政府信息公开审查分析论文

摘要：政府信息公开的范围界定是政府信息公开制度的核心内容，而正确界定政府信息免予公开的范围有助于中国的政府信息公开制度的实施。《政府信息公开条例》规定不公开事项是国家秘密、商业秘密或个人隐私，在一些特殊情况下，政府信息业也不宜公开。在立法设定、行政执法与司法审查各个环节，都要严格依法界定不予公开的政府信息，不能任意扩大不予公开政府信息的范围。今天小编给大家找来了《政府信息公开审查分析论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

政府信息公开审查分析论文 篇1：

北京市国家档案馆政府主动公开信息接收和查阅工作面临的主要问题及对策

摘要：本文简要介绍了北京市各级档案局（馆）为贯彻落实《中华人民共和国政府信息公开条例》所做的各项准备工作情况；分析了北京市国家档案馆开展政府主动公开信息接收和查阅工作面临的三个主要问题，即一些区县行政机关向区县档案馆移送主动公开的政府信息不及时、不完整；公众查阅主动公开的政府信息频率普遍较低；档案与政府信息关系密切，容易造成在执行档案法律法规和政府信息公开条例上的不一致，从而影响了公众利用政府公开信息。并提出了国家档案馆开展主动公开政府信息接收和查阅工作的三项对策，即加强对主动公开政府信息移送工作的统计考核；针对公众到档案馆查阅政府公开信息频率普遍较低的问题，采取拓宽档案馆接收主动公开的政府信息范围、延伸档案馆接收政府公开信息的年限、利用各种形式加强适度宣传；正确处理政府信息和档案的关系，最大限度满足公众查阅政府信息的需要。

关键词：国家档案馆政府信息主动公开

一、基本情况

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第十六条规定：“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”

为积极贯彻落实《条例》精神，市政府办公厅作为全市政府信息公开工作的主管部门，在全市进行整体部署，并在施行《条例》准备工作中责成市档案局和各区（县）政府在2008年1月底前负责完成在市和区县档案馆设置政府信息查阅服务设施。

根据全市整体工作部署和《条例》规定，市档案局于2008年3月制发了《关于规范区县档案局（馆）政府信息公开查阅场所建设的通知》，提出了以下要求：一是统一规范各区县档案馆政府信息公开查阅场所标识；二是明确了各区县档案馆政府信息公开查阅场所设置及设施配备参考标准，即提供相应20平方米以上的查阅场所；五个以上的阅览坐席，满足公众查阅需要的电子计算机、电子触摸屏、复印机、文件展示柜等；三是制定本区县档案馆政府信息公开查阅场所的各项制度、工作细则、服务规则及流程等，以确保《条例》正式实施时，档案馆为查阅者提供良好的条件。

市和区县档案馆及时落实上述统一要求，在《条例》正式实施前全部建立了本区县档案馆政府信息公开查阅场所，配备了相应的设施设备，环境宽敞舒适，并制定了各项服务规则、查阅须知等制度，为查阅者创造了良好的条件。

为贯彻《条例》规定的“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”2008年4月22日，市档案局和市文化局联合印发了《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知》（京档发﹝2008﹞4号）。对各行政机关移送主动公开的政府信息纸质文本主要规定如下：一是在移送时间上，各级行政机关应于每月10日前将上月形成或变更的主动公开政府信息纸质文本移送至指定政府信息公开查阅场所。二是在移送的内容范围上，纸质信息包括行政机关形成的《政府信息公开指南》、《政府信息公开年度工作报告》、行政规范性文件的正式文本，报送一式三份。三是在电子文本的移送上，要求各行政机关通过“北京市政府信息公开工作管理系统”完成对主动公开政府信息电子文本的移送，电子目录和电子文本在系统中公开的同时，视为移送。四是移送工作情况纳入北京市政府信息公开工作考核体系，各级政府信息公开查阅场所对同级行政机关移送政府信息情况进行统计、核对，并报同级政府信息公开工作主管部门，作为考核的重要指标。

《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知》印发后，一些区县结合本地实际，制定了本区县主动公开政府信息纸质文本移送管理办法或规定，昌平区、朝阳区等区县在制定移送办法的同时还加强了对政府公开信息移送工作的统计和考核，确保了及时向档案馆移送政府公开信息，为政府公开信息的移送和提供服务工作提供了制度保障。

二、主要问题

《条例》实施五年来，北京市国家档案馆政府主动公开信息，接收和查阅工作面临的主要问题如下：

（一）一些区县行政机关向区县档案馆移送主动公开的政府信息不及时、不完整，影响了档案馆提供政府公开信息查阅服务。尽管市档案局和市文化局联合印发了《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）的通知》。但是一些区县执行不到位，也没有参照本办法制定本区县主动公开政府信息移送管理办法，影响了档案馆提供政府公开信息查阅服务。主要原因是：一是在实施政府信息移送工作中，一些区县政府信息公开工作主管部门对政府信息移送工作重视不够，没有对各行政机关提出统一移送要求，仅靠档案馆自身督促各行政机关的政府信息移送，致使移送工作很难推进。二是很多区县行政机关移送工作的自觉性、主动性不够，没有将移送工作作为自己的一项法定义务。三是一些区县档案馆被动接收各行政机关的政府信息，也没有相应对各行政机关政府公开信息移送数量等情况进行统计核实。四是档案馆与政府信息公开主管部门协调配合不够，对移送的情况没有及时沟通、反馈。

（二）公众查阅主动公开的政府信息普遍较低，并且每年总体呈下降趋势。虽然北京市各级档案馆为公众查阅政府信息提供了良好的设施、设备，配备了专人负责政府信息查阅工作，但是公众到档案馆查阅主动公开的政府信息普遍较少。

据对2009年至2012年市和区县档案馆政府信息公开接收和查阅服务的统计如下表：

分析主要原因：一是政府主动公开信息查阅途径和方式很多，除各级档案馆、图书馆、政府信息公开查阅大厅外，公众通过政府及行政机关网站、政府公报、各行政机关信息索取点、电子信息屏等方式能够更方便、更快捷查到政府信息。二是北京市各级档案馆接收的主动公开政府信息的时间范围和内容范围受限，不能完全满足公众查阅的需要。从时间范围上看，《北京市政府信息清理工作办法》（试行）规定：行政机关应全面清理本单位自成立以来的政府信息。按照由近及远的原则，重点对2003年1月1日至2008年5月1日本单位制作和保存的政府信息进行清理，清理完毕的，要进一步清理2003年以前的政府信息。各行政机关移送到市和区县档案馆的政府公开信息只是2008年1月1日以后形成的主动公开的政府信息纸质文本，而公众查阅的不仅仅是该时间之后形成的政府信息，对于清理时确定为主动公开的2008年以前的政府信息还是保存在各行政机关，因此不能满足公众在档案馆查阅信息在时间范围上的需求；从移送的政府信息内容范围上看，涉及公众需求的政府公开信息较少。当前，民生问题是社会公众广泛关注的热点问题，公众查阅的内容往往集中在与公众生活比较密切的信息，他们查阅的重点主要集中在房产、征地拆迁、就业与劳动保障、养老保险、教育改革、低保、工资待遇政策、农村合作医疗、农村宅基地、退耕还林等涉及其切身利益的政府信息。随着近年来公众维权意识和社会责任感的增强，社会公众利用政府公开信息维护自身知情权、参与权、监督权的意识逐渐加强。越来越多的公众开始关注北京市经济和社会发展的最新情况，查阅范围不断扩展，如：现在有很多公众对环境保护、政府预决算、税收、城市建设等方面的政府信息感兴趣，而移送的上述方面内容的主动公开的信息还不够系统和全面，不能最大限度地满足社会公众的需求。三是《条例》规定的各行政机关应当主动公开的政府信息范围较宽，而按照《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法》规定的北京市各行政机关移送给档案馆主动公开的政府信息一般只是规范性文件，相对《条例》规定的主动公开的政府信息较窄，不能满足公众查阅政府信息的需求。

（三）档案与政府信息关系密切，往往档案中承载了大量的政府信息，容易造成在执行档案法律法规和政府信息公开条例上的不一致，从而影响了公众利用政府公开信息。具体表现在两个方面：一是在行政机关档案机构中保存的政府信息，少数行政机关认为应该按照档案法律法规来执行，因此不愿意公开有关政府信息，有的以这些信息已属于档案为由也不愿意受理政府信息公开的申请。二是对于档案中载有政府信息的，在行政机关已经作为主动公开的政府信息实施了公开，事后又将来按照档案法律法规的规定作为档案向国家档案馆移交，造成了同样的文本在信息公开和档案开放时间上的不一致。

三、工作对策

（一）加强对主动公开政府信息移送工作的统计考核，确保行政机关及时向国家档案馆提供完整的主动公开的政府信息。针对一些区县行政机关向档案馆移送的政府公开信息不及时、不完整，甚至不移送的问题，首先，应加强对《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）》的贯彻落实。其次，各区县档案馆应主动加强与区县主管政府信息公开工作部门的沟通，争取他们的支持，并作为政府信息公开工作联席成员单位。再次，要加强对各行政机关主动将公开的政府信息向档案馆移送情况数据的统计，将移送的政府信息情况纳入行政效能监察年度考核之中，以确保行政机关及时、完整地向档案馆移送主动公开的政府信息。

（二）针对公众到档案馆查阅政府公开信息普遍较少的问题，应采取如下对策：一是拓宽档案馆接收主动公开的政府信息范围。建议修改《北京市主动公开政府信息纸质文本移送管理办法（试行）》，将目前按规定移送到档案馆的政府公开信息范围只限于规范性文件逐步扩大到《条例》规定的主动公开的范围，即凡是行政机关主动公开的政府信息应全部移送到档案馆，以丰富主动公开的政府信息范围，吸引公众查阅，提高公众对政府信息的查阅率。二是延伸档案馆接收政府公开信息的年限，将档案馆接收的2008年以后的政府公开信息往前移至2003年以后的政府公开信息。三是利用各种形式加强适度宣传，使社会公众了解档案馆保存的政府公开信息，让更多的公众走进档案馆查阅政府公开信息。

（三）正确处理政府信息和档案的关系，最大限度满足公众查阅政府信息的需要。政府信息和档案，都是信息内容和物质载体的统一体，政府信息是机关档案所记载的信息内容，机关档案是记载政府信息最原始的物质载体，两者之间紧密联系。从政府信息时效性划分，政府信息包括政府现行信息和历史信息。由于具有保存价值的机关文件经过一定期限履行归档手续后转化为档案，并且保存到一定期限后将永久的档案按规定向档案馆移交，所以机关档案属于政府历史信息的范畴，提供利用属于原生政府历史信息范畴的机关档案应遵守政府信息公开的规定执行。

《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第七条规定：政府信息由被告的档案机构或者档案工作人员保管的，适用《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定。政府信息已经移交各级国家档案馆的，依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。具体执行如下：

第一、已经移交国家档案馆的政府信息。政府信息已经移交档案馆的，其公开工作适用档案法律、法规的有关规定，即一般自形成之日起满30年向社会开放。如果申请人对该类政府信息提出依申请公开的请求，行政机关应向申请人说明该类信息已属于档案信息，其公开应该按照档案法律、法规关于档案利用的规定执行。

需要明确的是，属于国家档案馆接收范围的档案，根据档案法律等规定，申请人申请公开已向档案馆移交但未满30年开放的档案，由档案馆按照移送单位提出的档案利用限制要求，做好档案利用工作。移送时未提出限制利用要求的可以补充提出。其他法律、法规对档案查阅利用有具体规定的，从其规定。行政机关应强化服务意识，对能公开的档案信息，应告知申请人利用档案信息的方式和途径，并为查阅人提供方便。对不能公开的档案信息，在移交国家档案馆时应注明档案利用限制的要求，对申请人说明原因，避免激化矛盾。

第二、在行政机关档案工作机构保存的政府信息。行政机关档案工作机构通常指行政机关内部的档案室。对于此类信息：一方面，作为一般档案日常的管理工作，适用档案法律法规的有关规定；另一方面，作为政府信息的公开，应当适用《条例》。如果申请人对该类政府信息依申请公开，行政机关应当按照《条例》的规定受理、处理、答复申请人。法律法规另有规定的，从其规定。

需要强调的是，一是，这类机构不属于《档案法》所指的国家档案馆，行政机关不能援引“一般自形成之日起满30年向社会开放”的规定，不得拒绝公开有关政府信息；也不能以该类信息已经属于档案信息为由拒绝受理政府信息公开的申请。二是，对于《档案法实施办法》第22条“机关、团体、企业事业单位和其他组织的档案机构保存的尚未向档案馆移交的档案，其他机关、团体、企业事业单位和组织以及中国公民需要利用的，须经档案保存单位同意”的规定，本着便民和公开的原则，各单位在处理公民、法人或者其他组织申请时，应当按照申请公开有关程序处理，包括按照《条例》要求进行保密审查。

作者：马忠魁

政府信息公开审查分析论文 篇2：

论政府信息免予公开的范围界定

摘要：政府信息公开的范围界定是政府信息公开制度的核心内容，而正确界定政府信息免予公开的范围有助于中国的政府信息公开制度的实施。《政府信息公开条例》规定不公开事项是国家秘密、商业秘密或个人隐私，在一些特殊情况下，政府信息业也不宜公开。在立法设定、行政执法与司法审查各个环节，都要严格依法界定不予公开的政府信息，不能任意扩大不予公开政府信息的范围。

关键词：政府信息公开；免予公开；范围界定；公众知情权

国务院制定的《政府信息公开条例》自2008年5月实施至今已有三年多的时间了，条例实施后，递交信息公开申请的人数不断增多，各地法院也受理了大量的信息公开诉讼，相关争议多围绕着政府信息公开的范围界定问题，也就是政府拒绝公开信息的理由是否成立。政府信息公开的范围界定是政府信息公开制度的核心内容，本文拟结合《政府信息公开条例》的规定，分析政府信息免予公开的范围如何界定，并从这一角度探讨在中国如何建立与完善政府信息公开制度。

一、一般原则的规定

在政府信息公开方面，世界通行的一般原则是“以公开为原则，以不公开为例外”，也称为“推定公开”原则。如美国的《信息自由法》规定，除了九项法定免予公开的内容，联邦记录一律向任何人公开[1]　。中国的《政府信息公开条例》并未规定“推定公开”的原则，条例总则部分第1条规定了“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例”。这可以理解为此条例的立法宗旨是发挥信息公开的积极作用，而不是限制政府信息公开。总则部分还从正反两方面规定了政府信息公开的原则。条例第5条规定“行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则”，条例第6条强调了“行政机关应当及时、准确地公开政府信息”。另外，条例第8条规定：“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定”，有人称之为“三安全一稳定”条款　[2]。这一条款是对政府信息公开范围的限制，但条例并未详细列明哪些事项属于此类被限制的范畴，由于缺乏明确的判断标准，赋予了行政机关极大的自由裁量权。在执法实践中应该避免行政机关滥用自由裁量权，行政机关要正确界定相关信息是否属于“三安全一稳定”的范畴，不得违反条例第5条、第6条的公正、公平、便民、及时、准确原则，不得擅自扩大不予公开的政府信息的范围。司法机关在信息争议案件的审理中，对行政机关以“三安全一稳定”为由拒绝公开相关信息的，应当要求被告行政机关对拒绝公开信息的根据举证。

二、法定不公开的政府信息

《政府信息公开条例》第14条明确规定了三种类别的信息免予公开：“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”　以下对法定不予公开的信息内容作简要分析。

（一）涉及国家秘密的政府信息

国家秘密可以称为绝对不公开的政府信息，即此类信息除非已经解密，任何情况下都不得公开。确定某项政府信息是否是国家秘密，在中国目前要依据全国人大常委会制定的《保守国家秘密法》及国家保密局制定的《保守国家秘密法实施办法》。《保守国家秘密法》第2条规定：“国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项。”具体来讲，要严格依照法定程序确定是否是国家秘密以及国家秘密的等级及保密期限，而确定国家秘密的标准就是相关信息的内容“关系国家的安全和利益”，这是一个比较抽象的概念，对是否涉及“国家的安全和利益”，政府的判斷要接受法院的司法审查。关于对国家秘密的司法审查，国际惯例是法院一般只作程序审查，对于是否应当定密的问题，除非有证据证明行政机关有欺诈行为，法院基本上都尊重行政机关的决定　[3]。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》（征求意见稿，以下简称《规定》）第7条规定：“被告能够证明政府信息已经依照法定程序确定为国家秘密，或者能够提供有关主管部门、同级保密工作部门出具的属于国家秘密的审查、确认结论，请求在诉讼中不提交该政府信息的，人民法院可以准许。”最高院的这一规定考虑了国家秘密的特殊性质，要保证涉及国家重大利益的秘密不在诉讼过程中泄漏，就要特殊的举证规则。当然，如果法院认为相关证据材料不充分，可以要求被告补充材料。

除了法律规定涉及国家秘密的政府信息以外，行政机关制定的规范性文件规定了国家秘密的具体范围，是对《保守国家秘密法》等上位法的具体化，这类规范性文件应以不违反上位法为基本原则，不能任意扩大上位法确定的国家秘密的范围。行政机关制定规范性文件的行为是一种抽象行政行为，除了行政机关的自我监督以外，法院对此类行为的监督权有限，行政诉讼法规定了抽象行政行为不在受案范围之内，法院能作的只是不适用其认为违法或不适当的规章或其他规范性文件，无权撤销或宣布其无效。目前，行政机关应积极履行其监督职责，及时审查并清理那些不适当的规范性文件，随着行政诉讼制度的改革与发展，应赋予法院审理并撤销违法或不当的保密性规范性文件的权力。

国家秘密有一定的保密期限，2010年10月1日施行了修订后的《保守国家秘密法》，修订后的保密法明确了国家秘密的保密期限，除另有规定外，绝密级不超过三十年，机密级不超过二十年，秘密级不超过十年，保密期限届满的，应当自行解密。除自动解密制度外，该法还规定了主动审查解密制度，要求政府机关、单位“定期审核”所确定的国家秘密，不需要继续保密的，应当及时解密，这一规定与公民申请政府信息公开密切相关。另外，国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》要求，对主要内容需要公众广泛知晓或参与的政府信息，应经法定程序解密并删除涉密内容后，予以公开。

（二）涉及商业秘密及个人隐私的政府信息

相对于绝对不能公开的国家秘密，涉及商业秘密及个人隐私的政府信息可以看作是相对不公开的政府信息。《政府信息公开条例》规定了行政机关不得公开涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，“但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。”　也就是说，政府可以有条件地公开与政府信息相关的商业秘密及个人隐私，下文分别进行分析。

1.涉及商业秘密的政府信息。根据1993年颁布的《反不正当竞争法》，商业秘密是指“不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。保护涉及商业秘密的政府信息是对拥有商业秘密的个人权益的维护，因为相关信息的秘密性与实用性，一旦泄漏会对权利人带来巨大风险与损失，掌握了商业秘密的行政机关有义务对这部分信息加以保护。而商业秘密具有很强的专业性，行政机关判断相关政府信息是否涉及商业秘密成为一个重要问题，在实践中既要保护权利人的商业秘密，也要防止对商业秘密作扩大解释，或以商业秘密为借口拒绝公开应该公开的政府信息。法院在审理此类争议时，应当由被告举证证明拒绝提供相关信息的理由。另外，根据《政府信息公开条例》的规定，即使政府信息涉及了商业秘密，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，也可以予以公开。这就要求行政机关适度裁量，因为公共利益是一个不确定的概念，行政机关享有的自由裁量权较大，其需要平衡各方利益。最高院的《规定》第6条第3款指出：“原告以政府信息涉及其商业秘密、个人隐私为由起诉的，被告应当对是否涉及原告商业秘密、个人隐私或者是否书面征得其同意举证；因公共利益决定公开的，被告应当对认定公共利益以及不公开可能对公共利益造成重大影响的根据举证。”　这一规定也表明行政机关要有充分的理由才能确定是否公开涉及商业秘密的政府信息。由于商业秘密的判断有很强的专业性，有学者建议设立具有专业性、独立性的“商业秘密专家审查委员会”，作为判断商业秘密的权威机构[4]，笔者同意这一观点。

2.涉及个人隐私的政府信息。个人隐私是公民个人不对外界公开的一系列资讯，中国目前的法律体系中还没有明确的个人隐私及隐私权的法律概念，但在各类诉讼法中都确定了涉及个人隐私的案件不公开审理的原则。《政府信息公开条例》也明确规定了涉及个人隐私的政府信息不予公开，除非经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响。公民获知政府信息属于知情权，当其与公民的隐私权相冲突时，立法的基本原则是不予公开，正如有学者指出：“作为公民参政权的知情权，应当服从作为公民基本权利的隐私权。”　[5] 这种不公开不是绝对的，例外情况就是不公开政府信息可能对公共利益造成重大影响，而予以公开的涉及个人隐私的政府信息和涉及商业秘密的政府信息一样，政府在决定信息是否公开时有裁量权，既要不损害公共利益，又要保护正当的个人权益，一旦涉及了信息公开方面的诉讼，行政机关有义务举证证明其不公开或公开相关信息的理由。

关于个人隐私，有一个问题值得关注，即政府官员的财产申报资料是否属于个人隐私，如果给予肯定的回答，则政府官员的财产状况就不属于政府信息公开范围，显而易见，这样将不利于公众行使对国家公职人员的监督权。世界上有不少国家已经建立了比较完备的政府官员财产申报制度，这一制度也被称为“阳光法案”，阳光是最好的防腐剂，要实现对掌握国家权力的人员的有效监督，就应当将其财产收入状况加以公开，允许广大公众监督。而如果将其作为官员的“个人隐私”不予公开，社会各界无法通过这一途径对公权力进行监督，这与规范公权力，保护公民权利，建设社会主义法治国家的目标背道而驰。

三、免予公开政府信息的特殊情况

除了上文讨论过的几类免予公开的政府信息以外，在特殊情况下，政府信息也不宜公开。

《政府信息公开条例》第13条规定，除了行政机关应当主动公开的信息外，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”　这一规定是否为政府信息公开的申请人设定了严格的条件，即“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，这种“特殊需要”的标准如何判定，是《政府信息公开条例》实施后理论界与实务界都比较关注的问题。国务院办公厅《关于施行中华人民共和国政府信息公开条例若干问题的意见》第14条规定，“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”最高人民法院的《规定》第8条指出：“申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由原告履行证明义务。”　实践中有些法院以申请事项不属于申请人生产、生活、科研的特殊需要为由驳回了申请人的诉讼请求，可见，已经有法官把这种“自身生产、生活、科研等特殊需要”纳入到了司法审查的范围，作为确定政府信息公开范围的一个条件。国务院办公厅的《施行意见》似乎也表明了行政机关的立场，将申请公开的信息是否属于申请人的特殊需要作为审查的内容，这无疑扩大了不予公開的政府信息的范围。有学者指出：“世界范围内没有任何一个实施政府信息公开的国家和地区对政府信息公开申请人的申请资格和申请理由加以限制。特别是，如果加以限制，则政府信息公开法与传统上的行政程序法就毫无区别，制定政府信息公开法的意义也就荡然无存了，因为，只有传统的行政程序法才要求申请公开信息的当事人必须与相关信息存在利害关系，而政府信息公开法的出现正是要取消这种在利害关系上的资格限制。”[6] 这种观点有一定代表性，也和国外立法对申请人申请公开政府信息时不做资格上的限制相一致。

笔者认为，《政府信息公开条例》的规定并没有明确要求申请人在申请政府信息公开时，要同时提供证据表明其申请行为是“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”（见条例第20条），但条例第13条的规定的确是对信息公开申请人的一定限制，如何理解这一限制应该考虑《政府信息公开条例》的立法目的，行政机关判断申请公开的政府信息是否“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”，宜做广义解释，应主要审查被申请公开的信息是否属于秘密或隐私，而不要以此为由来扩大不予公开信息的范围，将大量的信息公开申请人拒之门外。另外，法院对此类信息公开争议案件进行审查时，应要求行政机关举证证明申请人申请公开的政府信息与申请人的生产、生活、科研等特殊需要无关，如果行政机关不能提供证据证明其主张则承担败诉后果。随着中国政府信息公开制度的不断发展与完善，应当在立法中规定允许任何人要求行政机关公开未被法律明确免予公开的政府信息。

四、结语

明确界定政府信息免予公开的范围对建立科学、完善的政府信息公开体系具有重要意义，在行政机关的执法实践中，要严格依法界定不予公开的政府信息，不能滥用自由裁量权，任意扩大不公开政府信息的范围。中国的政府信息公开制度刚刚起步，也像其他国家一样，要经历一个逐步发展、完善的过程，随着这一制度的不断完善，免予公开的政府信息范围会逐步缩小，这一制度会朝着规范行政权力，保障公民权利的方向发展。

参考文献：

[1] 王名扬.美国行政法[M].北京：中国法制出版社，1995：962.

[2] 贺诗礼.关于政府信息免予公开典型条款的几点思考[J].政治与法律，2009，（3）.

[3] 江必新，李广宇.政府信息公开行政诉讼若干问题探讨[J].政治与法律，2009，（3）.

[4] 章剑生.阳光下的“阴影”——《政府信息公开条例》中“不公开事项”之法理分析[J].政法论丛，2009，（6）.

[5] 刘飞宇.行政信息公开与个人资料保护的衔接——以中国行政公开第一案为视角[J].法学，2005，（4）.

[6] 吕艳滨.行政诉讼的新发展[M].北京：中国社会科学出版社，2008：184.

[责任编辑 王玉妹]

作者：邓志宏

政府信息公开审查分析论文 篇3：

网络环境下政府信息资源共享的基本模式与制度保障

摘要：在网络环境下，政府信息以数字代码的形式广泛分布于逻辑空间。政府信息资源共享实质上是通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式，促进信息资源价值最大化并使其在不同政府部门、社会组织和群体之间合理配置的过程。在这个过程中，政府信息资源共享受到诸多因素及其相互关系的制约，其中，制度环境是带有根本性和全局性的因素。消解政府信息资源共享的障碍，关键是确立并执行一套适合中国国情的信息管理制度。

关键词：网络；政府信息资源；共享；模式；制度

一、网络环境下政府信息资源共享的基本模式

政府信息资源共享有广义和狭义之分，从广义上说，是指在一定的政策体制、激励措施和安全保障的基础上，在政府内部、政府与政府外部之间共同使用政府信息资源的一种机制，目的是提高公共管理和公共服务水平。狭义的政府信息资源共享主要指不同地域、层级政府之间以及政府各职能部门之间进行信息交换与共享的内在机制。本文侧重于从广义上来界定政府信息资源共享。网络环境下的政府信息资源共享，是充分利用了计算机网络技术的优势，通过信息资源系统平台对数据资源进行规划布局，优化整合，促进数据交换与信息共享，它具有开放性、交互式和个性化的特点。开放性是指不同应用系统可以通过数据转换协议实现跨平台连接，相互之间具有良好的兼容性；交互式表现为信息资源共享过程中不同业务系统相互协同，实现互利多赢的目标；个性化体现在共享方式的人性化设计，方便快捷，灵活多样，可以满足不同用户的需要上。

模式是指事物的标准样式，政府信息资源共享的基本模式强调通过制度性安排形成相对稳定的实现方式，政府信息资源共享通过一系列具体形式展开所形成的有利于交换与共享的规定性方式。根据信息资源服务对象和领域的不同，大体可以将其划分为三个层次：一是政府机关内部的合作与共享机制，包括不同职能部门之间以及不同组织系统之间和不同地域、层级政府间的信息共享与业务协同；二是政府机关与其他国家机关，即权力机关和司法机关之间的信息报告与监控机制；三是政府部门与社会公众，包括公民、企业和其他社会组织之间的信息公开与反馈机制。综合考察政府信息资源共享的服务对象、领域与形式，笔者将政府信息资源共享的基本模式概括为：基于政府数据库系统，信息资源共享的实现主体通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式，推动信息资源价值最大化，并促进其优化配置和共享共用(见图1)。

政府信息公开平台是最重要的信息资源共享方式。政府信息是具有社会性质的资源，公开信息是政府的应尽义务，它指各级政府部门依法在其职责范围内公开其政务活动与结果，允许用户按照法定程序，通过查询、阅览、下载、摘录、收听、观看等方式利用各种公共信息资源，如政府法规、发展规划、统计数据以及教育、医疗和社会保障等信息。《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》)对政府主动公开信息的范围、方式、场所和公众申请公开信息的程序以及政府信息公开的监督、保障和救济等方面作了明确规定，为公民知情权提供了制度保障。随着现代信息技术的发展，信息资源整合更加高效，为公众获取和利用政府信息提供了便利。政府网站逐步成为各级政府机关公开信息的主渠道。2010年7月15日，中国互联网络信息中心(CNNIC)在北京发布了《第26次中国互联网络发展状况统计报告》(以下简称《报告》)。CNNIC的《报告》显示，截至2010年6月底，我国网民规模已经达到了4.2亿人，较2009年年底增加3600万人。互联网普及率攀升至31.8％，与2009年年底相比提高了2.9个百分点。手机网民成为拉动中国总体网民规模攀升的主要动力。《报告》指出，截至2010年6月底，手机网民用户达到2，77亿，在整体网民中的占比攀升至65.9％，移动互联网的巨大发展潜力值得关注。

政务信息交换平台是一种以政务信息资源系统为基础的跨平台和网络环境的数据交换共享方式。它满足了不同应用系统之间进行应用整合和业务协同的需要，为异构数据库开展数据交换架起了桥梁，同时也使统一管理各类政务信息成为可能，极大地提高了信息资源的整体效能。本文所指的政务信息是基于特定场域的表述，其实质就是政府信息资源。不同政府部门掌握的政务信息，在物理上分布分散，信息间的关联性不强，不同格式数据缺乏一致性，而且传统的点对点的连接方式由于其开发成本过高，稳定性、安全性不够，数据交换复杂以及系统维护困难等缺陷，难以从根本上解决信息交换与共享的问题。因此，有必要通过制定统一的信息标准体系，确立科学、规范的信息整合和更新机制，建构起一个集多种开发语言，保障不同处理业务、数据源和应用之间进行信息交换与共享的数据交换平台，然后再通过应用适配器将不同应用系统连接到这一平台，同时利用目录管理模式统一管理数据资源。这样就借助以应用系统为支点、政务信息交换平台为纽带的共享机制，将在物理上分散、孤立的各类政务信息连接起来并形成一个有机整体。由此可知，政务信息交换平台既可以为不同应用系统提供统一的基础信息资源、信息交换以及认证授权等服务，又可以保证其相互独立性和低耦合性，从而提高系统的运作效率和安全性。

政府信息增值服务是政府“再利用”信息资源，形成信息增值产品，从而满足公众特定需求的共享方式。随着公民信息意识不断增强，其信息需求日趋个性化，这就需要政府加大资源整合力度，逐步引入市场化的开发和利用机制，“再利用”政府基础信息资源，提升其社会价值，向公众提供多样化的信息服务。其中，政府信息增值服务内容是政府信息增值服务的核心，是政府开展信息增值服务的原始要素和基本内容。然而，这些信息资源的实际利用率较低，造成社会资源浪费严重。根据2006年浙江省对政府信息资源的调查，省级44个部门3967项政府信息资源共享数据指标中，与非政务部门共享的为209项，占指标总数的5.3％；尚未实现共享的有2096项，占指标总数的52.8％。分析其中的原因，既有政府部门自利性诉求驱动下服务理念的缺位的因素，也有信息技术发展中软硬件建设的衔接障碍，特别是缺乏相应的信息文化传统、高效的运作机制和通过市场化模式开发信息资源的经验的因素，这就导致信息增值服务的规模效益难以发挥。为此，必须促进政府信息资源的深度开发，加强对增值开发与利用工作的管理，建立科学、规范的投入保障机制、定价审核机制和产权保护机制，完善以市场为主导的政府信息资源运行机制，推动商用信息内容服务业发展，鼓励社会组织开展公益性信息服务，以更好地发挥政府信息的社会价值和服务效能。

当然，通过政府信息公开平台、政务信息交换平台和政府信息增值服务等方式促进政府信息资源共享，是以政府数据

库系统作为基本支撑来实现的。如果离开相关数据库的支持，信息资源共享就成为“无源之水”、“无本之木”。在发展过程中，必须加强数据库系统建设，纠正目前存在的缺少统一规划、力量分散和低水平重复等问题，加快数据资源整合步伐，加大标准化数据库改造力度，重点建设一批具有示范效应、与经济发展和民生改善休戚相关的公共信息库，包括经济、科技、交通、卫生、环境、气象以及社会保障等方面的数据库系统，为政府信息资源共享提供坚实基础。

二、网络环境下制约政府信息资源共享的主要因素

政府信息资源共享是一项复杂的系统工程，它受到诸多因素及其相互关系的制约。政府作为信息资源的最大生产者、拥有者和使用者，无疑是信息化工作的实施主体，这就意味着政府的管理水平和信息能力直接制约着信息资源共享的实现程度，这两个方面构成了政府信息化建设的内在制约因素。从环境因素来看，制度环境、社会公众的信息意识与能力也可以折射出当前我国政府信息资源共享的发展状况。

由相关政策法律法规组成的宏观制度环境制约着政府信息资源共享。政策是法律的先导，法律是政策的保障。作为基于某种利益原则而确定的行为规范，它们都是政府宏观管理的重要手段。当前，我国政府信息资源共享制度仍然存在缺陷，首先表现为政府信息资源的相关管理制度缺位，法律法规对信息化管理体制、运行机制的保障乏力，政府信息公开制度亟待完善，《政府信息公开条例》的法律效力偏低，对公开范围的界定模糊，可操作性不强。例如其中对于“国家安全”、“公共安全”和“国家秘密”的定义不够明确，“商业秘密”在《反不正当竞争法》中的解释是否适用以及对“个人隐私”的理解都缺少明确的法律界定。其次，行政体制的内在缺陷阻碍了信息资源共享机制建设。改革开放以来，传统体制趋于瓦解，但公民社会并没有完全形成，我国仍是一个政府主导型社会。在等级制组织结构中，条块分割、职能交叉、层次过多等缺陷难以根除，实践中以各个部门为单位管理信息，导致信息分布松散，交互性很低，跨部门流动困难。在相关监督评价机制和责任追究制度缺位的情况下，信息控制有利于维护政府部门既得利益，掩盖其决策失误和管理过失，这就促使一些政府机构和官员对信息公开与共享产生抵触心理。再次是具体制度设计上存在的问题，阻碍了政府信息化的发展进程。如信息化过程中的低水平重复建设问题突出，信息资源闲置浪费严重，信息共享缺乏统一规划和标准规范，除了各式各样的行业标准，目前我国已有电子政务方面的国家级标准超过800个，标准不统一加大了政府信息资源深度整合的难度；公益性信息服务机制尚未理顺，市场化程度比较低，开发利用困难而且成本过高；信息安全保障体系不健全，相关法律制度建设滞后，信息安全面临严峻挑战。

政府管理水平影响着信息资源共享的实现程度。政府管理水平是管理理念、领导体制、业务素质等方面的综合体现。在社会转型、体制转轨的背景下，我国政府管理水平还有待提高，主要表现在：一是政府工作人员的服务理念和共享意识不强，管理中的人性化取向不够。受传统文化的影响和现实利益的趋使，一些政府工作人员特权心理严重、思维僵化，对信息资源共享的实际价值缺乏正确认知，加上“民可使由之，不可使知之”的落后观念影响，使其理所当然地把自己控制的公共信息作为部门私产，导致在信息管理活动中，社会责任感不强，服务观念淡薄，缺少人性化关怀，一些政府部门甚至通过制定繁琐的程序来逃避公开与共享信息的义务。二是领导体制不健全，领导能力亟待提高。目前我国施行的政府信息主管(即“CIO”)制度具有自发性、盲目性等问题，政府信息主管的职位设置相当随意，责任任命的权威性和规范化程度不够。整体而言，我国的信息主管队伍的专业化程度不高，人员非常不稳定，特别是政府信息主管队伍的专业素质远远满足不了岗位的要求。他们中间既懂信息技术又懂业务，既懂应用又懂战略管理，同时还具备很强创新能力、决策能力、执行能力和沟通能力的人，实在是少之又少。三是信息技术人才的业务素质不高，人才队伍面临缺口。在政府信息管理活动中，既需要信息管理专业人才(如CIO)，也要大量的信息技术专业人才，如网络技术人员、程序设计员，他们主要从事信息系统研发、运行和维护等技术工作。从总体上看，政府机构的信息人才队伍的业务素质不高，其信息技术水平与实际需要相比仍然偏低，而且行政部门的信息技术人才流失严重，人才队伍面临较大缺口，严重制约了我国信息化建设的进程。

政府信息能力是制约信息资源共享的另一重要因素。政府信息能力反映为政府部门对信息资源的采集、组织、加工、处理、检索、开发、传播和服务等方面的具体管理和开发利用的能力。政府信息能力主要取决于两个因素：一是政府信息资源本身状况和信息网络的成熟程度，二是政府工作人员对信息技术的应用能力。就目前我国政府信息资源建设情况来看，一方面是政府信息资源总量不足，质量不高，结构失衡。数量的多少影响到政府信息资源共享的广度，质量的优劣则制约着政府信息资源共享的深度。虽然我国各级政府部门掌握了80％的公共信息，但由于相关主体的信息意识不强，目录体系建设不健全，政府信息采集、处理、保存和安全保障等机制缺位，政府信息资源管理较为混乱，低水平的重复建设严重，信息资源的整体质量偏低。另一方面重硬件、轻软件，重建设、轻管理的错误观念依然存在，网络硬件设施在地区间的发展失衡。一般来说，在城市互联网已成为政府公开与共享信息的主平台，而在很多乡村网络设施建设相对迟滞；在中西部地区，现代化沟通手段缺乏，公众的接受能力较低，而东部地区信息需求大，利用条件更好，公众的信息意识和接受能力更强。此外，政府信息资源散布于物理空间，信息共享和业务协同难度较大，特别是缺少统一的战略规划和标准规范，物理和逻辑上的隔绝给技术平台的互通互联设置了障碍，不利于政府信息资源的共享共用。

另外，政府信息资源共享还受制于公众的信息意识和能力。在现实中，公众的信息意识、信息能力以及接触信息的频度、方式存在差异，导致出现“数字鸿沟”、“信息隔膜”，其中，既有个体差别，又表现出区域性、群体性特征。经济发展水平的差距导致了信息基础设施建设、现代网络技术发展不平衡，而公民受教育程度的差别使其信息意识和能力存在差距，这又进一步拉大了原有的“信息差”，使政府信息资源共享面临更大阻力。

三、网络环境下政府信息资源共享的制度保障

在制约政府信息资源共享的诸多因素中，制度环境是带有根本性、全局性和战略性的因素。正如著名学者吴敬琏所说，在信息化过程中，制度重于技术。事实上，政府信息资源共享不仅仅是一种技术性工作，而且是一项复杂的社会管理活动。促进政府信息管理制度化乃是重中之重，也就是说，消解政府信息资源共享的障碍，关键是确立并执行一套适合中国国情的信息管理制度。

第一，尽快建立和完善相关政策和法规体系。在信息资源管理领域，信息政策是信息法律确立的依据和指南，信息法律是信息政策发展的固化和总结。从总体上看，当前我国信息管理制度化建设已经步入正轨，并先后颁布实施了一系列规范性文件，如《国家信息化领导小组关于我国电子政务指导意见》、《2006～2020年国家信息化发展战略》、《中华人民共和国电子签名法》、《政府信息公开条例》等，但其中存在的问题也应引起重视，例如政府信息管理方面的法制缺位，已有规范性文件的效力偏低，一些信息政策亟须上升到法律层面。笔者认为，当务之急要做好两项工作：一是讨论制定出台《政府信息资源管理条例》，促进政府信息管理制度化，以适应政府信息化的发展要求。《政府信息资源管理条例》要明确规范政府信息资源共享的责任主体、各部门的职责分工和各个环节的具体工作制度，科学界定政府部门提供共享信息的内容、范围、时限和程序等，建立信息资源采集、登记注册、加工、储存、交换与发布管理制度，进一步完善信息资源共享的激励约束、监督控制和纠纷处理机制等。二是制定颁布与《政府信息公开条例》相配套的实施细则，并且可以考虑在条件具备时将其上升为《政府信息公开法》。《政府信息公开条例》本身还必须加以修订和完善，当前重点是彰显“公开是原则，不公开是例外”的基本精神，对不予公开的内容作列举式规定，只要信息不属于除外规定的情形就都应该公开，信息公开的范围应尽可能最大化，同时重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目和社会公益事业等领域的信息公开；注意理清知情权与隐私权的相互关系，对我国政府信息公开中涉及个人隐私的信息加以确认，可以借鉴发达国家的有益经验，考虑制定专门的《隐私权保护法》，将保障公众的知情权与保护公民的个人隐私和商业秘密等合法权益统一起来。

第二，建立健全科学规范的信息管理体制。体制是一种模式化的制度系统，科学的管理体制是管理效率的保证。信息管理体制建设应以领导体制改革为重点。只有确立统一、规范的领导体制，才能形成公共数据“统一规划、统一管理、共同使用”的共享机制。一是促进政府信息主管法制化、规范化。政府信息主管作为各级政府部门的最高信息资源管理者，主要负责领导、组织和协调的信息管理工作。为推进政府信息主管制度化建设，建议以法规形式明确规范信息主管的职位设置，统一信息主管的任职规格，规定其任职条件和工作职责，并将信息主管纳入政府高层管理的决策层。近年，上海、江苏、北京等地区先后在企业和政府机关试行信息主管制度，为促进政府信息主管规范化提供了重要经验。二是设立各级政府信息资源管理协调机构。信息共享涉及不同地区、层级的政府，离不开部门间的合作，因此，有必要设立信息资源管理协调机构，如部门联席会议或管理委员会，建议该机构应由各级职能部门的信息主管组成，其行政级别要高于同级政府部门，以充分保障协调机构的权威性和影响力。三是促进政府信息资源管理决策与执行职能的分离。成功的组织是把高层管理和具体操作分开，以便“各有其使命和目标，各有其行动的范围和自主权限”，这样就可以使“高层管理者集中精力进行决策和指导”。建议将信息资源的具体管理工作授权给其他社会组织，政府重点是做好决策和监督工作，实现“掌舵”与“划桨”职能分离。四是健全信息管理人员的培训机制。信息管理部门应根据不同职责要求，采取多样化的培训形式，对于高层管理者、业务人员和信息技术人员等设计差别化的培训模式，制定出科学、系统的培训制度。积极与研究机构、高校合作，不断变革培训方式，拓展、深化培训内容，确保培训工作的连续性、系统性和实效性。同时，政府还应主动为其服务对象，如社会公众提供培训机会，注意创设良好的社会环境。

第三，完善政府信息资源共享的利益协调机制。利益是一切政治行为的根本动因，政府信息资源共享本质就是一个促进信息资源价值最大化并使其在不同组织、社会群体之间合理分配与共同使用的过程。政府信息资源共享过程中的利益协调机制主要包括：一是建立有效的利益调控机制。政府信息资源共享涉及政府机构、社会组织甚至普通公民，共建共享中可能会出现利益矛盾。事实上，政府部门之间的利益冲突与协调机制失灵是“内部共享”存在障碍的症结之一，政府的自利性倾向和监督机制缺位又加剧了“外部共享”的困难。消解信息资源共享中的利益矛盾，关键是建立有效的利益调控机制，即通过确立合理、规范的利益分配机制，建立通畅、有序的利益诉求表达和反馈渠道，运用科学有效的利益调解、监督和控制机制，及时化解利益矛盾。二是形成合理的利益补偿机制。政府信息资源共享也是政府部门、其他社会组织和公众对信息资源权利的博弈过程，作为理性的行为主体，它们都会分析各自的效益，可以说，进行成本与收益核算是组织持久运行的内在动力。就政府而言，不同部门在政府信息资源共享过程中的实际投入往往不平衡。例如，拥有公共数据多的部门可能要付出更大代价，这就需要在经济核算上协调利益差别，通过建立合理的费用分摊制度，对于投入较大的政府部门作出相应的经济补偿。在进行市场化运作时，要根据“谁投资谁受益”的原则，制定出信息资源开发与服务的鼓励政策，保障各参与方的利益，不断强化其参与意愿。三是建立有力的利益约束机制。确保政府信息资源共享各项制度的有效执行，还要建立规范的信息服务系统效益评测和监控体系，拓宽评价主体的范围及其相关性，科学设计用户评价的权重，将评价结果纳入年度目标管理考核范围。同时，健全行政责任追究制度，强化违法违纪行为的惩处力度，通过严密的制度设计约束行为主体的自利倾向。

第四，加强政府信息管理的标准规范体系建设。当前我国信息标准化建设存在诸多问题，如数据采集、分类、保存和发布等各个环节工作缺乏统一规划和相关标准，现代标准与传统标准的接轨困难等。确立标准规范既是信息技术平台互联互通的基本前提，也是国外政府信息资源管理的重要经验，它为各级政府部门之间的业务协同提供了可靠保证。政府部门可以依据信息描述标准、控制词表和目录体系对信息资源进行统一管理，及时、准确掌握信息资源的分布情况，利用单一窗口检索机制快速查询和定位所需信息，并通过交换体系便捷地获取信息，从而实现信息资源的交换与共享。政府信息资源共享交换体系标准规范主要包括信息资源分级分类标准、交换格式、信息资源标志符编码规范、信息资源核心元数据编码规范、目录编制指南、目录体系建设总则与技术框架、技术平台内部各模块接口规范和对外服务接口规范、前置交换环境相关规范等。

此外，应进一步完善信息安全保障体系，健全信息安全管理体制。主要包括：加强政府信息安全立法，增强工作人员的责任意识和安全观念，为信息资源共享提供法律保障；根据“谁主管、谁运营就由谁负责”的原则，落实信息安全工作责任制，健全信息安全监管和通报制度以及应急管理机制，设置信息安全保护等级，完善信息公开审查制度；推动信息安全技术开发与应用，重视涉密信息检查测评工作，及时消除网络黑客、计算机犯罪和病毒攻击等威胁，提高政府信息资源共享的系统防护能力。

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责任编辑　吕学文

作者：蒋明敏 赵春雷