且项目建设方式基本是发包形式，形成了农业项目建设由政府主管部门包办代建，项目申报、审批等前期工作全过程都在政府部门内部运作的形式。这种形式基本上把农民排除在项目决策程序之外，项目实施由政府主管部门作为项目法人，通过招投标的方式建设，主管部门只与承建商打交道。这种单一发包的形式下，促使承包商去投标，一般要拿数家的资质去“围标”才有可能中标，这样仅花在招投标中的费用至少是工程投资的10%，承包商在以后的工程建设中必然要偷工减料，降低成本，以保证他们的利润。由于没有农民参与项目建设决策全过程，致使农民难以监督资金使用项目建设全过程，出现了层层截留、挪用支农资金的现象屡见不鲜，造成农业资金的严重流失。

各类农业补贴也是如此。由于粮食补贴的种类过于繁多，导致补贴发放程序复杂，整个过程要耗费较高的成本，增加了出错的概率，而且不方便。有些补贴名目和管理部门繁多，项目重叠、职能交叉的现象层出不穷，并且补贴资金从下达到落实手续繁琐，既不利于提高行政效率，也难以发挥资金的规模效应，削弱了财政补贴对现代农业发展的杠杆效应和促进作用。以种粮补贴为例，由于核实种粮面积比较困难，加之农村基层工作人员人手有限，对农民承包土地面积内非种粮部分没有进行核减，使得粮食补贴政策在某种程度上没有真正起到“奖勤罚懒”的作用，对提高农民种粮积极性作用不明显，对抛荒不种粮的农民也不能起到“制约”作用。目前粮食生产补贴只占农民收入比例很小一部分，大多数农民只是把种粮补贴资金理解为党和政府的关心款，与种粮不种粮、种粮面积多少没关系，因而，粮食补贴政策难以达到鼓励保护农民种粮积极性的目的。现实情况是，有些种粮大户流转大量的耕地，实施粮食规模化生产，但拿不到种粮补贴款，而那些不种粮的人却拿走了粮食直补，严重挫伤了种粮大户的积极性。相反，许多有流转土地意向的农民，因担心自己失去土地，会损失更多的国家给予的各类补贴，宁愿抛荒也不愿意把土地租给别人耕种，制约了农村土地流转和规模经营。

此外，“产粮大县”与“财政穷县”的矛盾突出。长期以来，由于国家粮食利益调节机制尚未理顺，致使粮食主产区与主销区工农产品价格的“剪刀差”的问题一直没有得到有效解决，粮食主产区利益因粮价低而受到损害，而主销区因农业生产资料和工业消费品中的高额利润，使得粮食主产区和粮食主销区的利益扭曲，糧食主产区的可持续发展受到挑战，尤其是在国家追求粮食安全的政策目标下，让粮食主产区透支了土地和环境，为国家承担了社会责任，付出了巨大的代价，造成耕地越来越贫瘠，生态恶化和环境污染越来越严重，难以走出“产粮大县、工业小县、财政穷县”的境地。

6.农业科技投入体制机制不完善，对农业科技创新投入不足

一个完善的农业科技研发推广的组织体系，是能够把现代农业新技术、新成果、新工艺成功有效地传递给市场主体的，即农户和企业，这是科技推进现代农业发展的基本条件之一。要看到，我国每年各级财政用于国内各类科研院所与大专院校的农业科技研发费用逐年增加。如何将大专院校和科研单位的成果转化为现实的生产力，也成为当前农业科技成果转化的关键环节。如果不能将农业科技成果转化为农业生产中的实际技术或资源，不仅是财政支农资金使用的巨大浪费，而且对已研制出科研成果造成极大的浪费。虽然我国农业科技成果供给数量较多，但农业科技成果转化率非常低。资料显示，我国每年完成7000多项农业科研成果，其中，获奖成果2000多项，但这些农业科研成果的转化率仅为30%—35%，农业科研成果真正用于生产领域的不到30%，能够跨地区大面积推广不足20%。受体制制约和资金限制，使得在农业科技成果转化过程中，一些好的农业科技项目和先进的农业技术，无法转化为现实的生产力，严重影响了我国农业现代化。不仅如此，农业人才激励约束机制不健全，也阻碍农业科技成果的转化。以农业科技人才为例，由于财政投入不足，相关人才激励机制的缺失，致使许多国内农业科技人才外流。有些高层次农业科技人才的外流，主要是因为培养资金不足和科研条件及手段落后。由于农业科研体制机制改革滞后，使得在财政支农资金使用方面缺乏组织与协调，资源达不到共享。同样，在农业科技人才的激励上也缺乏相应的财政投入机制，阻碍着农业科技成果转化。尽管近年来财政对农业科技投入的绝对数额在不断增加，但相对数依然偏低，农业科研经费仅占农业总产值的0.5%左右，远低于世界1%的平均水平，这不仅大大制约了农业的现代化进程，而且降低了我国农业竞争能力。

7.财政对农村金融保险投入政策导向性不强，杠杆作用缺失

我国基本国情和农业特点决定了农村金融离不开财政支农政策的支持。随着我国由传统农业向现代农业发展的转型升级，农业农村对金融服务的需求非常迫切，金融服务对于我国农业现代化建设的支撑作用日益凸显。然而，农村金融为“三农”服务，既是我国农业农村发展最薄弱的环节，也是支农领域中的短板。要看到我国财政支农建设，注重财政自身资金的投入与使用发挥得比较充分，与社会金融资本结合得不够，并没有建立起财政支农资金与金融领域资金紧密相联的纽带关系，金融杠杆对财政资金运行的支撑功能长期缺失，金融供给明显滞后。因此，加快发展农村金融，健全完善金融支持农业的政策体系刻不容缓。

目前，许多大型传统农村商业银行已从农村撤出了营业网点，农村政策性金融出现了严重缺位。虽然农业银行在“上市”后在支农方面做出了一些创新性工作，但对农户的农业生产发展的支持相对较少，“惠农卡”实际上只是方便农民支付结算，农民要获得生产性贷款还是比较难。中国农业发展银行仅仅履行粮棉油收购资金职能，变成了名副其实的“粮食银行”，对农业基础设施建设、综合开发和专项扶贫贷款不再参与;农村信用社变成为农村商业银行后，营业网点也基本面向县域和城市，支持的重点也发生了转变，服务对象和服务目标的发生偏移，尽管近年来出现了一些新型农村金融机构，开始允许民间资本设立小额贷款公司和民营银行、村镇银行，但他们大多数都设在县城，提供的金融服务以及信贷流程都与大型银行没有太多差异，小额贷款公司对于服务农业的考虑很少，对农业经济发展支持作用有限。原因是国家缺乏应有的财税激励政策，严格控制民间借贷，没有针对这些金融机构出台切实有效的措施引导和激励村镇银行和小额贷款公司服务和支持农业，民间借贷和融资难以有效地补充农业发展主体的资金需求。虽然中央财政近年来启动实施了一些财政支农的金融政策，但因边际效应递减、效益不高，缺乏解决农业“高风险”，缺乏扶持解决农民“贷款难”、“贷款贵”，直接给予设立担保机构的补贴，缺乏对自然灾害、疫病等农业保险予以保费补贴，缺乏引导社会资本投向符合现代农业发展方向的财政补贴政策。致使农村金融一直是农村发展的短板。

农业保险也是如此，由于我国农业保险水平低，保险补贴分担机制不完善，农业巨灾风险的分担机制尚未建立，使得我国农业保险业务面临着全面萎缩的严峻形势。因赔付率过高，又不能获得额外补贴，许多保险机构不愿经营农业保险业务，农业保险基本处于停滞状态。这种状况与农业大国的地位极不相称，与农业发展的要求极不适应，与日益激烈的国际农产品市场竞争极不相符。目前农业保险参保品种主要集中在中央财政保费补贴所涵盖的范围内，有些高效、高附加值品种没有纳入财政补贴范围，农民因为没有购买保险导致农业生产受损严重的现象非常普遍;政策性农业保险虽然是农业保险的主体。但因中央和省、地市县政府与保险公司之间的利益存在分歧，导致省级保险公司和基层保险公司、省级政府和县市政府纵向目标激励的不协同性，破坏了政策性农业保险的协同效果。

8.财政支农资金绩效考核评价体系不完善、不健全

要看到涉农项目资金线长、面广、点多，服务相对比较复杂，对财政支农资金绩效评价而言，其工作专业性、技术性要求比较高。尽管从中央到地方开展了从农口部门预算到专项资金的多层次绩效考评，包括由财政预算，绩效评价部门组织的各类绩效考评，但因系统性、针对性不强，财政支农绩效考评仍然存在许多问题。具体而言：一是绩效评价体系尚未建立。目前还没有针对财政支农资金特点和实际需求的相应建立起财政支农绩效考评体系和框架，现行的考核体系和指标设计，既不能体现财政支农业务工作、资金性质、产出结果的个性化指标，又缺少对中央、地方财政支农资金总体绩效进行多层次、多维度的考量，难以全面、真实、准确地“显示”中央和地方各类财政支农资金的绩效。二是绩效考核主体尚未明确。目前财政资金的绩效考核，基本都是部门预算单位和各级财政主管部门，尚未形成由主管部门以外第三方，即：由审计、监察和社会中介组织组成绩效考核主体。三是财政支农资金绩效考核评价针对性不强。现行的绩效评价体系只是简单包含了考核的原则、范围、方法、指标体系和工作流程，以及结果应用等。绩效评价的对象一般只针对财政专项，或某一专项和单个环节进行，比较粗糙简单，由于参与度不深、主动性不强，绩效评价成为了被动性、应付性工作。四是绩效考核的常态化不足。目前的财政支农资金绩效评价主要是对结果的评价，未能建立常态化机制，也缺乏有效的技术手段，对财政支农资金从分配、使用、管理全过程实现一体化监控，无论是对中央所属农口单位、还是对各省市，或基层市县财政系统下拨的各类资金，还没有实行全方位掌控，不能及时把绩效评价结果逆向应用于财政支农资金的再分配、再调整中。

课题负责人：王树勤

执笔人：李军国 宗宇翔

姜 鸥 李建宏

任 婧 李 红

王 超

责任编辑：凌玉

作者：中国农村财经研究会课题组

第2篇：辽源市优化农业产业结构 深化农村综合改革 向实现农业现代化发力

按照2016年中央一号文件精神和辽源市编发的《农业结构调整指导手册》，全市积极夯实农业生产基础，优化农业产业结构，深化农村综合改革，向实现农业现代化发力，加快建设现代农业生产体系步伐。

加强耕地资源保护。推广绿色种养方式，实现耕地可持续利用。推广测土配方施肥。开通了“辽源市测土配方施肥互联网服务系统”，此系统是吉林省首家借助互联网平台建立的测土配方施肥信息服务系统。通过该平台推广测土配方施肥技术，平均每亩减少化肥施用纯量1.77公斤，全市耕地减少施用化肥纯量1800余吨。增施有机肥。推广施用有机肥，减少化肥施用量。惠民生物质公司等10户企业，以畜禽粪便为原料生产有机肥，用于水稻、蔬菜等作物生产。同时，农户直接用畜禽粪便还田，提高土壤有机质含量。全市亩均增施有机肥料0.3立方米，土壤有机质平均含量28.87克/公斤，比往年提高了1.37克/公斤。推广保护性耕作技术。落实玉米秸秆粉碎还田82.9万亩，机械深松整地16万亩，免耕播种8万亩，有效改善和保护了耕地质量。建设高标准农田。2016年新建高标准农田18万亩，全市高标准农田达到88.4万亩，通过下大力气改造中低产田，建设旱涝保收高标准农田，有效改善农业生产条件，增强抵御自然灾害能力，实现了“藏粮于地”战略。

加快农机化进程。落实农机购置补贴资金2100万元，补贴机具920台。拖拉机保有量达到6.1万台，配套农机具14.8万台套，农机总动力达到138万千瓦，比上年增长6.7%。农机经营服务组织和农机户发展到4.7万户，从业人员6.2万人。农机专业合作社达到152个，入社社员4419户，服务作业面积达到64.5万亩。落实机耕整地303.6万亩，占耕地面积的83.6%;机械播种264.2万亩，占耕地面积的72.8%;机收面积121.1万亩，占耕地面积33.4%。农作物耕种收综合机械化率达到65.3%。10月10日，全市举行了水稻开镰暨农业全程机械化现场会，标志着农业装备能力建设、农业技术集成应用迈上新台阶。

推进农业科技成果转化。大力推广农业生产技术。推广测土配方施肥100万亩、落实赤眼蜂和白僵菌生物防螟185万亩、农田灭鼠100万亩、种子等离子技术处理23万亩。同时，重点推广了“水稻三推两早一达标”技术和“高光效”技术。加快种业发展。吉东种业被评为中国种业骨干企业(第23位)，年生产良种1000万公斤，吉东56和吉东705通过省审定，吉东种业国审品种达到4个，省审品种25个，玉米品种研发处于国内领先水平，纳入国家和省种业发展规划，吉东种业股份制改造进入实质操作阶段。加强智慧农业建设。成功申报《农业信息技术集成示范与推广应用项目》，并整合农业信息资源，启动智慧农业建设，与辽源联通公司联手，打造测土配方施肥、农业气象、牧业小区、温室大棚、粮食收储等信息服务平台。开展秸秆、畜禽粪便等资源综合利用。实施玉米机收、秸秆粉碎还田30.6万吨;秸秆过腹转化59.1万吨;用作燃料消耗秸秆73万吨;盛开农业、金帆草编及食用菌企业消耗秸秆0.5万吨。通过以上秸秆“肥料、饲料、燃料、材料和基料”的“五料”转化，消耗农作物秸秆约166.2万噸，秸秆综合利用率达到64.2%。通过立项支持、争取欧盟贷款等措施，鼓励有机肥企业转化消耗畜禽粪便20万吨，占全市总量的37%;金翼蛋品日产10万立方米沼气项目，年消耗畜禽粪便18万吨，占总量的33%，实现了资源循环利用。

强化农产品质量安全。加强投入品监管。坚持专项整治与经常性监管相结合，与食药监等部门沟通协调，突出对兽药、饲料及农药、化肥等农资市场的检查，严查“瘦肉精”“三聚氰胺”等违法添加物，确保投入品安全。提升检验检测能力。投资近1000万元的市级农畜产品检测中心基本建成，改善了农畜产品质量检测条件，有力地推进“健康米、放心肉”工程。坚持产地和市场监测。将23个蔬菜水果生产基地、32个畜禽养殖合作社，蔬菜批发市场、农贸市场、水果蔬菜超市，纳入质量监测范围。通过例行监测、专项监测、速测筛查的措施，开展蔬菜、水果、食用菌农药残留和畜产品兽药残留、瘦肉精检测。配合农业部和省农委开展例行监测、专项监测10次，抽取样品425个，农药残留合格率98.1%。其中，食用菌、水果农药残留合格率100%。配合省农委开展速测筛查，抽取蔬菜、水果样品1133个，农药残留合格率100%。推进农产品标准化生产。新认证有机水稻1000亩、新认证产品3个，“三品”数量达到182个(无公害124个、绿色40个、有机18个)。东丰县正在创建国家农产品质量安全县，东辽县正在创建国家有机农产品认证示范区。

第3篇：深化农业综合行政执法改革的研究

摘 要：加快农业综合行政执法改革，建设强有力的农业综合行政执法体系和执法队伍，既有利于保障我国农业农村法律法规的有效实施，引导农民进行健康有序的农业生产，又有利于保障我国粮食安全，促进农业可持续发展，提高农民的生产积极性。

关键词：农业;综合行政执法改革;队伍建设

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于深化农业综合行政执法改革的指导意见》指出，目前我国农业正处于发展转型的关键时期，农业综合行政执法改革是加快农业农村部门职能转变、提升农业执法监管能力的重要保障。加快推進农业综合行政执法改革，完善农业综合行政体系和执法队伍建设，确保更精准高效地开展工作，是农业健康发展的迫切要求。

一、农业行政执法队伍建设中存在的问题

一是农业行政执法制度建设并不完善。我国农业农村经济不断发展，传统的执法方式和政策已经不能适应环境的新变化，影响了消费者和农民生产者的合法权益。

二是部分农业执法人员素质参差不齐，对执法重要性认识不足。我国农业执法队伍人数众多，人员的管理缺乏统一的考核标准，仍存在素质较低人员。执法岗位设置和工作内容不能做到完全匹配，使得农业执法队伍配置存在一定的不科学性。

三是执法经费不足，手段落后。我国农业执法队伍庞大，却仍有部分地区存在执法经费不足、执法装备落后的问题。部分地区执法车辆、执法记录仪等装备配备不齐全，更无法配备执法平台。装备不足导致执法手段落后。新形势下执法环境多变，一成不变的执法手段难以应对，影响了执法人员工作效率。

二、加快推进农业综合行政执法改革进程

（一）提高对农业综合行政执法改革重要性的认识

一是推进农业综合行政执法改革，加快农业执法体系和执法队伍建设。要提高农业执法人员自身素质，增强对农业综合行政执法重要性的认识。我国农业农村部门对农业生产具有重要的监督和管理职能，农业执法工作是农业安全有序生产的重要保障。要引起农业农村部门对农业综合行政执法工作的重视，狠抓落实，积极协调，形成合力，确保各项方针政策落到实处;提高农业执法人员对自身工作的重要性的认识，积极主动提升自身能力水平，适应日新月异的执法要求。

二是加快对综合执法改革工作的研究分析是确保农业安全生产的重要保障。近20年来，农业综合行政执法改革不断深化，各地农业农村部门要对过去的成功经验及存在问题认真分析，厘清重点难点，因地制宜提出改善方案，加快农业综合行政执法改革进程。

（二）加快农业综合行政执法改革进程

一是建立健全农业综合行政执法体系。全面整合执法队伍，明确各自职责分工，厘清执法重点难点，建设权责分明、上下贯通、精准高效规范执法的农业综合行政执法体系是全面依法治国的必然要求，是提升农业执法监管能力的有力保障。

二是提升农业综合行政执法人员自身水平，着重培养一批既懂农业农村又懂法律的“又专又通”的农业执法人才。各地农业农村部门要加大培训力度，提高农业综合行政执法人员自身思想认识，培养积极主动学习风气，不断改善工作方法，提升业务能力，建设一支执法规范、业务娴熟的农业执法队伍，推进农业农村健康有序发展。

三、结 语

综上所述，全面深化农业行政执法改革，完善农业综合执法体系，培养一支优秀的农业行政执法队伍，既是农业农村发展的必然要求，也是完善乡村治理体系的迫切需要。各地农业农村部门要提高思想认识，严格遵循改革总体要求，正确把握改革基本原则，精心组织，狠抓落实，不断完善农业综合行政执法体系，培养又专又通的农业执法人才，为乡村振兴战略提供有力的法治保障。

参考文献：

[1]吕宏生，李劲秋.深化农业领域综合行政执法体制改革探讨[J].现代农业科技，2019，（6）：234-235.

[2]韩长赋.加快推进农业综合行政执法改革[J].农业机械，2019，（1），148.

（作者单位：山东省菏泽市农业综合执法支队）

作者：仝媛

第4篇：怎样深化农村综合改革

2007年03月20日来源：国务院办公厅

推进农村综合改革，要全面落实科学发展观，坚持"多予少取放活"和"工业反哺农业、城市支持农村"的方针，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，力争在"十一五"期间或用更长一些时间基本完成乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革任务，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度、政府保障的农村义务教育体制，进一步解放和发展农村生产力，促进农民减负增收和农村社会事业发展，全面推进社会主义新农村建设。今年，有条件的地方应在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份应进一步扩大市、县试点范围，以便在更宽领域、更深层次上认真探索，为全面推开农村综合改革提供经验。

第一，以转变政府职能为重点推进乡镇机构改革。乡镇机构改革的总体要求是，坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，转变政府职能，精简机构人员，提高行政效率，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。新形势下，乡镇政府的主要职责包括以下几个方面：一是为农村经济发展创造环境，包括稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和权益，维持农村市场秩序，开展农村基础设施建设，完善农业社会化服务体系。二是为农民提供更多的公共产品和公共服务，按照公共服务均等化的方向，加快农村教育、卫生、文化、体育、环境保护等社会事业发展。三是为农村构建和谐社会创造条件，加强社会管理中的薄弱环节，开展农村扶贫和社会救助，化解农村社会矛盾，保持农村社会稳定，推动农村民主政治建设和村民自治。同时，把不应该由政府承担的社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。合理调整乡镇政府 1

机构，精简富余人员，确保五年内乡镇机构编制和财政供养人数只减不增。改革和整合乡镇事业站所，创新服务方式，构建新型农业服务体系。

第二，以落实教育经费保障机制为重点推进农村义务教育改革。农村义务教育管理体制改革的总体要求是，建立和完善政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长的农村义务教育经费保障机制，推进农村义务教育综合改革，提高教育质量，促进教育公平。改革的重点主要是两个方面：一是全面推进农村义务教育经费保障机制改革。各地要切实管好用好中央财政对农村义务教育的有关专项经费，不折不扣地落实地方各级政府的经费分担责任，增加对农村义务教育的投入，不断提高经费保障水平。同时，进一步规范农村中小学收费管理。二是加快教育部门自身改革。深化教育人事制度改革，依法全面实施教师资格准入制度，建立教育教学质量监测考评制度，提高农村教师素质。合理配置城乡教育资源，优化农村学校布局，改善办学条件，加强教学管理，提高农村教育水平和资源利用效率。

第三，以增强基层财政保障能力为重点推进县乡财政管理体制改革。县乡财政管理体制改革的总体要求是，按照社会主义市场经济条件下公共财政的原则要求，建立健全与事权相匹配的省以下财政管理体制，明确界定县乡政府支出责任，合理调整政府间收入划分，加大对县乡政府的转移支付力度，进一步完善财政奖补政策，切实提高基层政府经费保障能力。县乡财政管理体制改革主要着眼于解决两方面的问题，一方面是解决财政分配的公平性和有效性问题，在城乡之间逐步实现公平分配财政支出。另一方面是解决县乡财政困难、保证基层运转问题，防止基层通过乱收费弥补财政不足。改革的重点是以下几个方面：一是按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则，不断增加对农业和农村的投入。同时加大支农资金整合力度，提高资金使用效益。二是进一步完善转移支付制度。增加一般性转移支付，规范专项补助。中央财政要逐步增加对困难县乡的补助，省、市两级

财政对基层的转移支付力度也要进一步加大，切实改善县乡财政困难状况。三是继续推进"省直管县"财政管理体制和"乡财县管乡用"财政管理方式改革试点。同时，要统筹抓好农村其他方面的改革。一是推进征地制度改革。落实最严格的土地管理制度，集约用地，少占耕地。保护农民利益，给农民合理补偿，让农民分享发展成果。加强土地出让收入管理，纳入地方预算。坚持市场化运作，公开透明，防止腐败。二是深化林权制度改革。加快推进农村集体林权制度改革，明晰林地使用权和林木所有权，放活经营权，落实处置权。继续搞好国有林区林权制度改革试点。三是积极发展农民专业合作组织。认真贯彻《农民专业合作社法》，采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，增大农民专业合作社建设示范项目资金规模，着力支持农民专业合作组织开展市场营销、信息服务、技术培训、农产品加工储藏和农资采购经营。四是继续清理和化解乡村债务。在合理划分债务类别、加强监察审计、规范乡村财务管理的基础上，清理核实债务底数，锁定旧债，结合实际情况确定化解债务的优先顺序，区别轻重缓急，优先化解与农民利益直接相关、基层矛盾比较集中的农村义务教育、基础设施建设和社会公益事业发展等方面的债务。有计划、有步骤地选择部分县(市)开展化解债务试点。同时，严格防止新的乡村债务的发生，特别是在新农村建设中，决不能盲目举债搞建设，形成新一轮乡村负债。(国研室提供)

第5篇：深化农村综合改革汇报材料

农村综合改革不仅涉及经济领域的改革，而且涉及政治、社会、文化等领域的改革，是一次重大的制度创新和社会变革。通过深化农村综合改革有利于巩固农村税费改革成果，有利于为当前进行的社会主义新农村建设提供体制保障、财力支持和动力源泉，增强农村发展的活力。

乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革这三项改革，是推进农村综合改革的突破口。根据上级统一部署，这次农村综合改革，要从乡村实际出发，转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制和工作机制，提高农村公共服务水平。认真落实农村义务教育经费保障机制改革措施，搞好教育人事制度改革，加强农村教师队伍建设。建立健全财力与事权相匹配的省以下财政管理体制，进一步完善财政转移支付制度，增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力。根据上级统一部署，我县正积极稳妥推行农村综合改革。

存在问题及建议：

1、要加快推进县镇财政体制改革。县镇政府财力不足、运转困难的问题始终未能从根本上解决。如果不从根本上改变由县镇财政承担农村公共产品供给主要支出责任的局面，农村基本公共服务供给不足的矛盾将进一步突出。

2、城乡差距扩大趋势仍然在继续。目前，除了城乡收入差距和消费水平差距外，城乡社会事业发展差距也很显著。当前，统筹城乡发展面临着很多挑战和困难，需要着力解决体制性障碍。建议中央要保障农村发展的资金供给。建议中央财政应该在大幅度提高社会保障支出比重的基础上，统筹城乡以养老、医疗和最低生活保障为重点的基本社会保障，逐步实现基本社会保障城乡一体化，为深化农村综合改革提供制度性支撑。

3、中央确定的“城市支持农村、工业反哺农业”的指导方针及重大政策措施的实施，还缺乏有效的体制和制度保障。应该激发中产阶级、民间社会组织的参与农业农村发展的社会责任意识，逐步建立起“城市支持农村、工业反哺农业”的社会机制。

4、要全面推行新型农村合作医疗制度，需要从多方面加大改革力度：第一，中央和省级政府应当逐步增加投入比例，稳定广大农民对政府长期发展新型农村合作医疗的预期;第二，进一步完

2善保障办法，在保大病的同时，兼顾常见病、多发病的预防和治疗。第三，逐步扩大定点医疗机构，使参保农民有的选择余地，促进医疗机构改善服务质量和降低价格;第四，加强对基金的管理和监督。建立健全新型农村合作医疗管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范保险基金的运作，提高资金的使用效率。第五，在基本医疗方面，尽快实行全国统一联网，使流动人口个人账户可转移。

第6篇：深化农村改革加快推进农业现代化

敬爱的党支部：

深入贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，全面分析“三农”工作面临的形势和任务，研究全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策，部署2014年和今后一个时期的农业农村工作。

关于确保我国粮食安全，我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要坚持以我为主，立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上。我们的饭碗应该主要装中国粮，一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全主动权，进而才能掌控经济社会发展这个大局。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。耕地红线要严防死守，18亿亩耕地红线仍然必须坚守，同时现有耕地面积必须保持基本稳定。调动和保护好“两个积极性”，要让农民种粮有利可图、让主产区抓粮有积极性，要探索形成农业补贴同粮食生产挂钩机制，让多生产粮食者多得补贴，把有限资金真正用在刀刃上。搞好粮食储备调节，调动市场主体收储粮食的积极性，有效利用社会仓储设施进行储粮。中央和地方要共同负责，中央承担首要责任，各级地方政府要树立大局意识，增加粮食生产投入，自觉承担维护国家粮食安全责任。善于用好两个市场、两种资源，适当增加进口和加快农业走出去步伐，把握好进口规模和节奏。高度重视节约粮食，节约粮食要从娃娃抓起，从餐桌抓起，让节约粮食在全社会蔚然成风。

关于坚持和完善农村基本经营制度，坚持党的农村政策，首要的就是坚持农村基本经营制度。坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的“魂”。坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。

坚持稳定土地承包关系，依法保障农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权利。土地承包经营权主体同经营权主体发生分离，这是我国农业生产关系变化的新趋势，对完善农村基本经营制度提出了新的要求，要不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式，落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。土地经营权流转、集中、规模经营，要与城镇化进程和农村劳动力转移规模相适应，与农业科技进步和生产手段改进程度相适应，与农业社会化服务水平提高相适应。要加强土地经营权流转管理和服务，推动土地经营权等农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

要提高种地集约经营、规模经营、社会化服务水平，增加农民务农收入，鼓励发展、大力扶持家庭农场、专业大户、农民合作社、产业化龙头企业等新型主体。要强化政府对农业的支持保护，创造良好务农条件和环境，要加大农业投入力度，建立适合农业农村特点的金融体系。

要加快推进农业现代化，以保障国家粮食安全和促进农民增收为核心，立足我国基本国情农情，遵循现代化规律，依靠科技支撑和创新驱动，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，努力走出一条生产技术先进、经营规模适度、市场竞争力强、生态环境可持续的中国特色新型农业现代化道路。加快转变政府职能，积极推进涉农行政管理方式创新。处理好政府和市场的关系，继续破除一切束缚农民手脚的不合理限制和歧视，增强农业农村发展的内生动力;处理好政府和农民的关系，切实维护农民权益，坚持因地制宜、试点先行，尊重农民和基层首创精神;处理好中央和地方的关系，中央把方向、管大局、抓重点，地方按照中央“三农”决策部署解决好农业农村发展的实际问题。要积极稳妥扎实推进城镇化，到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇、约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造、约1亿人口在中西部地区的城镇化，推动新型城镇化要与农业现代化相辅相成，突出特色推进新农村建设，努力让广大农民群众过上更好的日子。

汇报人：xiexiebang

2014.08.12

第7篇：2012-9解放思想深化广东农村综合改革

政经分离是重点、城乡融合是目标、化解矛盾是手段、加大投入是保障

解放思想深化广东农村综合改革

农村综合改革是党中央、国务院在我国经济社会发展进入“工业反哺农业、城市支持农村”新阶段，为巩固农村税费改革成果，推进社会主义新农村建设，加快城乡统筹发展，全面建设小康社会作出的又一重大战略决策。

近年来，广东省各地各部门结合实际推动的各项综合改革，取得了重大进展，富有探索性和开创性。特别是南海区以“政经分离”为重点的农村综合改革，成效显著，经验宝贵。深圳、东莞、云浮、阳江、阳山等地的农村综合改革也各具特色，亮点纷呈。广东省委书记汪洋在“全省推广顺德南海综合改革试点工作现场会”上肯定了南海经验。总体来看，我省农村综合改革试点工作全面统筹、系统配套，既有广度又有深度。

如何进一步深化农村综合改革，是当前农村工作中亟待解决的问题。总结和借鉴已有的农村综合改革成功经验，笔者认为，可以从以下几个方面来寻找问题的解决思路。

解放思想是深化农村综合改革的关键。改革是国强民富的必经之路，各级领导干部要意识到，农村综合改革中出现的各类问题，不是改革带来的，而是改革不深入的结果。改革有难度，不改革会更难。要进一步完善基层干部绩效考核体系和激励机制，对农村综合改革中畏首畏尾，长期无所作为的领导干部，在留任、提拔中慎重考虑，甚

1 至不予考虑;同时鼓励在法律、政策允许范围内大胆探索，允许改革失败;对乡镇村基层领导干部要适当增加补贴，提高待遇，稳定改革队伍，减少后顾之忧。

系统思考是深化农村综合改革的方法。农村综合改革是一项系统工程。要用全面的、发展的眼光系统思考和科学实施农村综合改革。广东农村综合改革涉及推进乡镇机构改革、推进县乡财政管理体制改革、推进农村义务教育改革、推进农村公共事业发展和乡村债务问题解决等诸多方面。显然，具体到不同的区域，上述问题的表征是不一样的，要结合区域特点，优先处理主要矛盾，逐步推进解决。同时，农村综合改革要着眼于全局，和广东各个方面的综合改革结合起来。

“政经分离”是深化农村综合改革的重点。基层行政管理体制落后，政经不分是广东化解“三农”问题的重要阻碍。而广东省有镇(乡)政府1145个，村民委员会22140个，改革涉及的面广、人多、影响大。“正经分离”是深化农村综合改革的重点。正如汪洋书记指示，深化农村综合改革，要认真学习和借鉴南海“政经分离”的试点经验，大力推进村居管理体制改革。推进集体土地管理制度、集体资产产权制度及监管制度改革，加快集体经济转型发展。推进村居公共服务供给体制改革，加快实现城乡基本公共服务均等化。加强村居党组织建设，夯实党在农村的执政基础。当然，也要充分考虑乡镇自身的特点，实事求是，不能简单复制南海经验。

城乡融合是深化农村综合改革的目标。打破城乡二元结构，缩小城乡差距，最终实现城乡融合是深化农村综合改革的目标。要做好几

2 个方面的工作，一是进一步完善城乡流通体系。要加速城乡交通设施建设，大力发展第三方农产品流通，鼓励农业龙头企业积极参与农产品运输和仓储的投资和运作，加强农业生产资料配送和农村消费品流通的专业化。通过完善的城乡流通体系，可以快速解决农产品进城、农业生产资料和农村消费品下乡，还可提高农产品的稳定供给。二是积极引导社会资金投向农村。进一步投资农村基础设施，投向农村城镇建设，完善城镇社会功能。三是在农村大力发展非农产业和现代农业。鼓励大型制造企业靠近农村设厂，鼓励优秀农民工返乡创业，就地安置农民工，合理科学地转移农村富余劳动力。加大农业企业技术创新投入，加强与高校、科研机构的合作，强化企业技术创新能力;在保护农民利益的前提下，加快土地流转，逐步改变小农生产模式，推动农业规模化经营，积极发展现代农业。

化解矛盾是深化农村综合改革的手段。农村社会稳定，经济文化繁荣是农村综合改革的目标之一，是建设和谐社会的一个重要方面。化解农村社会矛盾，要充分考虑农民的利益诉求和政治需要。稳定和完善农村土地政策，健全土地承包经营纠纷调解仲裁制度。保护土地流转中的农民利益，合理解决“出嫁女”在原住村庄的利益问题;深化集体林权制度改革，稳定林地家庭承包关系。要推动农村民主政治建设和村民自治，提高农民的民主法制意识。

加大投入是深化农村综合改革的保障。一是进一步加大农村教育投入，保障“留守儿童”的受教育权利，对随父母进城子女予以适当的教育补助，对落后地区的农村儿童上学给予适当的生活补助;二是

3 政府减免公益性乡镇债务，推动乡镇可持续发展;三是政府要加强农村公共基础设施和公共服务的投入力度，创造农村良好的投资和生活环境。

第8篇：深化农村教育综合改革全面实施素质教育

努力开创教育为农业和农村工作服务新局面教育部副部长张天保——在全国农村教育综合改革工作经验交流会上的讲话今天，我就新形势下如何贯彻第三次全国教育工作会议精神，深化农村教育综合改革，全面推进农村地区的素质教育，促进教育为农业和农村工作服务讲几点意见。

一、深刻领会十五届三中全会和第三次全国教育工作会议精神，充分认识深化农村教育综合改革、全面推进素质教育的重要性和紧迫性去年10月召开的党的十五届三中全会，全面总结了农村改革开放20年的基本经验，进一步明确了农业和农村工作在我国经济社会发展中的战略地位，提出了农业和农村跨世纪的发展目标、方针政策。全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确指出：“农业的根本出路在科技、在教育”，“把农业和农村经济增长转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来”。《决定》强调：“发展农村教育事业是落实科教兴农方针、提高农村人口素质的关键。必须从农村长远发展和我国现代化全局的高度，充分认识发展农村教育的重要性和紧迫性。积极推进农村教育综合改革，统筹安排基础教育、职业教育和成人教育，进一步完善农村教育体系。”《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》进一步指出：“努力改变教育与经济、科技相脱节的状况，促进教育和经济、科技的密切结合。”这些论述深刻阐明了农村教育与农村经济、社会发展的关系，指明了农村教育进一步改革和发展的方向，不仅对农村教育提出了新的更高的要求，也为农村教育的改革与发展提供了良好的机遇。落实科教兴农方针，开创教育为农业和农村工作服务的新局面，首先要深刻领会十五届三中全会和第三次全国教育工作会议精神，充分认识发展农村教育、推进农村教育综合改革的重要性和紧迫性。从国际经济、科技发展来看，江泽民同志去年在北大百年校庆的讲话中明确指出：“当今世界，科学技术突飞猛进，知识经济已见端倪，国力竞争日趋激烈。”本世纪，人类在科技方面取得的新发现新发明日新月异。特别是原子能技术、空间技术、微电子技术与信息技术、生物工程技术、新材料研究等的重大进展，极大地提高了人类对自然和社会的认识能力，极大地推动了生产力的发展。科技领域的革命性变革，必将有力地推动当前人们生产和生活方式的变革，必将深刻地影响下个世纪的发展。从21世纪农业发展来讲，开展农业科技革命，广泛采用生物技术、信息技术、核技术、农药化工技术等，用高新技术改造传统农业，依靠科技和教育大幅度地提高农业生产的科技含量，已成为世界农业发展的新趋势。这种趋势起步快，来势猛，推力大，它将带动农业观念、技术、生产体系和生产力水平取得新的突破和进展。发达国家竞相攻占现代高技术制高点，以获得其产品的最大市场占有率，成为全球经济和技术竞争的新角逐场。邓小平同志说过：“农业问题，最终可能是科学解决问题，要靠生物工程，要靠高科技。”我国农村人口约占总人口的80%，农业是整个国民经济的基础。农业、农村和农民问题始终是我国经济建设和社会发展中十分重要的问题。同时，我国又是一个农业资源相对贫乏、农业生产和技术水平相对落后的国家。我国农业科技对生产的贡献率约为40%，只相当发达国家的一半。要使我国农业科技和生产力实现质的飞跃，并在若干领域取得突破，能够在21世纪激烈的竞争中站稳脚跟，关键是要提高国民素质，加快人才培养，走科教兴农的道路。没有农村人口素质的全面提高，就没有国民素质的提高，就没有综合国力的提高，就不可能在国际竞争中取得主动权。从我国农业和农村面临的形势和任务来看，近些年来，我国农业生产连续夺得丰收，农业综合生产能力有了明显提高，农产品供求关系有了明显改善。但我国农业发展面临的形势还很严峻，出现了很多新情况、新问题。全国还有4200万人尚未脱贫;农业增长与人口、资源、环境的矛盾越来越突出，人均耕地只有世界平均水平的1/3，人均水资源只有世界平均水平的1/4，随着人口的增加，资源紧缺的矛盾将更加突出;农业基础脆弱，抵御自然灾害的能力不强;农产品总量基本平衡，但结构性矛盾仍很突出，乡镇企业发展速度和效益回落，农民收入增长缓慢。从总体上看，我国农业仍处于粗放经营的状态。要解决上述农业发展中存在的问题，最根本的就是要狠抓科教兴农，把农业发展转到依靠科技进步和提高农村劳动者素质的轨道上来，努力提高科技在农业增长中的贡献份额。21世纪农业生产要更好地满足国民经济发展和人口增长、生活改善的需求，进而实现现代化，更必须依靠生物技术、信息技术等高新技术，使我国农业科技和生产力实现质的飞跃。大力发展农村教育，大幅度提高农村劳动者掌握运用科学技术的能力，用高新技术改造传统农业，是新世纪我国农业跟上时代步伐的希望所在。从农村教育改革和发展的状况来看，改革开放以来，我国农村教育事业取得了令人瞩目的成就。全国有9个省、直辖市实现了基本普及九年义务教育、基本扫除青壮年文盲简称“两基”的目标，“两基”人口覆盖率已达到73%。已有19个省、直辖市、自治区基本扫除青壮年文盲。高中阶段职业教育有了很大发展，教育思想、办学体制、教育内容等方面的改革不断深化，办学条件明显改善。经过十多年的努力，农村教育综合改革取得了显著成绩。但是，我国农村教育总体上仍然比较落后，还有约27%的人口地区没有普及九年义务教育，约8%的人口地区没有普及初等教育，扫盲和巩固扫盲成果的任务仍很艰巨。一些地方农村教育结构还不尽合理，农村职业教育和成人教育还很薄弱。全国约半数的行政村没有建立农民文化技术学校，农村劳动者的年培训率只有20%左右。在农村，人才培养模式、教育内容和教学方法都不同程度地存在着脱离农村实际的现象。我国农村教育的现状难以满足农业、农村和农民的实际需要，更不能适应我国农村长远发展和国家现代化建设的需要。农村教育的改革和发展刻不容缓。总之，经过20年的改革和发展，我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化。要适应这些阶段性变化，在新的起点上把农业和农村经济提高到一个新水平，关键是要大力发展科技和教育，把农业和农村经济发展切实转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来。没有科技和教育的发展，农业和农村问题就不可能得到根本解决。而教育不同经济、科技紧密结合，更好地为农业、农村和农民服务，同样不能很好地发展。

二、进一步端正农村教育办学指导思想，始终坚持为农业、农村和农民服务的方向《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》明确指出：“进一步推进农科教结合，全面推进农村教育综合改革，促进农村普通教育、成人教育和职业教育的统筹协调发展，使农村教育切实转变到主要为农村经济和社会发展服务上来。”这是对20年来农村教育改革和发展经验的科学总结，是农村教育改革和发展必须始终坚持的方向，也是农民群众脱贫致富的根本出路。党的十一届三中全会以来，随着改革开放的不断深入和农村经济发展，我国农村教育的改革和发展进入了一个新的历史时期。1983年，中共中央、国务院发布了《关于加强和改革农村学校教育若干问题的通知》，提出农村教育要纠正片面追求升学率的倾向，努力提高广大农村劳动者的文化科学水平。1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，确立了“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育”的指导思想。1987年，原国家教委在山东平度召开了“全国农村教育为当地经济建设服务经验交流现场会”，要求农村教育一定要面向本地需要培养人才，并决定在全国大力推进农村教育综合改革。1988年又在全国范围内组织实施“燎原计划”。此后相继在全国建立了116个农村教育综合改革实验县和30个地区联系点，并采取一系列措施，不断推进农村教育综合改革。20年来，我国农村教育综合改革取得了巨大的成绩，并积累了丰富的经验。这些经验主要是：1农村教育的办学方向，必须由主要为升学服务转到主要为当地经济和社会发展服务上来;2必须根据农村经济建设的实际需要，合理调整教育结构，不断改革农村教育的教育思想、教学内容和教学方法;3必须实行三教统筹，协调发展农村的基础教育、职业教育和成人教育;4必须实行农科教结合，组织农业、科技、教育等部门共同促进农村经济社会发展;5必须充分发挥高等院校和科研院所在提高农村教育质量和科技推广中的作用;6必须坚持因地制宜、分类指导、点上深化、面上扩展的原则，推动农村教育综合改革的不断深入。这些经验归结到一点，就是农村教育必须始终坚持为农业、农村和农民服务的办学方向，否则农村教育自身不能健康发展，也不能发挥对地方经济和社会发展的推动作用。去年以来，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》、教育部《关于贯彻十五届三中全会精神，促进教育为农业和农村工作服务的意见》和《面向21世纪教育振兴行动计划》，以及第三次全国教育工作会议都反复重强调了这一指导思想，现在的关键是在实际工作中真正落实这一指导思想。应当说，这些年来各地对这一指导思想的认识有了很大的提高，但仍有一些地方的同志存在着认识上的偏差，一些地方仍存在着片面追求升学率的倾向，因而办学脱离农业、农村和农民实际，把农村教育主要看作是跳农门教育，甚至于拿升学率作为衡量农村教育办得好坏的主要标准，这样的办学指导思想是办不好教育的。在这种办学思想指导下，教育结构不合理，忽视农村职业教育与成人教育的发展;忽视各类学校的德育、体育和美育，智育也发生了扭曲，学生课业负担很重，实践能力薄弱，不能生动活泼地主动地得到发展，创新精神得不到发挥。这样的人才培养模式，严重地脱离了农村和农民的实际需要。在现实中，多年来农村向高校和外地输送了不少学生，而且也出了很多人才，但如果年复一年，当地经济仍很落后，农民群众依然贫困，这就非常值得我们深思。根据《面向21世纪教育振兴行动计划》和《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，未来几年内，我国高等教育将会有较大的发展。到2010年，我国同龄人口中高等教育入学率要从现在的9%提高到15%左右，从我们的国力看，这一发展速度应该说是很快了，但我们必须看到，仍有85%左右的同龄青年是上不了大学的。这些上不了大学的学生，多数生活在农村地区，他们将成为我国经济，特别是农业、农村发展的基本力量。我国社会主义现代化建设需要各种各样的人才，我们不仅要重视高科技人才的培养，还要重视对从事生产、管理、服务第一线的劳动者、特别是农村劳动者和技术人才的培养。只有把留在农村的绝大多数青年都培养成有文化、懂技术、能经营、会管理的劳动者，农民群众才能彻底摆脱贫困、走向富裕，农村经济建设和社会发展才有可靠的保证，我们国家的社会主义现代化建设事业才能获得成功。

三、认真贯彻全教会精神，深化农村教育综合改革，全面推进素质教育，大力提高农村劳动者素质实现我国农业和农村跨世纪发展目标，迫切需要培养同现代化要求相适应的数以亿计的劳动者和数以千万计的专门人才。同现代化要求相适应的新型农村劳动者和专门人才，应当具有热爱祖国、热爱农村、建设农村的思想，具有良好的道德品质和高度的社会责任感，应当有文化、懂技术、能经营、会管理，能够承担起农村两个文明建设的重任。因此农村各级各类教育都要认真贯彻全教会精神，深化农村教育综合改革，全面推进素质教育，把素质教育贯穿于各类教育的各个阶段，贯穿于教育活动的各个环节，为实现我国农业和农村跨世纪发展目标，提供强大的精神动力、智力支持和人才保证。1打好“两基”攻坚战，提高农村人口的文化素质基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲，是全面推进素质教育的基础，是提高农村人口文化素质，实施科教兴农方针的奠基工程。农村是实现“两基”的重点和难点。各地要继续将“两基”工作放在“重中之重”的位置，已经通过“两基”验收的地方，要进一步落实教育部颁发的《认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，扎扎实实抓好巩固提高工作，严格控制并降低初中辍学率，同时大力提高义务教育阶段残疾儿童少年的入学率。二片地区，要按照规划进度保质保量地做好验收工作，切不可盲目赶超进度，追求县县达标。“十五”期间要继续实施“国家贫困地区义务教育工程”，加大对贫困地区和少数民族地区的扶持力度，继续加强发达地区对少数民族贫困地区的教育对口支援工作。要积极进行农村初中的课程改革，课程内容要适应、促进农村社会经济的发展，为农村学生走向社会服务。黑龙江省宁安市、重庆市潼南县把绿色证书教育引入农村初中课程，培养了一大批有文化、懂科技、能经营、会管理，有一定实践能力的农业生产后备军，有效地落实了教育同生产劳动相结合的方针。这种做法，既可以为学生升入上一级学校服务，又能使返乡的学生具有一定择业与创业的能力，为毕业生成长为新一代农民奠定基础。实践证明，这是在农村贯彻《义务教育法》，保证完成九年义务教育，提高学生整体素质，增强学生服务家乡的意识和参与家乡建设的能力，是农村教育为农村社会发展服务的有效途径。这一做法值得推广，各地要结合本地实际情况稳步推行。要加强对学生进行热爱农村、扎根建设农村的教育。要把多种形式初中阶段的职业教育作为普及九年义务教育的途径之一。要加大农村扫盲工作的力度，把文化知识教育与实用生产技术培训紧密结合起来，与农民脱贫致富紧密结合起来，提高扫盲工作的质量和效益。2大力发展农村职业教育和成人教育，为农村经济社会发展培养高素质的劳动者和初中级人才农村职业教育和成人教育是农村教育中为农村经济建设服务最直接的部分，在全面实施素质教育和科教兴农方针、提高农村劳动者素质中具有十分重要的作用。改革开放以来，农村职业教育和成人教育发展较为迅速，但与农村经济社会发展的需要相比差距还很大，仍然是农村教育中的薄弱环节。各地要在打好“两基”攻坚战的基础上，把发展农村职业教育和成人教育摆在突出位置。首先，要从调整教育结构入手，大力发展农村职业教育和成人教育。要在确保“两基”的前提下，积极发展包括普通教育和职业教育在内的高中阶段教育，努力实现《中国教育改革和发展纲要》和《面向21世纪振兴教育行动计划》中的职业教育发展目标。现有职业学校和成人学校要进一步挖掘潜力，扩大招生规模，为初中毕业生提供多种形式的学习机会，拓宽人才成长的道路，减缓升学压力。鼓励社会力量以各种方式举办职业教育，鼓励单位和个人捐资助学。农村职业学校和成人学校要实行更加灵活的招生制度，有条件的学校，要允许免试招收农村应届初中毕业生或具有同等学力的农村青年入学，放宽招生和入学的年龄限制。要创造条件实行弹性的学习制度和学分制，允许学生分阶段完成学业。各地都要结合当地经济社会发展的实际需要，充分考虑当地资源条件和产业优势，办好农村各类职业教育和成人教育。每个县都要建设好一所骨干职业学校，多数乡和村都应办起能常年开展培训活动的农民文化技术学校。要抓好农村小学后、初中后分流，要使未能升入高一级学校学习的学生都受到不同年限的职业教育与培训。江泽民总书记在全教会的讲话中指出：“思想政治教育，在各级各类学校都要摆在重要地位，任何时候都不能放松和削弱。要说素质，思想政治素质是最重要的素质。”农村职业教育和成人教育要加强思想政治教育和职业道德教育，要注重学生创新精神和实践能力的培养，使学生毕业后不仅能自主择业而且能自主创业。职业和成人学校要为当地经济社会发展服务，专业设置要与当地的产业结构和经济社会发展方向相适应，努力办好农业类和农村急需的专业。现在有一些地方，职业学校在专业设置上脱离当地实际需要，把主要精力用于向大中城市、发达地区的劳务输出上，这种现状一定要尽快改变。农村职业教育、成人教育要重视教育与生产劳动相结合，实行产教结合，探索有效的办学模式，鼓励学生在实践中掌握职业技能。邵阳市在这方面做得很好。各地都应当像邵阳市这样，根据当地的实际需要改革办学模式，改革教学内容和方法，开发和编写体现农村发展需要的新知识、新技术、新工艺和新方法的具有职业教育特色的课程及教材。要重视职业学校和成人学校的实验示范基地建设，为职业学校、成人学校办好单独或共用的实验、实习基地，为学生掌握扎实的专业知识和实际技能创造条件。积极发展校外和学生家庭实习基地。努力使学校的生产、实验、实习基地成为当地经营管理、技术推广和辐射的示范。建设高质量的教师队伍，是农村全面推进素质教育，提高教育质量和办学效益的基本保证。各地要进一步加强教师队伍建设，建立优化教师队伍的有效机制，加强编制管理，精减富余人员，努力提高教师队伍的整体素质。要制定政策，鼓励中小城市和县镇学校教师以各种方式到农村缺编学校任教，加强农村与薄弱学校教师队伍建设。城镇中小学教师原则上要有一年以上的薄弱学校或农村学校任教经历，才可聘为高级教师职务。要采取优惠政策，吸引和鼓励教师到经济不发达地区、边远地区和少数民族地区任教。当前要特别加强农村职业教育、成人教育教师队伍建设，注重培养既有合格学历，又有其他专业技术职务的“双师型”教师，充分发挥实践能力较强的能工巧匠和专业户在学生技能培养中的作用。今年，教育部将重点抓好50个职业教育师资培养培训基地的建设工作。各有关高等院校都要注重为农村职业教育和成人教育培养培训合格师资。在农村全面实施素质教育，必须加强农村各类教育的沟通与协调，实行三教统筹，形成普教、职教、成教相互沟通的教育培训网络。要优化教育资源配置，统筹搞好学校布局调整和专业设置调整。加强农村职业教育和成人教育的沟通与协调，发挥一个基地多功能的作用。建立起职业教育、成人教育相互沟通的县、乡、村三级教育培训网络。要采取灵活多样的教育培训形式，抓紧培养一大批农村急需的实用技术推广人才、乡镇企业管理人才和医疗卫生人才。力争在三到五年内，在经济欠发达地区，使农村劳动力普遍掌握一两项脱贫致富的实用生产技术;在经济相对发达地区，使农村劳动力普遍掌握适应农村产业化需要的生产技术，使一部分农民获得“绿色证书”，适应由传统农业向现代化农业转变和由粗放经营向集约化经营转变的需要。对于务工农民要加强岗位培训，提高知识水平、专业技能和安全生产知识。要在农村深入进行党的基本理论、基本路线和方针政策教育，加强对农民的思想道德、民主法制、科学文化、环境保护、计划生育教育，引导农民移风易俗、革除陋习，为创建“文明乡镇”、“文明村”、“文明户”作贡献。要以远程教育网络为依托，形成覆盖全国城乡的开放教育系统，为农村和边远地区提供多层次、多样化的教育服务，扩大农民接受各种教育的机会。大力提高教育技术手段的现代化水平和教育信息化程度。农村中等职业、成人学校要普及计算机操作和信息技术教育，逐步使教育科研网络进入中等职业学校和成人学校。3高等院校和科研院所要主动为农业和农村培养高层次人才，开发推广先进实用技术和研究成果，积极参与农村经济建设农科教结合，没有高等院校和科研院所的参与，科技推广就没有源头活水，就很难提高农业科技的含量。高等院校要走“产学研”结合的办学路子。要把农业教育、农业科研和农业技术推广紧密结合起来，面向农业与农村，开发、推广农业和农村急需的先进实用技术，建立科技创新体系，用高新技术改造传统农业，实现高新技术在农业领域内的商品化和产业化。目前，我国农业科技的成果转化率较低，科研、推广脱节，一方面，农村经济发展需要技术，一方面科研院所的成熟技术下不去。这个问题已经引起了国务院有关部门的重视和全社会的关注。高等农林院校要有主动服务的意识，要像河北农业大学那样，长期坚持不懈地面向农村经济主战场，通过人才培养、技术推广、农业综合技术承包和建立服务机构等途径，为农村经济发展服务。要像湖南农业大学那样，通过实施“现代农业新技术示范推广工程”，依托农村职业教育和成人教育体系，把农业科技辐射到广大乡村。理工大学和综合性大学要发挥学科优势，积极拓展为农业和农村服务的渠道，支持乡镇企业的技术改造和产品的更新换代。高等职业教育是高等教育的重要组成部分。要按照全教会的要求，大力发展高等职业教育。农业和农村发展需要大批接受过高等职业教育的专业人才，也是容纳高职人才最广阔的地方。今后高等职业教育的发展一定要面向农村，培养一大批农村急需的具有必要的理论知识和较强实践能力，生产、管理、服务第一线的专门人才。要扩大对农村中等职业学校毕业生的招生比例，为农村各类学校毕业生提供继续学习深造的机会。要创造条件，鼓励高职毕业生到农村建功立业。

四、加强领导，采取有力措施，全面开创农村教育综合改革工作新局面深化农村教育综合改革，关键是加强各级党委、政府的领导和统筹。全面推进素质教育，全面促进农村教育更好地为农业、农村和农民服务，是落实十五届三中全会和第三次全国教育工作会议精神，落实科教兴农方针的一项根本任务。各级党委和政府都要把认识统一到十五届三中全会《决定》和《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》上来，把农业发展转到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，站在农村长远发展和现代化建设全局的高度，充分认识深化农村教育综合改革，全面推进素质教育，改革和发展农村教育的重要性和迫切性。要将农村教育纳入战略发展重点和现代化建设的全局之中，作为农村先导性、全局性、基础性的工作，摆到优先发展的战略重点地位。各级党政领导干部都要抓好教育工作，坚持在制定经济与社会发展规划时保证教育优先的适度超前发展，坚持在安排各级财政预 [1]

第9篇：专家解读深化农村改革综合性实施方案

【权威】

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》。《方案》对于未来农村改革作出怎样的部署?“十三五”时期，我国农村改革应如何系统科学推进?中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文，中央农村工作领导小组办公室副主任韩俊4日在国务院新闻办举行的新闻发布会上对此进行了解读。

《方案》中提出了农村改革的5个关键领域和26项重大举措。其中第一项就是深化农村集体产权制度改革。对此，陈锡文表示，5个关键领域把农村集体产权制度改革放在首位，对整个农村经济体制改革来说具有基础性的意义和作用。“中国农村实际上呈现出以公有制为主导、多种所有制经济共同发展的一种经济组织形式，我们整个国土面积中约45%属于农村集体所有，其中包括18亿亩耕地，还有林地、草原和未利用土地，因此，集体经济在农村经济体系中占有重要的地位。”陈锡文说。

“未来农村集体产权制度改革将有三大重点：一是耕地，二是农村的非资源性经营性资产，三是农村非经营性的集体资产。”陈锡文分析指出，根据第二次土地详查结果，我国现在保有耕地亿亩，有亿户农民承包了集体的土地。因此，怎样进一步明晰耕地产权制度，这是当前农村改革面临的一个重要问题。

陈锡文介绍，目前，农村土地承包经营权的确权登记颁证工作已试点3年，在全国2200多个农业县市区开展试点，到今年6月共有亿亩农民承包地明确了承包经营权，通过确权登记颁证把农民的土地承包经营权长期稳定下来，明确它的用益物权的性质，保障农民的财产权利。

而对于农村非资源性的经营性资产，例如农村乡镇企业、物业经济和物流经济等，未来改革又将如何推进?《方案》中对此也作出了明确部署，提出“对经营性资产，重点是将资产折股量化到本集体经济组织成员，赋予农民对集体资产更多权能，发展多种形式的股份合作”。在改革中，把集体的经营性资产通过一定的形式，通过让老百姓认可的方式确权到每个家庭、每个农民身上，从而提高农民对经营性资产的参与性、知情权和监督权，保障每一个拥有股份的集体组织成员都有对资产分红的权利。而对非经营性资产例如幼儿园、小学校、卫生所等，《方案》明确“重点是探索有利于提高公共服务能力的集体统一运营管理有效机制”，这都为未来改革指明了方向。

近年来，我国国内农业生产成本快速攀升，大宗农产品价格普遍高于国际市场。随着财政收入增幅趋缓以及农业补贴日益逼近我国加入世界贸易组织承诺的“黄箱”补贴上限，农业支持保护政策也迫切需要调整和完善。

对此，《方案》明确指出“建立农业农村投入稳定增长机制”“确保农业农村投入只增不减”“带动金融和社会资本投向农业农村，发挥财政资金的引导和杠杆作用”。

“现在虽然经济下行的压力加大，但是有一点是不变的，那就是无论国家财政多么困难，今后对‘三农’的支持力度不会减弱，对‘三农’的投入不会减少。”陈锡文明确回应，在新的情况下，财政职能的方式需要创新，例如财政可以通过以奖代补、财政贴息、建立担保体系、通过政府与社会资本合作、购买服务等多种方式来撬动更多的金融资本、社会资金来参与有回报的、准公益性的基础设施建设，参与现代农业的开发，参与农村人居环境的整治，参与一些有收益的水利项目等。

在陈锡文看来，这两年，金融和社会资本投资“三农”势头不减。今年一至三季度，我国“三农”领域投资增长超过26%，尤其是农村旅游等农村新产业、新业态投资增长速度更快。“期待随着政策的完善，这个领域能够更加成为‘三农’投资的亮点领域。”陈锡文说。

近年来，随着工业化、城镇化的迅速推进，农村青壮年劳动力大量进城，农业劳动力老弱化问题日趋突出，村庄空心化、农业兼业化问题不断加重，“谁来种地”的问题摆在我们面前。

“破解‘谁来种地’的难题，最重要的还是要在农村留住一部分青年人，特别是要把中年人留在农村，而不是让农村成为荒芜的农村、留守的农村，成为一个记忆中的故园。”韩俊忧心地说，怎样能够让农业更有吸引力，让从事农业生产经营的人能够过上体面的生活，是“三农”政策中要破解的一大难题。

对此，《方案》和“十三五”规划建议里都明确提出“培养新型职业农民”的要求，这成为激发未来农业农村发展潜能的关键一环。

韩俊建议，要把新型职业农民的培养和新型农业经营主体的培育与农业的适度规模经营结合起来，要让一些进城务工的农民甚至一些农业职业学校毕业的学生愿意回到农村务农。

“我最近看到江苏省做了一个调查，大学生中愿意回到农村务农的占到了5%～6%，看到这个数据我感到很惊喜。如果这个数字连1%都不到，就很成问题。”韩俊表示，发达国家的农民是职业化的，农场主很多都是大学本科毕业。而我们现在的农村，大部分农户只种七八亩地到十几亩地，他们种六七亩地和在城里打工一个月的收入相当，这并不具备规模效应，没有吸引力。

因此，他建议，要让农业更有吸引力，必须发展多种形式的农业适度规模经营，发挥其在现代农业建设中的引领作用，构建培育新型农业经营主体的政策体系。要深化农村金融改革，完善农业保险制度，完善相关配套制度，为种粮大户、新兴职业农民发展适度规模经营提供制度保障。