关于发挥纪检监察派驻机构监督职能的思考
【摘要】推进纪检监察机构改革，设立派驻纪检监察组，是改革纪检监察监督模式、强化监督效果的重要探索。笔者以某市的探索实践为研究蓝本，发现某市派驻纪检监察组的设立，实现了监督范围的扩大、监督权限的提升、监督关口的前移，取得了良好的监督效果。但纪检监察派驻机构改革中仍存在一些问题，如何有效发挥纪检监察派驻机构监督职能，需要在今后工作中继续探索。
【关键词】纪检监察派驻机构;监督职能;改革
党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，把制度建设和治理能力建设摆到更加突出的位置。派驻监督是在党中央集中统一领导下，强化自上而下组织监督的重要形式，在党和国家监督体系中具有十分重要的作用。
一、某市纪检监察派驻(派出)机构改革探索
(一)直面驻在部门，体现了“驻”的优势
依据有关规定，派驻机构在驻在部门办公。派驻纪检监察组可以通过参加驻在部门领导班子会议研究“三重一大”事项，查阅或者复制驻在部门有关文件、材料、财务账目，查阅和调查核实驻在部门有关领导干部个人事项报告，就驻在部门管理的领导干部和后备干部考察人员的党风廉政情况提出书面意见，对驻在部门党风廉政建设和履行职责方面存在的问题提出监察建议等。
(二)代表纪委监委履行监督职能，展示了“派”的权威
派驻纪检监察组是市纪委监委的重要组成部分，代表市纪委监委对驻在部门进行监督。派驻纪检监察组由市纪委监委直接领导、统一管理，对市纪委监委负责并请示报告工作。派驻纪检监察组在开展日常监督工作中，应保持相对的独立性，在人事关系、人员配备、设备采购和经费保障等方面具有相对的自主权，在履行监督职责过程中很大程度上排除了驻在部门有关因素的制约和干扰，使派驻纪检监察组能够放手开展监督执纪问责工作，充分展示了“派”的权威。
(三)监督方式灵活多样，发挥了“探”的效果
派驻纪检监察组是市纪委监委的“探头”和“触角”。派驻纪检监察组开展日常监督，灵活运用“望、闻、问、 切”工作方法，把脉驻在部门的政治生态和党风廉政建设情况，区别情况、对症下药，“探头”和“触角”作用发挥得更加充分。
(四)严格监督执纪，亮出了“剑”的威慑
改革以来，派驻纪检监察组认真梳理驻在部门存在的廉政风险点，通过开展经常性检查、专项检查、线索核查等，着力发现驻在部门存在的苗头性、倾向性问题并采取有效措施予以纠正，做到了防患于未然。对于違纪违法问题线索，能够做到真查快办、严肃处理，针对查实的典型违纪违法问题，通过在驻在部门开展以案促改警示教育活动，既使得违纪违法人员受到应有惩治，也对驻在部门其他工作人员起到了良好的警示教育作用。
二、某市纪检监察派驻机构改革存在的问题
(一)体制机制尚未彻底理顺
一是派驻纪检监察组工作人员编制人事关系由市纪委监委统一管理，实现了人事上的独立，但工资关系和党组织关系在驻在部门，这对监督执纪工作造成了一定的“牵绊”。二是派驻纪检监察组虽有办案经费，但没有独立账户，财务不独立在一定程度上制约了办案经费的使用。三是派驻纪检监察组查处违纪违法问题线索，涉及驻在部门领导班子成员的要上报市纪委监委。若驻在部门领导班子成员受到严重党纪政纪处分，往往会影响驻在部门的精神文明奖，对派驻纪检监察组工作人员也有影响。因此，派驻纪检监察组在发现驻在部门领导班子成员违纪违法问题线索时难免会有所顾虑。
(二)业务能力有待提高
一是派驻纪检监察组工作人员结构复杂、经历不一。二是市纪委监委对派驻纪检监察组业务指导不够。派驻纪检监察组大多人员之前未从事过该项工作，在发现违纪违法问题线索时不知如何查处，造成了部分问题线索久查不决，办案质量不高，亟须市纪委监委加强业务指导。
(三)监督效果有待加强
一是机构设置和人员配置不均衡。在派驻纪检监察组人员未全部配备到位、人员紧缺的情况下，市纪委监委对口联系室借调派驻纪检监察组人员协助其工作，在一定程度上加重了派驻纪检监察组的工作负担。二是领导能力有待提高。个别派驻纪检监察组组长存在“怕得罪人”思想，导致派驻纪检监察组震慑效应下降，监督效果不佳。三是监督方式有待转变。目前，派驻纪检监察组开展工作主要是按照市纪委监委工作安排进行，受理问题线索主要依靠举报投诉，举报了才发现，缺乏积极性和主动性。
三、对纪检监察派驻机构改革的建议
(一)持续深化体制机制改革，增强派驻机构的独立性
一是将派驻纪检监察组所有正式工作人员的人事编制、工资关系、党组织关系收归纪委监委统一管理，福利待遇由纪委监委统一发放，派驻纪检监察组工作人员随纪委监委对口联系室参加党组织活动。二是为派驻纪检监察组开设独立账户，由派驻纪检监察组自主使用，实现经费上的完全独立。三是派驻纪检监察组组长不再担任驻在部门领导班子成员，不再参与驻在部门领导班子会议、党组会议和党组织活动，按照派驻机构工作规定对驻在部门实施监督。
(二)转变监督方式，提高监督执纪问责效能
一是摒弃被动监督的局限性，变被动监督为主动监督。二是坚持“惩前毖后、治病救人”原则，实现监督重点由“惩”向“救”的转移。三是高度重视问题线索受理工作。针对受理的问题线索，以事实为根据，以党纪国法为准绳，做到严查快办，过责相当。
(三)加强自身建设，全面提升队伍素质
一是政治上过硬。加强政治理论学习，以理论上的清醒强化政治上的坚定，不断增强派驻机构工作人员的“四个意识”、进一步坚定“四个自信”、做到“两个维护”。二是业务要精。纪委监委要加强对派驻机构的业务指导，根据不同岗位人员的职责特点，强化对派驻人员监督检查、审查调查等基本功的培训与锻炼。三是作风要硬。派驻人员要敢于斗争、善于斗争，不搞一团和气。同时，要勇于检视自己，严明工作纪律，坚决防止“灯下黑”。
(四)完善激励机制，营造争先创优的工作氛围
一是完善人员交流机制。畅通机关与派驻人员交流渠道，将个人能力突出、工作成绩显著的派驻机构人员选拔至机关工作;将安于现状、不思进取的机关工作人员调离纪检监察队伍。二是完善考核机制。纪委监委要建立健全派驻机构考核机制，加强对派驻机构日常工作的考核。三是搞好经验推广。对工作成绩突出的派驻纪检监察组，总结其行之有效的先进经验和方法措施予以推广。四是提高派驻机构人员待遇。消除机关与派驻、派驻与派驻之间的待遇差，实行同工同酬，化解攀比心理和不满情绪，调动其工作的积极性。
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(作者单位：中共开封市委党校)
作者：安北平
摘要：本文通过分析高校派驻纪检监察机构在监督过程中存在的问题和不足，探索强化派驻高校纪检监察机构监督作用的有效路径，包括加强队伍建设，落实责任完善考核机制，提高监管水平等并提出一些解决方案，着力更好地发挥派的权威和驻的优势，为促进高校党风廉政建设和营造风清气正的政治生态提供坚强的政治引领和保障。
关键词：高校 纪检监察 制度 有效监督
习近平总书记在党的十九大报告中指出：“要健全党和国家监督体系，加强对权力运行的制约和监督，强化党的自我监督，构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”高校派驻纪检监察机构改革是全面从严治党新常态下高校始终坚持“两个维护”的政治保障，高校派驻纪检监察机构要深入贯彻全面从严治党方针，充分发挥全面从严治党引领保障作用，坚定政治方向，保持政治定力，在全面从严治党新常态下，以新时代党建理论为指导，在高校形成并不断巩固反腐败斗争的压倒性态势，确保“十四五”时期高校发展的目标任务落到实处，为高校各项工作健康发展提供坚强的纪律保障。
一 当前高校派驻纪检监察机构现状
习近平总书记在十九届中央纪委几次全会上的重要讲话为推动新形势纪检监察工作高质量发展指明了方向。当前和今后一个时期，加强理论武装，学深、悟透、做实党中央关于深化派驻机构改革、提高派驻监督质量的决策部署，切实履行好上级纪委监委授予的职责使命，把制度优势真正转化为治理效能，是高校派驻纪检监察机构的首要政治任务。高校是意识形态领域的重要阵地，肩负人才培养，文化传承、科学研究等重要使命，高校派驻监督具有近距离、全天候、常态化的特点和优势。向高校派驻纪监察机构是中国特色反腐倡廉体系的重要力量和组成部分，新形势下高校派驻纪检监察机构应始终把监督挺在前面，以日常监督为基础，坚持长期监督为战略，精准监督为保障，全面强化监督质量，使监督工作更加科学、更加严密、更加有效。派驻高校纪检监察机构对遏制高校腐败有一定的作用，但是有些关系还没有完全理顺，还存在一些群众期望很高，但监督效率很低，监督效果不强的问题。
二 高校派驻纪检监察机构存在的问题
(一)干部队伍人员不足，能力素质还需加强
省属高校派驻机构组建成立以来，有些驻在高校对派驻机构改革的政策理解不到位，存在对驻在高校工作监督不到位不全面的问题。以四川省为例，四川省在全国率先开展省级纪委监委向省属高校派驻纪检监察组改革试点，于2018年12月完成了28所省属高校派驻纪检监察组的设立和组建工作。派驻改革的“四梁八柱”均已构建完成，但派驻机构普遍没有配全编制。按照现行的制度规定，納入派驻机构的人员要求是编制内人员，而且有年龄要求，根据目前高校人员的现实情况，配齐人员有一定的困难。驻校纪检监察组和驻在高校纪委合署办公，纳入派驻的工作人
员和没有纳入派驻的驻在高校纪委工作人员由派驻组领导统一调配工作，身份不同任务一样，还不是真正意义上的“两套班子一套人马”。
上级纪委监委只管理纳入派驻的人员，没有纳入派驻的人员目前收入虽然一样但待遇却不同，以致身份尴尬，没有归属感。部分纪检监察干部没有经过专业系统的培训，自身专业知识比较薄弱，在工作中，由于缺乏实战锻炼，办案人员缺少相应
的谈话、取证等办案技巧和经验，本领恐慌的现象比较明显。有些单位对走读式谈话的安全还没有引起足够的重视，存在安全隐患。
(二)对纪检监督工作重视程度不够
随着纪检监察体制改革的深入，派驻机构职能定位、职责分工及其地位已经明确，监督执纪工作不再受制于驻在高校，但派驻组人员多是由驻在高校选拔，供给关系也在驻在高校，还不是真正意义上的派驻。派驻机构和驻在高校纪委实行合署办公，派驻机构负责人作为驻在高校的党委副书记、纪委书记，上级纪检监察机构虽然赋予了对驻在高校领导班子的监督权力，但同为班子成员，党委主要负责人是班子里的最高领导，级别也比派驻机构负责人高，派驻机构的工作如果得不到党委主要负责人支持，就会影响到监督执纪工作的有效开展。有些驻在高校领导班子特别是“一把手”对派驻改革认识不到位，仍将派驻机构视同于一般职能部门，没有认识到纪检监察体制改革后，派驻机构负责人主要职务是派驻纪检监察组组长，兼任驻在高校的党委副书记和纪委书记，也是为了工作需要延伸出来的一个职务。没有认识到派驻监督是上对下的监督，从而造成派驻机构监督职能淡化。
同时，由于历史原因，有些纪检干部长期形成的围着驻在高校转的行为定势、思维惯性根深蒂固，对派出机关的认同感、归属感差，在受谁领导、对谁负责的问题上认识有偏差。在监督执纪过程中，责任意识不强，对存在的问题看不见或者有意回避，对监督执纪工作重视程度还不够，监督特别是日常监督没有常态化对举报材料研究不够，对反映的问题研究不透不深入，造成被谈话人避重就轻不如实交代问题，谈话流于形式，存在“一谈了之”的风险。
(三)监督制度还不健全，关系尚未完全理顺。
驻在高校领导和干部对派驻机构的认同和支持还不够，甚至有的个别领导干部，错误认为派驻机构查办案件、处理违纪违法人员，是在打击领导干部干事创业、高校教师科学研究的积极性，没有顾全大局。日常监督、审计监督、巡察监督还没有形成合力，监督制度存在漏洞和空白点，纪检监察工作规范化、制度化水平还有待提高。三个为主，实际操作起来困难也比较大。执纪监督以上级为主，基本没有问题，大家都能够理解，下级纪检干部的选拔任用和考核以派驻组为主，操作起来比较困难。目前只有个别高校在部分二级单位单独设置了专职纪委书记岗位，大多数驻在高校二级单位纪委书记一般都是由分党委副书记兼任，都有除纪检工作以外的其他工作，在提名考察、年终考核过程中，落实上级关于纪检监察体制改革的文件精神，还有阻力。纪委工作中落实“三转”还不够彻底，站台式监督还普遍存在，驻在高校对“三转”的认识还不到位，认为只要派驻组或者纪委参加就没有问题，本来不是派驻组或纪委的事情，也要求派驻组或纪委派员参加，最后“种了别人的地，荒了自己的田”。
(四)监督手段有限、监督方式单一。
纪检监察体制改革以后，派驻机构监督是“监督的再监督”，不应该直接去监督业务工作。因此派驻机构履职实践中可用的监督手段也比较少。派驻机构对驻在高校“三重一大”等重要工作的监督还缺乏有效的制度和手段。现实中，驻在高校班子成员之间分工不同、各管一块，难以了解其工作情况，掌握有效信息，仅被动地依靠信访举报，难免会造成监督“缺位”。目前存在派驻机构独立性、权威性不够及领导体制机制的问题，对驻在高校班子特别是主要领导的监督有一定的困难。有些派驻机构仍习惯于信访举报什么就监督什么的“等靠要”的模式，常规监督多，带着问题有针对性的专项监督少;参与式的被动监督多，以发现问题为导向的主动监督少;对党员干部八小时以内的监督多，八小时以外的监督少。主要通过办案来实现监督，日常监督做的还不到位。在信访举报无法提供充分线索的情况下，如何通过日常监督，拓展线索收集渠道，提升主动发现问题线索的能力，是今后必须直面的问题。
三 加强高校派驻纪检监察机构有效监督建议
派驻机构应该找准监督切入点，围绕“监督什么”“怎么监督”“怎么监督好”三个问题，进一步明确职责定位，理清工作思路，发挥“派”的权威和“驻”的优势，紧密结合驻在高校工作实际，突出执纪监督重点，不断强化派驻机构的“探头”“哨兵”作用，不断提高精准发现问题的能力，积极推进党风廉政建设和反腐败工作。
(一)强基固本，加强队伍建设
纪检监察机关作为管党治党的政治机关，作为党内监督和国家监察的专责机关，在守护党的初心使命中发挥着重要而独特的作用，在构建和谐社会，维护社会公平正义等方面有着不可替代的作用，面对新形势，新任务，建设一支政治强，业务精，作风硬，纪律严的纪检监察铁军，是做好新时期纪检监察工作的重要保障。
1.要加强干部队伍全员培训。通过派员参加上级纪委监委组织的业务培训，逐步提升队伍业务水平，督促广大纪检监察干部在学习和实战中提升业务能力，使每个纪检监察干部都具有斗争的勇气、斗争的智慧和斗争的能力。
2.强化实战锻炼。采取“以案代训”、“实战练兵”等方式，让纪检监察干部参与审查调查、案件审理等具体工作，或者到上级部门跟班学习，参加实战等手段，逐步提升实战能力。
3.强化内部监督管理。加强派驻监察机构日常管理，健全内控机制。通过学习典型案例等方式，及时为干部打好“预防针”，防微杜渐。做好严守纪律，拒腐防变的表率。
(二)健全监督机制，落实监督责任
不断完善高校派驻监督管理机制，强化“派”的权威和“驻”的优势，充分发挥派驻监督“探头”作用。一方面强化日常监督检查，突出监督重点，确保监督实效;另一方面，派驻纪检监察机构必须当好“探头”，担负好监督执纪问责职责，加强对被驻在高校领导班子及其成员、其他领导干部和重点岗位的监督，做到守土有责。
1.加强日常监督。建立派驻监督联系机制，将派驻监督工作制度化、规范化、程序化。明确监督重点，紧盯重点人、重点事、重点问题。加强对高校派驻机构选人用人情况的监督，严把人选政治关、廉洁关。畅通信访举报渠道，在各驻在高校门户网站醒目位置公布信访举报电话和电子邮箱、办公场所设置举报信箱，多方位受理信访举报线索。形成层层联通沟通机制，发现问题应当及时向上级组委监委和被驻在高校党委报告，认真负责调查处置，对需要问责的提出建议，发现苗头要及时提醒，有了问题要谈话诫勉，涉及违纪违法要立案查处。
2.加强问责力度。对被驻在高校党风廉洁建设方面存在的重大问题及时纠察。对于发现的严重失察、迟报瞒报、压案不查、执纪不严的问题，必须严肃追究责任。对于日常监督中发现的问题，提出纪检监察建议，督促被监督组织担负起管党治党的政治责任。
(三)完善管理机制，提高监督水平
高校派驻纪检监察机构要坚持问题导向，提炼出有效方法和实用策略，加强纪检监察制度建设针对性和实效性，提升高校派驻监督制度化、规范化水平，提高高校派驻紀检监察机构监管水平。
1.加强干部队伍建设。完善派驻人员管理办法，明确责任权限、工作关系、组织领导，配齐配强工作人员，严肃党内政治生活，坚持民主集中制，严格干部选拔任用，规范干部权力运行，提高派驻机构纪检干部政治待遇。建立并完善派驻纪检机构及干部的评价考核机制。加强自身队伍建设，另一方面应建立干部调整退留机制，积极配合全面从严治党新常态，确保纪检监察队伍发展后劲和干劲。
2.创新监督方法。完善会议监督、备案监督、报告监督、信访监督、谈话监督、检查监督、专项监督、评议监督、执纪监督等多种监督方式。完善沟通会商、工作纪要、述职述廉、检查考核等保障措施。建立派驻纪检机构与驻在高校之间的联动机制，确保监督有实效。认真做好顶层设计，建立健全派驻纪检机构监督驻在高校班子及其成员、廉政作风问题沟通干预、对党员干部执纪问责和对驻在高校重大问题建议否决等一系列监督机制。引导和监督驻在高校改变惯性思维，自觉摆正“被监督者”角色。在处理好驻在高校“实干”和派驻纪检机构“督导”关系的同时，使两者之间相互密切联动，同心协力抓好党风廉政建设工作。
四 总结
为积极响应党中央关于纪检监察机构改革的重大决策，部分省市在全国率先开展省级纪委监委向省属高校派驻纪检监察组改革试点，在省属高校派驻纪检监察机构，是在高校实现全面从严治党的重要举措，对于高校坚持全面从严治党具有重要意义。强化高校纪委监督责任绝非一日之功，不能一蹴而就，一劳永逸，也不能放松一把，要坚持长期监督，持之以恒，从小从细抓起，不断推进监督日常化、规范化、常态化，为培养新时代的建设者和接班人保驾护航。
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基金项目：本文系西南科技大学党风廉政建设研究项目(19sxb151)研究成果。
作者简介：汪升龙，西南科技大学纪委纪检监察室;
作者：汪升龙
〔摘要〕 派驻监督是权力制约与监督理论的具体实践，强化派驻监督工作，首先要了解派驻监督的思想渊源及其在我国的发展过程。目前我国已经形成较为完整的派驻监督制度设计和运行流程，但真正从制度优势转化为治理效能尚需一个过程。强化派驻监督工作需要派驻机构完善清单制度，构建全面覆盖、协调一致的责任体系，完善领导体制，健全工作机制，把制约与监督嵌入权力运行过程，进而有效发挥派驻监督的优势，增强派驻监督的独立性、实效性。
〔关键词〕 权力;制约;监督;派驻监督
〔
权力乃国家之权，具有公权属性，公权力既有保障个人权利、促进社会文明进步的一面，也有侵害个人权利和社会公共利益的一面，因此，“只要公权力存在，就必须有制约和监督” 〔1 〕。早在200多年前，法国思想家孟德斯鸠就提出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止” 〔2 〕。20世纪末东欧剧变、苏联解体的重要原因之一就是执政党权力缺乏制约和监督，导致腐败严重。历史和现实表明，不受制约和监督的权力必然滋生腐败。要防止权力滥用，就必须对权力加以限制，而制约与监督是使权力处于可控范围之内的有效形式。中国共产党从成立之日起就高度重视权力制约和监督问题。党的十八大以来，我们党持续推进全面从严治党，构建了一整套党和国家的监督体系，推动了派驻监督体制和运行机制的创新，对增强党的自我净化能力、推动全面从严治党向纵深发展具有十分重大的意义。
一、派驻监督的发展演变：思想渊源和制度发展
(一)权力制约和监督思想的渊源
派驻监督是党内监督的重要形式，对公共权力进行制约是党内监督的职责所在。权力制约和监督的思想自古有之。在西方，這一思想最早可追溯到古希腊亚里士多德提出的政体三要素论;波利比阿在此基础上，提出罗马政体中的元老院、执政官和平民会议相互制约的理论;西塞罗继承了波利比阿的思想，并将重点放到限制行政权力上。近代以来，洛克主张立法权与执行权相互分开、相互制约，并把人民作为重要的监督力量，提出人民有权通过罢免或更换立法机关重新委托最能够保障他们权利的人;孟德斯鸠继之提出“三权分立”学说，把国家权力划分为立法、行政、司法，强调三权相互分立、相互制约;托克维尔在继承洛克、孟德斯鸠思想的基础上，深入分析了美国民主制度，认为除了公共权力分权制约外，市民社会也是限制公共权力滥用的重要条件。
我国古代，权力制约和监督的思想源远流长，这从制约和监督的词义来源与变化引申中可见一斑。“制约”中的“制”是“裁断、控制、节制”，如《孙子·虚实》中的“水因地而制流”。“约”本为“绳索”，引申为拘束、限制。因此，制约意为控制约束，侧重以某种力量控制权力。“监督”中的“监”是“自上临下，监视之意”，督本义为察看。《说文》中“监，临下也。督，察也”。《后汉书·荀彧传》中“臣闻古之遣将，上设监督之重，下建副二之任;所以尊严国命，谋而鲜过者也”。监督意为监察督促，侧重自上而下地约束权力。在具体制度层面，监察御史制度集中体现了我国古代权力监督的思想。中国古代监察御史制度有较长的发展演变历史，清朝制定的《钦定台规》是我国古代监察御史制度的集大成者，把监察机构作为“天子之耳目，朝廷之腹心”，视为一种特殊的政治力量，使其“以卑察尊”成为集权威与效能于一体的监督端，对官员行使权力进行制约和监督 〔3 〕。
(二)我国派驻监督制度的发展过程
派驻监督制度经历了一系列调整与改革才形成现今相对完备的权力制约与监督的机制。党的十五届六中全会提出纪律检查机关应对派出机构实行统一管理。此时，纪律检查机关主要是向政府部门派驻派出机构，派驻监督并未涉及党委部门、群团组织、事业单位及国有企业。党的十七大提出要健全纪检监察派驻机构统一管理制度，特别是要建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，将派驻监督纳入了权力结构和运行机制的制度设计之中。但是，当时派驻机构管理还存在一些问题，一些派驻机构的工作定位不准、职责不清，大量参与驻在部门业务，普遍存在监督弱化的问题。因此，党的十八大进一步强调要健全纪检监察体制，完善派驻机构统一管理，提出要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。党的十八大之后，我们党积极推进派驻监督改革，以强化监督权为重点，推动决策权、执行权、监督权形成相互制约相互协同的权力结构，更有效地实现了对权力的制约和监督，这表明“权力制约的制度化建设已具成熟的政治条件” 〔4 〕。因此，党的十八届三中全会提出要形成科学有效的权力制约和协调机制，强调加强反腐败体制机制创新和制度保障，部署全面推进纪委派驻纪检机构的工作，明确实行统一名称、统一管理，明确派驻机构的职责任务、机构设置、人员配备和工作保障，明确派驻机构要对派出机关负责，全面履行监督职责，加强对驻在部门领导班子及其成员的监督，明确纪检组长在党组中不分管其他业务工作。至此，派驻监督改革取得了突破性进展。党的十八届三中全会以来，我们党陆续出台了《关于加强中央纪委派驻机构建设的意见》《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》等一系列制度文件，派驻机构全面覆盖了党和国家的机关，形成了特点鲜明的派驻监督制度，有力地强化了对权力的制约和监督。
二、派驻监督的实践进展：制度设计与运行状况
(一)派驻监督的制度设计
1.依靠党章落实党章。党章是我们党的根本遵循，也是派驻监督工作的根本依据。党的十九大修订的党章明确规定，党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组，这是党章赋予纪律检查委员会的重大职责。派驻监督就是要把党章的要求落到实处，代表派出纪委开展监督，这是实施派驻监督的党内法规源头，也是提升监督权分量的根本依据。依据党章开展派驻监督，落实党章要求做好派驻监督，有利于树立党章的权威性、严肃性，有利于加强和改进对权力的制约和监督。
2.突出政治监督的职能定位。“派驻机构是党的政治机构，派驻监督是政治监督” 〔5 〕，这是必须要把握好的一个定位问题。派驻机构政治监督的职能定位具体表现在三个方面：第一，派驻机构的政治监督就是要监督驻在部门党组织和领导干部是否担起了政治责任、落实了主体责任，检查驻在部门党组织政治站位高不高、政治能力强不强，能否切实做到“两个维护”。第二，派驻机构的政治监督就是要督促驻在部门党组织担负起全面从严治党的主体责任，建立与驻在部门党组织的会商联系制度，指导其开展党风廉政建设，加强其对党员干部的监督管理。第三，派驻机构的政治监督就是要监督“关键少数”，派驻机构要紧紧盯住驻在部门领导班子及中层干部，重点检查党委(党组)能否履行政治责任，严明政治纪律和政治规矩;能否破除形式主义、官僚主义，整治群众身边腐败和作风问题;能否着力发现和纠正政治偏差，确保党中央重大决策部署落地见效、政令畅通。
3.健全领导体制强化监督权。《关于深化中央纪委国家监委派驻机构改革的意见》(下文简称《意见》)提出，“建立中央纪委常委会统一领导、中央纪委国家监委统一管理，中央纪委副书记(常委)、国家监委副主任(委员)分管，相关职能部门分工负责、协调配合的派驻工作领导体制” 〔6 〕。同时，《意见》还提出将派驻纪检监察机构领导班子、干部队伍建设纳入中央纪委国家监委统一管理，中央纪委国家监委与派驻纪检监察机构共同研判驻在部门政治生态，实现办案协作、信息共享。这样的领导体制，大大加强了中央纪委国家监委对派驻机构的领导、指导与督促，有利于增强派驻监督的权威性和主动性，使派驻机构更好地践行“两个维护”，确保党中央决策部署落地生根 〔7 〕。
4.“派”“驻”结合创新组织制度。派驻监督的创新点在于充分发挥“派”的权威和“驻”的优势，将对权力的监督与制约有效协调起来。“派”的权威体现在派驻机构紧紧依靠派出机关开展监督，派出纪委监委赋予派駐机构监察权，对其进行督促检查和指导协调，明确派驻机构与驻在部门是监督与被监督的关系。派出纪委监委明确了派驻机构的六项职责、八项权限，由派驻机构向派出纪委监委报告驻在部门的问题线索处置、纪律审查情况，使所有行使公权力的公职人员都受到法律约束，真正落实了派驻监督的权威性。“驻”的优势就是派驻机构与驻在部门“在一个楼里办公、一口锅里吃饭”，与干部天天有接触、时时打交道，便于发现问题、抓早抓小。“派”的权威彰显了监督的权威，“驻”的优势有利于及时发现问题，二者结合使权力的制约和监督拥有了有效协调的运行空间。
(二)派驻监督制度的运行机制
派驻监督是对权力制约与监督理论的具体实践，为了更好地理解实践中派驻监督的制度设计及运行状况，我们就要了解派驻监督制度的运行机制，明确派驻监督制度运行过程中制约与监督的具体运行方式，包括以下三个方面：
第一，运行模式方面。制约是平等权力主体之间相互制衡的平行活动，监督是自上而下的组织监督与自下而上的民主监督的结合。制约是通过权力划分来构建法律地位平等且相互独立的权力主体，使决策权、执行权、监督权形成既相互联系又相互限制的权力运行结构和约束关系，防止出现“自己监督自己”“左手监督右手”的现象;监督是依托科层制权力结构，明确各级监督主体的责任，以上级权力控制下级权力的方式进行监察督促，或引导人民群众实现自下而上的群众监督。派驻监督在运行机制上具有制约与监督的特点：一方面，派驻机构基于派出纪检监察机关赋予的职能职责，与驻在部门各权力主体居于平等、独立的地位，与决策权、执行权形成制衡关系，具备以独立的权力主体约束限制驻在部门权力运行的能力。另一方面，派驻机构代表派驻纪检监察机关履行监督职能，以“驻”的方式实现上级权力对下级权力的监督，具有权力监督的权威性，能运用多种方式拓展发现问题与线索的途径，实现基层干部、人民群众对权力运行的监督。
第二，运行过程方面。从行为特点看，制约是即时性的限制，一旦权力主体越权即被其他权力主体限制;监督是全过程的限制，无论自上而下或自下而上的监督，都是全程性的。从发生阶段看，制约多为事前或事中的“预防型”机制，注重互相牵掣;监督多为事后性的“惩治型”机制，发现问题才会处理。从运行难点看，制约难在一方权力主体力量不够则制约失效;监督难在及时准确发现问题。派驻监督注重对决策权、执行权的即时性、预防性限制，派驻机构拥有参加或列席驻在部门会议、提出廉政评价意见和党风廉政建设建议等权力，这些权力使派驻机构能更好地行使监督权，对决策权、执行权形成有效制约。同时，派驻机构对驻在部门权力主体实施全过程监督，可以查阅文件、资料、财务账目，查阅和调查核实领导干部报告个人有关事项材料，对违纪违规问题进行惩治，在这一过程中，发现问题的能力至关重要，这也是派驻监督的生命力所在。
第三，运行效果方面。权力制约效果主要依赖于权力主体的相互制衡，而权力监督效果主要依赖于上级权力对下级权力的控制能力。在制约体系中，决策权、执行权、监督权的主体处于权力运行的不同环节且地位平等，既参与权力运行过程又被其他权力主体制衡，各权力主体力量基本均衡、相互协调运转进而能实现权力之间的相互制约，有效维护权力结构和运行的稳定性;在监督体系中，自上而下的监督运行往往能顺畅运行，而自下而上的公众监督却时常出现“中梗阻”，信息不对称使得自下而上的监督无法高效运行，越级上访、“民告官”等行为常常与群众缺少正当维权的渠道相关。派驻机构在监督层面更多依赖“派”的权威，实质上是自上而下的监督方式，在调动监督力量、发动群众监督上还有待进一步强化，这也是派驻监督履行职责使命要肩负起的重要任务。
制约与监督的具体运行方式构成了派驻监督运行机制的底层逻辑，决定了派驻监督在制度设计和实际运行中由党中央集中统一领导，实施自上而下的组织监督，注重将权力的制约与监督协调并举推动权力规范运行。实际工作中，派驻监督在权力制约层面完成了制衡体系的构建，在监督层面落实了“派”的优势和“驻”的权威相结合的监督机制，这是派驻监督运行机制的实践逻辑，在一定程度上规定了完善派驻监督的着力点和努力方向，有利于通过派驻监督探索构建决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，对我们党规范权力运行具有重要理论意义和实践价值。
三、派驻监督的强化路径：完善清单制度、责任体系与体制机制
习近平总书记在党的十九大报告中提出，“加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子” 〔8 〕。此后，他在十九届中央纪委三次全会上强调，“高质量推进巡视巡察全覆盖，发挥派驻机构职能作用” 〔9 〕。派驻监督作为党和国家监督体系的重要一环，具有近距离、全天候、常态化的独特优势。派驻监督要实现高质量发展，关键在于派驻监督机构要履行好政治监督职责，发挥好派驻监督优势，把权力制约和监督贯穿派驻监督的全过程、各方面，形成监督权对决策权、执行权的有效制约，促进自上而下的组织监督与自下而上的民主监督的有效结合。此外，还需要纪检监察机关完善派驻监督的体制机制，强化派驻监督人员的监督能力，进而使权力运行更加科学、规范、高效。具体而言，需要从以下三方面来提高派驻监督工作质量：
(一)完善权责清单制度，发挥“驻”的优势，把制约与监督嵌入权力运行过程
权责清单具有界定权力边界、防止权力滥用的作用，可以将制约和监督嵌入权力运行过程。派驻机构要在派驻监督工作中健全完善权责清单制度，合理分解权力、科学配置权力、明确职责权限，加快推进机构职能、权限责任、工作程序的法定化。
1.监督驻在部门制定完善权责清单制度。权责清单制度能够以有限人力细化落实派驻监督工作。派驻机构要督促驻在部门明确其领导班子及内设机构、下属单位的职权清单、责任清单、权力运行流程图、廉政风险防控图(“两清单、两张图”)，这样就能把督促落实责任向下延伸到机关各部门及下属单位党组织，在节省人力的同时，提升监督效能，以有限人力发挥出“驻”的优势。派驻机构通过督促驻在部门制定并完善职权清单和责任清单，制定权力运行流程图和廉政风险防控图，可将监督对象的职责分解为易懂、易监督的具体事项，便于派驻机构把监督寓于日常工作中，提高派驻监督人员的工作效率。“制定职权清单，要明确机关各部门及直属单位的职权类别、编码、职权名称、实施依据等内容，进一步厘清职权从哪里来、由哪个部门行使的问题，切实规范权力运行;制定责任清单，要明确机关各部门及直属单位的责任编码、责任事项、履责依据等内容，准确划分相应责任以及机关党的基层组织的监督、管理责任，重点解决责任谁来承担、体现在什么地方的问题，切实规范责任落实” 〔10 〕。“权力运行流程图依据职权清单事项，重点明确权力运行条件、程序、办理期限;廉政风险防控图沿权力运行流程全程查找廉政风险点，评价风险等级，强化防控措施” 〔10 〕。在“两清单、两张图”确定后，可对其以“互联网+清单”的信息化模式适当予以公开并动态调整，让广大群众可知、可见、可监督，为实现自下而上的民主监督创造条件。
2.制定完善派驻机构自身的权责清单。权责清单制度能够有效降低人情关系对派驻监督的影响。派驻机构要制定自己的职权清单和问责清单，以权责清单为监督评价标准，客观把握监督范围和尺度，构建起科学有效的权力制约和监督的责任体系，发挥出派驻监督“驻”的优势。派驻机构制定自己的职权清单要突出派驻机构政治监督的职能定位，突出对驻在部门的派驻监督作用，将派驻机构的六项工作职责、八项监督权限以及监察职权细化、具体化、清单化，规范履责的程序措施，进一步提高派驻监督人员的精准监督能力、调查研究能力、统筹协调能力、运用监督执纪“四种形态”的能力。派驻机构制定自己的问责清单，要对照单位领导班子主体责任清单及驻在部门的“两清单、两张图”，确定对监督对象实行追责的具体情形，明确追责方式、启动程序，形成明确客观的制度，进而推动监督责任落实落细，减少人情关系和主观裁断的影响。
(二)构建全面覆盖、协调一致的责任体系，压紧压实全面从严治党“两个责任”
在派驻监督实践中，驻在部门党组织有没有构建全面覆盖、协调一致的责任体系，有没有将监督责任全面压实到机关各党支部及下属单位党组织，直接关系到落实全面从严治党“两个责任”的实际效果。
派驻机构要督促驻在部门党委(党组)建立全面覆盖领导班子、机关各部门及下属单位的党组织的权责清单体系，要与驻在部门机关纪委及党支部纪检委员共同构建协调一致的监督责任体系。这一责任体系要从派驻机构、驻在部门机关纪委、党支部纪检委员三个层面进行责任划分，明确各层面的责任内容。派驻机构的责任包括三方面：一是履行自身的权责清单，督促驻在部门落实“两清单、两张图”，特别要对照驻在部门的责任清单和廉政风险点，通过检查、巡察、审计、信访等多种监督方式，及时发现问题;二是要认真落实问责制度，对照追责情形和条件，汇总、核实各类问题，深入查找问题背后的政治责任和偏差，在此基础上提出科学的问责建议;三是要强化与驻在部门机关纪委的工作联系机制，指导机关纪委组织各部门、党支部及下属单位党组织制定职权清单和问责清单，督促其落实管党治党责任。驻在部门机关纪委的责任在于履行监督职责，督促各党支部制定纪检委员职责清单，加强对机关各部门落实责任的监督，形成监督合力，增强监督实效。党支部纪检委员的责任在于履行对支部党员的监督职责，重点发挥抓早抓小、咬耳扯袖的提醒功能。
(三)完善领导体制，健全工作机制，增强派驻监督的独立性、实效性
派驻机构要解决自身固有的制度不足，必须在完善体制机制、强化监督职能上下功夫。一方面，要强化派驻监督的领导体制。派驻机构要服从纪委监委统一领导、统一管理。纪委监委要强化对派驻机构的领导，对口监督检查室要加强对派驻机构的联系、管理和服务，确保派驻机构对驻在部门决策权、执行权的独立监督，发挥好制约作用。另一方面，要健全派驻监督的工作机制。派驻机构要突出政治监督，做实日常监督，靠前监督、主动监督，着力形成科学有效的工作机制。一是完善重要情况报告制度。发现属于驻在部门领导班子成员的一般性违规违纪问题要及时向本人提出，属于重要问题的要及时向派出纪委监委报告。同时，要“建立驻在部門领导班子会议研究问题情况报告、驻在部门领导干部插手干预重大事项记录制度” 〔11 〕。二是建立监察监督机制。把组织开展廉政教育作为重要内容，依法监督检查公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守的情况，在派出纪委监委指导下，查处驻在部门领导班子成员涉嫌职务违法或者职务犯罪的问题，加大对乱用滥用权力的渎职行为、不用弃用权力的失职行为的查处力度，对不担当、不作为、慢作为、假作为进行重点整治。三是加强巡察并完善述责制度。深入开展巡察，对照清单内容制订巡察方案，逐条对照检查、对账销账。派驻机构要综合运用巡视监督、纪律审查、审计、信访等多种方式发现问题，形成问题清单，明确整改责任，狠抓责任落实，要完善述责工作制度，督促驻在部门依照权责清单开展自查问效、分清责任，定期向派驻机构述责，形成常态化的述责制度。四是运用好约谈的监督方式。派驻机构进行约谈可以采取个别约谈、集体约谈、定期约谈等方式，要督促驻在部门党组织认真履行“两个责任”，加强对权力的制约和监督，防止滥用权力的腐败现象发生，确保权力始终在正确轨道上运行。
〔参 考 文 献〕
〔1〕习近平.在新的起点上深化国家监察体制改革〔J〕.求是，2019(05)：4-9.
〔2〕孟德斯鸠.论法的精神：上册〔M〕.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961：154.
〔3〕焦 利.《钦定台规》：中国古代最完备的监察法典〔N〕.学习时报，2019-03-29(06).
〔4〕刘筱勤.从权力监督到权力制约——论公共权力监控机制的转型〔J〕.中共南京市委党校学报，2010(02)：55-60.
〔5〕初英杰.坚守政治机构定位 发挥政治监督作用——深化中央纪委国家监委派驻机构改革系列解读之二〔N〕.中国纪检监察报，2018-11-04(01).
〔6〕深化派驻机构改革 提高派驻监督质量 推动全面从严治党向纵深发展——专访中央纪委国家监委有关负责同志〔N〕.人民日报，2018-11-01(04).
〔7〕黄 月.深化派驻机构改革必须健全领导体制〔J〕.中国纪检监察，2018(22)：12-13.
〔8〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28(01).
〔9〕习近平在十九届中央纪委三次全会上发表重要讲话强调 取得全面从严治党更大战略性成果 巩固发展反腐败斗争压倒性胜利〔N〕.人民日报，2019-01-12(01).
〔10〕常 瑞.派驻监督应权责一致〔N〕.山西日报，2017-12-12(10).
〔11〕张国栋.抓住创新完善工作机制这个关键〔J〕.中国纪检监察，2018(22)：15.
责任编辑 王亚峰
作者：常瑞
探索以上级纪委监委派驻形式强化对国有企业监督的有效机制具有重要的现实意义，自贸港条件下充分发挥国企派驻监督作用，提升派驻监督的实效，对于国企勇担重任、攻坚克难，实现高质量发展有着重要作用。
一、站在最前沿，打好主动仗
建设xx自由贸易港是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，为了发挥国有企业在xx自贸港建设中的主力军作用，为重大国家战略保驾护航，国企派驻纪检监察组要站在监督的最前沿，战斗在监督的第一线，为国企参与市场竞争、项目建设、改革发展提供坚强有力的监督保障。
要强化政治监督，增强“两个维护”政治自觉。国企派驻纪检监察组要把政治监督摆在首位，为企业发展把准政治方向，坚持党中央、省委省政府、市委市政府重大决策部署到哪里、政治监督就跟进到哪里，带头践行“两个维护”，不断提高政治站位、政治觉悟，带头增强“四个意识”、坚定“四个自信”，靠前监督、主动监督、精准监督。发挥企业党组织的领导核心和政治核心作用，保证党和国家方针政策、重大部署贯彻执行，把提高企业效益、增强企业竞争实力、实现国有资产保值增值作为监督的出发点和落脚点，以企业改革发展的成果检验派驻监督取得的成效。
加强“两个研判”，营造风清气正发展环境。建立政治生态和意识形态定期分析研判制度，通过列席企业党委会、民主生活会、组织生活会、党委理论中心组学习扩大会，对企业政治生态、意识形态状况进行研判，通过“三会一课”、企业内部微信群，对政治生态、意识形态责任制落实情况进行评估，补短板、强弱项，不断压实全面从严治党的政治责任。推进“不忘初心、牢记使命”主题教育常态化，把严肃党内政治生活和组织生活作为班子建设的有力抓手，从严落实党员领导干部参加双重组织生活制度，高质量开展“三会一课”、主题党日、党员培训等活动，团结凝聚企业广大党员干部，在xx自贸港建设中建功立业，创造一流业绩。
加强“两个融入”，提高监督的精准度和实效性。把监督的探头嵌入到公司治理结构和业务之中，使党的纪律监督更加有力。持续加强纪检监察与xx自贸港建设中心工作相融合，结合xx自贸港建设实际和新要求，开展廉洁风险点排查防控工作，查找管理缺陷，打开监督的大门，增强监督效果。通过分析梳理国企发生的腐败案件的具体特点，把廉洁防控风险点做实、关键节点找准，有的放矢制定具体可行的监督方案，通过抓关键少数撬动大多数，从而真正实现监督“全覆盖”，建立从源头上预防腐败的长效机制。
二、推动大监督，形成一盘棋
党的十九届四中全会《决定》提出，以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。党的执政地位决定了党内监督在党和国家监督体系中处于首要地位。党内监督有力有效，其他监督才能发挥作用。
整合监督资源，形成监督一盘棋。现阶段企业内部监督包括的内容较多，范围较广，梳理起来有纪检监察、内部审计、监事会监督、法务监督、民主监督等。整合企业内部各种监督资源，形成监督协同工作机制，有利于充分发挥企业内部各种监督力量形成合力，实现监督效益的最大化。
建立联席会议制度，推动大监督形成合力。xx自贸港条件下实行全岛同城化、全岛一盘棋，为企业内部形成大监督格局创造了重要条件。派驻企业纪检监察组肩负创新体制机制，理顺工作关系，健全工作制度，推动企业全面从严治党和反腐败斗争向纵深发展。保持监事会、纪检、监察、审计、法律、工会等部门分设，建立联席会议机制，即保持各监督部门的相对独立性，又注重各治理体系的贯通和有效衔接，通过定期联席会议平台，使重要信息得到及时交流，保持工作协同联动，把握监督的主动性，形成监督合力。
注重实效，把监督的合力转化为xx自贸港建设的强大动力。派驻纪检监察组要坚持把力戒形式主义、官僚主义作为增强“四个意识”、落实“两个维护”的具体体现，切实改进会风，防止议而不决、反复开会。统筹规范检查考核，切实减少重复督查、多头检查、无效考核。坚决纠正随意填表报数、层层报材料，简单将有没有领导批示、开会发文、台账记录、工作笔记等作为工作是否落实的标准，不得以微信工作群、App截图代替对实际工作评价，不能简单以留痕或开展督查检查次数的多少作为评估衡量工作的主要依据。整合资源，实现数据互通、成果共享，最大限度减少重复性材料报送和报表填报，以最集约的方式提高工作成效，确保监督一盘棋，大家都使劲，把监督的合力变成自贸港建设的强大动力。
三、聚焦自贸港，释放新动能
xx自贸港建设是一项系统工程，需要大胆实践、大胆探索、大胆创新。改革需要担当，创新实践中犯错误在所难免。国企派驻组要以超常规的认识凝聚力量、激发动力，以超常规的行动为国企干部职工在xx自贸港建设中释放新动能。
为敢于干事担当的干部撑腰鼓劲，推动“三个区分开来”落到实处。激励广大干部担当作为，是推进xx自贸港建设的迫切需要，要对干部在干事创业、改革创新、担当作为中出现的失误和错误，符合容错条件及情形的，积极主动容错。及时查处诬告陷害行为，建立健全处理检举控告工作制度，对各种举报的问题，经核实有问题的依纪依法处理，没问题的要及时为受到不实反映的干部澄清正名，严肃追查处理诬告陷害、恶意举报等行为，让广大干部聪明才智充分涌流，让各类人才创造活力竞相迸发，为xx自贸港建设凝聚更多的力量。
围绕新一轮国企改革重组，谋划监督方案，切实把廉洁建设贯穿到自贸港建设全过程。要站在国企重组整合、混改、参股、合作、组建国有资本投资运营公司授权经营、配置城市资源和行政事业单位资产的第一线深入调研，把反对和纠正工作中的形式主义、官僚主义和失职、渎职作为监督工作重中之中，强化精准监督，惩治极少数，鼓励大多数，坚决查处企业各类风险背后的腐败问题。要积极营造干事创业勇于担当的鲜明导向，监督推动驻在企业聚焦党支部标准化规范化建设，充分发挥基层党组织在xx自贸港建设中的战斗堡垒作用，及时督促企业党委完成换届选举，促进国企党委发挥好“把方向、管大局、抓落实”的领导作用，聚焦落实党风廉政建设责任，层层压实主体责任，严明纪律作风，持续推进抓早抓小，加强教育管理监督，为国企改革凝心聚力。
拉近监督距离，传导监督压力，确保干一件成一件。要解放思想，转变观念，敢于碰硬，查找影响国企干部职工积极性的关键问题。推动建立适应xx自贸港实际的企业商务接待、外事接待等管理办法。突出对重点领域和关键环节的制约和监督，真正把监督嵌入到权力运行的全过程和各环节。在推动监督过程中，做到“监督再监督，参与不干预，融入不融化，防止走极端”，抓紧研究建立一批强化监督工作急需的制度，督促驻在企业补短板、堵漏洞，最大限度调动和激发市属国企干部职工的积极性和主动性，确保派驻监督有章可循，切实增强工作的严肃性和规范性。
驻县农业农村局纪检监察组
派驻纪检组是纪委、监委的派驻机构，由纪委、监委统一管理，代表纪委、监委对所驻单位履行党的纪律检查和政府行政监察职能，如何真正发挥“派”的权威和“驻”的优势，切实履行好综合监督职责，需要我们的不断的思考与探索，下面结合驻县农业农村局纪检监察组的日常工作，浅谈几点看法：
一、
派驻机构与驻在单位的关系
派驻纪检组和驻在部门是监督与被监督的关系，驻在单位领导班子履行主体责任，纪检组履行监督责任，派驻纪检组并不干涉驻在单位的日常工作，但是在实际工作中，派驻纪检组又必须对驻在单位的日常工作有着持续的关注和深入的了解才能更好的开展监督。实行“三转”以后，派驻纪检组应该深入研究如何更好地聚焦主业，加强与驻在单位的沟通与协调，强化监督执纪问责，只有既不“指手画脚”又不“走马观花”，才能真正做好派驻部门的纪检监察工作。
二、履行综合监督中存在的问题
(一)认知上还存在差距。纪检组接受纪委和驻在部门党组的双重领导，有的部门和同志认为纪检组就是驻在单位的纪委，形同驻在单位的工作人员，纪检组难免会陷入到一些单位的日常工作中去，虽然发挥了“驻”的优势，但“派”的权威和监督主体责任却没有充分体现。这些认识上的差距，虽然只是极少数，但是从一定程度上影响和制约着派驻纪检组工作的开展。
(二)队伍建设不够完善。派驻纪检组人员相对较少，派驻管理的单位又多，根据工作职责和权限，派驻纪检组仅仅是参加或者列席各单位领导班子会、“三重一大”会议就要占据相当一部分的时间和精力，案件办理又有人数要求，要想做到监督执纪问责各项工作面面俱到，工作量较大。
(三)履职尽责阻力尚存。派驻纪检组管理的单位包括各驻在单位及其二级机构，工作中难免需要驻在单位的工作人员协助。一些干部职工存在“老好人”思想，协助纪检组工作的主动性、积极性不够;一些干部认为纪检组是“自己人”，走走形式就行，对纪检工作的重视程度不够;还有个别干部职工的思想觉悟不够，对纪检组提出的批评和意见不理解，这些现象都是客观存在的。
三、履行好综合监督的对策和措施
派驻纪检组的当前工作主要包括：对驻在部门党委(党组)落实全面从严治党的主体责任情况;对党章规定的三项主要职责、五项经常性工作开展情况，紧扣“六大纪律”“八项规定”，把握和运用好“四种形态”开展监督;抓住关键少数，紧紧盯住驻在部门领导干部，着力加强对驻在部门本级机关和二级机构的监督等，要想做好这些工作，应当从以下几个方面出发。
(一)要树立“四个意识”，提高政治站位。作为纪委派驻机构，派驻纪检组必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，在新的领导体制下，准确把握职能定位，在工作中，既要保持相对的独立性，又不能游离于中心工作之外，要切实提高政治站位，紧紧围绕强化监督职能这个重点，压实驻在部门党委(党组)的主体责任，切实加强对权力的监督制约，防止权力失控、决策失误和行为失范。对问题线索要及时向上级纪委和同级党委(党组)报告，在执行纪律上要敢于较真，严查不正之风，严肃问责，坚决惩治腐败，不断释放执纪必严、越往后越严的信号，强化“不能腐、不敢腐”的氛围。
(二)要运用“四种形态”，突出工作抓手。派驻纪检组要善于运用监督执纪“四种形态”，对监督对象经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“咬耳扯袖、红脸出汗”成为常态，并对日常工作开展情况建立工作档案，做到工作开展有据可查、遇事留痕;对发现的违纪行为，要及时叫停，及时处理，避免养成大错，实现“党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数，党纪重处分、重大职务调整的成为少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数”的目标;对领导干部严重违纪问题要敢于反映，对单位作风问题要及时提醒，对属于自己职权范围内的问题要积极处理。
(三)要紧抓“四风”不放松。纠正“四风”不能止步，作风建设永远在路上。派驻纪检组要在正风肃纪上下功夫，加强对党组主体责任的监督，巩固拓展落实中央“八项规定”精神成果，严肃查处“四风”方面的违纪违规行为，特别是隐形变异的“四风”问题，还要对驻在单位机关作风进行突击检查，落实好县委干部管理的“四个文件”。作风建设要有威慑力，就要把纪律和规矩挺在前面，对一切作风问题绝不姑息;要确保作风建设的力度，就要完善作风建设的长效机制，真正从源头上遏制“四风”。
(四)要不断加强学习。纪检监察队伍是行使纪律检查和行政监察职能的主体，是确保派驻机构更好履行职责、发挥作用的有力保障。一名合格的纪检监察干部，在熟悉业务技能的同时，更要做到廉洁自律，公正不阿。就目前情况看，纪检组人员相对不足，要想做好纪检监察工作，只有不断加强学习，进一步提高政治素质和业务能力，熟练掌握案件办理的程序和方法，才能为派驻纪检组履职尽责提供强有力的工作保证。
(五)要发挥“关键少数”作用。单位的领导干部作为党的事业的组织者、推动者和落实者，是干部队伍的排头兵、领头羊，是单位的主心骨、大标杆。如果部门的负责人工作认真、业务能力强、严格遵守上下班纪律，其所在的部门整体氛围就好，反之亦然。领导干部能够攻坚克难，敢于担责任、打硬仗的，才能带得起一支能干事、干实事的队伍;领导干部能够守住底线，保持心正言正、身正行正的，才能打造出一支守纪律、敢担当的队伍。
(六)要加强宣传警示教育。派驻纪检组要经常到驻在单位进行宣传教育，组织党员干部观看警示教育记录片，参观党风廉政教育基地，对违法违纪典型案件进行剖析和通报，以身边人、身边事为例来开展警示教育活动。“以铜为镜，可以正衣冠;以人为镜，可以明得失”，警示宣传教育不是一日之业，而是终生之功，建立起完善的长效机制，始终保持一定的宣传警示教育力度，才能将遵纪守廉转化为党员干部的日常习惯和自觉遵循，才能真正实现从“不敢腐、不能腐”到“不想腐”的转变。
在中秋、国庆节期间，派驻市委宣传部纪检监察组组织本系统党风政风监督员分两组对8家监督单位进行了突击检查，检查内容包括“是否存在违规发放礼品礼券、是否存在公车私用、是否存在违反机关工作纪律”等几个方面，同时对各监督单位进行了节前廉政提醒，充分发挥监督作用。
自派驻机构成立以来，派驻市委宣传部纪检监察组立足日常监督工作，采取了以下四种措施：
一是制定工作清单。经过一年多的实践摸索，今年开始，为确保各监督单位纪检监察部门能够配合纪检监察组更有序地做好纪检监察工作，组里通过认真讨论研究，制定了一份翔实的工作清单，囊括了全年常规性纪检监察工作内容，为监督单位配合纪检监察工作提供了便利。
二是建立党风政风监督员队伍。由监督单位推荐、组内考核，聘请8位作风好、责任感强的党员担任党风政风监督员，参与派驻纪检监察组组织的各项专项整治与监督工作。同时在本单位收集问题线索，延长纪检监察工作手臂。
三是定期开展廉政谈话。每半年对监督单位的领导班子成员进行廉政谈话，谈话内容包括廉政提醒、主体责任落实情况、党风廉政建设情况及问题线索四个方面。同时，配合监督单位党组织，对部分单位中层干部进行廉政谈话。截止目前，在监督单位开展廉政谈话次数200余次。
四是不定期开展调研活动。为充分了解监督单位的工作状态、深入挖掘问题线索，每年组里都会深入到各监督单位，通过发问卷、开座谈会、谈话、看资料等形式开展调研工作。依据调研内容撰写报告、调整工作思路，并结合调研结果向各监督单位发送反馈意见函，巩固监督效果。
驻市委宣传部纪检监察组在日常监督方面建立了良好的工作运行机制，也赢得监督单位多数党员领导干部的充分认可。从最初廉政谈话时部分同志的抵触情绪到如今每位被谈话同志都能够敞开心扉，证明了此项工作运行机制的成效，也为纪检监察部门开展日常监督工作开拓了思路。
党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题作出决定,意义重大而深远。如何做实做细监督职责，着力在日常监督、长期监督上探索创新、实现突破，对基层派驻纪检组织提出了新的挑战。日前，我组就如何履行好监督职责，增强日常监督效能方面进行了深入调研和分析。
一、当前监督工作中存在的不足
(一)思想认识层面
所驻部门的某些同志对监督工作的认识存在误区，认为监督工作是可有可无，觉得监督工作是在给部门添麻烦;
少数纪检监察干部认为日常监督过于宽泛，成绩不以量化，思想上不太重视。
(二)监督力量层面
因为派驻纪检组织人员很多属于新进纪检监察体系的新人，监督合力没有完全形成，监督能力有待提升。工作人员抽调过于频繁，审查调查、巡视巡察工作抽调监督检查人员过多过频，影响部分日常工作开展。
二、增强日常监督效能的几点思考
(一)统一思想凝聚共识。
持续释放监督工作是首要职责、第一职责的强烈信号，始终坚持定位向监督聚焦、责任向监督压实、力量向监督倾斜，打消某些同志顾虑，改变有些同志观念，推动各机构和人员形成做好监督检查工作的思想共识，促进监督检查工作与审查调查工作融为一体、形成合力。
(二)建立健全工作制度
1.完善例会制度。派驻纪检组要定期组织联系部门召开监督工作例会，分析形势、查找问题、明确任务、提出要求。纪检组内部也要定期召开分析总结会议，总结监督工作经验，研判监督工作形势，推动监督工作落实。
2.完善联动制度。全面厘清纪律、监察、派驻和巡察监督之间的共同点和侧重点，界定各自职责定位，让监督主体把握好各自监督的侧重点。派驻机构要建立与监督检查室以及纪检监察机关其他内设机构的信息报送沟通制度。
3.完善交办制度。对上级纪委监委和同级党委交办的监督事项，统筹进行研判，结合工作内容特点并报经分管监督工作领导同意，具体办理。
(三)综合施策精准监督。
1.精准发现问题。参加或列席被监督单位重要会议是派驻纪检监察组日常监督中最便捷、最有效的方式之一。发挥会议监督前哨作用，有助于对重要议题提前预警、预判，促进被监督单位班子决策严格规范起来。
2.强化警示提醒。注重从政治角度监督，盯紧“关键少数”，通过重点检查各单位贯彻落实党中央精神，各级重大决策部署，树牢“四个意识”，落实“两个维护”具体情况，“三重一大”和重要事项执行合规合法等情况。
3.精准执纪执法。精准运用“四种形态”，以法治思维和法治方式处置问题，在取证的标准、量纪的轻重、案件处理的关联性上，切实用好党章党规党纪和宪法法律法规“两把尺子”。
摘 要：改革开放伊始，我国就开展了检察机关派驻乡镇检察室工作，检察室工作发展历经曲折最终停滞，有经验，更多的是教训。近年来，派驻乡镇检察室工作适应形势要求而重新提上日程，纳入“两所一庭一室”建设是其设立的科学模式。
关键词：派驻乡镇检察室;设立依据;“两所一庭一室”建设
随着依法治国进程的加快，我国社会的法治化建设全面发展。检察机关作为国家的法律监督机关，在基层社会法治化创建工作中起着极其重要的作用。广大基层群众对检察机关加大法律监督力度、延伸检察机关法律监督触角充满期待，希望检察机关把法律监督的职能作用直接发挥在基层一线。近年来，检察机关在服务社会基层群众方面做了大量工作，取得了明显成绩。但随着基层社会法治化创建的快速发展，检察机关服务基层一线的缺陷日益明显。检察机关缺乏类似公安派出所、司法所、人民法庭的基层阵地，缺乏制度性基层治理机制，检察机关和基层之间信息不对称等问题日益凸显，社会基层成为检察机关法律监督的薄弱点，检察机关原有的工作布局、工作模式已不能满足当前基层群众日益增长的法律监督需求。检察机关加强派驻乡镇检察室建设，延伸法律监督触角，推进检察工作重心下移、检力下沉已迫在眉睫。
1 派驻乡镇检察室工作的历史发展过程
我国的派驻乡镇检察室的发展经历了一个曲折起伏的过程。1979年，随着检察机关的恢复重建，向基层一线延伸法律监督职能迅速引起了检察机关的高度重视。从1982年开始，检察机关有选择性地陆续在一些经济发达、人口密集的重点乡镇设置了派驻乡镇检察室。派驻乡镇检察室对加强检察机关与公安、法院配套办案，直接服务群众发挥了重要作用。最高人民检察院于1993年4月颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》，推动了派驻乡镇检察室工作的规范化，促进了检察室工作的进一步发展。但在实践中，全国各地不仅大规模地设立派驻乡镇检察室，还建立税务检察室和各种派驻其他单位甚至企业的检察室。检察室的设置出现了范围过宽、过滥等不良现象。而且，在派驻乡镇检察室工作中，一些地方出现了乱办案、滥办案、为钱办案的现象，在社会上造成了不良影响。检察机关对派驻检察室工作进行了整顿。1998年，最高人民检察院发出通知，要求：“对最高人民检察院明令撤销的税务检察室和设置在行政机关、企事业单位的检察室，以及侦查工作点等，尚未撤销或变相存在的，在1998年7月1日之前必须全部撤销。暂不新设派驻乡镇检察室，对现有派驻乡镇检察室中的非检察机关编制人员，要做好工作，予以清退”。随后，检察机关撤消了大部分派驻乡镇检察室。2001年3月中共中央明确要求：“调整派驻乡镇检察室设置。为有利于法律监督，兼顾工作效率，各地要根据实际情况，合理调整乡镇检察室布局，作用不大的，予以撤销;确需设置的，由省级人民检察院批准，报最高人民检察院备案”。派驻检察室的设置实际上已经中止，乡镇检察室逐渐萎缩，派驻乡镇检察室工作名存实亡。
2 派驻乡镇检察室设立的依据
(一)法律依据
《中华人民共和国人民检察院组织法》第二条第三款规定：“省一级人民检察院和县一级人民检察院，根据工作需要，提请本级人民代表大会常务委员会批准，可以在工矿区、农垦区、林区等区域设置人民检察院，作为派出机构。”这是派驻乡镇检察室设立的法律依据。1993年4月，最高人民检察院颁布了《人民检察院乡(镇)检察室工作条例》。第二条规定：“乡(镇)检察室是县(市)辖区人民检察院派驻乡(镇)的工作机构。”第四条规定：“乡(镇)检察室根据乡(镇)地域、人口、经济状况和工作需要设置。乡(镇)检察室的设置和撤销，由省一级人民检察院审批。”《条例》为派驻乡镇检察室建设提供了更明确、可操作性更强的规范依据。
(二)现实依据
全面依法治国战略的全方位展开，促使基层社会正在发生深刻变化，广大人民群众对基层法治创建有了新的更高的期待。基层群众的民主意识、法治意识日趋强烈，在经济社会中产生的利益诉求不断增多，对基层行政执法和司法不公的不满情绪也不再压抑，对各种违法行为也不再容忍，来自基层社会的涉检信访案件大量增加。在现阶段，处在国家权力结构最基层的乡镇组织是我国民主法治建设的薄弱环节，其违法行政、执法不公是当前基层人民群众反映最为强烈的问题之一。当前基层群众的诉求渠道严重不畅，集体上访等群体性事件时常发生。检察机关充分行使法律监督权的范围应该覆盖基层群众一线，但根据现有检察机关层级设置，检察机关在基层社会缺乏直接了解群众利益诉求的阵地，缺少直接与群众沟通的平台。派驻乡镇检察室建设能够弥补这一缺陷，成为检察机关深入基层、营造基层社会法治创建的平台。
(三)国家机关设置层级的对应性依据
检察机关的法律监督职能从理论上应当对应行政权、审判权的设置。目前，我国地方政府行政层级体制是以省、市、县、乡(镇)四级管理模式为主导的，乡(镇)政府是最基层的国家政权组织，公安机关、司法行政部门均在乡(镇)设置派出所和司法所，人民法院也在乡镇一级设立了人民法庭，作为“一府两院”中“一院”的检察院却缺了位。设立派驻乡镇检察室能更好地把基层行政权、审判权纳入法律监督之下，有效规范基层行政权和审判权依法行使。
3 设立模式
建议将派驻乡镇检察室纳入到“两所一庭一室”(派出所、司法所、乡镇人民法庭、派驻乡镇检察室)项目建设中，对应设置法律监督阵地，进一步增强检察机关履行法律监督职能的工作能力。派驻乡镇检察室直接面对基层群众，为基层群众提供最直接的法律监督服务。派驻乡镇检察室应当主要从五个方面积极发挥职能作用。一是做好信访工作，畅达基层群众诉求表达渠道。二是加强对公安派出所、司法所、乡镇人民法庭执法司法活动的法律监督，及时纠正执法不严、司法不公问题。三是深入推进监外执行和社区矫正法律监督工作，建立协作联系、信息共享机制，重点监督纠正因管理不严导致的脱管、漏管问题。四是协助配合查办和预防职务犯罪，做好职务犯罪线索的发现、受理和移送工作。五是全面开展检察宣告和宣传工作，通过公开宣告和释法说理，切实提高基层群众法治意识。
2008年，在海南省人民检察院的推动下，澄迈县人民检察院老城开发区检察室、福山检察室，琼海市人民检察院中原检察室、长坡检察室等4个乡镇检察室揭牌。检察室与公安派出所、乡镇司法所、乡镇人民法庭共同组成“两所一庭一室”的基层司法工作体制。2010年，最高人民检察院在印发的《关于进一步加强和规范检察机关延伸法律监督触角促进检力下沉工作的指导意见》中强调，派驻乡镇检察室原则上可与人民法院派出法庭对应设置。2012年，四川省自贡市贡井区区委在《关于印发贡井区2012年政法工作要点的通知》中提出，要进一步夯实政法基层基础，并将检察机关派驻乡镇检察室与公安派出所、乡镇司法所、乡镇人民法庭建设放在了同等重要的位置，建立“两所一庭一室”的基层司法工作体制。2013年，四川省广元市利州区人民检察院在政法委全委会上提出：构建“两所一庭一室”基层司法体制，建议得到会议采纳。将派驻乡镇检察室纳入到“两所一庭一室”项目建设中，应当是派驻乡镇检察室设立的科学模式。
纪检监察机关对派驻机构实行统一管理，是党中央在新形势下为深入推进党风廉政建设和反腐败工作作出的重大决策，对于完善党内监督体制，充分发挥派驻机构的监督检查职能作用，更好地贯彻落实党风廉政建设责任制，具有重要的意义。截止8月份，赣州市各县、市(区)纪委监察局派驻机构实行统一管理工作会议全部已经召开，派驻机构改革工作也正有条不紊地
进行。如何高效、有序推进改革工作的顺利进行，纪检监察派驻机构干部又该如何快速适应改革工作，笔者立足于纪检监察派驻机构干部层面，进行了一些粗浅的思考。
一、协调三层关系
一是协调好派驻机构与驻在单位的关系。改革方案要求：为便于派驻(出)机构履行职责，派驻(出)纪检组组长(纪工委书记)担任驻在部门班子成员，参与驻在部门重大事项决策。系统纪检组下辖的非驻在单位研究“三重一大”等事项的班子成员会，也必须邀请纪检组人员参加。同时，对重大工作部署和重大事项实行报纪检组备案制。
驻在部门(系统)党政领导班子对本部门(系统)及所属系统的党风廉政建设和反腐败工作负全面领导责任，派驻(出)机构按照规定职责予以协助、配合，有关情况及时与驻在部门(系统)党政领导班子沟通。
所以，派驻机构工作人员要妥善处理好监督驻在部门(系统)党风廉政建设和反腐败工作与支持驻在部门(系统)中心工作之间的关系。既要加强监督检查驻在部门(系统)贯彻执行党的路线方针政策和决议，遵守和执行国家法律法规、党内规章和市委市政府决策部署的情况;监督检查驻在部门(系统)党政领导班子及其成员维护党的政治纪律，贯彻执行民主集中制，选拔任用干部，贯彻落实党风廉政建设责任制和廉政勤政的情况。又要融入驻在部门(系统)班子，当好班子主要领导助手，认真支持驻在部门(系统)中心工作。
二是协调好监督与被监督的关系。派驻机构行使监督驻在部门(系统)党风廉政建设和反腐败工作职能的同时，又代表着纪检监察部门的形象，言行举止必然倍受驻在部门、系统领导、干部的关注。因此，纪检监察派驻机构干部要更加注意自己的形象，要做好履行党风廉政职责的表率，更不能因为自己的行为失妥给纪委、监察局抹黑。
三是协调好独立自主开展工作与向纪委、监察局联系汇报之间的关系。纪检监察派驻机构干部既要独立自主受理对驻在部门(系统)党的组织、党员和行政监察对象违反党纪政纪行为的检举、控告，受理驻在部门(系统)及所属系统党的组织、党员和行政监察对象不服党纪政纪处分决定的申诉和依法应由纪检监察机关受理的申诉。又要加强与本系统上级纪检监察机构的联系，主动请示汇报工作，取得他们的指导和支持，共同抓好纪检监察工作。
二、 树立三种意识
一是树立责任意识。做任何一项工作，都要有责任心和事业心，纪检监察工作更是如此。纪检监察派驻机构干部进驻单位后，虽然受纪委、监察局统一领导管理，但大部分时间都是在驻在单位独立自主工作，又肩负监督驻在部门(系统)党风廉政建设和反腐败工作的重任，身上的担子不轻。这就要求纪检监察派驻机构干部必须树立强烈的责任意识，要把纪检监察工作当作是自己的人生事业去抓，认真抓实，抓好，抓出成效。
二是树立大局意识。纪检监察派驻机构干部不能把目光仅仅局限于自己驻在的单位，更要着眼全局，把握大势。要密切关注当前社会的热点问题，关注与党风廉政建设有关联的中央、省、市的重大决策，时刻与上级纪委监察机关保持联系。整个纪检监察工作要做到不仅着眼大局，而且服务大局，要服务好创优发展环境，服务好社会经济建设，服务好和谐社会构建。
三是树立前瞻意识。工作要有计划，什么时候做什么事要有程序，不能乱。纪检监察工作特别重要的一项内容就是惩防体系建设。纪检监察派驻机构干部要结合驻在单位的工作性质和特点，对本系统可能发生的违纪腐败案件要有预见性，必要时提出预警。同时要有选择地剖析一些典型案件，增加自己的经验，切实加强预防腐败体系的建设。
三、 提升三项能力
一是提升组织协调能力。纪检监察工作仅仅靠有限的几个纪检监察干部自身去完成时很艰难的，必须靠驻在系统(单位)党委领导、靠党政齐抓共管、靠各单位参与才能完成。纪检监察派驻机构干部要切实提高自身的组织协调能力，协调好各方面关系，整合最大资源，形成最强合力来解决纪检监察方面的一切问题。
在履行职责的过程中，还要加强同上级纪委的垂直汇报，加强同检察院、公安局等部门横向联系。
二是提升克难攻坚能力。开展工作时要克服畏难情绪，不能因为福利待遇、生活关系等受制于驻在部门而不敢管事、不敢管人，要时刻牢记纪检监察工作的特殊性，即每制定一项制度都主要是针对监督约束干部的权力，查案的对象也主要是针对党员领导干部。身为纪检监察干部，就应该牢记职责，果断
查处违纪腐败的人和事，碰到难题要多动脑筋，多沟通，多向单位党委和上级纪委请示，而不能一味逃避，无所作为。
三是提升学习吸收能力。要加强业务学习，不学习，就很难履好职。要重点学习中央《中国共产党巡视工作条例(试行)》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》和《关于开展工程建设领域突出
问题专项治理工作的意见》和省委《江西省贯彻落实<关于实行党政领导干部问责的暂行规定>的实施办法》、《关于省委常委、省政府党员副省长带头落实党风廉政建设责任制的实施意见》、《关于党委(党组)实施“三重一大”事项集体决策制度的若干意见(试行)》、《关于对违反党风廉政建设责任制规定的行为实施责任追究的办法(试行)》等文件，把文件精神真正吸收好、贯彻好、落实好，要把学习作为一项政治任务，摆在突出位置，始终抓紧、抓好、抓实。
纪检监察干部还要向实践学习，向身边工作经验丰富的纪检监察老同志学习，不断提高自身履职水平，为经济社会又好又快发展提供坚实的政治保障。
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