公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究
摘 要:浙江省农村社区管理体制创新有宁波和舟山两种模式。从总体思路看,它们反映了公共服务大规模下村背景下国家政权重返农村基层的现实要求,以及地方党委政府对现行“村委会”模式除弊补缺,理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”之间关系的积极努力。从制度设计看,宁波与舟山显示出不同的思维路径和政治技能,宁波的“党组织路线”合理又合法,舟山的“行政路线图”则触犯了村民自治制度。宁波模式需完善,舟山模式须修正。
关键词:农村社区;公共服务均等化;管理体制;村民自治
2006年,中共十六届六中全会第一次提出了“基本公共服务均等化”的执政新理念,要求“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”,进而提出了“农村社区建设”的任务,并要求健全新型社区管理和服务体制。据此,国家民政部于2006年下半年部署了全国“农村社区建设”的试点。浙江省2006年底起开始了“农村社区”建设的试点工作,并走在全国前列,受到国家民政部高度重视。“农村社区建设”目前阶段的主要内容就是生产和提供农村基本公共产品,以政府性公共产品为主导,“构建政府服务、村民自我服务与市场化服务有机结合的农村社区基本公共服务体系”。“农村社区建设”是社会主义新农村建设的重要推进形态。
在构建政府性公共服务为主导、广大农民为主体的农村社区基本公共服务体系的实践中,农村社区的管理体制发生了怎样的演进?这种演进与农村基层原有的管理体制发生了怎样的矛盾运动,特别是对法定的村民自治制度是否造成影响或冲击?如何评价这种种制度变迁?为了求解这些问题,我们调研团队于2008年7月和2009年7月两度对浙江省农村社区建设的代表性模式进行了实地调研。
一、模式描述
从实地调研和我们掌握的资料来看,浙江省农村社区建设主要有两种模式:以宁波为代表的联村社区模式和以舟山为代表的一村(行政村)社区模式。
(一)宁波联村虚拟社区的“联合党委”模式
所谓“联村虚拟社区”就是在保留行政村体制不变的基础上,根据地域相近、人缘相亲、道路相连、生产生活相似的原则,把若干行政村组合为一个服务区域,统一提供政府型或政府主导型的公共服务,构建(行政)村级公共服务之上的第二级公共服务体系(平台),以提高农村公共产品供给的效益与效率,避免各村各自建设所造成的效益损伤。因其没有改变区域内各行政村原有治理体制,却又确确实实联村统一提供政府型公共服务或公共产品,故称“联村虚拟社区”。宁波称之为“联片建设新农村,打造和谐新社区”。
联村社区虽名“虚拟”,但也有实的内容。为了使社区内的公共服务或公共产品供给有效地运作起来,必须有一套组织架构作为支撑。宁波的做法是:构建以党组织为核心的社区组织构架和社区管理体系。
1.设置“社区联合党委”
联合党委是区域内公共服务或公共产品供给的最高决策机构,对区域内的政府型公共服务提供实行统筹领导。社区联合党委的书记,由乡镇(街道)干部兼任,各村党支部书记都是联合党委的委员。联合党委下属支部采取“1+N”模式。“1”为综合支部,用于接纳区域内的“零散”党员和外来流动党员,“N”为各村党支部和各类企事业单位党组织,联合党委与“1”和“N”之间,是严格的领导与被领导的上下级组织关系。因此我们可以看出,虚拟社区的“联合党委”实质上是乡镇(街道)党委(党工委)为因应联村社区建设需要的一个延伸机构。它在乡镇(街道)党委与村支部之间增加了一个层级,目的是作为“核心”统一领导社区层面的公共事务与公共服务。它实质上是作为乡镇(街道)党委的代理人,承继了乡镇(街道)党委的职权,因而与各村支部之间构成领导与被领导关系。如我们所实地调研的宁波北仑区D街道J社区就是如此。J社区联合党委的书记,由街道党工委选派一名街道干部担任,乃兼职;各行政村的支部书记担任社区联合党委的委员。
2.搭建“社区服务中心”
服务中心整合各村资源,着眼于与辖区群众生活息息相关的事项,广泛开展各种类型各种形式的便民利民服务,联手其他已有的服务性机构和平台(如“三室四站一中心一校一场所”),打造社区“十分钟生活服务圈”、“十分钟卫生服务圈”、“十分钟文体生活圈”。服务中心的服务功能,涵盖了教育、卫生(计生)、文化、体育、科技、法律、综治警务、劳动就业(与培训)、社会保障、社会救助、社会福利、流动人口服务与管理、社区党员服务等项服务内容。服务中心由联合党委副书记、综合支部书记、中心主任组成领导层。选聘专职社工担任中心主任,负责中心的日常工作。各行政村的大学生村官兼任驻村代理。由此,在联合社区的区域内就构建起了两级公共服务平台(体系):行政村范围内的一级平台和虚拟社区范围内的二级平台。
其社区组织构架和管理体制,以社区联合党委为核心决策主导,以社区服务中心为窗口执行落实。其运行机制是:社区联合党委酝酿提案→交社区共建理事会或共建促进会商议→再由联合党委决策→交社区服务中心执行→群众意见的反馈和收集。
(二)舟山一村社区的“社区管理委员会”模式
与宁波模式的“联村虚拟社区”思路不同,舟山的很多地方干脆先实行并村(行政村),原有的三五村甚至七八村合并成一个行政村,然后建一社区,村社(区)同构。而且,其管理体制也作了新的设计。
1.“社区管理委员会”
舟山的社区(村)仍有“三驾马车”(“两委会”加经济合作社管委会),但新设了一个叫“社区管理委员会”的机构。社区管委会视辖区人口多少有3—7名成员,人员经费和工作经费由市县(区)乡(镇)三级财政承担。管委会主任由乡镇、街道党委、政府按干部任用程序决定选任,故而往往是乡镇下派的带薪干部,也往往同时兼任社区(村)党组织的书记;管委会其他成员由乡镇(街道)选配,一般是村“两委会”的其他主要干部。管委会成员导向职业化、专业化,舟山的同志说,进社区管委会后,他们就成为国家买单的脱产干部(要求坐班)。舟山市委2005年1号文件规定:社区管委会对本社区区域“履行统一的服务、管理职能”。具体包括:动员和组织群众完成政府依据法律、法规和国家政策下达的各项任务,如公共卫生、计划生育、征兵、社会保障、殡葬等各项社会事务;统筹规划建设本社区的公益设施,兴办、管理本社区的公共事务和公益事业;做好社会治安综合治理工作,调解民间纠纷,维护社会秩序;组织开展就业培训、扶老托幼、助残帮困、法律援助、全民健身等各种为民办实事的事务;向政府反映群众意见、要求和提出建议;其他上级交办的事项。可见,社区管委会实际上是乡镇(街道)政权的一个派出机构,它立于现有“三驾马车”构架之上,对社区(村)实行统一的管理。
社区党组织就是村党组织,党组织书记由管委会主任兼任,党总支委员往往也是管委会委员,因而,通过两者基本上合二为一的办法,实现了领导权的统一。但社区(村)真正的领导者实际上是管委会而不是党总支。管委会既然作为乡镇政权的一个派出机构,因而它就具有了宁波版“联合党委”所没有的一些领导权力。
2.社区公共服务平台
在社区管委会和村“两委会”领导下,设立各类公共服务平台,如我们所走访的舟山定海X社区(村),就有群众活动中心、党员服务站、新居民工作站、综合治理办公室、人民调解委员会、老人协会、残疾人康复中心、社区学校、警务室等,向社区村民提供公共服务或供给公共产品。
二、模式评判
(一)总体思路及其评价
如何评价宁波和舟山这两种模式?我在《农村社区管委会:对村民自治的除弊补缺》一文中曾指出:不应就事论事地在两种制度本身的局域范围内来讨论,而应置于整个现代化建设的全域宏观大视野中来把握,任何一种局域制度的合理性和正当性,全在于它与现代国家大架构的耦合性或内合性,看它是否洽合现代国家建构的自在逻辑。①我们认为,无论是宁波模式还是舟山模式,从现代国家建构的视角,一个方面它们都反映了随着政府性公共服务的大规模下村,国家政权机构内在地提出了向农村最基层适当延伸的现实要求或趋势,也即“国家政权(至少其部分职能)重返农村基层”;另一方面也内含了一种力图对村民自治制度现有的“村委会模式”“村”“政”不分、“行政化”积弊力求破解的努力或探索。②
“公共服务下村背景下国家政权机构向农村最基层的适当延伸”包含两层涵义。其一,客观必然。“乡政村治”体制致使“国家基层政权在村一级迷失了”③,导致有些“独立王国”式的“失控村”、“专制村”和无钱治理的“空壳村”的存在④。基本公共服务下村,意味着国家埋单的公共设施、公共事业、公共服务项目会大幅度增加,意味着政府的职能至少是部分重要职能须延伸到村。而政府职能的下村,自然呼唤着机构的随进。大量的公共服务延伸到村,村里就必须有政府(派出)机构和人员来承接和组织实施,因为这些项目虽不需全部由政府亲自具体实施,但起码少不了政府机构的管理。特别是在一个联村社区的范围内,其公共品的供给,亟须一个统筹、协调的机构或组织。其二,现实可能。在我国经济社会发展已步入“第二个趋向”、“财政下乡”新阶段的今天,与20多年前的国家财政状况大不相同,国家财政已具备了支撑国家政权向村庄延伸的经济实力。
所谓“对现有的村委会模式‘村’‘政’不分、‘行政化’积弊力求破解”,是指破解“村民自治”制度自1987年试行以来,一直存而未解而又事关制度核心价值的一个问题,这就是村民委员会——村民自治的组织形式的“行政化”,俗称“准政权”和“二政权”,其突出表现就是“村”“政”不分,“村务”“政务”“一锅烧”,角色混杂,村委会成为政府的代理人。这一问题导致一些村委会表象自治化,实质行政化,村委会只是乡镇政府的下属机构,难以发挥自治功能。⑤此积弊直接导源于“乡政村治”制度设计的内在矛盾性。一方面国家政权上收于乡镇,另一方面国家的“政务”必须下达到每一家农户,而下面又没有政府的“脚”,怎么办?国家只能借助于村民自治组织之手来贯彻“政务”,于是村民自治组织“村务”“政务”“一锅烧”在所难免,导致与乡镇(街道)的关系沦为事实上的“被领导”关系。无论是宁波模式还是舟山模式,其制度设计的一个出发点,就是把下沉的“政务”,至少是部分“政务”(包括政府性公共服务),从村民自治组织中剥离出来,交由政府或党委的下派机构来承担,从而“把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来,腾出时间集中精力做好村民自治工作,真正履行自治职能”。总之,是力图理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”的关系,还自治组织以本来面目。因而,对宁波、舟山的探索总体上、大思路上首先应予肯定。
(二)具体设计及其透析
公共服务下沉背景下国家某些职能及机构的进村,最关键的是如何与现有法定的党领导下的村民自治制度相衔接。直言之,就是如何能不影响不冲击不损害作为中国重要政治制度之一的村民自治制度。提升一点说,就是在现有“乡政村治”体制下如何有效地勾连国家政权(乡镇以上)与村域(自治域)这两个治理域和治理体系。显然,这两个治理域和治理体系决不像刀切豆腐那样各自为半,所谓“乡以上国家管,乡以下自治组织管”,实际上是互有交叉渗透的。国家的统治力,具体说国家的事务(“政务”包括政府性公共服务)必然要“进入”广大的村庄,而村庄的许多事务(“村务”)也必然要上诉国家的帮助。但国家力量和事务“进入”之路径选择须十分精敏,一不小心就会触犯、损害村民自治法定制度。因而,必须思之又思。现实中借助村庄自治组织承担“政务”的方法,已不可避免地导致一些村民委员会成为“二政府”、“两不像”(既不像政权组织又不像自治组织)。鉴于此,我们认为,无论是何种体制改革,都不可因为改革客观上加重这种状况,更不可主观上通过改革加重这种状况,特别是不可使这种状况制度化或彻底显性化。如果那样,那就不但从实质上而且也从形式上彻底葬送了村民自治制度。
在这一具体制度的设计及其运行层面,宁波与舟山的决策者们显示出不同的思维路径和政治技能。宁波的设计者们走的是一条“党组织路线”,通过党组织的创新设计来解决“进入”问题。在虚拟社区内建立“联合党委”,上承乡镇(街道)党委(工委),下辖各行政村的党组织(支部或总支),这样就把乡镇(街道)党委(工委)与行政村党组织的上下级领导与被领导关系(党章规定),变成了联合党委对各村党组织的上下级领导与被领导关系。由联合党委领导各村党组织,再由各村党组织依法去领导各村村民自治组织。就联村社区内的公共服务事务乃至政务,由联合党委作出决定,再由各村党组织负责在村里贯彻落实,联合党委在社区有效发挥着领导作用。从实质上说,联合党委也如同舟山的管委会,是一个乡镇(街道)的派出机构(或组织),但宁波是从党委系统上作组织延伸,这条“党组织路线”,合理又合法(党章党规)。从中国特有的现实的政治架构来看,其实际功能和运行效率不亚于甚至更好于舟山的管委会。道理很简单,在中国,中国共产党是法定的领导(国家与社会)党,各级党组织特别是政权机构中的党组织本身就与政权机构运行在一起。一个领导地位,一个类政权组织,因而其效用更强更大。
同样问题,舟山设计者们选择了一条“行政路线图”。希望通过行政机构的创新设计来解决“进入”问题。虽然舟山农村社区(村)都组建了新的社区党组织,但另外又设置了一个“社区管委会”,而且其主任由乡镇(街道)“选派”、“任命”,其委员由乡镇(街道)“选配”,把主要村干部包括村民自治组织的负责人纳入其中,实行工资制,由政府财政支付。如此一来,管委会显然就成为乡镇(街道)政府或行政的一个派出机构,分量比社区党组织更重,成为实际上的社区(村)“老大”。不仅如此,管委会还被下文规定领导社区几乎一切事务。这样,通过乡镇(街道)伸向社区(村)的这只“脚”——管委会,就很大程度上把法律规定的乡镇(街道)与行政村的“指导”与“协助”关系,彻底转化为“领导”与“执行”的关系。这样就难逃冲击、损害、动摇法定村民自治制度之嫌。此其一。其二,舟山的“行政路线图”把管委会置于事实上的社区(村)“老大”,也违背了农村同级党组织领导的大原则(或触犯了大忌)。
或许有人质疑,舟山的文件不是明明规定社区管委会“在社区党组织的领导下”开展工作吗?我们之所以判言“社区管理委员会”相对于“社区党组织”居于实质上的领导或支配地位,是基于这样的简单事实:第一,从社区管委会与社区党组织经费支撑看。先看整体,社区(村)党组织因其不是一级政权机构的党组织,因而其组织和人员经费原则上不由国家财政负担,传统上由村级集体经济负担。而社区管委会的组织和人员经费按照舟山的规定,皆由市县(区)乡(镇)三级财政承担,由此,依照百姓理念,吃皇粮的必然大于吃土粮的。再看个体,通过社区管委会成员的国家埋单,村委会主任就演变成拿政府津贴的社区专职干部,管委会的“薪水”就成为领导、制约村委会主任的有力武器。第二,从社区管委会与社区党组织的人员组成看。虽然社区管委会主任同时任社区党组织书记,但社区村委会主任并不一定是党员,因而并不一定是社区党组织的委员会委员,而他(她)却必然是(或大多是)社区管委会的委员。也就是说,村里的“两个头”难以通过社区党的机构达成整合,却可以在社区管委会的机构内达成整合。更何况社区管委会主任是乡镇(街道)下派的,比原村支书具有更强的权威。其三,最根本的,如前述,社区管委会是乡镇(街道)向行政村的派出机构,它夹带着国家政权机构之威严。
由此我们可以说,“宁波模式”的总体特征是在维持现有行政村管理体制,特别是村民自治法定制度不变的前提下作出一些制度创新,如设置“虚拟社区联合党委”等。可称之为“制度内创新”,或曰“增量改革”。“舟山模式”则开始突破了现有行政村的管理体制包括村民自治制度,在农村社区设立了一种叫做“社区管理委员会”实质上是乡镇(街道)的派出机构,负统一领导之责。故舟山的做法可谓“制度外创新”,或曰“存量改革”。
(三)共同问题及其研判
即便是宁波农村社区模式,运行中也绕不开一些共同的问题。问题的核心是在农村各类公共产品供给主体定位上政府与村集体之间的矛盾(谁出资),从组织层面上表现为社区组织与村集体经济组织间的矛盾,本质上它是上述“乡政村治”内在矛盾的一种外化形式。
联村社区组织难以调动各村集体资产用于社区公共设施和公共服务。舟山联村社区干部就谈到“没有经济权、人事权,难以统领下属各村”(舟山定海L社区管委会主任语)。舟山的非实质性并村社区,虽然名义上建立起了新村的党组织、村委会、村民代表会议,但实际上与联村社区没有二致,因为原各村的党支部、经济合作社、社员代表大会照旧存在并运行着,各村的集体财务仍各自独立着,因而新村(社区)组织同样没有经济实体的支撑,同样“不能决定重大问题”。
宁波的联村虚拟社区,也逃不脱同样的命运(问题)。联合党委虽为联合各村的最高决策机构,但同样没有经济实体的支撑。它决定的问题如果不涉及各村的利益特别是作为核心的经济利益时尚无问题,但若涉及了而且是经济利益(如要各村出资),那么即使各村支部书记首肯了,也难以在各村的村民代表会议上得到认可,如此,联合党委的决定就成一纸空文。宁波虚拟社区因为建立时间短,才不到半年,所以尚未来得及遇到这样的问题。但社区干部反复对我们说,联合党委遇到这样的问题必须“非常慎重”,要反复协商沟通,不到水到渠成有绝对把握,决不轻易付决。 因此,无论是宁波,还是舟山的联村社区,包括舟山的非实质性并村社区,现在都基本形成这样一种格局:凡是各级政府买单的各类公共服务项目就由社区来做,凡是村级集体买单或村民合作提供的公共服务项目,包括一部分不得不下村的政府性服务项目就由行政村自己来做。简言之,社区做政府出资的项目,行政村主要做村庄出钱的项目,大家各自管着自己的钱。
如何评判这种格局?从大处说,根据农村公共产品不同的服务半径,形成了村——社区两级公共服务供给主体和两级公共服务网络,分别供给不同服务圈的公共产品,既丰富了服务产品的种类,又提高了公共服务的效率,符合我国广大农村今后公共服务体系构建、平台构筑的方向。再深一步分析,这还有利于抵制政府以公共服务提供为名对村级集体经济的新式侵犯。
但既然组成联合社区,就旨在统一提供跨村的公共设施和公共服务,这样的设施和服务并不总是应由政府出钱,所谓“政府型”的农村的公共产品供给,有的是政府性的,有的是农村集体性的,有的是政府与集体组织合作提供的,有的则是私人提供的。因而,当社区的公共设施和公共服务建设遇到中间两种类型(即要各村出钱)时,这种建设即使很亟须,在此格局下也会因为各村的不认可而流产,阻断合作的进行,从而影响农村公共产品的及时而有效地供给。同时,它还会滋生出新的偏向性问题。
那么,只有一级公共服务体系或平台的一村一社区或者实质性并村的社区情况是否会不一样呢?我们看到的情况恰恰相反。同样的问题以不同的方式表现着。以舟山的实质性并村社区和一村一社区为例,即使是一村(行政村)范围内,也形成了政府财政出的钱由社区(组织)管,集体经济的钱,由村民(代表会议)自己管,社区不能沾手的格局。原本在一村社区和实质性并村社区,村就等于社区,社区就等于村,社区组织(管委会)与村级组织都是同一批人,至少大量交叉,怎么就硬分出个“社区”、“村”的区别呢?我们纳闷。
细致观察后,我们发现,村民对社区的理解发生了功利主义的扭曲,在他们眼里,所谓社区就是提供公共服务特别是政府性公共服务的组织,它仅仅是一种组织,一种事务,一种工作类型,而非一个区域、一个生活共同体;而村,更多地被视为是一个聚落,一个生活共同体(集体经济等)。这种扭曲的背后,本质上还是一个“钱”字。政府的钱是外来的,甚至是白来的,是外款,因此“外面争取来的钱让社区去管”;村里的钱是自己的,是自家的,是村民大家的,“村里的钱由村里自己来管”。这种曲解,同样有助于村民抵制政府以公共服务为名对村集体的侵占,但也滋生了两种偏差或倾向。第一,对“社区”及“社区建设”的实用主义理解。首先,把社区理解成就是政府组建的提供政府性公共服务的组织,把社区建设简单地理解成就是提供政府性公共服务。其次,与此相应,社区(建设)就被视为一种外来品、“嵌入物”,非己所出的亲生物,以一种“旁观者”、至多是“欣赏者”的身份和态度来看待“家园”建设。这些观念和认知,都无益而有害于新农村建设。第二,对公共品供给资金来源的狭隘主义理解。由对“自己的钱”的惜出,发展到“惜悟”的绝对主义观念:村里的公共服务项目建设,就应该由政府出钱,“社区你要搞公共服务建设,你就向上要钱去,你不要向村里要钱,我们的事我们自己会管的”(舟山定海X社区干部言)。由此,就萌生了一种自己不肯出钱,一切等、靠、要,一切依赖政府的心理和行为方式,形成“自己的钱包捂得紧紧的,拼命去掏政府的钱袋子”的坏积习。这也必然影响到广大农民对基本公共品的及时而有效地享用。
三、模式修正
(一)宁波模式需完善
宁波联村社区的“联合党委”模式,通过“党组织路线”,巧妙绕过了触及村民自治制度这一难题,从而有效避免了“行政路线”下对村民自治不可避免的冲击。但宁波模式也需完善。除了文中已述的逐步加强联合社区对下辖各村的统筹能力等以外,还有下面的三个方面要改进。
1.构建两级公共服务平台
不同的公共产品有着不同的性质、不同的服务半径,其辐射面的选择当然取决于方便性,同时还取决于经济性或效益性。谁都希望所有的公共服务站点都在家门口,但政府财力总是有限的,任何政府都难以做到这一点。因此,我们认为,在农村的一定区域内构建两级公共服务平台是一种方向:易便型的公共服务分散在村中,难重型的公共服务集中在社区,且两者有机勾连。易便型的公共服务以村域为半径,难重型的公共服务辐射整个社区。两级公共服务平台长短结合、互为补充,组合成一个完整的农村社区公共服务体系。关键要理顺哪些公共服务应放在村级平台,哪些公共产品应上收或新建在社区平台。
2.联村社区的规模要恰当
联村的规模以多大为宜,是一个很值得研究的问题。现状虽然提出“地域相近、人缘相亲、生产生活相似”原则,但操作中活性太大,结果往往以节省财政成本为导向,出现贪大偏多倾向。如我们实地调研的宁波一个联村社区,包含了9个行政村,30万平方公里,相当于一个中小乡镇,且呈一狭长地带。有的联村社区,服务半径过大。我们认为,联村的规模还是应以公共产品的有效服务半径为主要考虑因素,不可过大。再考虑到联村社区最后的归宿按设计是合并成一个村,因而更要防止贪大偏多的倾向。
3.联合党委的职能定位要明晰
联村社区联合党委作为乡镇(街道)党委(工委)下属在联村社区层面的一级新设组织,由于其承接了乡镇(街道)党委(工委)对各行政村党组织的领导与被领导的关系,因此容易导向两种偏差。一是全面领导或指导联合各村的各项事务,也即在所有事务上全面代表乡镇(街道)。二是容易超越领导权限,对所辖各行政村发号施令,以社区公共服务建设之名侵害村民的自治权力。因此,我们主张:联合党委对社区和各村的领导不应是全面的领导,其职能就是限于领导、管理社区层面的公共事务,主要是政府性公共产品的供给;对政府与村集体合作型、完全村集体型的公共服务项目,联合党委与各村只能协商、指导,而决不能擅自决定。
(二)舟山模式须修正。
如何修正呢?如简单地搬照、模仿宁波走“党组织路线”,就需对舟山现有的社区组织架构和体系施行“大手术”,所有的社区“管委会”必须全部撤除,模仿成本太大。还有一条路径——就是对舟山模式进行一些修正或改造,对现有社区组织架构和体系只做点“小手术”的情况下,使其与村民自治制度相衔接。
1.“社区管理委员会”改为“社区政务服务站”
其职能是承接下村政务,主要是政府性公共服务。“社区管理服务站”仍旧作为乡镇(街道)的派出机构,其职能就是承接政府下达的任务(所谓“政务”),包括社区范围内政府性公共产品与服务的供给。服务站1—3人,站长或主任由现乡镇公务员下派,其他成员视情况可由乡镇下派(以达精简乡镇之目的),向社会招聘“社工”担任则更佳;服务站与村委会不是“领导”与“被领导”的上下级关系,而是“指导、支持、帮助”和“协助”的关系。鉴于“三提五统”和农业税已取消,农村的政务开始转型,社区政务服务站的主要职能应定位在政府性公共服务。
这样做的好处是:第一,剥离“政务”,还村民自治以本来面目。村民自治组织目前承担的“政务”有两类,一类是国家宪法、法律规定的公民义务,以及国家政策、法规的贯彻实施要求公民完成的事务;一类是乡镇政府在其管辖范围内行使国家行政管理权所要求村民完成的事务。设立社区“政务服务站”,把上级政府的各类“政务”(目前阶段至少是部分“政务”)从村委会中剥离出来转给政务服务站,同时把“新政务”——各种政府性公共服务也交给政务服务站,从而把村民自治组织从繁重的行政事务中解脱出来,腾出时间集中精力做好村民自治工作,理顺“基层政权”与“自治组织”、“行政”与“自治”的关系,促进村民自治制度的深化和完善。可见,“政务服务站”类似于公共服务平台,但又不完全相同,它主要提供各类政府性公共服务外,还要承办上级政府的其他“政务”。第二,改变隶属,恢复“指导”与“协助”的关系。把社区管理委员会“降格”为社区政务服务站,就自然撤除了管委会与村委会的“领导”与“被领导”的上下级关系。虽然服务站仍旧是乡镇(街道)的派出机构,但它承接的是乡镇(街道)与村民自治组织的法定“指导”与“协助”的关系。第三,消解同级“政”凌驾于“党”的格局,重塑党组织的“核心”地位。社区管理会降格转职易名,就自然消解了它实际上凌驾于社区(村)党组织之上的扭曲状况,社区(村)党组织便恢复了法定的领导地位。第四,村干部撤出政府派出机构,避免角色混错。村干部进入派出机构,成为拿工资的国家雇员,就把积弊已久的村干部双重身份问题固化了,使自治组织“行政化”弊端正式化、合法化了,它必然导致村民自治组织负责人和政府管理人员之间的“角色混错”,进而“角色冲突”,最终损害“村民自治制度”的正常规范运作。⑥
另外,“政务服务站”应该联村设立,构建村——联村社区两级公共服务平台。服务站并不需要在每个行政村都搞,这样做很不经济,也无必要。服务站的主要职能是向村庄提供政府性公共服务。前文我们已分析提出:即便是政府性公共服务,易便型的应分散在村中,难重型的集中在联村社区。服务站应该建立在联村层次(也即中心村),辐射周边村。它的职能有二:一是向联村范围统一、直接地提供主要是难重型的政府性公共服务,为此,有必要在中心村构建有形的联村社区公共服务平台;二是委托、指导、帮助留村的易便型政府性公共服务。而且,两者有机勾连,组合成一个村——联村两级的政府性公共产品供给网络。再加上村民自我服务、市场化服务,就形成一个完整的农村社区公共服务体系。
2.建立乡镇领导下的站——村协商组织
建立站——村协商组织,作为两个同是乡镇(街道)下辖机构之间的一个沟通、协商、议事和合作的平台。这个平台可以叫站——村联商会,站——村议事会等。站——村协商组织由社区服务站主要成员和各村主要干部组成,它不是权力或决策机关,而是议事协商机关,作为服务站与自治村的沟通机制,主要职能是商讨国家任务在村庄的落实,特别是协商政府服务和合作服务项目在社区和村庄的实施(包括协调实施中的利益矛盾)。
注释
①②⑥李勇华:《农村社区管委会:对村民自治的除弊补缺》,《学习与探索》2009年第2期。
③潘嘉玮:《村民自治与行政权的冲突》,中国人民大学出版社,2004年,第85—88页。
④徐勇:《中国农村村民自治》,华中师范大学出版社,1997年,第140—148页。
⑤张厚安:《中国农村基层政权》,四川人民出版社,1992年,第476—477页。
责任编辑:思 齐
作者：李勇华
〔摘要〕在职人员下沉社区参与志愿服务活动，是夯实党建引领下的社区治理模式的有效形式，是织密党员与社区联系联动机制的有效途径。通过调查湖北省H市、X市在职人员下沉社区的实践发现，当前存在的主要问题是：下沉人员的本职工作与参加社区志愿服务的矛盾显现，单位发文考核时存在加码现象，下沉人员对被下沉、被安排有抵触心理，社区承接人员下沉的工作机制运行不畅等。究其原因，在于职场身份与志愿者角色转换不顺畅产生情绪压抑、考核依据不衔接与权利救济乏力导致普遍性倦怠、职业惯性与基层事务琐碎性不调适带来内心抵触、本应倡导而实为强制的推行方式导致驱动力不足等。对此，应实现在职人员三重身份的融合，优化在职人员进社区相关制度，扩大多方参与和居民监督渠道，探索创新社区治理的长效机制。
〔关键词〕下沉;社区治理;党建引领;长效机制
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为推动构建党建引领的共建共治共享的城乡基层治理格局，2020年6月湖北省委常委会审议批准了《湖北省机关企事业单位党员干部下沉社区实施办法》(以下简称为《办法》)，明确要求建立机关企事业单位党员干部常态化下沉社区制度。《办法》颁布后，湖北省各级机关、国有企业、高等院校和其他事业单位，以及党的组织关系在鄂的中央国家机关派驻(管理)机构和事业单位、国有企业、部(委)属高等院校党组织、在职干部分期分批实现“双报到”“双报告”，在职人员下沉社区参与志愿服务活动在市域层面铺开。在职人员具有“单位人”“社区人”和党员三重身份特征，是社区内部可利用与待发掘的重要党建资源〔1〕，加之在社会治理压力日趋增大的当下，充分发挥党建引领下的社区治理优势，整合利用基层党建资源，具有现实的紧迫性和深远的制度创新意义。
本调研团队于2020年12月24日至2021年2月14日，采用了发放问卷和分区随机抽样访谈的方法，分别在湖北省H市和X市开展了针对“在职人员下沉社区”的调查。在调查中主要访谈了社区党委书记主任、社区工作人员、下沉人员、社区居民，共计100余人，发放问卷100份。基于调查问卷、访谈记录的整理和相关文献的比较分析，对在职人员下沉社区情况进行研究。
一、在职人员下沉社区参与志愿服务活动的基本经验
(一)夯实党建引领下的社区治理模式是主要方向
构建“党委领导、政府负责、社会协同、公共参与、法治保障”的社会治理格局，“党委领导”是先决性条件。社会治理既需要自上而下的强大领导力，又需要自下而上的社会动员力，这就需要党委发挥组织和动员的双重优势。从党委在社会治理中发挥领导职能的逻辑路径来看，主要有两条路径：一是通过制定政策和作出决策把党的执政意图上升为法律意志，以国家权力来实现社会治理的强制、协调和服务功能，从而释放党的执政能力。二是严格贯彻党要管党、从严治党的原则，号召党员发挥在社会治理中的模范带头作用，通过宣传、协调和服务发挥党建的引领功能。社区治理中的党建引领和党委领导都要落地和扎根于社区，把党组织和党建工作融入社区组织之中，建立起“社区党员服务中心—小区党员联络站—楼栋党员小组—单元党员联络员”四级社区党建工作网络〔2〕，这种社区党建一体化模式在市域层面已经得到推广和落实。
早在新冠肺炎疫情防控初期，H市和X市的机关企事业单位的在职人员就下沉到当地社区和农村村组，充分利用网格化管理优势，积极开展防疫宣传、健康检测、卡口值守、物资配送、关爱服务等工作，在疫情防控的总体战、阻击战中积累了经验，为探索和构建在职人员下沉社区的长效机制奠定了基础。H市市委组织部相继印发《关于加强疫情防控期间下沉社区(村)党员干部管理的通知》和《关于加强疫情防控期间市委选派社区第一书记履职管理的通知》，选派精干队伍下沉社区担当第一书记、发挥“头雁”作用，加强社区治理中的领导力建设，是对党建引领社区治理模式的有益探索。市委下派“第一书记”进驻社区在疫情防控中成为统筹社区工作的主心骨，有效连接了社区和各驻区单位。通过履行“建议权、审核权、管理权、推荐权”等职权，落实“联合协商、早派工、晚研判、工作报告、动态督察、及时反馈”等工作机制，真正起到了上传下达、沟通协调的桥梁作用。H市H社區原社区书记在疫情防控之初，由于履职不力被撤职处理，市委迅速委派精干力量临时担任社区第一书记，新的第一书记对下沉人员干部统一领导调度，明确岗位安排，并对下沉人员干部履职情况进行督查督导，将下沉人员干部考核与派出单位绩效考核挂钩，很大程度上提高了社区疫情防控工作效率。第一书记就像一颗螺丝钉牢牢地钉在社区的管理和责任岗位上，扎根群众之中，急民之急、解民之难，践行党员干部的初心，很好地诠释了党员干部下沉的“沉”的意义。
(二)织密党员与社区的联系联动机制是有效途径
从群众中来到群众中去是我们党开展各项工作的重要法宝。在职人员一端连接着所在的工作单位，一端连接着社区。疫情防控中下沉人员通过深入了解群众需求，认真倾听群众声音，及时解决群众困难，加强了党政机关、企事业单位与社区之间的联系，同时优化了党组织与群众之间的关系，体现了“双纽带”的作用。下沉到社区体现出“沉”，“沉”的实在体现在工作重心、人员力量、资源要素、党群关系，“沉”的表现是展现出服务意识、能力水平〔3〕。社区针对承接下沉党员，建立了联系下沉人员的制度，诸如双报到制度，社区发布任务、下沉人员认领任务制度，民主决策、民主选举、民意测验制度等。H市W社区在承接下沉人员进社区的过程中充分利用下沉人员的“双纽带”作用，建立起机关企事业单位与社区的联系，优化了党组织与群众关系，充分发挥了基层党组织领导力、组织力、执行力，构筑起维护人民群众生命财产安全的坚固防线，有效应对了疫情防控和复工复产。
下沉人员的“纽带”功能还表现在不断强化“党员—社区”的联动。X市X社区以社区党员之家为依托，利用“党员活动日”“机关干部学习日”定期开展对社会治理方针政策的学习，增强下沉人员“俯下身子、服务社区意识”，再通过倡导在职人员参加“文明市民”“五好家庭”等社区评选激发党员参加“共建共治共享”社区的积极性。H市D社区利用所建立的“新时代文明实践站”去协调、组织、动员社区区域内各方面的力量。“新时代文明实践站”由社区党委书记、副书记担任站长、副站长，其他党委委员担任“理论政策宣讲分队”“民调纠纷志愿服务队”“法律宣传志愿服务队”“敬老爱幼志愿服务队”“扶贫助残志愿服务队”“文化宣传志愿服务队”“生态环境志愿服务队”和“科学普及志愿服务分队”的负责人，牵头负责区域内的环境、治安、党建和特困群众救助等事务，听取党员、居民、单位代表对区域内建设的建议和意见，这样就有效地把区域内的社会治理力量统合起来，提高了治理效能。同时，社区还在加强领导干部、下沉人员和居民之间的沟通和信息反馈上着力，创新工作方法。如依托社区党组织，通过民意箱、民情台账、服务专用邮箱和微信群等形式了解居民诉求，为便捷舆情表达通道提供组织保障。
二、在职人员下沉社区参与志愿服务活动存在的主要问题
(一)本职工作与参加社区服务活动的矛盾显现
经过对湖北省H市和X市在职人员下沉落实情况的实地调研发现，协调好本职工作与做好社区志愿服务之间的矛盾是下沉人员所面临的普遍性困扰，部分下沉人员心存焦虑。突出表现在以下几个方面。
第一，应急处置和硬性要求的惯性管理方式与疫情新变化不适应之间的矛盾。X市Z社区在职人赵某反映，疫情爆发时，主要矛盾在于如何实现防控，在职人员基本都处于居家隔离状态，没有上班的压力，而解封和复工复产后，在职人员的个人工作与日常生活的协调上升为主要矛盾。根据调查发现，在疫情进入常态化防控时期，H市和X市的社区依然存在疫情应急防控管理的惯性思维和方式，还按照疫情爆发期的应急处置和硬性要求的惯性管理方式来安排疫情进入常态化防控时期的在职人员下沉任务，没有及时顺应疫情防控的新形势调整工作的方式方法。
第二，下沉活动与本职工作时间上的矛盾。H市H乡镇下沉人员王某反映，其工作地点距其所居住的社区较远，且该乡镇也有创文创卫任务，在工作日参与社区活动必须脱离本职岗位，实际上能参与社区志愿服务活动的时间很少。X市J社区下沉人员喻某反映，当社区志愿服务与在职人员本职工作发生时间冲突时，下沉任务的落实就会被推延。因此，受地区限制和本职工作时间的影响，难免使下沉社区沦为形式，在职人员参与下沉活动的时间难以保证。
第三，“单位人”与“社区人”身份之间的矛盾。X市J社区主任刘某反映，虽然其所在社区大部分在职人员支持并积极参与下沉志愿服务活动，仍有少数在职人员对此认同感不高，甚至有少数下沉人员认为，社区的工作任务应当由社区和物业(居民付费购买了物业服务)承担，本人仅受单位管理。H市S社区党员王某反映，单位的党建工作任务繁重，且自身对社区事务缺乏了解，不太想参与社区的活动。由此可见，在职人员因其身份属性局限于本单位内部导致对社区的责任感偏低，对参与社区活动缺乏积极性。
(二)考核下沉人员时存在加码现象
各级组织在落实在职人员下沉制度时，为了完成绩效，应对考核任务，出现了层层加码现象。
第一，单位发文考核时存在加码现象。根据《办法》第五章的第十八条规定：“各级党委应当将机关企事业单位在职干部下沉社区工作作为单位党组织党建责任制考核、文明单位创建、党员评议等的重要内容，作为干部评先评优、晋级晋职的重要依据。”而在H市部分单位文件中，把在职人员下沉社区工作情况作为“职称评审、公派学习的重要依据”，明显在考核评价上加码。调研发现，X市某单位长期下派在单位工作任务较轻的十几名人員，从事所下沉小区的扶贫工作。
第二，社区在下派任务时也存在加码现象。H市Z单位在职人员王某认为，不同社区具体条件和工作安排差异较大。有些社区在下沉人员人数少的情况下未征求本人意见，直接下派加码任务，将本应由物业和社区工作人员承担的份额也分派给下沉人员，损害了下沉工作的本职性和公平性。虽然文件中明确要求下沉任务安排在周末，但社区事务多、资源少，也就出现了在正常上班时间安排下沉人员值班等现象。如果下沉人员不能到岗，需要提供缺席原因的证明材料，记录在案并与考核评价挂钩。这样的管理明显不近人情，削弱了下沉人员积极性。
(三)下沉人员对被下沉、被安排有消极心理
调研发现，无论社区、单位还是下沉人员个体，都出现过为完成硬性任务而“被下沉”“被安排”的情况。
第一，“被下沉”表现在部分基层党组织用强制政治考核的方式来直接下派任务，没有做好与在职人员的沟通工作，导致广大在职人员有“被下沉”的感觉。根据调查组的访谈，一名从事企业管理工作的张某被分配到社区参加扶贫工作，由于没有接触过这类业务，工作任务落实低效且倍感受挫。
第二，“被安排”表现在部分社区对下沉的在职人员工作安排同一化，作用发挥不够。根据《办法》，在职干部下沉社区的工作内容包括：宣传党的政策、联系服务群众、参与民主议事、参加志愿服务、维护和谐稳定、处理突发事件。但是结合调研情况来看，H市Y、S、J社区，X市J、F社区下沉人员的主要活动大都仍集中于社区志愿服务。例如，充当社区卫生清洁员、人口普查登记员、夜间巡逻员等。社区在时间安排和活动分配上，简单地将下沉人员当作普通人力资源，没有根据其特长和职业优势去精准安排岗位。H市S社区吴某是高校教师，长期从事科研工作，但是根据下沉任务的需要，他被直接分配去从事清倒垃圾桶的工作。由于他体质较弱，工作起来力不从心。事实上，在职人员不可避免地带有职业惯性，这种惯性让他们成为领域的专家和行业的翘楚，但是也让他们在繁琐的基层事务面前无所适从。
(四)社区承接下沉人员的工作机制运行不畅
内生动力是在职人员参加社区志愿活动的助推剂。社区管理应当以在职人员的“内生需求”为起点，以“动力补给”为抓手，充分利用制度优势提升在职人员下沉社区的获得感，实现在职人员下沉社区机制的良性运行。
H市S社区在职人员汪某认为，部分社区存在以下问题：社区的下沉评价标准没有体现公平原则，积分制没有发挥在职人员的特长，社区缺乏对在职人员的管理和协调，社区应当为在职人员参与下沉活动营造良好的工作氛围与和谐的环境。X市Y社区副书记余某认为，社区下沉活动中在职人员评先评优的积分制需要完善。为此，他建议，市里应当出台一个针对下沉人员的统一量化积分制度。每个社区统一适用该制度，细化参加志愿活动的积分标准，作为评先评优的依据。
明确在职人员下沉活动的管理和分工非常必要。对于大量涌入社区的下沉人员，社区承接此项工作的工作量很大，具体负责人和带队负责人没有形成长效机制。例如，由于H市Y社区包保单位第一书记是热电厂的，属于国企的生产企业，负责人不能轻易离开工作岗位，第一书记不能来下沉社区值守只能派其他人轮流值守，且对下沉人员不熟悉，无法对下沉人员进行评定，真正的下沉工作都是由社区书记在代管，这就造成下沉负责制度一定程度上的空转。
三、在职人员下沉社区参与志愿服务活动问题的成因
(一)职场身份与志愿者角色转换不顺畅产生情绪压抑
根据调研，在职人员在下沉活动中的角色转换不顺畅主要来源于两大冲突。第一，职场身份与社会志愿者角色间的主体冲突。从在职人员的组成部分来看，大部分都是各行各业的骨干，本职工作较忙，缺乏参与志愿活动的时间。因此，存在角色转换不顺畅的问题。第二，单位工作和社区工作的场所冲突。随着基层党组织建设中心的转移，更多的单位党员向社区党员转变。由于人员工作单位与其所居住的社区属于两个不同的组织，在职人员的直接组织关系长期属于所在单位，并接受其单位的教育管理，由此导致在职党员产生了“单位意识强”，而“社区意识弱”的错误认知，导致在职人员产生情绪压抑。情绪压抑表现在：以党员身份进社区，在职人员担心自身角色转换“失灵”，对社会评价存在角色评价压抑;在职人员属于单位的员工，单位是其工作生活的本位及主业，如果改变这种工作角色惯性会导致其产生职业习惯压抑;在硬性的政治任务挤压环境下会让在职人员产生被强制安排的服从情绪压抑。
(二)考核依据不衔接与权利救济乏力导致普遍性倦怠
考核是政府组织层级管理的重要手段，通过指标的设定，上级督促下级，来达到行政组织的目的〔4〕。对于下沉人员，考核的目的是促使在职人员认真对待下沉社区任务，考核的要求必须具备较强的可操作性，并且是大多数人可企及，才会真正达到考核的目的。然而，考核中存在的层层加码现象实质上是强制管理性思维的一种表现，表面上体现了层级组织的自我加压，其根本目的却是追求政绩。显然，应当始终把社区依法治理和人民是否满意作为管理的重要依据，如果单纯为了突出政绩而层层加压，会导致基层乃至个人不堪重负，好的规定最终也会沦为具文。事实上，上级领导应当调整视角，从在职人员的需求找方法，为其发挥创造力和积极性提供人力物力财力保障，切忌“层层甩锅”，用“文件落实文件”。同时，领导干部应当树立法治思维，实现从管理思维到治理思维的转变，不能仅将下沉人员当作人力资源去使用，而是要实现人尽其才，增强其社区归属感、认同感。
(三)职业惯性与基层事务琐碎性不适带来内心抵触
社区工作涉及范围广泛，工作内容繁杂琐碎，导致下沉人员在实际工作中倍感压力。在职人员长期从事着本职工作，但是“在职人员下沉”活动让他们暂时离开了熟悉的工作节奏，这种暂时的离开与对新的基层事务的陌生感往往会让一些在职人员内心产生不适应感。
通过访谈和观察发现，在职人员对进社区有抵触心理主要有以下原因：第一，对社区的工作缺乏归属感。大部分在职人员的主要时间都投入于本职工作，缺乏社区志愿服务活动时间。第二，社区临时事务多，活动形式单一，仅停留在环境整治、治安维护、入户走访等事务，对在职人员缺乏吸引力。下沉人员普遍认为，在职人员提供的服务与社区治理需求要对应，在职人员下沉社区应当切中社区治理的痛点、难点，让在职人员做社区居民的组织者，而不是社区“打杂员”。社区在安排工作时应当精简流程提高效率，切忌人海战术。第三，在职人员进入社区后，部分社区管理人员缺乏将任务分派得更加精细的能力，没有有针对性地发挥党员特长，分派任务时不明确，任务内容主要就是“拍照片”，致使在职人员下沉活动有作秀嫌疑。
(四)本应倡导而实为强制的推行方式导致驱动力不足
从调查在职人员下沉制度的实施效果来看，大力倡导的在职人员下沉活动并未获得持久的内驱力。虽然一些地方一直在倡导，但是好像只有用自上而下的行政命令进行高压推进并将其与考核挂钩才能让在职人员下沉到社区。其实，这样的“垂直贯通”的高压方式不仅使得社区在承接下沉人员时很被动，也使得社区工作重心偏向“迎合上意”，而忽视“下沉”。其主要原因在于各单位缺乏建立与下沉人员的沟通协商机制，忽视了下沉人员们的实际需求。H市部分下沉人员反映，有单位在没有协商好的情况下安排在职人员下沉社区的工作任务，下沉人员出现与本职工作有时间冲突后又向社区反映，社区又重新安排人员或者下沉人员自己找其他人对调工作。正如有研究者表明：社区的上述行动，是应对政府验收的“策略最优”和提升社区工作速度的“方式最优”，是一味地寻求在职人员下沉这个活动的目标以及结果，而不是着重于在职人员工作效率和社区福祉提升的“质量最优”，最终往往会导致低效〔5〕。
四、完善在职人员下沉社区参与志愿服务活动的路径
(一)实现在职人员三重身份的融合
为了在职干部下沉社区常态化、长效化、精准化，需要在职人员实现“单位人”“社区人”和党员三重身份的融合，彰显其政治性、党性和社会性。
第一，树立大局观，提高其政治站位。各地各单位要切实增强政治敏锐性，各级党委(党组)書记要切实履行“双报告”工作第一责任人职责，以适当形式对“双报到”工作进行再落实，把有关要求及时传达到每个支部、每名在职人员。领导干部应当以党的政治建设为统领加强思想教育，着力解决党性不纯、政绩观错位的问题。因此，需要对困扰在职人员下沉活动的形式主义问题进行清理，真正把《办法》的要求落到实处。
第二，增强党员身份意识，发挥党员志愿者先锋模范作用。对于人民群众中的实际问题，要敢于亮明党员身份，承担相应责任和义务，融入社区，主动为居民解决力所能及的困难。在安排社区工作时，必须发挥好下沉人员的主观能动性，授予下沉人员自主权，尽可能让在职人员参与社区公共管理决策，发挥在职人员的专长，这不仅可以减少社区负责人的工作量，也更容易激发在职人员作为社区主人翁的意识，调动在职人员参与志愿服务活动的积极性。
第三，坚持“从群众中来，到群众中去”的工作方法，提高服务水平。跟群众交朋友，多倾听群众的诉求，及时宣传党的政策和法律要求，做好答疑解惑、排忧解难工作。在职人员在实现“单位人”“社区人”和党员身份的多重角色融合时，要“学会弹钢琴”，提高各方面的工作能力和水平。
(二)优化在职人员进社区相关制度
第一，组织部门发文要符合上级精神，避免层层加码。既要吃透“上情，又要把握“下情”，即要把中央大政方针与本地的实际情况有效地结合起来。不定超阶段的考核目标，不强制在职人员做违背意愿的事情，全面清理下沉人员承担的没有法律与党规依据、权责不对等的“责任状”。各级领导干部切忌“挂名式、点卯式”工作，将工作任务层层下压，必须建立健全工作推进和落实机制。
第二，社区承接下沉人员要进行制度创新，科学安排下沉工作。针对现有的动态管理机制、创意收集机制、活动发布机制、信息沟通机制的不完善问题，通过智慧化管理方式，搭建在职人员—社区干部—居民—物业四方智治平台，实现群众“点单”、社区“派单”、下沉人员“接单”的流畅运转。社区或企业管理员可以随时针对不同群体发布活动，在职人员结合自身专长和时间报名参加，运用网上定位在指定范围内签到，后台审核通过后纳入积分，快捷方便地完成即时答疑、政策咨询、谈心交心等工作。
第三，建立健全在职人员沟通协商机制。在职人员下沉制度在组织上应坚持自愿申报与组织推荐相结合，实现人与事的合理有效对接。在时间安排和活动设计上，针对在职人员的特长和職业优势，精准安排岗位。
(三)扩大多方参与和居民监督渠道
能否将在职人员下沉制度优势更好转化为治理效能，需要回答好“共建”何以达成、“共治”怎样有效、“共享”如何实现三个方面的问题〔6〕。第一，“共建”意味着社区治理不只是下沉人员和社区的责任，还有物业、业主、社区居民等各方的责任。探索建立政社互动、政企互动、政民互动的联动机制，充分发挥小区下沉人员、“两代表一委员”、专家学者、居民骨干的作用，组建小区智囊团、能人队等参与社区治理团队。第二，实现“共治”，需要创新治理实现途径，搭建便捷议事平台，提高社区居民与下沉人员自治活力。增强社区干部运用法治思维解决矛盾纠纷的能力，加快促进大数据、信息化技术嵌入社区全域治理。第三，实现“共享”，需要有的放矢地采取相关奖励措施，给予干实事的下沉人员物质上的保障和精神上的关爱，充分激发在职人员下沉的积极性，让居民和在职人员的获得感、幸福感、安全感不断增强。要实现社区治理的共建共治共享，各级党组织、社区在落实在职人员下沉制度时就要统筹协调，让在职人员下沉工作“接得住、用得好、能长效”。
(四)探索创新社区治理的长效机制
亚当斯的公平理论认为，“个体仍会对自己的付出和所获得的报酬进行对等性评估，酬劳不平衡也会导致基层干部心理失衡”〔7〕。因此，下沉到社区的在职人员应当受到相应的激励回馈，以调动党员参与社区共建共治的积极性。从调研结果来看，目前X市大部分社区对于考核和考评下沉人员实行积分制管理，下沉人员工作完成后向党小组和网格党支部申报履职情况和应得积分，对于积分一百分以上的下沉人员通报表扬并作为社区服务之星、最美下沉干部评选的重要依据。由于在职人员在社区治理过程中服务范围有限、覆盖率低、精准性不高，而社区居民的服务需求多元、琐碎导致下沉人员的社区活动参与度低、与居民互动乏力、志愿服务资源难以有效整合，并且当把“奉献”作为常态化的设计时，往往适得其反。“奉献”难以形成长久的激励，相较于荣誉激励和物质激励，“时间银行”的激励机制为创新在职人员下沉制度打开了一扇窗户，在职人员可以通过自愿储存志愿服务的时长而获得量化的考评指数，从而解决下沉党员内驱力不足的问题。
“时间银行”的概念最早由耶鲁大学的埃德加·卡恩博士在1980年提出。他提出建立“时间回报”模式：如果别人帮助了你，这个人就可以用帮助你的时间去换取另一个人相同时长的帮助〔8〕。“时间银行”打破了志愿者单方面的付出，转为双方互换，真正的做到了“我为人人，人人为我”。在中国，“时间银行”作为舶来品，在部分地区已经有所推广。比如湖北省W市东湖街道六福湾社区积极探索在“党建+三社联动”工作机制中引入“时间银行”模式，推动社区居民及党员广泛参与社区志愿服务;开封市Y社区“时间银行”采用三社联动充分发挥社会力量，由社区牵头、社工负责具体执行;杭州市民政局正式印发《杭州市养老服务“时间银行”试点工作方案》，以社区、社会组织、社工“三社联动”为驱动，建立以“时间币”为核心的服务兑换和激励机制，助力“时间银行”在社区落地生根〔9〕。
“时间银行”将志愿者每一次参加志愿服务的时间存入“时间存折”，当志愿者有需要的时候可以将其取出兑换时间。这种有偿激励机制，激发了双向服务的新模式，既让有能力的党员力所能及做善事，又解决了这些党员志愿者们日后需要他人帮助的问题，增强了社区居民的奉献感和社区认同感，进一步拉近社区居民间的距离。“时间银行”的兑换讲求按需支取，暂无需求的可以将时间先储存起来，需要时再换取所需服务。与此同时，存折上的时间既可以兑换给自己，也可以捐赠给他人，社区还成立了集体基金库，用于帮扶弱势群体和困难群众。
“时间银行运用线上APP平台，通过线上线下互联的方法，进行服务需求发布，以时间币为媒介，实现以服务换服务、以时间换时间的服务交换，并逐步探索以积分兑换生活用品、文创作品等实物的实践，整个过程双向选择、双向评价。”〔10〕“时间银行”作为“以服务换服务”为主要形式的接力治理手段，与在职人员参与社区治理的目标相契合。在倡导多元主体参与基层社区治理的形势下，将在职人员下沉社区工作合理纳入时间银行载体，实际上为解决当前下沉困境提供了创新范例，有利于调动下沉在职人员积极性，扩大社区共建主体，实现多元共治共享。
总之，在职人员在疫情防控中下沉到社区参加志愿服务活动，起到了“头雁”作用，在社区治理中获得了夯实党建引领下的社区治理模式和织密在职人员与社区的联系联动机制的基本经验。但经过调查组成员对湖北省H市与X市的“下沉”落实情况的实地调研发现，“下沉”是一个系统的工程，其深入推进和有效落实需要诸多的配套制度支撑。本研究通过对在职人员下沉社区参与志愿服务活动的研究，旨在从理论和实践层面上，为当前党员下沉制度在贯彻过程中所出现问题的解决和《办法》的落实提供路径和方法，也为治疗社区治理“碎片化”顽疾和推进社区治理现代化建设开辟提供新的思路。
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责任编辑燕斌斌
作者：汪火良 孙珉玥
为巩固街道城市管理成果，进一步强化城管人员的职责，实行规范化管理，建立长效管理机制，提升城市管理水平，特制定本制度：
一 规范人行道非机动车停放、清理占道经营和流动摊点、遮阳伞、蓬等，清理城镇各类“牛皮癣”、小广告，清理门市外的乱堆乱放等，维护城镇整洁，打造一个有序、文明和谐的新场镇。
二 城管人员必须严格按照上下班时间作息，管理巡查辖区路段市容市貌、环境卫生情况，不得擅自脱岗，如有特殊情况需提前向社区管理人员请假或调班。
三 协管人员必须佩戴袖标，工作期间禁止喝酒。
四 如上面督察组发现各街道有遮阳伞、蓬，门市外摆摊、乱堆乱放、“牛皮癣”、小广告等，每次罚款50元。
五 城管人员在工作时要注意安全，如因个人原因造成的事故等由本人承担责任。
六 城管人员要有团队精神，团结协作，相互配合，服从工作安排和管理，确保场镇各项任务的顺利完成。
七 通过督查等形式对管理人员的工作情况进行考评，每月评选先进管理人员一名，给予奖励。
八 严格按照各项规章制度完成对的清洁、门市外摆摊
设点、伞、蓬、“牛皮癣”、小广告的管理工作;管理人员不服从社区管理，在经教育不改的，将给予相应的处罚或辞退处理。
九 本制度一式二份，进社区和场镇管理人员签字后生效。
古楼社区居民委员会(签章)：
场镇管理人员(签章)：
月 年日
XXXX区国土资源局
“坚持依靠群众、推进工作落实”长效机制
下沉人员管理办法
为深入贯彻落实市、区"坚持依靠群众、推进工作落实"长效机制精神，认真做好网格管理人员下沉工作，积极发挥职能部门作用，发挥网格管理优势，特制定本办法。
一、指导思想
以科学发展观为指导，按照市国土局及区委、区政府的总体要求，坚持以条块融合的网格化管理为载体，以上下联动的差异化职责为前提，整合资源，重心下移，靠前服务。通过强化管理，充分调动网格下沉人员的积极性、主动性和创造性，切实提高区国土资源管理科学化、制度化水平，努力营造稳定、高效、有序、和谐的发展环境。
二、适用对象 局网格下沉人员
三、工作职责
1.落实工作制度情况。主要是按要求定期参加下沉乡(镇)、办周例会，开展协同巡查和联合集中执法制度，及时发现解决问题情况。
2.业务技能培训情况。主要是对所下沉乡(镇)、办的
二、三级网格人员进行国土资源法律法规知识宣传培训，提高排
1 查发现问题的基本技能情况。
3.违法行为查处情况。主要是对非法生产、非法经营、非法建设、安全生产、信访稳定、公共服务和基层组织建设等重点领域的矛盾问题进行排查上报情况;重点是对涉土违法行为及时排查、发现、协调查处情况。
4.受理举报、投诉、媒体曝光和信访情况。主要是及时受理国土资源违法行为的举报、投诉、媒体曝光和信访问题的快速处置情况。
5.开展行政服务工作情况。主要是指导基层开展对口业务工作、为群众开展业务知识宣传、提供政策法律咨询等行政服务工作情况。
四、考核方法
根据市局、区长效办的工作要求，局长效办将加强日常督导督办，特别是在排查中发现的群众关注的热点、焦点、难点问题，力争在网格内及时解决;按照市、区推进长效机制双向责任追究机制要求，在网格管理长效机制推行中，对基层没有发现的问题或者发现后没有及时上报，被上级暗访发现或被新闻媒体曝光以及造成安全事故的，要视其情节实施责任追究;对基层发现上报的问题，各科室要及时处理，超出职权的要逐级上报，处理不及时或者处理不到位的，被上级暗访发现或被新闻媒体曝光以及造成安全事故的，要视其情节实施责任追究。期间，局长效机制领导小组将对各级
2 网格责任人履职情况进行不定期督查并进行通报，考核结果跟年终评先挂钩。具体考核办法另行通知。
五、明确要求
1.提高认识，加强领导。各科室要高度重视，科室负责人为第一责任人，要动员和引导下沉工作人员积极参与到网格化管理中去，形成推动工作的强大合力。要明确职责，责任到人，排查到位，及时上报工作动态，定期总结成绩，查找问题，纠正不足，促进长效机制建设。
2.履职尽责，搞好服务。网格下沉人员要在局和所下沉乡(镇)、办的双重领导下，积极参与网格管理，推进网格建设和长效机制建设，要扑下身子，了解民情、排查问题，帮助解决问题，做到发现问题及时、上报处理迅速。
3.转变作风，密切配合。各科室要加强沟通协调，需配合完成的，各科室负责人要主动作为、相互配合，禁止推诿扯皮，转变作风，切实推进长效机制活动开展。
二0一三年三月二十六日
郑州市环境监察支队下沉行政执法人员
管理考评办法(暂行)
第一条为充分发挥网格化管理下沉人员在环境保护工作中的作用，有效解决环境监察管理中存在的问题，促进各项工作任务的落实，根据《郑州市“坚持依靠群众推进工作落实”长效机制2013年工作要点》，结合支队工作实际，制定下沉行政执法人员管理实施办法。
第二条下沉行政执法人员网格任务：
1.负责市管网格区域内污染源污染防治设施运行、污染物排放和企业环境管理等情况的现场检查工作。
2.负责市管网格区域内建设项目环境影响评价制度和建设项目“三同时”制度执行情况的现场检查工作。
3.负责组织市管网格区域内市批建设项目环境违法案件和日常环境监察过程中发现的其他环境违法案件的调查取证工作。
4.负责组织市管网格区域内领导交办、上级转办、媒体曝光和网络、热线、信访投诉等较大环境违法问题的调查取证工作。
5.参与省以上环境监察机构组织查处的各类环境违法问题的调查取证工作。
第三条下沉行政执法人员网格责任：
1.支队长对市管网格整体工作负总责。
2.主管领导为主体网格领导责任人，对主体网络环境监管负领导责任。职责：在支队班子统一领导下，理清网格管理的思路，指导、检查、督促网格环境监察工作落实，对重点环境监察工作和突出环境违法问题亲自安排部署和直接组织查处，对所属网格无故不落实人员提出处理建议。
3.大队长为各主体网格主要责任人。职责：负责组织制定环境监察工作落实的具体计划和措施，带领所属网格环境监察人员落实环境监察制度和要求，具体组织实施网格内各项环境监察工作开展。
4.具体监察人员为各单元网格直接责任人。职责：按规定落实各项环境监察制度，完成现场环境监察频次，落实现场环境监察内容，做好现场环境监察记录，撰写现场环境监察报告，对环境违法案件及时调查取证。
第四条下沉行政执法队员的基础工作标准： 1.准确掌握责任区内企业的基本信息，及时掌握企业的生产经营情况，下沉人员能现场解决的，要第一时间内解决完毕;对于解决不了的问题，要及时上报分包领导。
2.按月、季度、年度工作计划对重点污染源、重点污染区域、环境敏感地区进行定期执法巡查，并做好记录。
3.按时参加市政府和局机关、支队组织的培训，了解掌握网格化管理制度、法律法规及现场监察业务知识，并做好笔记。
4.按要求参加市管网格区域内的联合执法行动，积极联合公安、安监、工商、城管、质检等部门，加强对企业的环
境执法监察力度。严格法律法规的规定，按照程序要求，严格执法、文明执法、和谐执法，对发现有环境污染问题的企业，按照环保有关法律法规坚决予以处罚。
5.严格执行环保系统“六项禁令”，坚决杜绝吃、拿、卡、要现象。
6.负责领导交办或其他有关工作。
第五条下沉行政执法人员的考评。支队对下沉行政执法人员实行月通报、季考核、年总评。考评采取百分制的形式进行，其中：教育培训20分、巡查记录30分、工作落实50分。考核细则详见附表。
第六条本办法自印发之日起施行。
管城回族区城乡建设和交通运输局
网格化管理督查考核办法
为全面推进我局网格化管理工作，充分调动网格责任人的积极性、主动性和创造性，按照“发现及时、处置快速、解决有效、监督有力”的工作要求，特制定本办法。
一、考核目的
激励先进，鞭策后进，优胜劣汰，进一步提高政府社会管理和公共服务行政效能。
二、考核原则
坚持实事求是、客观公正的原则;坚持首问负责、主动解决的原则;坚持源头控制、快速处置的原则;坚持主动发现、及时解决的原则;坚持突出重点、促进一般的原则;坚持奖惩分明、以奖代补的原则。
三、考核对象
局所有网格工作人员，重点考核网格组长、负责片区下沉人员的履职尽责情况。
四、考核组织
1、成立考核工作领导小组。局主要负责人任组长、班子成员为副组长，中层和业务骨干为成员。
2、由网格化工作领导小组牵头，局属各科室参加，对片区负责下沉人人员的履职尽责情况进行督查考核，并根据局安排，交叉开展督查考核工作。
五、考核内容
1、贯彻落实局布置的各项工作任务完成情况。
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4、惩罚扣分。考核分值与省、市、区布置的阶段性中心工作、专项检查、单项检查挂钩，凡在各类媒体给本单位造成不良影响的扣20分;凡在省级检查中出现问题的每项扣15分; 凡在市级检查中出现问题的每项扣10分;凡在区级检查中出现问题的每项扣5分，记入考核总分。并根据问题的严重程度由街道网格化管理工作考核小组研究处理结果。
(二)考核等次划分
局每月对下沉人员履行情况进行评先评优，共分“优 秀”(95 分以上)、“良好”(85-94 分)、“合格” (60-84 分)和“不合格”(60 分以下)四个等级。
(三)奖惩
1、每年评选网格化管理先进工作者若名。
2、局机关干部在网格化管理中要积极督促，凡因督促不到位或信息不畅通造成不良影响的，取消评先评优资格。
3、在网格化管理中工作不到位及出现重大失误者，局将根据责任划分，追究个人责任，并给予处罚，且取消参评各级各项先进荣誉的资格。
九、考核纪律：
1、督查考核组必须坚持公平、公正的原则，客观如实地评价网格化管理运转情况，确保考核结果的公信力。
2、督查考核组必须严格遵守保密纪律，不得随意透露考核过程与结果。
3、被督查考核的下沉人人员要主动配合督查组工作，按规定要求如实提供相关资料;要高度重视督查考核组发现的问题，针对反馈意见及时落实整改。
城管进社区的思考
城管是当今社会城市化的产物，而社区城管是城市管理向纵深发展、构建大城管格局的探索与创新。目前，社区管理在城市管理工作中如何乘势而上、与时俱进和如何发展，将直接影响到整个城管队伍的组织内涵和工作水平。
因此，作为一名基层的一线执法者，不得不对城管进社区的必要性、城管进社区面临的问题、城管怎样进社区、城管进社区的具体做法等进行认真的思考。
一、城管进社区的必要性
六年来，马路市场的取缔、占道经营的整治、露天烧烤的规范等所取得的成绩是有目共睹的，可以说城市各阶层对城管在整治城市环境中的作用是有口皆碑的。但是随着信阳城市建设的不断发展，加上城市各阶层环境意识的逐渐增强，都给城管工作提出了新的、更高的要求。要适应这种要求，就要乘势而上、与时俱进，就必须紧紧抓住影响城管工作的主要矛盾，利用机遇化解矛盾。我认为，主要矛盾来自于人们的意识。这里所说的意识既包括来自于广大市民的环境意识，也包括广大城管人员的管理和服务意识。要增强广大市民的环境意识，提高广大城管人员的管理和服务意识，就必须要依靠广大市民，相信广大市民，对广大市民进行宣传教育。广大城管人员则要通过学习提高自身素质，一方面是理论学习，更主要的是在实践中的学习。而达到此目的的途径，便是城管人员要深入到广大市民之中，与市民
1建立广泛的联系，进入社区是与市民建立广泛联系的最好方式之一。城管人员可以通过进入社区与广大市民一起整治环境、规范秩序、从自身做起、从身边做起，在工作中宣传法规、落实法规，提高结合实际工作解决复杂问题的能力。通过认真的工作，取得广大市民的理解与支持，与广大市民一起携手共建优美环境，共同把城市管理工作推向一个新的台阶。
二、城管进社区面临的问题
城管进社区不是简单的将城管干部按照管片划分到各个社区了事，进社区是为了解决城管职责范围内的影响社区环境秩序和居民生活的各种问题，而要解决这些问题，首先要弄清楚城管进社区所面临的问题。经过认真的调查，我感到面临的主要问题存在于两个方面。
其一是城管自身问题。首先是各级领导的重视程度。目前，从中央到地方全民都在关注环境质量，这为城管的发展提供了前所未有的大好机遇。对于城市环境负有重要责任的城管组织和个人一定要抓住并充分利用这一机遇。其次是城管队员对城管工作的现在和未来必须要有清醒的认识。成绩只能说明过去，过去的思维方式及工作模式已经跟不上现今城市发展的步伐。城管的未来必须根据城市发展的需要，思想创新、方法创新、制度创新。第三是城管进社区是未来城管工作的重头戏。这就给我们提出了一个非常现实的问题，那就是我们的干部是否具备处理社区内错综复杂的各种问题的能力与素质。正如毛主席所言“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”，好的政策必须要有好的干部去落实。要使我们的干部具有高度的政治责任感、
强烈的事业责任心和主动的工作自觉性，在业务工作上熟悉城管各项法规并深刻理解法律法规的立法本意，在实际工作中做到到位不缺位更不越位。绝不能把城管进社区当做一个孤立的行政执法工作，应该作为一项系统工程，而这一系统工程的初始子系统就是加强城管干部的培养、教育和管理。
其二是社区环境问题。社区顾名思义，就是社会的一个区域，也就是一个浓缩的社会，因此在社区里包含着社会中的诸多积极因素的同时，也蕴含着社会中的各种矛盾。城管进社区就要面对与城管法规和工作职能有联系的各种矛盾。就笔者所在的五星办事处辖区而言，现有8个社区。根据初步调查，涉及城管法规的硬环境主要有私搭乱建、侵占绿地、乱设摊点、占道经营等。而软环境则是有相当部分的居民对城管法规了解不够，还没有建立起应有的环境意识，还存在公共地盘不占白不占，占了也白占的错误想法。软环境中还有一个不可回避的问题，就是造成城市环境诸多问题的社区里的弱势群体，用社区居委会干部的话说，这部分人一是管不了，二是管不好。在社区里分布着的修车摊、修鞋摊、水果摊等，几乎是清一色的特困户。有的是夫妻双双下岗，上有老，下有小;有的是两劳人员，身无一技之长;还有的是属于年老体弱，单位发不出退休金。这些人员对社区环境的影响均属迫于无奈、不得已而为之。
三、城管怎样进社区
城管进社区是城管事业发展的需要，社区环境的改变、软件的优化需要城管付出艰辛的努力。那么，作为基层的城管人员该怎样进入
社区呢?我感到应从以下几个方面做起：
1、必须实事求是的看待城管进社区工作。就目前而言，社区的经费大都属于自收自支，几个人、几间办公用房，这就是社区的人财物。加之历史的原因，社区的状况也不尽相同。有的社区环境好、人员素质普遍较高，有的则配套设施差，居民层次参差不齐，由此引发的一系列问题都要城管来面对。所以城管进社区就必须尊重历史的、实事求是的来看待与城管法规和工作职能有关的问题，要认识到有些问题的解决充满着艰巨性和长期性，不可急于求成，不能一蹴而就。
2、必须紧紧依托办事处，借力开展工作。社区不仅是居民的社区，而且是办事处最基层的组织形式，是政府开展工作的基础。按照原市行政执法局关于城管进社区实施方案的文件精神，城管进社区也要在办事处的领导下，尽最大可能融入办事处对社区的系统建设之中。更何况对社区最了解的是办事处，能够解决社区许多实际问题的也是办事处，特别是面对弱势群体，解决他们的摆摊设点，没有办事处给他们统一安置、发放救济金等形式予以疏导，很容易造成城管执法难，不仅使执法收不到应有的效果，而且还极易引发矛盾冲突，损害城管形象。
3、必须下大力提高城管干部的综合素质。首先城管干部要具备一定的政策水平，熟悉城管法规并能结合社区的实际加以运用。再就是城管干部要掌握做群众工作的方法，同样一句话，说出来让人愿意听，同样一件事，做出来让人能接受。最后是城管干部要有很强的服务意识，真正理解管理就是服务的深刻内涵和现实意义，要树立围着
社区转的思想，要多想对社区建设有利的事，多干与社区建设有利的活。既要讲原则，又不失灵活性，要大胆探索，敢于创新。
四、城管进社区的具体做法
城管进社区是一项新事物，是一个大课题，是一项复杂的系统工程，不能光喊口号、摆花架子，要扎扎实实的做一些具体工作，才能取得良好的效果。我们应从以下具体工作做起：
1、大力宣传，提高居民环境意识。城管是代表政府行使城市管理职能的一个部门，是在当前城市发展不断前进、不断完善过程中组建的新型组织，人民群众对它的职能、作用还不很了解。因此，城管进社区后首要任务就是宣传自我，讲述城管的职能、职责及城管进社区的目的。其次是宣传城管的各种法规、规章，让社区群众知法、守法，提高社区居民的环境意识。除城管干部自身进行宣传外，要充分利用社区的现有设施，如在社区市民学校讲城管法规课，举办社区环境摄影展，评选优秀环境社区等形式，使城管法规、环境意识深入社区居民的人心。
2、以民为本，积极服务百姓群众。要建立畅通的信息渠道，听取百姓的意见建议。对社区居民关注的热点、难点、重点问题要多方解决，为百姓服务，让群众满意。要结合社区实际情况，灵活掌握政策界限，实事求是的开展工作。比如有的社区外来人口较多，人员素质较差，经济水平较低;有的社区下岗职工较多，生活困难户较多。应该在依法加强管理、严格执法的同时，对社区内的修车摊、修鞋摊、水果摊等进行疏导安置，规范统一，做到不仅满足社区居民需求，还
要美化社区环境，以期达到事半功倍的效果。同时应广泛发动社区群众参与城市管理，增强城管的感召力，力争赢得社区居民对城管的认同感，这样才能使得执法环境得到逐步改善。
3、调查研究，深入了解社区状况。在深入社区居委会的基础上，要深入到社区居民之中了解情况，对社区内的道路、摊点等要摸底调查、登记造册、建立档案;对存在的各类情况要底数清、心里明;对需解决的问题要目标明确，有针对性的制定或修改工作计划，争取社区居委会和社区居民的支持。
4、紧密配合，协调其他部门工作。社区城管工作开展的好与坏，很大程度上取决于当地居委会和其他职能部门的配合与否。因此要充分利用社区居委会这一群众自治组织和其他职能部门的优势，相互支持，相互配合，最大限度的做好社区城管工作。比如，在对一些突出的热点难点问题进行查处之后，可由社区的居委会、物业公司或小区保安进行巡视和盯守，预防违法行为的反弹。这样既能令群众满意，又可提高工作效力，节省城管人力。在当前城管工作任务重、人手紧的情况下，这不失为一个行之有效的办法。
城管进社区是一个新课题，是一项系统工程，我们必须按照科学发展观的要求，大胆探索新思路，新方法、新机制，逐步总结出规律，为把信阳建设成为环境优美、和谐宜居、中原崛起生力军的明星城市，做出我们城管人的贡献。
(五星社区城管中队谷信昭)
我是一名城管干部，2015年下到社区，担任城管专干，负责社区的城管工作。2年多来，在上级部门和社区的正确领导下，在同事们的支持帮助下，我以党的十八大精神为指导，贯彻“加强整治，优化环境”的工作方针，以“服务人民群众”作为工作的出发点，认真努力做好各项工作，为人民群众创造良好的工作和生活环境，取得了良好成绩，赢得了广大社区居民群众的满意。下面，根据上级领导的安排和要求，就自己担任城管专干，负责社区城管工作以来的工作情况向领导和同志们做如下汇报，如有不当，请批评指正：
一、认真努力学习，提高政治思想觉悟和业务工作技能
2年多来，我认真学习党的十八大和十八届三中全会精神，认真学习总书记系列重要讲话精神，认真学习城管工作精神和城管业务知识，提高了自己的政治思想觉悟和业务工作技能，能够按照上级部门的工作精神和决策部署，全面做好自己的本职工作，取得良好成绩，维护社区秩序和良好环境，促进社区又好又快发展。我培养自己吃苦耐劳、善于钻研的敬业精神和求真务实、开拓创新的工作作风，坚持“精益求精，一丝不苟”的原则，认真对待每一项工作，坚持把工作做完做好，力争工作的完美与高效，提高社区居民群众对城管工作的满意度。
二、尽心尽职工作，全面完成城管工作任务
1、加强学习教育，提高队伍整体素质和战斗力。作为一名城管专干，我认真组织城管队员、文明劝导员和义工队员学习党的十八大精神和党的群众路线，加强对城管队员、文明劝导员和义工队员的政治思想与组织纪律教育，全面提高队伍的整体素质和战斗力。使每个城管队员、文明劝导员和义工队员牢记党的宗旨观念，树立服务意识，认真努力做好各项工作，为社区居民群众提供服务，不断提高社区居民群众对城管工作的满意度和公信力。
2、刻苦勤奋工作，全面完成城管工作任务。我的主要工作是带领城管队员、文明劝导员和义工队员对辖区内摩托车自行车乱停乱放和骑门占道等进行治理和劝导，维护辖区的正常交通，维护辖区的文明秩序。我刻苦勤奋，认真努力工作，全面完成工作任务，取得良好成绩。一是对辖区实行网格化管理，划分好地段，安排好人员，做到治理和劝导工作全覆盖，确保辖区交通畅通、秩序文明。二是实行日检查制度，我每天亲临一线，对治理和劝导工作进行全面检查，看摩托车自行车有没有乱停乱放，有没有出现骑门占道情况，治理和劝导工作做得好的给予充分肯定，鼓励队员继续努力工作，巩固取得的成绩。治理和劝导工作做得不到位的，给予严肃批评，要求及时整改，确保把工作做好。三是加强对辖区居民群众的宣传教育，说明摩托车自行车乱停乱放和骑门占道的危害性，使辖区居民群众形成共识，共同做好治理和劝导工作;对摩托车自行车乱停乱放和骑门占道的相关人员进行批评教育，督促其自行整改，确保不再出现摩托车自行车乱停乱放和骑门占道的情况。由于自己刻苦勤奋工作，全面完成城管工作任务，获得了辖区居民群众的充分肯定和高度赞扬。
三、服务居民群众，全面推进文明执法
我严格要求自己，也严格要求城管队员、文明劝导员和义工队员，在开展治理和劝导工作中，既要忠实履行工作职责，敢于担当责任，对摩托车自行车乱停乱放和骑门占道进行严肃治理，切实维护辖区的正常交通和文明秩序，又要切实做到文明执法，以理服人、以情动人，使治理和劝导工作能够得到辖区居民群众的认可和支持。在做好治理和劝导工作的同时，要积极为辖区居民群众服务，建立城管人员与居民群众的鱼水关系，共同推进城管工作发展。由于工作认真负责，得到上级部门的肯定，获得了居民群众的满意。我本人今年4月份被县里评为优秀城管专干，我带领的队员今年5月份被评为优秀义工。
四、存在的不足问题
2年多来，我认真努力工作，虽然完成了任务，取得一定成绩，但还是存在一定的不足问题，一是学习有所欠缺。我虽然重视学习，但有时工作忙，放松了学习，没有学深学透，通过学习指导实践不够。二是作风不够踏实。我虽然经常与居民群众在一起，但是与居民群众的联系沟通不够紧密，主动向居民群众征求意见听取建议少，在一定程度上影响了工作的发展。三是有些工作还没有完全做到位，治理和劝导工作还需要继续改进和提高。
五、今后努力方向及打算
1、加强学习，不断提高业务水平。我要加强学习，不断提高自己的业务水平，使自己能够解决工作中碰到的新问题，新矛盾，新内容，能够提出新的思路和见解，创新城管工作，取得更大的成绩。
2、转变作风，树立自身良好形象。我要坚持党的群众路线，全面加强思想作风、生活作风和工作作风建设，严格执行“中央八项规定”，严格防范“四风”问题，树立自身良好形象。
3、干出成绩，获得人民群众满意。我要结合岗位工作职能，创新社会管理，进一步做好各项工作，切实维护辖区交通秩序和良好环境，让党和政府放心，让居民群众满意。
4、服务群众，建设稳定和谐社区。我要充满感情，深入基层，与辖区内居民群众进行零距离接触、面对面交流，虚心听取居民群众意见，真诚征求居民群众建议，按居民群众的希望与要求，做好各项城管工作，努力建设稳定和谐社区。
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