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《政府信息公开条例》与推进我国政府信息公开
编者按：当今社会，无论是称为信息时代、知识经济时代，还是网络时代;无论是发达国家，还是发展中国家;无论是社会的政治、经济、科教和文化活动，还是公民个人的生存与发展，都对社会信息资源的加速整合和信息利用提出了更加迫切的要求，因而，加强信息资源整合与搞好信息服务就成为信息拥有者和信息服务者必须十分重视的课题。本期我们推出的这一组专题文章就是针对政府信息公开、图书馆资源整合与高校档案馆的社会化服务问题进行研究的，选题覆盖面较宽，其中也不乏新颖的观点。
关键词：政府信息公开;图书馆;档案馆;信息资源整合;信息社会化服务
2007年4月24日，国务院总理温家宝签署第492号国务院令，公布《中华人民共和国政府信息公开条例》，自2008年5月1日起施行。《条例》的出台是我国民主法治建设中的一件大事，标志着我国的政府信息公开制度建设发展到一个新的阶段。它对规范政府的信息披露行为，不断提高政府信息公开的效率和水平，切实保障人民群众的知情权、参与权和监督权，为全面推行政府信息公开制度，建设规范化的服务型政府奠定了良好的制度基础，对我国构建和谐社会具有重要意义。
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我国在20世纪80年代初开始推行行政公开制度，但作为其核心内容之一的政府信息公开却由于缺乏制度的保障而显得虚泛和乏力，由于政府没有及时或准确公开信息而引发的事件层出不穷。政府信息公开困难的原因一方面来自于政府体制性、内生性的阻力，另一方面也来自于政府外部的信息公开环境因素的制约。我国政府信息公开制度方面存在的问题主要有以下八个方面。
(1)思想观念障碍。政府机关对政府信息公开存在思想障碍。官本位思想在人们头脑中根深蒂固，还没有完全形成政府信息公开是政府义务的概念，漠视公众的知情权，这是政府信息公开的主要阻力。一些政府官员谈“公开”色变，主要有四“怕”：一怕特权丧失，不愿公开;二怕失职受到监督，不敢公开;三怕影响行政效率，不想公开;四怕财源受到冻结，不能公开。政府信息公开其实是对政府官员的一种约束，要求他们自觉地置身于公众的监督之下，会导致一部分权力的丧失，因此，政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益上的驱使以及思想上的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。
(2)主体意识障碍。政府信息公开权利主体的主人翁意识、独立意识、权利意识、参政意识从整体上看还比较薄弱。以往封建专制制度的愚民政策，造成“臣属型”政治文化，造成公众对自身权利的认识薄弱，以至于今天仍有人认为政府信息不公开是天然合理的，对政府信息表现出漠然和无知，习惯了对政府信息的不知晓，习惯了被动地接受政府信息，缺乏主动获取和利用政府信息的意识。另外，公众对政府机关及其工作人员存在严重的畏惧心理，没有摆脱“民不与官争”的思想禁锢，与政府及其官员感情疏远，政治参与的意识淡薄，意识不到自己具有知情权和参政权，更谈不上行使这些权力。
(3)管理体制滞后。我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的，近年来虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，中间层机构及人员臃肿，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等。在这种传统管理体制下，政府信息公开大都是采用间接控制方式实施管理的。受地域、层级、部门的限制，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间不是直接进行联系和沟通，而总是“迂回”进行，形成大量的中间过程、中间环节，这不仅颠倒了政府与公众、政府与企业、政府与政府之间的正常关系，使管理者与被管理者之间容易形成隔膜，造成信息的失真甚至湮灭，而且增大了管理成本，使沟通困难、效率低下。再者，大量中间环节、中间过程往往成为腐败活动的温床，腐败分子大都就是靠对信息的垄断性控制，从中用公共权力谋取私利，使政府管理严重偏离了全心全意为公众服务的宗旨。
(4)信息公开质量不高。我国政府信息公开的内容有限，深度广度不够，公开政府信息的部门还局限于立法机关、司法机关、行政机关以及一些有行政管理权的公共组织和国有企业，如供水、供电、电信、邮政等垄断I生行业，他们在信息公开过程中存在诸多死角。当前政府信息公开的情况可以概括为“四多四少”：即形式上公开多，实质上公开少;结果公开多，过程公开少;原则方面公开多，具体内容公开少;公众被动接受的多，主动参与的少。政府公开的信息多是“报喜不报忧”，仅公开正面的信息，而对于政府行政工作中的失误和不足等负面的信息却很少。表面上看是为了社会安定、人心稳定，但实质上却为谣言的滋生与传播提供了机会，有可能使公众对政府产生不信任感。
(5)信息公开渠道狭窄。受传统的文化教育方式及阅读习惯影响，绝大部分的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道，图书、报刊为辅助渠道。公众通过这些渠道获取的政府信息时效性、实用性差，利用价值不大，公众只是在被动地、单向地、落后地接受政府机构的信息传播，对政府信息的利用缺少积极性和主动性。而且，自从1999年政府上网工程开展之后，各地政府机关建立了政府网站以公开政府信息。公众通过政府网站等现代化技术获取政府信息，这在一定程度上丰富了政府信息公开的渠道，但是，由于缺少统一的规划，各种政府信息分属于不同的机构和部门，各部门各自占有信息，互不联通，互不交流，政府网站建立后长期处于“休眠”状态。由于网络信息资源的分布和流通都处于不均衡状态，其价值的实现也受到了限制。
(6)缺乏管理和协调机构。我国的政府信息公开存在着表面化、形式化的倾向，往往是各自为政，由于没有统一的规定和标准，因而造成了信息公开的随意性较大，是否公开、公开多少、怎么公开、什么时候公开均由掌握信息的政府部门自己决定，行政机关的自由裁量权较大。各级政府部门之间以及同级的政府部门之间缺乏统一性和协调性，造成有的政府信息重复公开，而对有的应该公开的信息却都没有公开，形成信息死角、信息盲区。这在一定程度上浪费了资源，同时也没有很好地为公众提供服务，偏离了“服务型政府”的工作轨迹。
(7)监督机制失衡。缺乏有效的监督制约机制。我国政府信息公开基本上处于政府的自觉行为阶段，政府信息公开能否收到成效，在很大程度上取决于政府的主动性和自觉性。由于我国政府体制尚未完全理顺，政府信息公开无疑会对政府机关的小团体利益造成影响，必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对。这就需要将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督。由于法律和制度的缺失，政府部门公开的
信息内容是否真实、准确、全面，公开的措施是否到位等方面都无法受到监督和约束。主要是在组织监督、群众监督、舆论监督、检查监督设置上不配套;在考核制度、评议制度和追究制度建设上不健全。
(8)公开与保密的关系难以把握。目前存在着保密范围过宽，有关政府信息公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的“档案”涉及许多政府信息的档案管理与公开;《保守国家秘密法》所规定的国家秘密涉及许多政府信息的定密、保密与解密等。一些重要的制度设置已远远不适应信息社会的需要。某些规定既不利于信息公开，也不利于保守国家秘密。这就产生了政府信息公开与保密的冲突。造成国家机关以保守国家秘密为由而拒绝公开政府信息，使保密文件与非保密文件一样，完全对公众封锁和保密，妨碍公民知情权的正常行使。
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我国政府信息公开制度的建立并非一朝一夕的事情，也不是制定了《政府信息公开条例》就能一劳永逸地解决所有问题，它需要社会各界从思想、制度、监督、实践、宣传、法律等方面，采取积极有效的措施，使政府信息公开制度不流于形式，真正落到实处。
(1)确立知情权的基本权利地位。知情权是公民的一项法定权利，它包括行政知情权、司法知情权、社会知情权以及个人信息知情权。知情权主要属于公民依法享有的政治权利和社会权利，但也具有一定的民事性质，是一个人有权知道他应当知道的事情的权利。享有知情权的公民有权要求政府及其部门公开有关的信息并享有在法定范围内获取各类信息的自由。这项权利不仅涉及政治、经济、社会、文化、教育等各个领域，而且随着整个社会信息化的高度发展和公民个人对公共事务越来越广泛的参与和监督，日益凸显其在公民权利体系中的重要地位。与公民知情权相对应的就是政府的信息公开原则。只有实现政府信息公开，才能保障公民的知情权，才能保障公民行使管理国家事务与社会事务的权力。《政府信息公开条例》强调了“公开是原则，不公开是例外”的理念。公众可依照条例要求政府信息公开，行政机关应当及时、准确地公开政府信息，对行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。这将为尊重和满足公众的知情权提供制度化支持。
(2)转变观念，提高认识，增强信息公开意识。观念是制约政府信息公开的一大瓶颈。政府信息公开是一种观念的革命，需要我们提高认识，强化意识。实施政府信息公开的一个前提条件就是，确立人民是国家权力主体的观念。在我国数千年的封建社会里，衙门难进，官僚高高在上，官本位的思想根深蒂固，至今这种思想仍然在影响着一些人们的心理和价值取向。因此，必须明白政府信息公开是一种观念的革命，要消除封建文化的不良影响，转变观念，积极树立现代公开行政、阳光行政的理念，积极推行政府信息公开。一方面，政府要从传统的思维模式中走出来，高度重视政府信息工作，切实转变工作作风，树立服务的意识，把公开政府信息作为自己的义务和社会公众应享有的权利来对待，提高政府行为的透明度，赋予公众更多的知情权。要把人民群众普遍关心和涉及人民群众切身利益的问题作为政府信息工作的重点内容，提高信息公开效率和水平，充分满足公众的信息需求。另一方面，社会公众要提高民主意识和权利意识，认识到自己在国家行政管理过程中有着不可剥夺的民主权利。唤起公众对政府信息公开意义的认识，明确信息公开是政府对公众应当履行的基本职责和义务。
(3)进一步改革政府管理体制。我国的政府管理体制及运行机制在经过近几年的机构改革之后，过度集权、机构沉冗、职能不清等问题有所缓解，但政府组织模型特点从中央政府到地方政府仍然是分支多、跨度大，以单一模型逐级延伸;很多部门并没有借机构改革的良机结合先进的信息技术对过去的管理模式、工作流程进行优化;政府信息总体上仍是按传统的传递方式进行传递，缺乏灵活的信息处理机制。在这样的背景下谈有效公开政府信息，就必须改革现有行政管理体制，逐步形成一个所有资源无缝隙集成、零成本运行、个性化服务和即时反应的政府管理体系，最终促使政府职能由传统管理型向公共服务型转变。
(4)完善制度，为政府信息公开提供保障。完善的制度是推行政府信息公开的保障。政府信息公开制度作为一种工具、手段和系列规则，是用来规避政府凭借其信息优势在政府信息公开过程中可能的“道德风险”，保证组织层面各种管理资源的有效配置和管理行为实施效率。《政府信息公开条例》规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。建立健全主动公开和依申请公开制度、建立健全社会评议制度和责任追究制度、建立健全政府信息发布协调机制，保证行政机关发布的政府信息准确一致。条例规定，行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则，行政机关不得通过中介有偿提供政府信息。如果发生公民合法知情权被侵犯，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《条例》进一步完善工作制度，使政府信息公开化做到有法可依，保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，促进政府依法行政，充分发挥政府信息对人民群众的服务作用，进一步提高政府的社会管理能力和为公众服务的能力。
(5)广泛宣传，提高公众参与度。《政府信息公开条例》的实施，需要依靠全社会的力量。信息公开作为一项民主制度，在我们这样一个具有几千年封建意识的国家推行起来必定会遇到障碍。由于我国的政府信息公开立法采取的是政府推进模式，政府是制定信息公开法的主要推动力量，这种立法模式暴露了一些问题。而要从根本上解决这些问题，就必须让公众明白政府信息公开的意义并为了政府信息公开制度的建设而努力。我们必须明白政府信息公开是一种观念的革命，不能单纯依靠政府自觉的行为，而需要整个社会对这样一个涉及民主政府核心的制度统一认识，就是要提高社会整体信息意识，在全社会形成一种良好的、广泛的、深入人心的信息民主观念，使公众积极主动地参与政府的信息公开，发挥他们的作用。只有全体公民参与进来，政府信息公开才能发挥其巨大作用，蕴藏在政府信息中的巨大宝藏才能转化成现实的生产力和物质财富。只有全体公民参与进来，政府才能更加健康、良好地运行，从而促进政府信息公开的顺利实现。
(6)充分利用因特网等现代化信息公开手段。政府信息公开除了使用传统的信息发布渠道公开政府信息外，还要充分利用现代信息网络的优势，全方位、多途径实现政府信息上网。随着计算机及网络技术的发
展和普及，人们对网络的依赖从未有现在这么强烈。因此，通过在因特网上发布政府信息，可以减少民众的信息申请和相应的成本负担，极大地降低获得政府信息的成本，使全体民众可以平等地行使其知情权。应当允许公众以网名登录政府网站，这样可以方便公众自由充分地表达自己意愿，以较小的成本获取自己所需的信息，促进公众与政府的沟通和交流，拉近政府与民众的距离，同时，对于政府机关而言，利用因特网发布政府信息也便利了其管理和信息保存，减少大量的事务性工作。从长远考虑，应该深入研究因特网给政府信息公开所带来的新问题，包括技术的快速更新对信息保存方式的挑战、信息的分类与定义、信息的公开与信息安全、信息来源多元化问题等，从而能够趋利避害，充分发挥因特网公开政府信息的作用。
(7)强化外部监督，进一步做好政府信息公开工作。为了使政府机关履行其必要的义务，《条例》规定了政府信息公开的监督机构：政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。在政府信息公开问题上，政府还是处于主动地位的，行政权力的异化会影响政府信息全面真实的公开，所以只有内部监督是不够的，必须有外部力量进行监督，使政府更好地履行自己的职能和义务。新闻媒体、非政府组织、公民等都是信息公开不可缺少的监督力量，充分发挥这些监督力量的作用，并使各种监督力量优势互补和密切协作，是监督信息政府公开的重要保障。要通过这些外部监督力量来督促政府进一步做好信息公开工作，形成一个法律监督、社会监督、行政监督三位一体的政府信息公开监督机制。
(8)修改有关信息公开的法律、法规，制定《政府信息公开法》。政府信息公开重要的是处理好公开与保密的关系，不能因为公开性而影响国家的根本利益和国家安全需要。行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。《条例》强调，行政机关在公开政府信息前，应当依照保守国家秘密法以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查，因此，有必要明确国家秘密的范围和个人隐私、商业秘密的范围。应该说我国现有的很多法律制度多是从信息的安全、信息的保密角度来考虑的，现行的法律制度多是讲信息在什么样情况下不公开的，而信息公开制度主要倡导的是信息应尽可能地公开，现行法律的不完善，导致在执行政府信息公开的过程中有些问题得不到解决。目前，涉及保密与公开的关系的有关法律、法规包括《保密法》、《档案法》、《反不正当竞争法》、《统计法》、《行政诉讼法》等，由于这些法律规范制定的时间比较早，有些关于保密的规定已落后于实际发展的需要，已经很难适应推进政府信息公开的要求。因此，必须对有关法律的条文进行相应修订，使之与统一的《政府信息公开条例》相协调，形成一个比较完整的政府信息公开法律体系。
作为我国第一个公开政府信息的立法项目，《条例》的出台，标志着我国政府信息公开向法制化迈出了具有深远意义的重大一步，有利于我国迅速建立信息公开制度，但是，国务院作为最高行政机关制定的行政法规，只能约束其下级和政府，而对人大、检察院、法院及党的工作机关则无约束力。现实中的很多问题，都是在行政法规层面不能完全解决，需要由法律来规定的。比如在有关信息公开的监督和保障机制中，政府机关和法院的关系，和公民等当事人的关系。所以从长远来说，《政府信息公开条例》只能是个过渡或暂时之举，我国政府信息公开立法的最终目标是通过全国人大或其常务委员会制定《政府信息公开法》，对全国各地区、各部门都有约束力，才更能凸显权力机关对行政机关的监督，才能真正起到对各级政府部门的信息公开活动进行法律监督的作用。因此，我们可以借鉴学习各国的立法经验，加强对各国信息公开法制定的背景、宗旨、内容、结构及过程的研究，吸取各国法律的合理成分，针对我国具体情况，制定符合我国国情的《政府信息公开法》。
作者：张 磊
摘要：政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。主要包括五项内容：依法确定政府信息，依法确定和处理公开信息的范围事项，依法确定和处理不予公开信息的范围事项，依法确定和处理“灰色地带”政府信息，依法确定和处理公开信息的程度。随着政府信息公开制度的不断完美、实践经验的不断积累以及行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然趋势。
关键词：政府信息;公开范围;公开原则
自我国推行政务公开与权力运行监督制度以来，公开的对象与范围越来越广泛，公开的事项也越来越具体，从党政机关的政务公开到群众团体、企事业单位和基层事务的公开，如村务公开、厂务公开、校务公开等。在此基础上，政务公开的法制建设也取得了标志性成果，即国务院《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)的制定颁布。自《条例》实施以来，政府信息公开范围始终是一个热点和重点问题，很多政府信息公开事例案件，都涉及公开范围问题。从法学理论上看，政府信息公开范围涉及的问题较多，本文试图就政府信息公开范围的原则和具体制度做一些分析研究。
一、关于以公开为原则以不公开为例外
政府信息公开范围究竟应当是怎么样的?这个问题的核心和前提，是政府信息公开的基本原则。有什么原则，就有什么范围。根据政府信息公开制度的历史发展，理论上总结出两个基本原则，不公开原则和公开原则。不公开原则，是指政府信息原则上都是不公开，公开的只是少数，即以不公开为原则以公开为例外。这种不公开原则，一般是在没有民主法制的时期，或者民主法制初期阶段出现。公开原则却不同，是指政府信息原则上都应该公开，不公开的政府信息只是少数，且须有法律禁止性规定，即以公开为原则以不公开为例外。公开原则一般是在民主法制建设比较发达时期出现的，被认为是一种历史性进步。
在《条例》制定颁布以前，学者在理论上主张我国应当实行政府信息公开原则。“由于政府信息公开实践中的一个最大难题在于合理地确定公开与不公开的范围，为避免传统思维方式的影响，避免国家机关工作人员以各种借口扩大不公开的范围，架空政府信息公开制度，有必要将公开作为原则确立下来”。“从价值层面上，各级党政机构要树立政府信息‘公开是原则，不公开是例外’的理念”。从这里可以看出，这些主张和期待的就是公开原则，而不是其他原则。《条例》制定颁布以后，不少学者和官员在解读和理解《条例》时，仍然认为我国实行的是以公开为原则以不公开为例外的原则，认为“这次《条例》中间实际上有一个基本的原则，这是非常重要的原则，政府信息公开为原则，不公开为例外，也就是说不公开的是例外的，不公开的是少数的一部分信息”。或者说，《条例》虽然没有像国外政府信息公开立法明文规定以公开为原则不公开为例外，但“就是从以前‘法无准许即禁止’变为‘法无禁止即公开’”。
人们期望政府信息公开制度规定公开原则是无疑的，但现在的问题是，《条例》是否确立了公开原则——以公开为原则以不公开为例外?回答是否定的。笔者认为，《条例》无论是从文字、逻辑还是从精神、发展阶段等方面看，都没有确立以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开范围。
(一)《条例》及相关规定中并没有明确规定以公开为原则以不公开为例外
与公开原则直接有关的条文是《条例》第5条和第2章。该第5条是关于政府信息公开制度基本原则的规定，规定了三项基本原则：公正原则、公平原则、便民原则。没有规定除该三项原则以外的其他原则，当然也就没有规定以公开为原则以不公开为例外的原则。另外，《条例》第2章是关于政府信息公开范围的规定，在该章6个条文中，始终没有出现以公开为原则以不公开为例外的规定。为推进政府信息公开工作，国务院办公厅还做出了《关于施行(中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》(以下简称《意见》)。该《意见》第4条规定主动公开，涉及主动公开的机制、方式和提供优质服务，《意见》第5条规定依申请公开事项，主要包括如何提供服务和开展工作等，完全没有关于公开原则的表述表达。
从立法和文件中，没有规定以公开为原则以不公开为例外，这是清楚的事实。不可否认，以公开为原则还是以不公开为原则，或者是其他原则，这个问题是政府信息公开范围中一个非常重要和不可回避的基本原则。在《条例》制定颁布以前，不少地方陆续制定了政府信息公开的规章，很多规章也都有明确直接的关于公开范围原则的规定，政府信息公开条例专家建议稿中也有这方面明确的表达。应该说，《条例》不可能也不会无故“忽略”或者是“想不到”公开原则。既然如此，《条例》和相关文件仍然没有直接、明确规定公开原则，我认为，至少不能就此得出《条例》确立了公开原则的结论。
(二)从法律逻辑上看，《条例》也没有确立公开原则
《条例》规定政府信息公开范围的方式，是列举式而不是概括式。这种列举包括了肯定列举和否定列举两种。所谓肯定列举，是指《条例》第2章关于应当公开政府信息事项的规定，即哪些事项应当公开(包括主动公开和依申请公开)的规定。以第9条的基本规定为例，该条肯定列举了四项公开事项：一是信息内容标准列举，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的信息要公开;二是法律标准列举，即其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的信息要公开;三是利益标准列举，即涉及公民、法人或者其他组织切身利益的信息要公开;四是需要标准列举，即需要社会公众广泛知晓或者参与的信息要公开。这四项肯定列举，都是不同的列举标准。虽然该第9条的规定并不代表信息公开肯定范围的全部，但其他所有肯定列举条文都是同样的逻辑，当然也都有同样的结果。除肯定列举外，就是否定列举了。《条例》列举规定了四类信息不公开：一是涉及国家秘密的信息;二是涉及商业秘密的信息;三是涉及个人隐私的信息;四是公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。
肯定列举与否定列举，都是列举规定。在法律上，列举有举例性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的肯定列举)，也有划定范围性质的列举(如行政诉讼法关于受案范围的否定列举)。就《条例》规定的列举而言，第9条属于划定范围性质的列举。这种靠列举划定政府信息公开范围的规定模式，必然导致的逻辑结论就是：政府信息公开范围事项可能有交叉，更可能有遗漏，列举不可能穷尽所有政府信息，完全可能出现既不在肯定列举范围之内，也不在否定列举范围之内的政府信息事项。
逻辑规则告诉我们，概念的外延如果要周延，
范围要穷尽，就必须有概括的规定，要么是肯定的概括，要么是否定的概括;否则，这个概念的外延就不可能周延。就政府信息公开范围而言，《条例》既没有肯定概括规定，也没有否定概括规定，全部都是列举规定。这种列举规定，无论列举多少，也无论立法者多么绞尽脑汁设计，它都不可能穷尽信息公开或者不公开的范围事项。这样，学者们主张和解读的以公开为原则以不公开为例外观点，就失去了必要的逻辑基础。因为，所谓以公开为原则以不公开为例外，其大前提须有概括的肯定规定，即所有政府信息都必须公开(原则)，例外规则才是不公开，这需要立法明确的规定或者排除，也就是否定列举规定。现在的问题是，《条例》规定信息公开范围，只有列举规定，没有概括规定，我们只能根据各式各样的列举规定来确定信息公开的范围。由于没有肯定的概括规定，也就没有了以公开为原则以不公开为例外的大前提，那么以公开为原则的结论，也就成了不合逻辑的结论。
(三)从立法精神看，政府信息公开范围是有限的
理论上普遍认为，政府信息公开制度的法理基础是主权在民原则和保障个人知情权理论。但是，主权在民原则和保障知情权理论，并不是今天才有的原则和理论，而是我们始终肯定和坚持的原则和理论。因此，并不能因此得出政府信息公开范围就一定是以公开为原则以不公开为例外的结论。具体到《条例》而言，第1条开宗明义规定了立法目的，确定为三个目的：一是为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息;二是为了提高政府工作的透明度，促进依法行政;三是为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。这既是立法目的，也是信息公开制度的宗旨和价值所在，是立法基本精神的集中反映。
为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息的目的，并不是获取全部政府信息的意思，而是获取有限政府信息的精神。这个有限政府信息的含义，在立法上被规定为“依法获取”。所谓“依法获取”，既有程序上依法获取的含义，也有实体上依法公开和获取的含义。换言之，公民、法人和其他组织可以获取政府信息的范围，取决于立法的规定，而现行立法对获取政府信息范围的规定，就是有限范围规定，而不是无限范围规定。
为了提高政府工作的透明度，促进依法行政的目的，是从行政机关角度进行规定和提出的。提高政府工作透明度，本身就有“度”的要求，也就是程度要求。行政机关不可能一夜之间开放所有政府信息，而是一个逐步开放从而提高透明度的过程。况且，行政机关实施行政管理的依据和标准，是法律规定，因此是依法而行政。就政府信息公开范围而言，也就是依立法的规定和标准而公开，而不是依信息的范围而公开。所以，无论“度”的规定还是“依法”的规定，都表达的是一种有限、有标准公开政府信息范围的精神。
为了充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，是信息服务目的和服务功能的规定。所以在《条例》中就出现了对应的“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”申请政府信息公开的规定。。但是，这种服务功能的信息公开范围，受到公民、法人和其他组织自身利害关系的严格限制，只有具备条件的人才能获取相应信息，而且行政机关信息公开的范围和公开的程度，也受到这个条件的限制。笔者认为，发挥政府信息的服务作用，无疑是政府履行公共服务职能的形式之一，但生产、生活和经济社会活动涉及的信息非常广泛，也会触及方方面面的利益和权益，行政机关不应该也不可能将所有信息都予以公开或者提供给申请人。行政机关能够公开或者提供的信息，也只是那些事关公民、法人和其他组织切身利益或有重大利害关系的政府信息。可以说，充分发挥政府信息服务作用的立法精神，应当包含有信息与个人利害关系度的含义在其中，也是一个有限公开信息的立法本意。
(四)政府信息公开范围，是一个逐步的过程，不是一个固定的结果
据资料显示，已经有近70个国家制定了全国性的信息公开法。这个数量意味着，目前为止是少数国家有政府信息公开立法，而这些国家政府信息公开立法的时间也并不很长，大多都处在一个逐步扩大公开信息范围的过程中。所以，尽管理论上不少人主张以公开为原则以不公开为例外，但客观地看，世界上大多数国家还没有实行以公开为原则以不公开为例外的政府信息公开制度。
我国的政府信息公开制度，从来就是一个逐步规定和逐步扩大的过程。《条例》制定以前，实际上采用立法列举规定方式在推进政府信息公开工作。1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会制定的《公安派出所组织条例》第5条就规定，公安派出所必须密切联系群众，认真处理人民来信，接待人民来访，并且“在居民会议或者居民委员会会议上报告工作，听取人民的批评和建议”，这不仅是接受监督的规定，也是公开派出所相关信息的规定。《中华人民共和国行政处罚法》第4条明确规定了行政处罚遵循公开原则，并明确对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的依据。《中华人民共和国行政许可法》也在第4条规定，行政许可的设定和实施应当遵循公开原则，规定了立法起草公开的内容，如“起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见”，规定了委托行政公开的内容，如“委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告”，规定了办公场所公开的内容，如“行政机关应当将法律、法规、规章规定的有关行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目录和申请书示范文本等在办公场所公示”。也规定了许可决定公开的内容，如“行政机关作出的准予行政许可决定，应当予以公开，公众有权查阅”，等等。到2008年颁布实施《条例》，我国政府信息公开工作一直在推进，法制化程度一直在提高，政府信息公开的范围也一直在逐步扩大。也就是说，政府信息公开范围的逐步扩大是一个历史发展事实，既不是在《条例》制定以前就完全没有公开政府信息，也当然不会因为制定颁布了《条例》就终结政府信息公开范围的扩大过程。但是总的来看，政府信息公开法律制度的建设才刚刚开始，还处在起步发展阶段，这是基本定位。寄希望于一个处在起步发展阶段的政府信息公开范围实行以公开为原则以不公开为例外的制度，是不现实的，也是不合理的，
政府信息公开并不是一个孤立的制度。它以社会、经济、法律、人民等的发展为基础的，并与社会、经济、法律、人民的发展等因素息息相关。我们处在社会主义初级发展阶段，属于发展中国家，是正在建设法治同家和建设法治政府的历史阶段。既有发展建设的根本任务，也面临着转型、转轨的很多问题。与初级阶段、发展阶段相适应，政府信息公开制度不可能不受制于这个历史阶
段，不可能不反映这个阶段的特征和要求。就政府信息公开范围而言，也是一步一步发展而来，不是一蹴而就的。首先是从不公开到公开，其次是从以不公开为原则公开为例外到适度公开，最后发展到以公开为原则以不公开为例外，逐步扩大公开范围，逐步缩小不公开范围，基本做到透明政府。应该说，以公开为原则以不公开为例外，是政府信息公开范围高度发达阶段的结果和特征。一个发展加转型的社会，实行高度发达阶段的信息公开范围制度，实际上超前了它所处的社会、经济、法律、人民发展的基础和阶段，因此是不合适的。笔者认为，与我们所处社会发展阶段相适应，应当是适度公开与逐步扩大的政府信息公开范围，而不是其他。
二、关于依法公开原则
《条例》所确立的政府信息公开范围，其基本精神是适度公开与逐步扩大。所谓适度公开，一方面是与过去相比，政府信息公开的事项范围，不再只限于法律法规列举，更增加了多种列举标准，从而使政府信息公开事项的范围有了极大地发展;另一方面是通过立法确定了政府信息公开的标准和条件，从而一般性地界定了政府信息公开的事项范围。所谓逐步扩大，是指在《条例》规定的公开范围基础上，可以通过其他法律法规的规定，进一步扩大政府信息的范同。并且《条例》本身也赋予了行政机关相应的裁量权限，即便在现行立法规定范围内，仍然有扩大政府信息范围的余地。所以，适度公开与逐步扩大，是《条例》对政府信息公开范围的基本精神，是综合考虑制度、权利、现实和未来发展多种因素的选择，也是一个问题的两个方面。
适度公开与逐步扩大政府信息公开范围，是需要一定规矩和标准的。这个标准既不是申请人标准，也不是行政机关标准，而是由立法规定的标准，具体到《条例》规定中就是法定标准。所以，政府信息公开范围应当是依法公开原则。
(一)依法确定政府信息
什么是政府信息?这个问题似乎不是政府信息公开范围的内容，其实不然。政府信息的外延范围与政府信息公开范围有着密切的联系。简单地说，如果界定政府信息范围较窄，政府信息公开范围也不可能宽泛;如果界定政府信息范围较宽，政府信息公开范围也相应可以更宽泛。在此意义上说，政府信息的范围实际上成为了政府信息公开范围的前提和基础。
《条例》界定政府信息范围较为宽泛。明确指出，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。就政府信息的主体范围而言，不仅包括行政机关(第2条)。而且包括法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织(第36条)，以及教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位(第37条)。所以，政府信息这个概念，不仅是政府机关的信息，也是管理公共事务组织的信息，还是公共企事业单位的信息。就政府信息特征而言，本质上是上述主体履行职责过程中的相关信息，只要与履行职责有关就是政府信息，否则属于其他信息。与履行职责有关，使该信息具有了政府信息或者公共信息的性质。所以，即便是所谓行政机关的“内部信息”，只要符合与履行职责有关这个特征，就不能把它排除在政府信息范围之外。就政府信息形式而言，仅仅规定了是以一定形式记录、保存的信息，没有限制是否为“成熟”信息或者对外信息。因此，行政机关正在调查、讨论、处理过程中的信息，或者服务于一定目的收集保存的信息，也属于政府信息范畴，不能排除在政府信息概念之外。可见，政府信息的概念、特征，是由立法规定下来的，有它特定的含义和范围所指。我们不能从一般意义上去理解，也不能仅仅从文字上去解读，更不能用外国法律和理论中的政府信息范围填充我国政府信息的外延。毫无疑问，我国政府信息公开制度中的政府信息是包括特定范围的特定法律概念，只能依法而定。
(二)依法确定和处理公开信息的范围事项
哪些政府信息应当公开?《条例》没有概括式规定，只有列举式规定，在列举方式和性质上，有两种列举，一是划定公开范围性质的列举;二是举例性质的列举。公开政府信息的范围受到划定范围性质列举式规定的规范，公开政府信息的重点受到举例性质列举规定的限制。
就划定范围性质的列举而言，《条例》规定了四种标准：一是利益标准，包括“切身利益”和“特殊需要”，也就是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的政府信息，以及满足公民、法人或者其他组织自身生产、生活、科研等特殊需要的政府信息。“利益标准”属于客观标准，是否存在利益关系，是否存在生产、生活、科研等特殊需求，是个客观事实问题。二是需求标准，即行政机关需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息。这个标准既有客观性也有一定的主观性因素。行政机关的需求是客观的，例如，行政机关要求社会大众参与某项制度的讨论，提供不同的意见和建议，以供行政机关决策参考，当然首先要公开相关政府信息，这是客观性的需求，但行政机关对这种需求范围和程度的认识、反映则是主观的。三是内容标准，即反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的政府信息。我们知道，行政机关的设置、职能、程序等属于行政机关自身的事务和信息，但这些信息也不仅仅是行政机关的内部事务信息，行政机关的设置本身就是为了实施对社会的管理和服务，公民、法人和其他组织与行政机关“打交道”办事，当然要知道行政机关的设置、职能、权限范围、办事程序等方面的政府信息，行政机关也应当将这些政府信息主动公开、公示，方便公民、法人和其他组织办理相关事务。所以，这类信息的标准，也是客观标准。四是规范标准，即依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的其他政府信息。这里，为将来继续扩大政府信息公开范围预留了一定空间，随着制度建设的发展，政府信息公开的范围会逐步扩大，何时、何范围及怎样扩大，由将来的法律、法规和国家有关规定一一决定。
就举例性质的列举而言，《条例》规定了重点公开的政府信息范围，为各级行政机关公开政府信息提供了重点指引。这种列举，没有划定范围的性质，即便政府信息不在其列举范围之内，也不能得出不予公开的必然结论，所以它属于举例性质或者指引性质的列举规定。根据《条例》规定，行政机关重点公开的政府信息主要有23种各级政府信息，主要包括行政法规、规章和规范性文件，国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策，国民经济和社会发展统计信息，财政预算、决算报告，行政事业性收费的项目、依据、标准，政府集中采购项目的目录、标准及实施情况，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况，重大建设项目的批准和实施情况，扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况，突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况，环境保护、公共卫生、安全生产、
食品药品、产品质量的监督检查情况等。
(三)依法确定和处理不予公开信息的范围事项
哪些政府信息不公开，在理论上经常被称为“例外规则”。但立法确立的政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是依法公开原则。所以，把我国政府信息公开制度中的不予公开政府信息事项称为“例外规则”是不确切的，“例外规则”只有在以公开为原则以不公开为例外的制度中才存在。
既然我国政府信息不公开范围不是“例外规则”，而是一般规则，那么该一般规则的适用范围，就应当依据立法规定的标准和范围来确定。《条例》规定不予公开政府信息的标准有四个。一是属于国家秘密，这是形式标准或者程序标准，凡是被合法程序确定为国家秘密的政府信息，就不属于公开范围。二是商业秘密标准，在性质上属于涉及商业秘密的政府信息，为了保护商业秘密权利人的合法权利，此类信息也不予公开。商业秘密标准不完全是形式标准，主要还是实质标准。也就是说，是否属于商业秘密，在一定程度上需要对信息的价值和商业作用等进行实质分析才能得出结论，当然有些商业秘密是形式标准，如专利等。三是个人隐私标准，即涉及个人隐私的政府信息不予公开，以保护隐私权利人的合法权利不受到侵害。隐私标准也主要是实质标准，是当事人民事权利的一种。四是效果或者影响标准，即公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的政府信息，不予公开。这个标准也是一个实质标准。由于相关信息的公开是否危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定，只是一个主观判断和预前判断，而不是一个事后结果。所以，它又是或然性、可能性标准。
从理论上讲，不予公开的政府信息范围，可以宽泛也可以狭窄，确定不予公开政府信息范围的标准也不仅限于上述四个标准，还可以有诸如“内部信息”、“工作秘密信息”、“与当事人利益无关信息”、“未成熟信息”等标准，而且，这些标准也都有一定的合理性。但依法而论，我们只有这四个标准，再无其他明确规定不予公开政府信息的标准。
(四)依法确定和处理“灰色地带”政府信息
所谓“灰色地带”政府信息，是指根据《条例》规定，既不在公开列举范围之内也不在不予公开列举范围之内的政府信息。由于立法上没有明确公开和不公开的规定，我们称其为“灰色地带”的政府信息。这类政府信息的存在，是由《条例》规定的肯定列举和否定列举模式决定的，这两种列举都是相同性质的列举，而列举式又不可能穷尽政府信息的全部外延，所以必然存在既不在肯定列举范围也不在否定列举范围的政府信息。
在以公开为原则以不公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于公开范围，相反，在以不公开为原则以公开为例外的制度中，“灰色地带”政府信息属于不予公开范围。但我国政府信息公开范围不属于这两种制度，而是属于依法确定政府信息公开范围制度。在这个制度中，“灰色地带”政府信息就具有了公开和不公开两种可能。就不公开这类信息而言，由于没有公开这类信息的明确列举规定，行政机关没有承担公开这类信息的法定职责，产生不公开的实际后果。就公开这类信息而言，由于没有法律上禁止性规定，行政机关可以根据具体情况裁量决定公开这类信息。尽管没有法律上公开这类信息的明确规定，但政府信息是政府记录、保存的信息，是属于政府的信息。政府公开这类信息是依权行政，也属于有根有据。
(五)依法确定和处理公开信息的程度
政府信息公开范围，与政府信息公开程度有着很高的关联度，制约和影响政府信息的公开范围，公开政府信息的程度越高，公开政府信息的范围实际上就越广;相反，公开政府信息的程度越低，公开政府信息的范围实际上也就越小。信息公开不仅是要公开什么方面政府信息的问题，同时也是要公开到什么程度的问题。在不少依申请公开政府信息的案例中，当事人双方对信息公开范围没有争议，争议主要集中在公开政府信息的程度上，也就是对于公开信息内容程度的理解和认识不同。如申请人要求行政机关公布财政开支细目，行政机关认为只需要公开财政支出总数和分类数就可以。其中的分歧就是公开信息的程度问题，公开财政支出到每一分钱的用途是一种公开程度，公开财政支出到教育、市政、医疗、文化等大类支出是另一种公开程度，差异很大，效果不同。公开政府信息程度不仅是实践问题，也是立法问题。从立法上看，政府信息公开程度也是一个重要问题。《条例》规定需要社会公众广泛知晓或者参与的政府信息应当公开，在重点公开的政府信息中，又规定了应当重点公开的由政府集中采购项目的实施情况、重大建设项目的批准和实施情况、突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况等。这些“需要知晓或者参与”的政府信息，“实施情况”的政府信息标准，确实存在一定的裁量的，需要根据具体情况选择决定。但是，这种裁量空间不是随意裁量的，而是必须根据立法精神、原则以及立法认可的各种因素进行裁量的。所以，公开程度问题也是需要依法确定和处理的问题。
三、小结
综上所述，我国政府信息公开范围，不是以公开为原则以不公开为例外，而是实行依法公开原则。政府信息公开的范围、不公开的范围、“灰色地带”的范围以及公开的程度范围等，都是依据《条例》和相关法律法规规章等规定确定的。政府信息公开范围，从制度完善和发展方向来看，无疑应当是公开为原则、不公开为例外。当今世界上很多国家的政府信息公开范围，也正是这种制度模式。这种范围和模式，必须在法律制度上承认政府信息就是公共信息，必须无条件地向公众开放透明;而且，这个公开透明，是针对任何人的。因此，无论什么人，无论什么动机，无需任何理由，就有权利获得政府信息，只要该政府信息不涉及法律有特别例外排除性规定。中国是发展中国家，长期处在社会主义初级阶段，正在建设法制国家和法制社会，法治政府建设工作也正在积极地推进过程中。同样，作为一项法律制度的政府信息公开制度，也才刚刚开始。在一个制度发展初期，适度确定政府信息公开范围，逐步推进政府信息公开工作，应当是一个必然的选择。随着制度的不断完善，随着实践经验的不断积累，随着行政机关工作的不断规范化和法制化，进一步扩大政府信息范围是必然的。总而言之，政府信息公开范围的扩大，受到很多因素的制约，这主要包括：行政机关工作的规范化和法制化程度;政府信息成为公众信息是一个公共产品和公共服务;公民、法人和其他组织获得政府信息是一项法律上明确承认的基本权利;公众对政府的监督是全方位和深程度的，等等。
[责任编辑：王篆]
作者：杨小军
【摘要】政府信息公开是现代民主法治国家的共识，也是实现公民行政知情权的必然要求，更是建立现代法治社会的基本保障，其实现程度是衡量一个国家民主法治建设的重要标志。政府信息公开体现法律公平公正的价值品质，人民主权原则是政府信息公开的宪政基础，我国政府信息公开无论是理论研究还是具体制度方面完善都有待进一步深化和完善。
【关键词】政府信息公开 法理分析 人民主权 行政知情权
政府信息主要是指政府行政机关在履行职能过程中产生或依据职权获取、整理的，以文字、图表、音像、磁盘等形式记录、保存的数据、资讯等。政府信息公开是指国家行政机关和法律、法规以及规章授权或委托的组织，在运用国家权力履行国家行政管理职能的过程中，通过法定形式和程序，主动把政府信息向社会公众或依申请而向特定的个人或组织公开的法律制度。广义上的政府信息公开主要包括政务公开和信息公开;狭义上的政府信息公开主要指政务公开。同其他信息公开相比，政府信息公开的具有行政性 、权利性、例外性等特点。
笔者所论述的政府信息公开的范围具体涉及公民、法人或者其他组织切身利益的有关国家建设、社会发展的政治、经济、文化、卫生、教育、民生的法律法规政策信息;公共突发事件处置信息;政府公务员(特别是官员)和公共企事业单位相关负责人的道德品质、个人财产状况等信息，即指广义上的政府信息公开所含的内容，除去例外信息，其它政府信息都应及时公开。这既是公众了解政府行为的渠道与载体，也是行使监督政府行为权利的重要依据。
政府信息公开体现了法律公平公正的价值品质
20世纪以前，公正原则就构成了英国行政法最具特色和最活跃的一部分，它包括两个原则：任何人不能作为自己案件的法官;听取对方的意见。这些原则不仅适用于法院和行政裁判所的司法权，而且也适用于行政权。①这一点在行政诉讼中表现为，当事人要获取充分的行政信息，没有充分、及时的行政信息公开制度作为保障，事实上“令人遗憾的是，直到《行政诉讼法》颁布实施十周年的今天，行政诉讼依然处于一种门可罗雀的尴尬境地，没有太大的改观 。”②
传统的国家主义法律观突出法律源自国家和阶级专政之工具，无论是国家制定还是国家认可，法律作为阶级斗争工具的背后是国家暴力机器。特别是行政行为作为政治权力的一种，更是强调它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种权能。现代法的发展丰富了人们对法律理解的内涵，社会协商论吸收了哈贝马斯的“商谈理论”的积极因素，重建法律与国家的一种新关系，在国家与个人良性互动基础上建立法律的权威，法律协商具有自由和开放性，重视公民的参与性：“公民的公共参与并不意味着公民总是能够按照自己的意愿行事，而是指对于与自身利益有重要影响的社会安排，公民总是能够有平等的表述自己意愿的机会和权利。……按照协商论要求，法律商谈过程是开放的，这意味法律过程是向一切人开放的，同时也意味着它是向一切意见开放的”。③
这种理性范式被人们应用于法学领域，强调法律实施行为就是一种协商、沟通、服务机制，要求国家政府必须尽最大限度公平、公正地对待每一位社会成员，暗箱操作的方式是不允许的。突出法律行为过程中的公平公正性，这是现代社会避免和消除社会谣言与对峙、冲突的一种平衡和稳定机制，成为构建与评价民主法治国家的一个非常有效的“探索性和批判性工具”。实际上社会协商论不是在弱化法律的强制性，而是强化法律的实施效果，是法律在解决矛盾时行之有效的方式，政府信息公开法律制度就是反映了现代法律社会协商的必要性，突出了其在实际运用中的平等性：即每位社会成员都具有平等地获取政府信息的权利，都可以申请政府提供相关信息资讯，并且这种获取信息的权利不因申请人的身份、地位的不同而受到区别对待。法律对申请人不应有资格的限制，不仅信息相关当事人可以申请，其他人也都可以申请，并且具有平等的获得信息的权利。由此得出，政府信息公开的实现是现代法在行政行为中的必然要求和反映。所以政府信息公开法律制度反映了法律所具有的公正公平的价值品质，是实现社会实质正义的必然保障。
人民主权原则是政府信息公开的宪政基础
“主权”一词最早由古希腊哲学家亚里士多德提出。在长期的古代奴隶社会和封建社会，主权被认为归属于国家最高统治者国王或皇帝个人，老百姓则是臣民，最高统治者掌握着被统治者的命运。法国著名的宪政学家布丹对“主权”概念进行了较为准确和系统的表述，指出主权是一个国家或一个社会的最高统治权、是绝对的和永久的权力。
随着商品经济发展，契约文明出现并影响法律、政治等领域思想观念的转变。社会契约论认为，国家是人民签订社会契约而产生的，人民是社会契约的主体，人民是国家主权的拥有者，社会契约论实际上就是粉碎了君权神授论。马克思恩格斯运用辩证唯物主义和历史唯物主义的哲学观点对前人理论成果进行了批判继承，提出了无产阶级的“人民主权”的学说，其核心意义指的就是人民是国家权力的终极所有者，国家公共权力是由人民主权派生出来的，是人民的自然权利的让渡，人民是国家权力的实际拥有者和控制者，其实质就是人民是国家的真正主人。
国家权力必须要保证人民权利的实现，而要保证国家权力能够时刻地履行职责，国家权力必须要受到人民的监督。只有这样国家权力才能对人民负责，才能保证人民权利的实现。我国在宪法中明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”，就是对国家权力来源于人民主权的肯定。作为新型民主制—社会主义民主制，是建立在社会主义公有制经济基础之上，由工人阶级领导的广大人民掌握政权，当家做主，人民享有广泛而又真实的民主权利，在人类历史上第一次实现了真正的民主意愿，人民通过自己选举的代表管理国家和社会。
新中国成立以来，一些领导和学者在人民主权行使的问题上，特别是对权力监督与制约问题上一直存在不少误区，认为权力监督与制约是实行多党制的资本主义国家的事情，因为资产阶级政党都代表一定利益集团(或群体)，为了防止执政党为了一党(或集团)私利而损害公共利益或其他群体与集团的利益，有必要对其进行监督与制约，这是资本主义国家社会利益多元化的要求。而我国是一个社会主义国家，中国共产党是唯一的执政党，它没有自己的特殊利益，是一个全心全意为人民服务的政党，因而不存在对其权力进行监督与制约的必要性。④马长山在其著作《国家、市民社会与法治》一书中，谈到了这种问题：当时有一种错觉，认为既然一切权利都已到了人民手中，那么一切防止权力滥用的保障就不必要了。⑤实际上这是误区，因为“一切有权力的人都容易滥用权力，这是条万古不易的经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。” ⑥
社会历史经验反复告诫我们：人类所追求和设计的国家社会管理制度，其实质就是为防止滥用公共权力，就是要把权力关在笼子里，不受监督与制约的权力必然走向专制和腐败。而政府信息公开就是有效监督和制约国家公共权力的根本措施和手段之一。所以建立在人民主权国家基础上的政府，公开其信息就是为了更好地监督政府履行职能职权，从而实现人民主权。所以政府信息公开是是实现人民主权原则的内在本质要求，人民主权原则是政府信息公开的宪政基础。
实现公民行政知情权是政府信息公开的内在要求
知情权作为公民在现代法治社会中的一项基本权利，是保障人权应当具备的基本的首要条件。尤其是在现代社会，随着科学技术、信息技术的飞速发展，知情权日显重要和必要。行政知情权是指公民、法人和其他组织知悉、获取凡是与政府有关的信息的自由与权利。汉密尔顿说：良好的政府“应该建立在人民同意的牢固基础上。国家权力的河流应该直接来自一切合法权力的洁净的原始的源泉。”⑦列宁在《苏维埃政权的当前任务》当中强调：“群众应当有权为自己选举负责的领导者。群众应当有权撤换他们。群众应当有权了解和检查他们活动的每一个细节。”从“人民知情”到“人民同意”实际上就是一个人民参政、议政的过程，即“人民知情”是“人民同意”的前提条件和基础。徐大同认为：“民主是一种政治制度，主要体现在公民的政治参与。即权利平等的公民，独立自主地依照一定程序参与政治生活，决定国家大事。它的内容是：知政、议政、诀政、执政、督政。”⑧
从民主制度的内容可以看出：知政是民主制度完善的第一要务。没有“知政”这一环节作为前提条件，就无法议政，就无法有效制约、监督公共权力。但现在有些政府行政机关，认为公民信息公开似乎是一种“恩赐”行为，是一种行政权力，不认为信息公开是政府依法行政的份内法定义务和责任，没有意识到政府信息公开是实现公民行政知情权的内在要求。
一些地方行政部门为了所谓“政绩”，或因地方利益等因素，对政府信息公开执行不到位，凡是对自己不利的信息就不公开，或是半遮半掩的姿态，即使公布了一些信息，也是含糊其辞、避重就轻，甚至把本应该公开的内容说成保密的范围，逃避监督，这类现象在经济学中被称为：“信息优势危害”，实际上是侵犯了公民的行政知情权，是一种违法行为。也是“民可使由之，不可使知之”被封建专制思想在作祟，官本位的意识根深蒂固。加之理论研究方面，对有些政府信息的范围界限等还存在争议，难以界定，导致遇到实际问题的具体行政部门不知如何去落实执行。
此外，由于我国新闻媒体因体制等原因，监督力度欠缺，“长期以来，我们习惯把新闻事业纯粹当作宣传工具，并要求所有报纸，报纸上的版面，新闻、文章都传达、反映党、政府的意图，宣传规律取代了新闻规律。”⑨这种意识致使一些政府部门，不能正确面对公众对知情权的请求权。随着政治体制改革的逐步深化，党的十三大以后这种状况开始有所改变，新闻媒体在实现公民知情权方面发挥的作用越来越大，社会透明度逐渐提高，现代政府必须要充分利用日益高度发达的网络等新媒介进行信息公开，使网络等新媒介成为保障公民知情权，捍卫公民权益的“无处不在的眼睛”。
政府信息公开是建立法治社会的基本保障
“法治”作为一个动态或能动的政治范畴，其基本含义就是依法治国，依法治国的核心最主要的就是政府的依法行政，这是同人治即依人行政相对的治国方略。在人治专制社会背景下，政府是由一人或几人主导、一小部分人参与的、封闭的、甚至带有宗教神秘色彩的政权运行机构。而现代法治社会是一个开放的民主法制社会，政府的运行依据的是法律。列宁在谈到苏维埃政权国家事务管理中实行公开性原则的重要性指出：“新政权是绝大多数人的专政，……这个政权对大家都是公开的，它当着群众的面办理一切事情，群众很容易接近它。”他特别强调：“在我们看来，只有当群众知道一切，能判断一切，并自觉地从事一切的时候，国家才有力量。”⑩我国在2000年以后，提出建设“开放型政府”作为行政体制改革的目标。法治社会政府运行的开放性包括两个层面，一是政府权力组织结构的开放，二是政府权力运作过程的开放。
政府信息公开的程度反映着政府权力运行开放的程度。作为人民参政、议政监督的基础，它要求政务公开，遵循相关的程序，允许公众广泛地参与政府决策。政务公开为公众广泛参政、议政提供了必要的前提条件，而公众的广泛参政又极大地促进了政府信息的公开程度，如果一个国家政治运行的透明度不够，政府信息量严重不足甚至信息虚假，信息沟通渠道受阻等，都将导致国家管理和社会管理的成本增加，办事效率降低，腐败机会随之增加。这就必然要求政府必须主动地寻求公民和社会各方面的信息反馈，更重视保持政府权力与社会、民众之间各种信息渠道交流与沟通。
我国《宪法》第二十七条明确规定了“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”可见监督政府是宪法赋予人民的基本权利，为此我国建立了比较系统、完善的监督组织和监督机构，包括党内监督制度，“但我们社会中最强大的监督力量—人民群众的监督缺乏制度保障。”实际上就是基层民主监督体制和途径不完善，没有发挥出人民监督的应有作用和力量。“人民民主监督重要渠道，就是让老百姓能够直接监督执政权力。这包括：‘阳光民主’建设，除了国家机密和安全的要求外，应该全部实行政务公开，建立政务公开网络和专业刊物，使人民有充分的知情权。”现代法治社会的精髓是政府公务人员依法行政，只有建立完善的政府信息公开的相关法律制度，人民才能行使监督政府运行的权利，才能确保政府公务人员的依法行政、依法办事，接受法律的监督和约束，法治社会才能成为现实。
(作者为黑龙江绥化学院经济管理学院副教授;本文系黑江省教育厅人文社会科学研究项目“政府信息公开法律制度完善研究”的阶段性成果，项目编号：12524141)
【注释】
①王名扬：《英国行政法》，北京：中国政法大学出版社，1987年，第151～157页。
②杨立杰：“程序公正：行政诉讼的价值取向及其实现”，《东岳论丛》，2002年增刊。
③叶传星：《当代中国的法理念：以构建和谐社会为背景的考察》，北京：中国政法大学出版社，2012年，第216页。
④“新形势下我国公共权力的监督与制约研究”课题组：“社会主义国家公共权力也需要监督与制约”，《中共济南市委党校学报》，2005年第2期。
⑤马长山：《国家、市民社会与法治》，北京：商务印书馆，2005年，第109页。
⑥[法]孟德斯鸠：《论法的精神》，北京：商务印书馆，1982年，第154页。
⑦[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，北京：商务印书馆，1980年，第113页。
⑧马德普：《政治文化论丛》(第一辑)，天津人民出版社，2001年，第32页。
⑨李良荣：《中国报纸的理论与实践》，上海：复旦大学出版社，1992年，第29页。
⑩[苏]列宁：“关于专政的历史问题”，《列宁全集》(第12卷)，北京人民出版社，1972年。
杨利敏：“论行政法对服务型政府的双重构建”，《法律适用》，2008年第3期。
蒋德海：《控权型检查制度研究》，北京：人民出版社，2012年，第30页。
林泰：“人民民主制度：坚持什么、反对什么、改进什么 ”，《红旗文稿》，2014年第1期。
责编/韩露(实习)
作者：刘颁
松原市城市客运管理处 政府信息公开报告
一、概述
政务信息公开是转变政府职能、提高服务效率、提升政府形象的一个重要举措，贯彻实施《中华人民共和国信息公开条例》，对于建立公正透明的行政管理体制，保障公民、法人和其他组织的知情权利，监督政府依法行政具有十分重要的意义。客管处党支部在认真学习十七大、十七届五中、六中全会决议，积极投身构建和谐松原，始终把做好政务信息公开工作列入正常的议事日程中，注意加强对信息公开工作的领导，形成“主要领导亲自抓，分管领导具体抓，职能科室抓落实”的工作机制，及时协调解决工作中的问题。为确保工作的顺利推进，我处专门成立了由处长任组长、副处长为成员的政务信息公开工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室主要负责具体政务信息公开工作的协调和实施。目前，我处政府信息公开工作运转正常。
二、政府信息主动公开情况
政府信息主动公开工作的内容方面，客管处公开信息为机构职能3条，服务政策法规1条，服务规范4条，应急预案4条，服务项目2条，服务收费1条，服务监督1条，行业自律3条，共八项17条。
三、依申请公开政府信息情况
2011我处无依申请公开政府信息及不予公开政府信息。
四、政府信息公开收费及减免情况 2011我处无相关收费及减免信息。
五、因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼情况 我处2011无因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼信息。
六、存在问题和改进措施
1、政府信息公开工作规范性有待进一步加强;
2、主动向社会公开信息的领域有待于进一步拓展。 2012年，客管处将按照市政务公开领导小组办公室的要求，进一步加强政府信息公开工作，力争在规范化、制度化、程序化等方面取得新进展。在创新工作思路，完善工作平台上取得新突破，使政府信息公开成为贴近和帮助老百姓解决实际问题的助推剂，成为政府沟通老百姓的连心桥。同时我们也希望有关部门进一步加强对信息化工作人员的业务培训，为全市政府信息公开工作再上一个新台阶提供保障。
二0一二年二月二十二日
一、概述
2011年，我镇认真执行《条例》规定，高度重视政府信息公开工作，逐步健全完善政府信息公开工作机制，提高行政效能，增强工作透明度，促进依法行政为目标，结合我镇实际，认真开展政府信息公开工作。
二、政府信息公开情况
(一)政府信息公开内容
12、依申请公开内容
我镇人民政府2011年共受理信息公开申请0件。2011全镇共接受群众咨询约2200多人次，其中咨询电话接听264人次，现场咨询接待1800余人次。
(二)政府信息公开方式。为了增强政务公开的深度和广度，确保政务公开取得的实效，我们在实践中不断探索，形成了一些有效的政务公开方式。一是通过行政服务窗口主动公开政府信息。全镇共设立各种公开栏12个，各服务窗口、工作部门都将工作职责、办事程序公布。二是通过新闻和报刊形式，公开与人民群众广泛关注的政府信息。
(三)政府信息公开重点
(1)决策事项公开。一是公开政府的重要决策事项。将全镇的经济和社会发展目标、发展规划、重大项目招商、土地使用权转让、工程项目招标、集体资产处理、项目建设等重大问题进行公开，接受群众监督。二是公开与群众利益密切相关的事项，如基础设施建设、危房改造工程等工作情况等重大事项，及时通过召开座谈会、公示、公开栏等多种形式向人民群众公开。
(2)财务情况公开。重点公开与群众利益密切相关的财务收支等内容，一是公开财政预决算情况。坚持财政预决算向人大报告，行政事业性收费项目和标准对外公布，杜绝乱收费现象。二是公开招投标。
(3)干部人事公开。镇党委、政府不断加大干部人事管理制度改革力度，在干部选拔任用制度上，实行民主推荐、公开招聘，全面实行干部任前公示等措施，大力推进干部选拔任用的公开化。
三、存在问题
政府信息公开是一项需长期坚持、持之以恒、全社会共同参与的系统工程，目前我们的工作虽然取得了一些成绩，但也存在一些问题：一是政务公开的内容不够全面和及时，本级政务公开网站的建设尚未启动。二是公开的形式需进一步丰富，各部门还需通过更灵活有效的方式为群众提供更多、更新的政府信息。这些问题仍有待我们在今后的工作中积极解决。
2010城郊区政府信息公开报告
根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以及县政府相关规定，城郊区特向社会公布2010政府信息公开报告。本报告由概述，政府信息主动公开情况，政府信息依申请公开内容，政府信息公开的收费及减免情况，申请人因申请政府信息公开而提起的行政复议和诉讼情况、工作存在的主要问题和改进措施，共六部分组成。本报告中所列数据的统计期限自2010年1月1日起至2010年12月31日止。
一、概述
推进政府信息公开是城郊区贯彻落实《条例》的重要举措，是深入推行政务公开，转变政府职能，建设服务型政府的一项重要工作。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院492号令)，2010年本区政府信息公开工作在深化公开内容、建立和完善各项制度、规范公开载体形式、加强基础性建设工作等方面取得了很大进展。
(一)领导重视，全面启动。按照县政府要求，我区确定由党委副书记分管全区政府信息公开工作，信息中心为主管部门，负责推进、指导、协调、监督全区政府信息公开工作，具体负责信息公开的清理、汇总、审核、公布和受理申请等工作，全面启动政府信息公开工作。
(二)制度先行，夯实基础。政府信息公开工作开展以来，我区始终注重制度建设，以制度约束机关，以程序规范工作，取得了良好成效。一是将政府信息公开工作纳入年终目标考核，对政府信息公开情况进行全程监督监控，确保政府信息及时全面。二是对政府信息公开的主体、程序、范围、责任查纠等进行了详细规定。
二、政府信息主动公开情况
2010年，我区共主动公开政府信息116条，全文电子化达100%。
三、政府信息依申请公开内容。
为进一步保障和落实群众的知情权，我区进一步明确了依申请公
开的受理机构和程序，指定信息中心为我单位政府信息依申请公开的受理机构，2010年全区共接受群众咨询约92人次，其中咨询电话接听78人次，当面咨询接待14人次，未收到申请人书面提出的依申请公开申请。
四、政府信息公开的收费及减免情况
2010，我单位没有收到书面公开政府信息的申请，按照相关文件精神也没有依申请公开收费及减免情况。
五、申请人因申请政府信息公开而提起的行政复议和诉讼情况
我区2010未发生针对有关政府信息公开事务的行政复议和行政诉讼案件。
六、存在的主要问题及改进措施
(一)存在的主要问题
1.部分主动公开的信息内容还不够完善，部分信息的公开还不够及时，政府信息咨询服务功能还需要进一步完善。
2.信息公开形式还需要进一步丰富，信息公开程度还需要进一步拓展，要进一步加强宣传、扩大应用。
3.信息公开的工作人员的业务素质和能力还需要进一步提高。
(二)改进措施
1.统一思想、提高认识。坚定不移地做好政府信息公开工作，把其作为服务社会、服务群众的重要途径。做到机构健全、制度完善、责任到人，建立起各负其责、运转协调的信息公开长效机制。 2.提升政府政务信息公开服务水平，进一步完善和拓展政务信息公开的内容及形式，积极探索政府信息公开方式、方法。
3.完善政务公开信息监督、考核机制，确保公开信息准确及时。进一步规范细化政府信息公开工作检查考核制度。严格按照政府信息公开审核制度，落实审核责任，把好政府信息公开的质量关。
二〇一一年三月二十三
海口市人民政府办公室
二〇〇九年十二月
2009年海口市(市区)
人民政府(局、办、委)
政府信息公开报告
(样本)
( 机 关 印 章 )
二〇〇九年十二月
2009年海口市(市区)
人民政府(局、办、委)
政府信息公开报告
海口市(市区)人民政府(局、办、委)
二〇〇九年十二月
引 言
本报告根据《中华人民共和国政府信息公开条例》、《海口市政府信息公开规定》要求，由海口市(市区)人民政府(局、办、委)编制的2009政府信息公开报告。全文包括概述、政府信息主动公开情况、政府信息依申请公开情况、咨询情况、复议、诉讼和申诉的情况，以及存在的主要问题和改进措施，并附相关的说明和指标统计表。本报告可在海口市(市区)人民政府(局、办、委)网站×××(填写网址)下载。如对本报告有任何疑问，请联系：×××(填写相关部门和联系方式)。
一 概 述
(本段主要介绍本单位政府信息公开工作的概况。)
二 政府信息主动公开情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009年全年主动公开政府信息×条，其中全文电子化达×%。
在主动公开的信息中，政策法规类的信息×条(内容可具体描述)，占总体的比例为×%(内容可具体描述);规划计划类的信息×条(内容可具体描述)，占总体的比例为×%(内容可具体描述);属于本单位业务类信息×条，占总体的比例为×%(对本单位业务类信息的进一步分析，由各单位依据自身的实际工作情况酌情展开)。
在主动公开的信息中与公众密切相关的重大事项方面的信息有×条，(主要结合本单位的工作实际情况描述，包括1.影响公众人身和财产安全的疫情、灾情或者突发事件的预报、发生及其处理情况;2.扶贫、优抚、教育、社会保障、劳动就业等方面的标准、条件及实施情况;3.土地征用、房屋拆迁的批准文件、补偿标准、安置方案等信息的公开情况进行归纳总结。)对社会产生的影响和意义(由各单位根据工作实际情况客观评价)。
在主动公开的信息中属公共资金使用和监督方面的信息×条，(主要结合本单位的工作实际情况描述，包括：1.重大城市基础建设项目的公开招标中标情况及工程进度情况;2.政府集中采购项目的目录、政府采购限额标准、采购结果及其监督情况;3.政府财政预算、决算和实际支出以及审计等信息的公开情况进行归纳总结。)对社会产生的影响和意义(由各单位根据工作实际情况客观评价)。
在主动公开信息工作中，为方便公众了解信息，海口市(市区)人民政府(局、办、委)采用了×××公开形式。(包括政府公报或者其他报纸、杂志，政府网站，政府新闻发布会以及广播、电视等公共媒体，设立的公共查阅室、资料索取点、政府信息公告栏、电子屏幕等场所或者设施和采用定期或不定期方式召开新闻发布会等形式，其中最常用的形式和最受欢迎的形式等，并对不同公开形式的工作进行总结。)
其它需要说明的问题(根据工作实际说明和总结)。
三 政府信息依申请公开情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009年共受理信息公开申请×件，其中通过海口市(市区)人民政府(局、办、委)网站×××(填写网址)“政府信息公开”栏目提交的网上申请有×件，通过电子邮件提交的申请有×件，通过公开受理窗口当面提交的申请有×件。
从申请的信息内容来看，大约×%属××类信息，×%属××类信息，其余是涉及××、××等的信息(从工作实际出发，可按业务分类进行统计分析)。
在已经答复的×件申请中，
“同意公开”的×件，占总数的×%，主要涉及×××(描述这些信息的范围)等信息。
“同意部分公开”×件，占总数的×%，主要涉及×××(描述这些信息的范围)等信息。
“不予公开”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因);
“信息不存在”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因);
“非本机关政府信息”的×件，占总数的×%，主要是因为××(说明原因);
“申请内容不明确”的×件，占总数的×%。主要是因为××(说明原因)。
其它要说明的问题(如从申请的对象分析，以本地公民为主，占全部申请的×%，也有部分是来自××、××的外地公民。以组织名义提交的政府信息申请有×件，主要是××类公司或企业，具体以部门的工作实际情况灵活掌握)。
四 咨询情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009共接受市民咨询×次，其中公共查阅室接待×次，咨询电话接听×次，当面咨询接待×次，网上咨询×次。海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009政府信息公开专栏访问量为×次。
其它需要说明的问题(根据工作实际说明和总结)。
五 复议、诉讼和申诉情况
海口市(市区)人民政府(局、办、委)2009发生针对本单位有关政府信息公开事务的行政复议案×件，其主要事由是×××;发生针对本单位有关政府信息公开事务的行政诉讼案×件，其主要事由是××;此外，本单位还收到各类针对本单位政府信息公开事务有关的申诉案(包括信访、举控)×件，主要集中在×××方面。对申诉案的受理率为×%，审结率为×%。
六 存在的主要问题和改进措施
(本段主要对政府信息公开情况进行分析，归纳目前在政府信息公开工作中存在的问题，如主动公开信息工作中值得注意的问题、信息公开申请和答复的处理程序、工作流程等实际工作中还存在哪些问题，针对这些问题如何改进我们的工作，需要采取哪些措施等)。
七 说明与附表
(一)其他说明(包括对统计指标的说明，以及其它一些需要特殊说明的情况，如统计期限、统计范围是否包括下属依法行使行政职权的组织等)
(二)附表
附表1 主动公开情况统计单位：条
指标数量
主动公开信息数
附表 2 依申请公开情况统计单位：条
指标数量
依申请
公开信息申请总数
其中：1.当面申请数
2.传真申请数
3.电子邮件申请数
4.网上申请数
5.信函申请数
6.其他形式申请数
对申请的答复总数
其中：1.同意公开答复数
2.同意部分公开答复数
3.不予公开答复数
4.信息不存在答复数
5.非本机关政府信息答复数
6.申请内容不明确答复数
附表3 咨询情况统计
指标单位数量
提供服务类信息数条
网上咨询数人次
咨询电话接听数人次
网站专栏页面访问量人次
附表4 申诉情况统计表单位：件
指标数量
行政复议数
行政诉讼数
行政申诉数
其中：对本单位首次处理不满意的行政申诉数
2012年以来，在县政府的正确领导下，我镇全面推进政府信息公开工作，在镇政府的高度重视和相关职能部门的积极配合下，镇政府信息公开工作取得了较好的成绩，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(下称《条例》)有关要求，现将XX镇2012年政府信息公开工作报告如下。
一
、组织领导及制度建设情况
2012年，全镇政府信息公开工作严格按照《条例》深入推进、全面展开，主要做了以下工作。
(一)领导重视，机构健全。为切实抓好政府信息公开工作，我镇成立了由镇委副书记、镇长肖勇辉同志任组长，镇党委委员、纪委书记朱燕飞同志和党委委员谢光华同志任副组长，各办公室负责人为成员的政务公开工作领导小组，领导小组下设办公室，与镇党政办合署办公，具体负责日常工作的落实，做到层层有人抓。我镇主要领导高度重视此项工作，定期或不定期召开政务公开工作的会议，亲自协调研究实际问题，及时贯彻落实省、市、区有关会议文件精神，并取得实效。
(二)完善制度，明确责任。我镇认真坚持和完善政府信息公开评议制度、责任追究制度、保密审查制度、政府信息主动公开制度、依申请公开制度和信息公开报告制度等政府信息公开工作制度，明确了政府信息公开的框架、责任主体，主动公开政府信息的审批流程、依申请公开政府信息的运作流程、公开的责任及监督检查机制等，将政府信息公开工作纳入规范化运作轨道，从制度上保证信息公开工作的顺利开展。同时，将政府信息公开工作列入综合目标管理，健全和落实政府信息公开督促检查、考核评比和过错责任追究制度，促进政府信息公开有效开展。
二、主动公开政府信息工作情况
(一)指南与目录的编制。按照县政府“以公开为原则、不公开为例外”的基本要求，我镇健全了信息公开的具体内容，建立了政府信息主动公开、依申请公开、政府信息发布保密审查等相关制度，将政府信息分为主动公开、依申请公开、不予公开三类。予以公开的做到主动公开，在不能确定政府信息是否可以公开时，依照法律、法规和国家有关规定报上级主管部门或者同级保密部门审查确定后，再予公开。
(二)主动公开形式。一是通过互联网公开。按照国家和省、市、县的要求，镇政府在门户网站开通了政府信息公开专题，设置了政府信息公开栏目，切实将政府网站建设成为政府信息公开的“第一平台”。二是通过公共场所公开。在公共场所设立了信息公告栏，做到了政府信息公开“人性化、专业化”，真正为人民群众提供快捷、便利、高效的服务。通过以上两种方式，为社会公众查询政府信息提供相关服务和方便，进一步为公众依法获取政府信息提供了便利，增强了政府工作的透明度，为政府信息工作顺利开展奠定了良好基础。
(三)内部保密审查程序的执行情况。严格依法对拟公开信息进行保密审查，严格遵守“谁公开、谁审查、谁负责”和“涉密的不公开、公开的不涉密”的原则，进一步健全政府信息公开保密审查制度，明确了政府信息的收集、整理、编辑、审核、发布、更新过程中每个人员的具体责任，指定专门机构和专人负责所有拟公开的政府信息网上发布工作，均在公开前由专人对其内容进行全面的保密审查，确保“上网信息不涉密，涉密信息不上网”。年内没有发生泄密事件。
三、政府门户网站信息公开工作情况
政府门户网站公开的信息分别是：镇政务、村务、新闻动态、旅游资源、招商引资等信息公开。
自2008年“清新县XX镇人民政府公众信息网”建成运行以来，我镇协助上级有关部门先后对网站进行了多次改版，调整了栏目设置，充实了内容，美化了页面，并对全镇所有部门、各个村(社区)的工作动态和事关人民切身利益的信息进行发布更新。在政府信息公开上，做到以镇政府门户网站为中心，通过整合各部门、各村(社区)资料，建立了完善的全镇政府网站体系，充分实现资源共享，公众通过政府网站可查询到所有已经公开的政府信息达6470条。
我镇主动公开
了部门领导(领导职务以及分工)、机构职能(包括机构职能、内设机构以及联系方式)、规划计划、法规文件(包括法律、法规、规章以及规范性文件)、专题信息、重大建设、重大会议以及其他信息等政府信息，实现常见问题录入
1993条信息。
四
、依申请公开政府信息情况
我镇严格按照上级有关要求，对依申请公开工作的程序、申请方式、答复方式、答复时限等都做出详细规定，并提供政府信息公开申请下载表。目前，我镇尚未收到政府信息公开申请，没有因政府信息公开引起的行政复议，各项阶段性的政府信息公开任务全面完成。
五、政府信息公开工作档案资料情况
政府信息公开工作资料分类管理，政务公开、村务公开、新闻动态以及其他涉农信息发布后，都有保存有关资料备查。
六、存在的主要问题及改进措施
2012年以来，我镇政府信息公开虽然做了大量的工作，取得了一定成绩，但离县政府的要求和人民群众的期望还有一定差距，工作中仍存在一些问题和不足，主要表现为：一是应主动公开政府信息还存在内容不够全、深度不够等问题;二是个别部门没有按规定及时提供相关数据、资料，导致部分信息公开不够快速、及时;三是我镇政府推行政府信息公开的主要渠道是网站，其他途径采用较少，公开的渠道不多，各种渠道之间的互相补充关系也不够明确，还不能保证最大限度地满足社会公众获取政府信息的需求，政府信息公开的形式还有待进一步丰富。
针对上述存在的问题，为使我镇的政府信息公开工作得到进一步完善，促使我镇政府信息公开特色化、完整化，下一步工作中，我们将从以下几方面抓好落实：一是丰富公开形式。在进一步提升政府网站服务功能、完善网站公开形式的基础上，积极创新公开形式，拓展公开渠道，不断丰富政府信息公开的形式，保障社会公众便利获取政府信息。二是规范和细化公开内容。组织专门人员，对各部门、各单位主动公开的政府信息进行认真审查，并结合其职责进行进一步的规范和细化，督促其按照“以公开为原则，不公开为例外”的要求，进一步拓展我镇政府信息公开的深度和广度，不断提高政府工作的透明度，发挥政府信息对人民群众生活和经济社会活动的服务作用。三是自觉接受社会监督。把政府信息公开工作纳入社会评议政风、行风的范围，让人民群众对各部门、各单位政府信息公开情况进行评议，主动接受社会监督，并根据评议结果完善制度、改进工作，实现政府工作的更加透明、公开、廉洁、高效。
根据工作计划安排，我对 20010年全局政府信息公开工作情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、基本情况
政府信息公开是国家政治走向民主化、法制化的重要标志，是打造阳光政府、法治政府的前提和基础。推进城乡建设局信息公开是莱西市政府贯彻落实《条例》的重要举措，是深入推行政务公开，转变城建职能，实现管理创新，建设人民满意的服务型机关的一项重要工作。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)规定和青岛市政府办公厅《关于做好政府信息公开工作报告编制工作的通知》(青政办字„2009‟8号)要求，2010年城乡建设局信息公开工作在深化公开内容、建立和完善各项制度、规范公开载体形式、加强基础性建设工作等方面取得了新的进展。调研工作事实上是按照群众对于政府信息公开工作的基本利益诉求，参照《条例》的要求来审视和评价市政府信息公开工作。具体而言，主要做了以下几方面工作。
1、政府信息公开工作体系逐步建立。09年成立青岛市政府信息公开领导小组，并设立办公室负责指导、协调、监督全市的政府信息公开工作。结合实际，编制《政府信息公开指南》，按照“统一平台、统一规范、上下同步、分级编制”的原则，围绕《条例》规定，初步细化了政府信息主动公开的内容，明确各级政府部门范围。同时分别制定了各部 1
门信息考核办法，将政府信息公开工作纳入部门年终考核的范围。
2、主动公开信息工作稳步推进。城建局各下属科室接入政府信息公开平台，并成立专门的网站，主动向市民和企业提供办事项目的条件、流程、结果等信息。此外在市行政服务中心、局档案馆两个地方分别设立了政府信息公开查阅点，及时准确公开各类政府信息。
3、依申请公开工作逐步规范。按照“谁产生、谁提供、谁负责”的原则，及时向申请人提供，并在莱西市政府信息公开网(内网)设臵了依申请公开的配臵，通过多种的方式提醒相关责任单位受理依申请公开。2010年市城建局共收到政府信息公开申请3件，未发生涉及政府信息公开的行政复议和行政诉讼案件。
二、主要问题
1、政府信息公开工作宣传力度有待进一步加强
政府信息公开工作虽然处于起步阶段，但已经开展将近3年，其主要依赖于行政权力来推动，还没有变成公民对自身权利的实现而采取的积极行动，产生这种状况的原因是多方面的，其中关键的一点是宣传不到位，没有注重培养公民知情权意识。我市政府信息公开工作宣传渠道主要通过网络和电视，导致百姓对政府信息公开工作的知晓率较低，有些已公开的事项也不能收到预期的效果。其次，在10年涉及政府信息公开的3件行政复议案件中，同一申请人案件占了2件，大部分群众不清楚也不了解政府信息公开申请的形式、
答复方式和时限要求，很少知道通过行政和司法的途径来获得救济。
2、政府信息公开意识有待进一步提高
由于我国的信息长期处于为政府所垄断的现状，注定了信息公开不可能在短时期内就取得大的突破。目前，我局已经基本建立起了政府信息公开的框架，但尚有个别单位和人员认为公开的内容、时机、方式、范围等都是本部门的权力。有的甚至存在着“让老百姓知道的东西多了只能添乱”的错误思想，因此不愿也不敢将“信息”公开，对上级关于政府信息公开的工作部署采取敷衍的态度，工作停留在浅表层面。
3、政府信息公开内容有待进一步深化
虽然《条例》规定了政府信息的主动公开和依申请公开的范围，但是范围过于笼统，不明确。这就给政府部门留下较大的自由裁量空间，使政府所公开的信息难免具有较强的倾向性和选择性，远离了“以公开为原则、以不公开为例外”立法理念。很多公众迫切需要掌握与自身利益密切相关的信息，但获取较难。同时一些会议纪要、领导批示、人事财务等信息出于危及社会稳定考虑，而不予公开。种种因素造成公开的信息比较简单，更倾向于政绩及工作动态的公开或者只公开一些程序性要求，回避实质性事项。
三、几点建议
政府信息公开是阳光行政的应有之举，是政治文明的具体表现，是法治社会政府的责任，而阳光政府的实现，有待于行政机关与行政相对人的共同努力和深入持久的推动。
1、加大宣传力度，提高公众认知度。政府要结合实际，将《条例》内容纳入普法工作中去，不断创新公开方法、拓宽公开渠道、丰富公开形式。可以将公开信息内容摄制成影像资料或公益广告，扩大政府信息公开门户网站影响面。
2、转变观念，强化服务意识。当前政府信息公开的操作性不强，信息公开的有效保障不多，信息公开的程度还远远不够。从长远来看，社会公众对政府公开信息的诉求会越来越强烈，从而推动政府对信息公开的认识越来越到位。政府应当树立一种开放、服务意识，实现公共服务理念的转换，把人民视为服务对象，向社会公众提供优质、高效的信息服务，保障公民知情权和决策参与权的实现。
3、加强载体建设，完善政府信息公开制度。在完善城建局信息公开门户网站同时， 进一步建立政府信息公开责任追究机制，制定政府信息责任追究办法，切实规范政府信息公开中的行政行为，细化政府信息公开考核制度，积极探索对政府信息公开工作的社会评议机制。
4、加强培训教育，提升队伍素质。一方面加强政府信息公开工作的领导，健全组织领导，配齐专职人员;另一方面加强对从事政府信息公开工作人员的业务知识培训，熟悉掌握相关条例及政府相关文件，坚决杜绝泄密以及行政不作
为等情况的发生，规范、有序、稳步地推进政府信息公开工作的发展。
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