政府信息公开宪政思考论文

摘要：由于政府环境信息公开涉及不同利益的冲突，要维持公共利益和个人利益的平衡，必须确立法的明确性原则、利益衡量原则、有限行政自由裁量原则、可分割性原则和程序正当原则。建立政府环境信息公开的利益平衡机制，需要完善立法保障、行政规制、司法救济以及社会监督，才能使公众的环境知情权和各方利益保持相对平衡的和谐状态。今天小编为大家推荐《政府信息公开宪政思考论文 (精选3篇)》相关资料，欢迎阅读！

政府信息公开宪政思考论文 篇1：

我国政府信息公开的法治思考

摘 要：《中华人民共和国政府信息公开条例》在2008年实施后，我国政府信息公开在法治化建设过程中，已经取得了不少成效，如增强了公众对政府工作效率的满意度等，但同时也面临许多新的问题，扩大政府信息公开的范围，修改并完善相关法律制度就显得十分重要。

关键词：政府信息；公开；法治

一、政府信息公开的概述

（一）政府信息

中国政法大学教授应松年认为政府信息是政府在履行职务过程中所掌握的与公众利益密切相关的信息[1]，这一观点比较具有参考意义。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）中关于政府信息的规定，与学界关于政府信息的定义相比较而言，可以得出《条例》中关于政府信息的定义并没有实质性变化，但根据《条例》附则的规定，法律法规授权的具有管理公共事务的组织（以下简称授权组织）要受到《条例》的约束，这样看来，《条例》其实扩大了公开的主体范围[2]。

（二）政府信息公开的意义

政府信息公开，是指行政机关或法律法规授权的组织，依据法律规定，主动公开政府信息或依申请公开政府信息。理想状态下，可以说政府信息以“公开”为原则，“不公开”为例外。信息公开是一国政治民主化的必然要求，公开是民主的核心理念，是法治应有的要素[3]，政府信息公开是人民主权宪法原则的具体体现。政府信息公开制度的内容有三个方面：政府信息公开的权利主体、义务主体和公开的内容。

二、我国政府信息公开的现状

（一）以《条例》为例说明政府信息公开所取得的成效

2008年我国《政府信息公开条例》实施将近6年了，它对政府信息的开展具有十分重要的指导意义，彰显了我国建设社会主义民主和法治国家的决心和意志，实践中也取得了不少成效，主要体现在以下两个方面：

其一，政府信息公开的范围扩大了，对于公开的主体，除法律规定的行政机关外，《条例》还增加了授权组织。对于公开的事项，《条例》对于不同级别的政府，总共列举了23项需要政府主动公开的信息，另外还规定公民、法人和其他组织满足一定的条件，如科研、生产需要，就可以向有关部门申请获取政府未主动公开的信息。

其二，政府的责任意识增强了，《条例》规定公民有权获取政府应当公布的信息，政府也有义务向公民主动公开或依申请公开相关信息，政府不得在没有法定原由下不公开、不准确公开或迟延公开政府信息。那么，根据这一规定，它为尊重我国公民的知情权提供可靠的制度化支持，纠正将信息公开制度视为政府“单方面恩赐”的局面，树立政府的责任和服务意识倾向。

（二）我国政府信息公开目前存在的主要问题

肯定我国政府信息公开取得不少成效的同时，也要认识到它所暴露的不足，加上我国传统保守观念的深层次影响，我国法律体系本身的欠缺，导致实践中政府信息公开形式主义、侧重保密、法律法规落实不到位，主要问题体现在以下几个方面：

1.形式主义突出。随着我国现代科技的不断进步，电子政务变得很受政府和公众的亲赖，电子政务是指政府机关的许多工作是利用计算机、通信等现代技术来实现。政府信息公开很大程度上依赖于电子政务的产生和运用，而政府对电子政务的重视程度决定了政府信息公开的程度。根据一项权威详细的调查报告表明，通过抽查部分政府工作网站，无法实现审批和申报功能占其中三分之二，而无法实现网上采购和查询功能的占一半以上[4]，政府网站的信息长期不更新的现象也十分普遍。

2.群众维权意识薄弱。由于我国长期实行封建统治专制，加上其他社会历史等诸多原因，导致群众的法律意识普遍不强，权利意识更是淡薄[5]。生活中双方一旦遇到纠纷都希望息事宁人的现象屡见不鲜，当事人根本不愿用法律武器维权，尤其是在我国农村偏远地区，那些真正能诉诸法院的情形却是微乎其微，这或许与我国长期以和为贵的传统习惯有关。对于政府在其工作中将那些应当公开的信息没有公开，大多数人是处于不关心或无所谓的态度，这也一定程度上强化了政府公开信息的消极性。

3.信息偏重保密。我国在长期的政治管理活动中形成了一种保密传统，政府往往就与自己切身相关的信息打上“保密”的标签，一些看似属于保密的信息，往往并不是《保密法》规定的保密范围，群众在进行查阅之时，就会遇到种种阻力。如根据2002年广州市保密局的一项解密调查（范围是10万余项的国家秘密），最后解密率高达97%以上，这些数字也表明在了政府工作中所谓的“保密信息”大部分都不是应当保密的范围，或者说有些保密的信息已经过了保密期也没有及时的向公众公开[6]不言而喻，公民知情权随之受到严重的损害。

4.法律法规落实不到位。《潇湘晨报》在2012年8月22日报道：湘潭市民廖红波原本打算与在某科研机构工作的朋友一起撰写《湖南小康年鉴》，随后向宁县灰汤镇政府、玉潭镇政府分别提出申请，要求公布2011年、2012年三公经费，不过对方在收到申请书15日内仍未给予答复，随后廖红波将向宁县灰汤镇政府告上法庭，法院立案后，灰汤镇政府向其公开了他想了解的信息，但玉潭镇政府迟迟未予以答复。根据《保密法》的相关规定，“三公经费”的信息当然不属于国家要秘密的事项，依据《条例》，这些于公民利益密切相关的国家财政类信息，政府当公开，但由于种种原因，导致现实中出现不予公开、不准确公开或迟延公开，这种在法律上已经有相关规定，但在实践中政府却不予履行的现象，清晰的映照出关于我国政府信息公开的法律规范，真正落实到实践还需要一段时间。

三、完善我国政府信息公开的相关建议

要完善我国政府信息公开，首先一点就是要正视政府信息公开所出现的各种不足，其次可以采取一些具体的措施，如公开详尽的内容、健全法律制度建设、培养政府信息公开人员的公开意识、提高群众的知情权意识等。笔者认为可以从以下两个宏观角度来加以改进，具体做法如下：

（一）明确政府信息公开的范围

1.明确主体范围。首先必须明确公开政府信息并不是政府机关的一项权利（可行使或放弃），而是其法定义务。但是如果公开政府信息的主体仅限于行政机关或《条例》中规定的授权组织，就显得过于狭窄了，往往不能满足社会多方面的实际需要，我们应当考虑扩大信息公开的主体范围，试图将教育、医疗卫生机构等一些与公众利益密切相关的企事业单位，纳入到公开的主体范畴。此外司法机关如法院、检察院也有义务将各种受到社会高度关注的审判、监督信息予以公开，允许媒体报道或群众旁听。

2.明确内容范围。纵观世界上其他国家尤其是美国，法律对政府公开的信息内容规定的十分详细，严格遵循“公开为原则，免除公开为义务”，也就是说除非法律明文规定涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的信息，否则一律主动向社会公开，公众可以查阅或复制。对于确定政府信息公开范围，主要有两种方式：（1）以“公开”为原则，采取肯定概括的方式，说明政府信息是应当主动的向公众公开，并及时公开；（2）以“不公开为例外”为原则，采取否定排除列举法，列举涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的具体信息，凡是涉及此类信息就不予公开。

（二）制定和完善相关法律制度

发展、完善政府信息公开制度，关键在于从健全法律体系入手，按照“知情权入宪-信息公开立法-相关辅助立法-司法监督救济”步骤，形成不同层级的法律法规，适用不同阶层的社会组织和公众，逐步实现信息公开法制化，真正建立透明、法治、服务、责任政府[7]。

1.明确权利范围，确保公民知情权能入宪。知情权是现代社会公民所拥有的一项基本权利，武汉大学管理学副教授颜海发表于的《政府信息公开理论与实践》一文中，他认为政府信息公开的理论依据是国家应保障公众的知情权，知情权在某种程度上体现着公民或组织参与国家的管理活动的积极性，而且知情权可以说是公民众多权利的重中之重。但是现阶段知情权却不是我国法律明文规定的一项权利，我们只能根据宪法的原则和宪法的精神推断出来[7]。如果要使得知情权得到有效维护，就必须使得知情权有法律明文规定，在我国宪法是国家的根本法，具有最高的法律地位，如果知情权能够入宪，那么公知情权将会得到最大程度的保障。同时还应当在宪法明确规定将政府信息公开作为政府的基本职责，有助于从根本法层面促进我国政府信息公开，进而保障公民的知情权。

2.制定、完善配套的法律法规。政府信息公开的基本目的是促进政治民主、保障公众知情权，而政府信息保密的基本目的是维护国家安全和公共利益，可见，政府信息公开与保密在政府信息化工作中都是极为重要的，二者最终目的都是为了维护国家和人民群众的根本利益。既然政府信息保密与政府信息公开的最终目的是相同的，我们在处理二者之间的关系时，就应该使他们处于平衡的状态。从我国法律体系上看《档案法》《保密法》等法律法规和各部门、各地方政府制定的相关规章制度都与《条例》息息相关，但是其中许多规定已落后实际发展需要，阻碍了政府信息公开，所以制定、完善配套与政府信息公开密切相关的法律法规显得尤为重要。学者对此也做出了不少探索和研究，如周云帆，发表的《我国政府信息公开立法评析》一文，他认为建立政府信公开制度，不应当只依赖政府，公众也要参与进来，在立法时多听取和采纳公众提出的有益建议，制定更多符合公众实际需要的法律。

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参考文献：

〔1〕应松年，陈天本.政府信息公开法律制度研究[J].国家行政学院学报，2002（4）：59.

〔2〕〔3〕邢元振.政府信息公开制度法治化研究[D].成都电子科技大学，2009.14，15.

〔4〕李惠.我国政府信息公开制度构建之宪政分析[D].西南政法大学，2004.

〔5〕陈文章.依法行政的体制保障及其对策研究[J].法律科学，2007（12）.

〔6〕张明杰.开放的政府[M].中国政法大学出版社，2003.204.

〔7〕陈文.完善我国政府信息公开制度的思考[J].青岛行政学院学报，2008（9）.

〔8〕宋小卫.略论我国公民的知情权[J].法律科学，2005（5）.

（责任编辑 徐阳）

作者：崔晓芬

政府信息公开宪政思考论文 篇2：

政府环境信息公开和保密的利益限制与平衡

摘 要：由于政府环境信息公开涉及不同利益的冲突，要维持公共利益和个人利益的平衡，必须确立法的明确性原则、利益衡量原则、有限行政自由裁量原则、可分割性原则和程序正当原则。建立政府环境信息公开的利益平衡机制，需要完善立法保障、行政规制、司法救济以及社会监督，才能使公众的环境知情权和各方利益保持相对平衡的和谐状态。

关键词：政府环境信息；利益限制；平衡；环境知情权

从世界范围看，政府环境信息公开范围正在呈现出内容扩大化的趋势。我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）及《环境信息公开办法（试行）》（以下简称《办法》）的实施为保障公众的环境知情权、参政权和监督权提供了法律依据，公众对环境信息透明度的要求也越来越高。然而，政府环境信息公开存在不同利益的冲突与矛盾，必然涉及利益限制与平衡问题。法律的功能及任务在于承认、确定、实现和保障利益，或者说以最小限度的阻碍和浪费来尽可能满足各种相互冲突的利益。[1]由于我国信息权利边界的模糊性和交叉性，在实施中缺乏可操作性，很容易使行政机关以利益限制为借口拒绝环境信息公开。法律机制的内在精神和重要功能就是平衡。科学界定利益平衡的界限，完善利益平衡机制，有助于实现公共利益和个人利益最大化，逐步推进政府环境信息公开。

一、政府环境信息公开的利益限制

环境保护的社会性、公益性和全民参与性决定了环境信息最大化公开原则，因为环境信息公开是保障公众环境知情权的重要途径和公众参与环境保护的前提条件。然而，环境信息公开的制度进程中，不可回避的是其可能与国家秘密、商业秘密和个人隐私等利益发生冲突。首先是公共利益对政府环境信息公开的限制，主要涉及国家安全、公共安全、社会利益、生态安全等方面会造成负面影响的环境信息，基于保护公共利益之考量免于公开。其次是私人利益对政府环境信息公开的限制，主要涉及对公众的私人利益，如个人隐私、商业秘密等利益的维护问题，以不侵害合法的利益为由免于公开。同时，在保障环境知情权的过程中还存在着私人利益之间、私人利益与公共利益之间的平衡问题。现代社会权利、义务双重本位和社会、个人双向本位的价值体系模式，要求人们在主张和行使自己的权利时，注意“度”的限制和约束，顾及他人利益和社会公共利益。[2]这就要求个人私益与社会整体利益应维持一种基本的平衡和协调关系，社会成员和社会在主张和行使各自的权利时，应适当限制在一定范围内。然而，由于信息权利边界的不确定性、模糊性，要进行公开与不公开的利益衡量是个棘手的问题。因此，政府环境信息公开中确定公开与不公开的界限，即公共利益与个人利益均达到最大值的平衡状态是各国环境信息公开法中的关键内容。

政府环境信息公开与不公开的利益衡量体现在政府环境信息公开制度中的“除外事项”。政府环境信息公开中不公开范围的限定，既保障了公众享有政府环境信息公开获取的相关利益，又保护了社会整体利益和他人的正当利益。政府信息“公开的公共利益必须和不公开的公共利益相互平衡，各种利益相互平衡是社会生活的重要基础”。[3]在信息公开比较发达的国家以及欧盟的《奥胡斯公约》都特别注重政府信息公开例外情况具体化和类别多样化，其目的在于将不公开的信息限于法律规定免除公开的种类，不属于这些种类的信息，行政机关不能拒绝公开。但是从各国信息公开的历程可以看到，政府信息公开是一个多元利益主体之间博弈的过程，是利益在不同主体间一次次重新分配以达到某种平衡的过程。当然，如何进行利益衡量是最大的难题。在各国适用除外事项的实践中，普遍存在行政机关利用利益衡量来规避公开责任的问题。因此，各国都提供了多种利益平衡工具及配套制度，以保障政府信息公开的最大化，实现公众个人利益与公共利益的双赢。如《<奥胡斯公约>执行指南》对《奥胡斯公约》关于政府环境信息公开豁免的范围进行了详细的解释和概念上的界定，增强了《奥胡斯公约》的可操作性。2006年《欧盟关于公众获取环境信息的指令》在行政和司法救济的基础上，进一步确定了公众也可以以公益诉讼的方式寻求对公众知情权的救济。

我国《条例》和《办法》对环境信息不予公开的规定过于抽象和简略，以公共利益限制为由对政府环境信息不予公开，成为政府隐瞒或遗漏重大环境信息的借口，是环境信息公开的最大障碍。同时，涉及私人利益的保护而对环境信息不予公开时，由于对商业秘密没有给定明确的具体范畴，对隐私权的确认方式、范围也没有明确的法律界定，导致在权益保护的利益衡量过程中给环境行政部门造成很多不确定性。法的明确化及操作规范性、程序性的不足，易使利益衡量的杠杆失衡。此外，政府行为与社会利益并不必然存在天然的契合关系，如体现社会利益的环境保护政策，反映社会公众的长期、持久利益，而政府在政策的选择上偏重于短期效益的考量，其结果则是以牺牲社会长远环境利益来获取政府的短期绩效。这种政府自身利益的顾虑给本已棘手的政府环境信息公开与不公开的利益衡量造成更大的制约。因此，必须为政府环境信息公开的利益衡量提供依据，并有制度上的配套机制予以保障落实，才能维持利益平衡状态。

二、政府环境信息公开的利益平衡原则

从政府环境信息公开利益限制的界定来看，均以公开与不公开的利益衡量为依据，而这种利益平衡需要确定评价利益的相关原则，通过科学利益评价以实现公共利益和个人利益达到最大值的平衡状态。世界各国普遍确立了以公开为原则、以不公开为例外的基本原则，以有效地避免政府滥用权力，切实保障公众的环境知情权。除了这一基本原则外，要维持环境信息公开中各种利益的平衡，还应通过以下原则进行判定：

1.法的明确性原则。个人利益、公共利益和社会利益是经常矛盾的，法律的作用就是要协调这三种利益并寻求一种共同的利益予以保护。从法律的作用来看，或直接予以保障，或通过界定和协调各种利益加以保障，以便最大多数的利益或我们文明中最重要的利益有效果，同时使整个利益清单中的其他利益的牺牲降低到最低程度。[4] 现代行政法的发展以明确化、具体化、定量化为趋势。政府环境信息不公开对公众知情权的限制条件必须是为法律明确规定的，否则就是必须公开的环境信息。相对于其他方面的利益关系而言，围绕环境问题所产生的利益关系呈现出明显的复杂性，以及环境本身的特殊性，具有未知性和不确定性，因此，对环境信息公开的限制或减损在法律上应该是明确的。行政法律发达的国家和地区对政府信息公开的例外事项都作出了相对明确具体的规定，政府信息公开例外呈现出多样性的特点。因为只有通过分类多样性，才能使得行政人员在决定政府信息是否公开之前，在充分权衡了各种利益和因素的前提下作出政府信息是否公开的决定。[5]

2.利益衡量原则。利益衡量首先取决于涉及的一种法益较他种法益是否具有明显的价值优越性。[6]利益衡量原则旨在对公开信息所获得的利益和不公开信息所保护的利益进行衡量，找出各自的存在意义与合理性，在此基础上作出孰轻孰重及某特定信息是否应当公开的判断。根据利益衡量原则，公权力行为如果必须以损害公民个人的合法权益为代价，就必须与所要实现的社会公共利益存在合理的对称关系，并且在各种可供选择的措施中，所选择的行为或措施对社会公共利益的损害最少。政府在环境信息公开中，由于环境问题的不可逆转性和涉及主体的不特定性和众多性，在衡量不同类型和不同范围的公共利益时，应坚持紧缺利益优先，在衡量公共利益与私人利益时，应坚持环境公益优先保护。在拒绝公开相关信息时必须充分衡量各种利益和因素，并说明相关信息与保密之间的逻辑关系。对于国家秘密，只有当国家能够证明有重要的利益足以对抗公民的知悉权和监督权时，国家才可能将该信息列入国家秘密之列禁止公众知悉。[7]同时，应防止政府利益衡量在行政不作为或以牺牲环境安全换取短期绩效掩饰下，对公共利益的人为任意放大或滥用。对于商业秘密，一方面应限于实质性的直接与企业竞争相关的秘密信息，另一面通过利益衡量使不同的利益都能在最大程度上得到法律的保障。基于公共利益公开商业秘密应避免造成的损失远大于公开给有关单位可能造成的损失，个人隐私权是受法律保护的，但如果该隐私涉及社会公共利益时，就应受限制。只是既要最大限度地保障环境信息公开，又最低程度地损害个人隐私利益。

3. 有限行政自由裁量原则。在环境信息公开的过程中涉及不同利益的冲突，只是这种私人利益之间、私人利益与公共利益之间的平衡是由环境公共当局在自由裁量的过程中实现的。[8]然而，行政机关的自由裁量权的行使是有限度的，应受到法律的约束。如果行政机关享有的自由裁量权过大，必然会以公开的信息对自己是否有利为考量，任意限制公众的环境知情权。因此，行政机关自由裁量权的行使必须符合法律规范的精神和价值目标，符合环境保护的目的，基于正当动机和适当考虑，不得任意扩大或缩小解释，不得任意扩大不予公开的范围。同时，如果政府机关决定不公开或部分公开，则必须说明理由，以利于约束行政机关环境信息公开过程中的自由裁量，使拒绝公开的理由公开化，易于公众寻求救济。并且，不公开的决定最终还需接受司法审查，在宪政的视野中对其进行具体的利益分析与衡量，使公众环境知情权救济的公益性得到更大程度的体现，以求达到利益的最大化。此外，环境信息不公开的分类应具体和多样性，既有助于行政人员充分权衡各种利益，发挥其主动性，也有助于对其进行监督约束。

4.可分割性原则。可分割性原则是指凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应在适当地删除不能公开的部分后予以公开，否则就超过了必要的限度。可分割性原则意味着免于公开的非绝对性，强调的是对知情权保护的价值高于对其保密价值的理念，从而使得原来因为涉密而不被公开的政府信息在通过一定的程序规则使其秘密性继续被保护的条件下得到公开，达到公开与保密的平衡。[9]环境信息的可分割性，可以在保障其他利益不受影响的前提下，最大程度保障公众环境知情权的实现。适用信息分割原则，还可以有效地阻止政府机关以文件含有保密内容为借口拒绝公开相关信息，避免政府环境信息保密的范围被不适当地扩大。

5.程序正当原则。行政程序正当原则是指通过设置正当行政程序规范行政权，驱使行政机关在实现目的时采取更善的手段，从而提高行政行为为行政相对人可接受性程度。[10]正当程序要求行政机关在行使权力时保持最低限度的公正。这种最低限度的公正至少应包括：无偏私对待当事人，包括第三人；对当事人的利益产生不利影响时应为其提供某种形式的表达意见和为自己辩护的机会；告知对方自己决定的理由；司法救济。政府环境信息公开中行政机关对公共利益与个人利益及个人利益之间的平衡和确定是一个行政过程，因此，行政机关必须严格依照法律对各种利益进行界定。而当出现立法空白时，为了确保利益衡量的正义性，必须用程序正义来保障实质正义的实现，遵守正当的法律程序，确保行政过程的正当透明和最低限度的公正，避免利益限制的恣意和对社会公共利益和私人利益的侵害。应当保障当事人的知情权、参与权、听证权和救济权等基本程序权利。

三、我国政府环境信息公开的利益平衡机制

政府环境信息公开矛盾的主要方面是行政主体往往在公共利益的考量上叠加自身的利益，如体现社会利益的环境保护政策，反映了社会公众的长期、持久利益，这与政府短期绩效的考量相冲突，没有相应的利益平衡机制加以保障就无法与政府机构相抗衡，无法维护利益平衡。因此，这种平衡的实现必须依赖具体的制度设计。为了保障公众的环境知情权，保护国家利益、商业秘密和个人隐私，除了确立基本的原则之外，还需要加强立法、司法、行政、社会几个方面机制的统一保护。

1.立法保障。（1）明确利益界限的标准。首要的问题是应对各种利益的重要性做出估计或衡量，为协调利益冲突提供标准。由于我国《条例》和《办法》立法位阶过低导致多方掣肘，加之立法对国家秘密、商业秘密与个人隐私未予明确的法律界定，过于抽象和宽泛，造成行政主体基于利益限制不公开环境信息时，自由裁量权的范围和标准不明确，缺乏可操作性。因此，应依法厘定各种利益的界限，对国家秘密、商业秘密和个人隐私进行界定，且各相关法律不应相互矛盾。将原则性立法具体化，加强对环境信息不予公开的行政裁量行为的立法控制，确保在充分平衡各种利益的基础上，最大程度契合环境信息公开化原则。(2)完善政府环境信息不予公开的程序。为政府机关设置程序性义务，用规范化的程序来保证实质正义的实现，确保政府环境信息公开的制度化、规范化和程序化。一是明确环境信息不予公开范围的决定机构。为保证正当性、合法性，应撤销低级别行政机构的设密权，规范定密人员的任职要求，建立定密人员专业化制度。当发生争议时应由高级别的专门管理机构做出判断。[11]二是健全环境信息不予公开范围的决定程序。明确定密、解密程序及其规则，建立说明理由制度，规范定密异议制度。三是保障当事人基本的程序性权利以制约行政权力。当为实现公共利益对私人利益造成不利影响及损害时，当事人应有知情权、参与权、听证权及法律救济权。目前，应尽早建立政府环境信息不公开的环境公益诉讼制度和环境信息不公开的国家赔偿制度，以保障公共利益和个人利益的平衡机制中公民最基本的程序正义。

2.行政规制。政府对政府信息控制程度的强弱，决定了政府信息公开与保密的范围划分，决定了社会公众政府信息获取权利的实现程度，也直接影响社会公众所能获得的政府信息的范围和数量。[12]行政机关必须按照立法机关对各种利益的界定执行法律，遵照法定职权合理平衡各种利益关系，任何肆意扩大或缩小政府环境信息公开的内容、程度、范围的行政行为，都是对社会整体利益和行政相对人具体利益的侵害。应建立拒绝公开说明理由制度，约束政府环境信息不予公开的自由裁量权，使拒绝公开的理由公开化，并成为公众环境知情权救济的基础。应建立环境信息公开的行政问责制度，实行严格的行政责任追究制度，对不当行使行政裁量权，没有履行公开义务，侵犯公众环境知情权和损害公共利益、私人利益者进行行政处分。完善行政内部监督制约机制，实现申诉权和行政复议权的具体化、程序化，以保障这些制度落到实处。

3.司法救济。司法救济是政府环境信息公开中利益平衡的极为重要的动力机制。环境问题往往涉及不特定多数人的利益，当私人利益与公共利益或公共利益与公共利益产生纠纷时，应将不予公开的信息是否属于例外的争议纳入司法救济的轨道中，公民个人、公益团体等有权依法提起行政诉讼，请求法院给予救济。在司法审查中，应进行具体的个案的利益分析与衡量，保证公共利益优先及公共利益与个人利益的平衡。法院对于不予公开的范围必须采取严格解释规则，同时行政机关拒绝公民的环境知情申请时，必须负责证明拒绝的理由，以保障公众环境知情权的行使。鉴于环境问题的公益性，有必要建立环境公益诉讼制度，发挥环境公益诉讼之利益救济功能。法官要通过合理的解释去平衡各种利益的冲突，以实现法律的公平与正义 。环境公益诉讼之效益非仅限于个案救济，先例判决将为其后的相关判决及行为提供预期，可能还会涉及现行公共政策及法律制度的改变或新的公共政策及法律制度的确立。此外，建立环境信息不公开的国家赔偿制度。对行政机关不当行使行政裁量权肆意限制和损害公民利益的，公民有权向法院起诉要求获得国家赔偿。

4.社会监督。国家与市民社会的互助，既是应对复杂环境问题的需求，也是实现多元主体之多样利益共赢状态的需要。从世界各国看，环境信息公开制度的建立，社会力量和民间组织的推动起了很大的作用。马克·E·凯恩在《美国的环境民主》一文中指出：“人民应该一起参加鉴定那些公共利益的目标和价值的过程；通过政治的和社会的组织行使他们集体的权力以保障公共利益。这种民主是一种思想，即人民在鉴定和争取公共利益方面应该有平等的自由和平等的影响力。”[13]随着我国市民社会的发展，社会力量日益强大，权利和社会力量对国家权力制约的作用越来越大，成为政府环境信息公开制度利益平衡的真正力量。一方面，应加大公众和新闻媒体的监督力度，发挥公众和舆论监督政府在环境信息公开与不公开的利益衡量中的巨大作用，促使政府权力运作的透明化，建设阳光政府。另一方面，社会公众应参与到政府环境信息公开的平衡机制中，对政府环境信息不予公开进行问责，主要通过环境行政公益诉讼，依托公民、环境保护的民间团体和社会团体来实现对政府环境信息不予公开的监督。

参考文献：

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[2]吴汉东.关于中国著作权法观念的历史思考[J].法商研究，

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[5]肖卫兵.论政府信息公开例外立法的类别[J].情报理论与

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[6][德]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].北京：商务印书馆，

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[7]刘青.信息法新论——平衡信息控制与获取的法律制度

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[9]范文芳.政府信息公开与保密的守衡[J].河南图书馆学刊，

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[10]章剑生.现代行政法基本原则之重构[J].中国法学，2003，（3）.

[11]崔赟,王灿发.国外环境信息公开豁免范围述评[J].环境

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[12]蒋冠.政府信息公共获取影响因素探析[J].情报资料工

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[13]蔡守秋.环境公平与环境民主[J].河海大学学报(哲学社

会科学版)，2005，（3）.

[责任编辑：张亚茹]

作者：刘萍,陈雅芝

政府信息公开宪政思考论文 篇3：

政府治道变革语境下的预算公开

一、引言

超过3900条的质询、长达27小时的讨论、密集的19场会议，这是今年三月香港政府预算案面对的考验。3月21日，香港立法会财务委员会开始审核港府递交的新一年度财政预算案，首日会议关注环境、财经、公务员聘用等方面的开支，细致到特首曾荫权花几千元参与公务及社交活动，都要向立法会交代。

常言道“阳光是最好的防腐剂”，香港政府的“动真格”使大陆的预算公开为之一震，伴随着经济改革逐渐步入“深水区”，在既得利益集团相对清晰地形成新格局下，如何打开预算的暗箱拥抱阳光，值得我们深入思考。

二、“预算公开”的面孔

（一）本体论之维度

“预算公开”可以在静态和动态两种意义上使用：静态的预算公开指公开了的政府年度财政计划；而动态的则指年度财政收支计划的编制、审批、执行的全过程都应当以适当方式向公众公开。公共资金“取之于民，用之于民”，为保障公共资金的取得和使用符合公共利益，仅公开决议后的预算是不够的，而应将预算的全过程都置于公众的监督之下。据此，本文所称的预算公开即动态的预算公开。

（二）价值论之维度

1、有限政府与预算公开。有限政府理论倡导个人应当享有不依赖于政府的生命、自由、健康和财产权利，政府成立的目的只是为了保护人们的上述自然权利。由于预算制度确立的最终目的是为了防止公民的合法权利受到侵害，因而，其作为构建有限政府的重要制度支持，在具体的有关预算审批和监督等具有控权功能的相关规定上，就不应流于形式，而必须客观全面、细致深入。这就要求预算的基本内容及各项动态活动程序实现对社会公众的公开，让公众“知悉”其运作的状况，进而了解其中是否可能存在滥用和乱用行政权的漏洞。因此，预算公开是限制政府权力的必然要求。

2、责任政府与预算公开。“关于政府活动结果的公共信息缺乏，对政府的公开控制就是盲目的、摸索中的”。我国宪法第27条规定：“一切国家机关……实行工作责任制”，这表明我国的政府也是一个责任政府，有义务向公众公开预算并接受监督。“如果政府收支没有一本账，如果政府收支不受监督，它就是一个看不见的政府。一个看不见的政府，不可能是一个负责人的政府；一个不负责任的政府，不可能是一个民主的政府。”

3、法治政府与预算公开。“法治政府，要求在宪政精神，也就是主权在民、公民权利本位基本价值观的指导下，实现政府行为的民主化和法治化。”“法治”是与“人治”相对立的概念，其最核心的思想就是法律的至高无上的权威，在政府治理活动中，它要求行政机关依法行政，接受到法律的监督和控制。我国宪法规定国家的一切权力属于人民，人民作为行政权的最终归属主体，有权对其进行监督。而监督又以公开为前提，因为“正义不但要伸张，而且必须眼见着被伸张。”“没有公开则无所谓正义。”可以说，法治政府的一个重要特征就是行政公开。

三、他们何以至此

自2008年《政府信息公开条例》和财政部《关于进一步推进财政预算信息公开的指导意见》实施以来，除了个别地区和部门外，多数地方还在以“国家秘密”为由，对社会公众公开地方政府预算的要求置之不理。正如梁发芾所言：“预算公开，到了圆梦的时候，但是，圆梦的路，或许仍然充满荆棘。”

（一）传统文化观念的影响

从政府官员层面看，中国封建文化传统奉行的“民可使由之，不可使知之”的愚民哲学和文化专制主义，至今仍影响着民众的政治心理和价值取向，从而成为政府信息公开的一大障碍。大多数官员将掌握的信息作为一种特权，造成信息公开时往往是被动或者避重就轻，形式主义严重。从公众层面，公民对社会缺乏责任的客人意识在没有相应的制度建设的情况下长期存在，参与政治过程和政治决策的意识不强。无怪乎有学者说“信息公开不仅仅是一个法律问题，同时也是一个大众心理学问题。”

（二）政府机关的部门利益导致其公开预算的主观愿望不强

当前，我国虽然实行社会主义市场经济体制，但政府仍然是市场的主导，政府手中掌握有绝大部分信息资源，这些难免成为有些政府机关甚至个人牟取私利的资源。阳光的反面是阴影，政府对预算信息的“垄断”，不仅背离了人民授权的初衷损害了人民利益，也与建立“阳光政府”依法行政的大道南辕北辙，甚至导致“寻租”与腐败。正是长期以来形成的“对上高度负责，对下漠不关心”的应付评估考核的“政绩思维”模式导致了预算公开的虚无和公民预算知情权被严重侵害。

（三）非政府组织的缺位

纵观各国政府信息公开立法的实践，大量非政府组织是催生各国政府信息公开法律制度的生力军。日本信息公开法制的建立即为此提供了有力的佐证。正是在人权协会、日本消费者联盟、妇女联合会等非政府组织的大力推动下，日本各地方团体才陆续出台了相应的政府信息公开条例，从而促使日本信息公开法的出台。在英美等国，类似情况同样存在。反观我国，各类非政府组织的发展先天不足，难以作为一个利益共同体充当代言人的角色对政府施压，我国预算公开甚至是政府信息公开现状不容乐观也就不难理解了。

（四）政府职能尚未得到根本转变

两千多年的封建专制政体和脱胎于前苏联的高度集权的行政管理体制对政府和公民的关系产生了深远的影响，造成传统的行政管理片面强调政府的管理性和公民的服从性，政府和公民的地位是不平等的。由于我国的政府信息服务体系产生于计划经济时期，其主要功能是自我服务、内部使用。要把政府信息向公众开放，变成一种社会资源，会涉及政府职能转变、部门利益和整体利益协调等诸多问题，在目前政府职能尚未得到根本转变的情况下，要实现政府信息完全公开，任重而道远。

四、解决对策

笔者在查阅大量资料的基础上，不仅从预算本身，还借鉴了财政公开的相关内容，自行进行了总结梳理，通过探讨方法论的形式来表达对该问题的看法。

1、依法公开原则。“依法公开”是指预算公开必须由财政预算公开的主体在法定权限范围内按照法定程序进行公开。就是预算公开主体、范围与内容由法律规定，公众获得财政预算信息的权利由法律授予，预算公开义务的履行、责任的追究必须依据和遵守法律法规。亦即做到主体合法、依据合法和程序合法。强调依法公开，是规范预算行为，提高预算透明度，防止滥用权力以维护公众利益的需要。预算公开还有很长的路要走，制定和完善相关法律，让预算公开成为政府的“规定动作”还需做坚持不懈的努力。在法律尚未出台之前,已经施行的《政府信息公开条例》便是可以据此作为的依据。此外，今年两会热议的预算法修改事宜，笔者认为要明确规定预算公开的范围和程序，应在其中增加对预算公开的明确规定,各级政府必须将编制的预算草案预先公之于众,接受查询、质询、征求意见；审查通过的预算法律文本必须及时公之于众,接受社会监督。

2、普遍权利原则。在当今无论是构建和谐社会之需要，还是服务型政府本身之基础，都要求遵循“以人为本”的民主治理理念，使政府的治理活动由“为民作主”转变为“让民作主’，通过公民的参与来确保其存在基础的合法性。而参与的前提首先是知悉，因此，确立公民的预算知情权便是题中之一。公民的预算知情权作为构建现代服务型政府应有之内容，至少应当包括以下两个方面:一是通过立法确立公民了解预算信息及预算活动程序的途径;二是通过司法实现公民在知情权受到侵害时的救济。

3、静态信息与动态程序的同步公开。由于预算信息的公开是静态的，它只是预算活动的具体载体，动态的预算活动才是公共预算的核心内容。因而，预算行政程序和人大及其常委会的审批及监督工作的具体情况的公开状况，公民参与的程度，才是判断是否符合预算公开原则的更高标准。预算是国家为公众提供公共产品和服务的行为，其职能是满足社会公共需要。“为实现自己的需要，公民不仅有权知道预算运行的情况，而且在一定的条件下要求可以参与到具体的预算活动程序中来，保护自己的合法权益。”因此，预算公开不仅要求政府作出行政行为时应告知和说明理由，还应该通过听证等制度的建立赋予公众参与的权利，使公众在参与中更直接地知情。

4、责任原则。完善法律责任的追究机制。能否保障预算信息公开重要的在于监督和救济，以及后置的责任追究。没有救济的权利就不是权利。也正是因为缺少后置责任的规定，造成若干年来我国政府机关工作人员“不公开公开都一样”、“多一事不如少一事”的思维定势。而在国外，对故意封锁信息、隐瞒信息的行为，轻则追究行政责任给与相关责任人行政处分，重则追究刑事责任。因此，有必要在政务信息法之中直接规定官员的行政责任，以保证预算信息真正的公开。

五、写在最后的话

紧要关头，就那么几步路。这话，不仅适合个人，也适合一个国家。

中国政府预算走向公共化的转型之路，就是中国走向现代化的缩影与体现。对一个国家来说，预算公开一小步，宪政文明一大步。如何给未来的中国预算改革树立更清晰的坐标，如何实现公共化所要求的法治性与民主性，不仅是战术选择，还是战略抉择。

笔者于5月21日获悉，财政部当日宣布，截至5月20日，报送全国人大审议预算的98个中央部门中，已有88个公开了2011年部门预算。可见，今年无疑是我国财政预算公开大踏步向前迈进的一年，然而之于未来，我们依旧在路上。

（作者单位：厦门大学法学院）

作者：陈松雪