农村公共产品供给
[摘 要]农村公共产品是指在农村范围内为农村居民共同消费、为农村生产和生活服务的具有非排他性和非竞争性的公益性的各类物质或服务产品。本文将以我国农村医疗保障制度为视角，与大家共同探讨农村合作医疗体制。
[关键词]农村公共产品;新农村合作医疗;医疗保障制度变迁
一、公共产品及农村公共产品的概念
农村公共产品最早的明确定义来自西方经济学家萨缪尔森的《The Pure Theory of Public expenditure 》中指出公共产品与私人产品相比具有消费上的非排他性和非竞争性。其中非竞争性是指一个人的消费并不减少它对其他使用者的供用;非排他性是指使用者不可能或者很难被排斥在对该物品的消费之外。随后，布坎南运用俱乐部理论指出：私人产品可视为只有一个俱乐部产品，而公共产品就是成员无数多的俱乐部产品。
国内学者对公共产品的研究大多基于西方学者研究的基础上，但又侧重点不尽相同。如秦颖在《论公共产品的本质》 中提到公共产品的本质属性是满足社会共同需要。而吴立武在《公、私产品界定标准局限性分析》 中指出：公共产品是一种制度安排，政府通过一定制度安排，使应当为公民普遍享用且能够促进社会公平的产品具有消费上的非竞争性和非排他性特点。
笔者认为：非竞争性，非排他性已然成为公共产品的主要特征。而农村公共产品作为公共产品之一同样具有一定的非竞争性、非排他性。
因而陈凤舟《农村公共产品问题研究》 中认为：农村公共产品的主要受益人是农村，且只局限于农村这个特定的区域范围。而白瑞峰《城乡统筹视角下农村公共产品供给制度研究》 中认为：农村公共产品按照地域范围可分为全国性、地方性、地域性农村公共产品。
笔者认为：农村公共产品是指在农村范围内为农村居民共同消费、为农村生产和生活服务的具有非排他性和非竞争性的公益性的各类物质或服务产品。农村公共产品涉及面极广，具体包括：义务教育、医疗保障、公路修建、计划生育、优抚救济等多个方面。
本文将以我国农村医疗保障制度为视角，与大家共同探讨农村合作医疗保障制度及其变迁过程。
二、我国农村医疗保障制度及变迁过程
农村医疗保障制度是指以农村居民为对象，由政府、集体和个人共同筹集医疗预防保健基金并按一定的比例补偿的各种形式的医疗保健制度。现阶段主要包括：农村合作医疗制度、农村医疗求助制度和农村卫生服务体系三大部分，其中合作医疗为主要形式，也是今天的主角。而以合作医疗为主体的我国农村医疗保障制度发展轨迹分期林淑周将其分为三个阶段第一阶段：从新中国成立至改革开放之前，是农村政社合一体制下的“三级医疗保障网”的产生和发展阶段;第二个阶段：改革开放后至2002年是整个农村医疗保障制度的衰退、解体和重建阶段;第三个阶段：2003年至今，即农村新型合作医疗、医疗求助和农村卫生服务体系制度化建设阶段。
笔者则认为这种分期是不合理的。我个人认为：第一阶段应从1949到1980，这是产生阶段;第二阶段从1980到1992，这是衰退期;第三阶段从1993到2002，这是重建阶段;第四个阶段从2003到至今，为新型合作医疗体系制度化建设阶段。
新农村合作医疗发展历程大体如下：2003年1月10号，卫生部、财政部、农业部联合发出“关于建立新型农村合作医疗制度的意见”的文件，开始了我国建立新型农村合作医疗制度的工作的总体布局。要求2010年实现在全国建立基本覆盖农村居民的新型合作医疗制度的目标。2005年9月召开的“全国新农村合作医疗制度试点工作会议”上，政府又把这一目标提前到2008年完成。2010年新农合取得新的进展：参合农民达8.35亿，参合率达95%。2011年，卫生部将“不断完善新农合医疗制度，确保新农合医疗制度可持续发展”作为全国卫生工作重点之一。下面以江西省安义县某村级卫生所为例来看新农合在地方的发展。据该卫生所的工作人员介绍，07年当地的参合率达到了85%左右。以后逐年增长，到2011年达到90%左右。到2012年覆盖率达到95%.这余下的5%也可能是因为当地人常年在外打工有关，已在外地买房定居于外地，所有没有在当地参合。而到了2015年，村镇实现全覆盖。
三、结语
虽然新农村合作医疗覆盖率较高，也受到较多农民的欢迎，但是依然有问题存在，如运行机制问题及公平性问题等，这些问题也事关农村公共产品的供给，将加强对此的研究。
参考文献：
[1]安合医委员会.安义县2012年度新型农村合作医疗实施方案.县新型农村合作医疗管理中心办公室.2012年1月.
[2]王文娟、王凌升.加大农村公共产品有效供给-夯实“三农”发展基础[J].宏观经济管理.2011年第9期.
作者：杨旦
摘要：在社会主义新农村建设背景下，农村公共产品供给成为理论研究的热点。这些研究主要集中于以下方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策、农村公共产品供给与农民负担相关性分析等。
关键词：农村公共产品 制度变迁 农民负担
关于农村公共产品供给的研究成为近年来理论研究的热点。笔者检索到有关农村公共产品供给的专著有5部，论文657篇，硕博士学位论文142篇，本文拟对其中具有代表性的观点进行梳理。
关于农村公共产品供给的研究内容，主要集中于以下几方面：农村公共产品的内涵、制度变迁、供给现状、问题及对策：农村公共产品供给与农民负担相关性分析。
一、农村公共产品的内涵
(一)公共产品的概念、特征及分类
关于公共产品的概念及特征，国内学者大多赞同萨缪尔森的定义：每个人对这种产品的消费都不会导致其他人对该产品消费减少的产品。萨缪尔森对于公共产品的特征描述有三个：非排他性、非竞争性、外部性。而消费上的外部性与消费上的非排他性所造成的搭便车行为非常相似，所以，学界通常认为公共产品的两大特征为：非排他性和非竞争性。
关于公共产品的分类，则根据不同标准，分为不同种类，根据公共产品的非竞争性和非排他性的强弱程度，可分为纯公共产品和准公共产品。刘千贺(2006)还认为：根据公共产品的受益范围来看，可以分为全国公共产品和地方公共产品：城市公共产品和农村公共产品：家庭公共产品、社区公共产品、地方性公共产品、全国性公共产品和全球性公共产品。
(二)农村公共产品的概念及分类
农村公共产品则是根据公共产品的受益范围来分类的。农村公共产品即是在农村中相对于私人产品，具有非排他性和非竞争性的产品。
在农村公共产品中，根据其非竞争性和非排他性的强弱程度，又可分为纯公共产品和准公共产品。按农村公共产品受益的范围可分为全国性农村公共产品和地方性农村公共产品。
按农村公共产品的功能可分为，一是维持农村基层政权正常运转的公共产品，二是有助于农业生产和农村经济发展的公共产品。
二、关于农村公共产品供给制度变迁的研究
胡洪曙(2007)通过人民公社时期和责任制时期农村公共产品供给的需求表达机制、决策机制比较、筹资机制、生产和管理机制特征的比较，说明农民在公共产品供给过程中的主体地位在逐步增强。
谢好(2006)通过分析传统农业社会时期、民国时期、人民公社时期、家庭承包制时期、税费改革后的农村公共产品供给制度。分析了国家和农民的互动。
曲延春(2008)通过分析农村公共产品供给在不同历史时期的演变，揭示了农村公共产品供给体制变迁的实质就是城乡利益、工农利益特别是国家与农民的利益关系不断调整的过程。
从以上文献可以看出，学者们主要是从国家和社会关系的角度来考察农村公共产品供给制度变迁的。
三、农村公共产品供给中存在的问题及其形成的原因
(一)当前农村公共产品供给中存在的问题
第一，供给总量不足与部分产品供给过剩并存。陈荣佳(2006)认为，供给总量不足主要体现在两方面，一方面是农民急需的生产性公共产品供给严重不足。另一方面是社会事业类公共产品供给严重短缺。熊国兵(2007)从公共基础设施、社会保障方面、农技服务方面的现实状况分析了公共产品供给的不足。孟凡斌(2007)则从中央对农业支出的规模和从地方财政对农村的支出规模来看的下降趋势得出农村公共产品供给总量不足的结论。黄雪萍(2006)则分别分析了浙江省和全国农村公共产品供给总量不足的现状。
刘保平、秦国民(2003)认为，与农民急需的一些公共产品供给不足的状况相反，在许多农村地区，一些农民不需要或者需求较少的公共产品或公共服务供给却大量过剩。如贫困地区大量修建农贸市场、休闲广场、歌舞剧院、高档宾馆等。
第二，农村公共产品供给结构不合理。雎党臣(2007)认为当前农村公共产品供给结构不合理体现为：农民急需的公共产品供给不足，农民不需要的公共产品供给过剩：重大中型水利设施建设，轻一般农业基础设施建设：重生产性基础设施建设，轻教育医疗卫生事业发展：重农村科学教育文化事业发展，轻农村医疗卫生事业发展。
何菊芳、虞拱辰(2005)认为，农村公共产品供给结构不合理主要表现是：一是农民急需的公共产品供给严重不足。二是涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺。三是较少需求的公共产品供给过剩。四是部分公共产品的提供损害农民利益。
第三，公共产品供给的不公平性。刘保平、秦国民(2003)认为，我国农村公共产品供给的不公平性，主要表现在城乡之间的供给不公平和农村地区间的供给不公平两方面。
(二)农村公共产品供给问题的原因
第一，取消农业税造成的影响。睢党臣、王征兵(2007)认为，伴随着取消农业税政策的实施，农村乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本上被堵死，财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得本来就匮乏的农村公共产品供给问题日益突出。由于财力所限，中央政府在短期内不可能承担农村公共产品供给的全部投入。所以，取消农业税将使农村公共产品供给面临严峻的挑战。
于奎(2005)认为，取消农业税政策对农村公共产品供给造成了制度约束，具体体现为：收入上移，农村公共产品供给缺乏基层财政保障：乡镇政府财权与事权不对称，农村公共产品供给失衡;转移支付力度小、制度不规范导致农村公共产品供给的不平等;乡镇政府改革滞后，社会管理和公共服务职能缺乏。
第二，供给主体的单一，导致农村公共产品供给失衡，偏离农民迫切需求。刘千贺(2006)认为，目前我国农村公共产品的供给渠道仍是沿袭农村改革前的格局，农民对公共产品的需求只寄希望于政府，而政府因财力紧张无法生产更多的农村公共产品，不能满足农民的实际需要。
边洪强(2007)认为，农村公共产品供给中，存在政府垄断现象。其主要特征表现为：政策决策、政府投资、政府生产。
第三，各利益主体的博弈。边洪强(2007)认为，在农村公共产品供给中，存在中央政府与地方政府的博弈，以及地方政府与农民的博弈。博弈影响了中央政府和地方政府以及地方政府和农民的关系，从而影响到农村公共产品供给的效率。
第四，自上而下的公共产品供给决策机制的影响。刘千贺(2006)认为：自上而下的公共产品供给决策机制也是导致农村公共产品供给不足的一个重要原因。
刘保平、秦国民(2003)认为，农民无法在公共产品供给决策中反映自己的意见，表达自己的需求偏好，最终形成了不反映需求的带有强制性的自上而下的公共产品供给决策程序。
第五，长期实行“城乡分治”的管理制度形成的城乡二元经济结构的影响。黄雪萍(2006)认为，“城乡分
治”、“重城市轻农村”的管理制度造成了城乡分割的二元户籍制度和以此为基础的城乡有别的公共产品筹资制度。
四、农村公共产品供给改进的对策
(一)完善公共财政体系，建立多元化的农村公共产品筹资体系
于奎(2005)主张：政府是要强化公共财政理念，坚持“有所为，有所不为”;二是加强财政投资的主导作用，促进多元化投资格局的形成：三是考虑开征农村公共产品税收，如开征具有专项使用目的的治理环境污染税种：四是积极引导民间资金和外资。
刘千贺(2006)认为，农村公共产品资金来源要多元化，具体包括以下渠道：政府的转移支付;私人、企业和银行的资金投入;农民交纳的“一事一议”筹资和费用：强制保险收入：慈善来源。
(二)实现供给主体的多元化
张颖举(2008)主张，继续加大政府投入：进一步引入市场供给;引导非营利组织参与;鼓励农民自我供给：实行大村庄制，改善农村公共产品供给。
王俊(2006)认为，可以参与农村公共产品供给的主体有中央政府、地方政府、基层政府、农村社区组织、企业、个人等。根据公共产品的不同性质和受益范围，由相应的主体来提供。
吴友群、廖信林(2007)界定了中央政府、地方政府农村社区、非盈利性社会服务机构和组织、私人和企业提供农村公共产品的范围。
(三)改变“自上而下”的供给决策机制
吴友群、廖信林(2007)认为。应完善农村公共产品供给机制，建立农民需求表达机制，实现决策程序“自上而下”向“自下而上”的转变。
刘千贺(2006)则主张自上而下与自下而上相结合的供给方式。
(四)保证各利益主体之间的协作关系
刘千贺(2006)主张通过以下方式减少各利益主体在博弈过程中，所造成的成本损耗。首先要明确政府自身职责，优化供给方式;其次要确认收费合法地位，吸引其它供给主体加入：同时要明晰产权，法律制度双重保障其它供给主体利益。
(五)借鉴国外农村公共产品供给的成功经验
廖红丰、尹效良(2006)在介绍泰国、印度、日本、美国农村公共产品供给状况的基础上，指出我国应当借鉴国外的经验。
杨勇、黎振强、罗能生(2008)在分析韩国、日本经验的基础上，指出发达国家对我国农村公共产品供给的启示为：通过各种补贴发展农村各项基础建设事业：政府构筑农村社会保障网：引导和扶持农村发展各项社会事业：逐步减少对农民的各种政府管制。
五、农村公共产品与农民负担的相关性分析
(一)农村公共产品供给增加农民负担的主要原因
1 城乡公共产品供给制度差异加重了农民负担王英平、帕塔木·巴拉提(2005)认为，城乡公共产品供给制度差异加重了农民的负担。刘雅佳(2008)认为，二元结构造成农民的不公平的成本分摊。
2 中央和地方政府在农村公共产品供给中职责划分不清，加重了农民负担。王英平、帕塔木·巴拉提(2005)认为，中央和地方政府在农村公共产品供给上的错位、缺位加重了农民负担。
3 农村公共产品供给过程中监督机制的不完善。王英平、帕塔木，巴拉提(2005)认为，缺乏对农村公共产品有效的监督机制导致了农民负担。甘霞(2005)认为，乏力的监督机制造成公共收入使用混乱。
(二)基于减负考虑的农村公共产品供给制度设计
1 建立城乡一体化的公共产品供给体制。刘雅佳(2008)提出，政府应为主体提供城乡统一的公共财政制度，具体体现为：提供均等化公共服务，实现城乡财政分配的公平和公正;建立城乡统一税制，取得农村成本分担的公平。甘霞、王英平、朱延松等人也主张建立一体化的公共产品供给体制。
2 明确区分中央和地方政府在农村公共产品供给中的职责。刘雅佳(2008)提出，一方面要合理划分中央与地方的事权;另一方面要明确地方政府职能，重构基层政府职能：省、市、县政府负责的农村公共品主要应包括耗资大、影响社会发展时间长的公共产品以及跨地区交叉供给的公共产品的补助。农村公共产品的提供直接需要乡镇政府的服务。
3 加强对农村公共产品使用的监督和管理。刘雅佳(2008)主张通过以下途径加强对农村公共产品使用的监督和管理：制度公开。全民监督：完善乡镇基层政府在农村公共品供给中的决策与监督职责：建立独立于政府机构外的监督体系。
从当前农村公共产品供给研究现状不难发现：关于农村公共产品供给的理论研究较为充分，实证研究却相对薄弱：对于农村公共产品供给中的主体关系较少论述。这将是今后研究的难点和重点。
参考文献：
[1]刘千贺.后农业税时代我国农村公共产品供给主体研究[I].苏州大学，2006.
[2]胡洪曙.农村公共产品供给体制的历史演变及对比研究[j].中南财经政法大学学报，2007(2).
[3]谢好.农村公共产品供给制度变迁研究[j]华中科技大学.2006.
[4]曲延春.我国农村公共产品供给体制变迁研究[j]山东大学，2008.
[5]陈荣佳.我国农村公共产品供给问题探讨厦门特区党校学报,2006(4).
[6]熊国兵.我国农村公共产品供给：现状透析与路径选择[j].华中师范大学，2007.
[7]孟凡斌.农村公共产品供给中的问题及其对策研究[j].华中师范大学，2007.
[8]黄雪萍.农村公共产品供应现状和改进对策研究[j].浙江大学.2006.
作者：张慧卿 李俊海
内容提要农村公共文化产品供给是各级党和政府以及其他社会团体对广大农民实行的一种公益性的文化帮助和扶持，它是提高农民素质、培育新型农民，建设社会主义新农村的重大举措，也是解决“三农”问题、建设社会主义和谐社会的一个新的切入点。文章以武汉新洲区为个案，对农村公共文化产品供给的现状，存在的主要问题及其成因进行了分析，提出要多渠道筹集经费，加大对农村公共文化经费的投入；学习、借鉴国内外成功经验，运用多种手段扩大公共文化产品的供给；体制创新，活跃农村文化市场等对策。
关键词 农村公共文化产品 供给 现状 成因 对策
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所谓公共产品，是指满足社会公共需要，具有非竞争性和非排他性的社会产品。非竞争性是指“每一个人对这种产品的消费，并不能减少任何他人也消费该产品”；非排他性是指公共产品的消费难以排除不付费或者这种排除因为成本过高而被放弃。农村公共产品是指用于满足农村公共需要的非竞争性、非排他性的社会产品。它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品，如农村环境保护、农村义务教育、农村公共卫生，又包括地方政府和农村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品，如江河治理、大型防护林工程、农村电网建设、农业科技成果推广等。农村公共文化产品则专指满足农民精神文化需要和身心健康发展的各种公益性的文化产品，具体包括群众性文化活动、科技推广活动、向农民送戏、送书等下乡活动、党的政策的宣传教育活动以及各种公共性的文化设施和文化娱乐场所等等。农村公共文化产品供给则是各级党和政府以及其他社会团体对广大农民实行的一种公益性的文化帮助和扶持，它是提高农民素质、培育新型农民，建设社会主义新农村的重大举措，也是解决“三农”问题、建设社会主义和谐社会的一个新的切入点，具有非常重大的意义。
一、武汉新洲区农村公共文化产品供给现状
新洲区位于武汉市东北部、大别山余脉南端、长江中游北岸。全区版图面积1501平方公里，其中陆地占82％，水域占18％；户籍人口99.07万，常住人口85.16万，其中城镇人口39.34万，农业人口45.82万。辖10街3镇1个经济开发区，1个风景旅游区，50个社区，549个村民委员会。新洲原来属于黄冈，1983年划归武汉市管辖，并在1998年撤县设区。新洲区自并入武汉市以来，全区的经济社会发展取得了长足的发展，但是相对于其他城区来说，新洲区还是显得较落后，在全市13个区中排名第11，仅比蔡甸区和汉南区好一些，农村人口仍然占绝大多数，是一个典型的走向城市化的农业区。近年来，为响应武汉市提出的“农村家园建设行动计划”，新洲区委、区政府结合农村经济社会发展实情，从统筹城乡协调发展、构建社会主义和谐社会的高度，在“工业新洲”的基础上提出了“生态新洲”、“和谐新洲”的目标，新洲区的农村公共文化事业出现了可喜的进步。
一是政府对农村基础文化建设的扶持力度不断加强。近年来，湖北省和武汉市启动“农村家园建没行动计划”，对农村公共文化建设加大了扶持力度，并以基本文化阵地、基本文化队伍、基本活动内容和基本活动方式为重点，深入推进乡镇综合文化站建设工程、公共文化流动服务工程、农村电影放映"2131”工程、“农家书屋”建设工程、广播电视“村村通”工程、文化信息资源共享工程等文化建设工程。乡镇综合文化站按照“三室一厅”标准规划建设，即书刊阅览室和文化科技培训室均不少于100平方米、办公室不少于50平方米、多功能厅不少于250平方米，到2008年已经有8个乡镇基层文化站达标并通过验收。农利‘电影放映工程以“企业经营、市场运作、政府买服务”的形式，组建了各个乡镇的电影放映队，形成了覆盖全市农村电影放映的公共服务网，大部分行政村每年都能够放映12场电影的既定目标。武汉市自2006年以来还开始了文艺下乡，采取政府补贴的形式组织专业的文艺团体到乡镇巡回演出，受到了群众的普遍欢迎。
二是群众文化活动丰富多彩。2005年以来，新洲区委就采取了各种措施，大力发展新洲群众文化活动，并提出了让新洲文化走向全国的号召。为此，新洲区共组织了三届“双百杯”文艺大赛，三届“民间艺术节”，以鄂东民歌和鄂东民俗的表演作为主题；组织了两届青年歌手大奖赛，把鄂东民歌和新洲原创歌曲作为必选曲目。重塑旧街花朝文化节。调集民间艺术团队，设置多个展台，展演鄂东民间艺术，在民间经贸盛会中展示地域文化，充分彰显古老节会的文化内涵。2008年6月，又邀请中央电视台到新洲录制“激情广场”节目，排演了歌舞《道观河情歌》、《家在新洲》和《男子汉》。道观河乡巴佬民间艺术团，是由张宏文倡导，组建于1994的非经营性农民业余演出团队。在区委宣传部的指导和帮助下，该团2008年重新整合更名为鄂东民俗艺术团。宣传部帮助民俗艺术团制定团的章程，拟订团队纪律，明确发展方向，并给予资金和演出场次支持。鄂东民俗艺术团的演职人员也不负众望，利用农闲工余，走村串寨，排演了《闹嫁》、《牵新娘》等一批乡土气息浓厚的节目，长期担任着道观河景区旅游文化对外宣传演出任务。
三是文化资源开发、保护工作扎实推进。新洲区文化资源丰富，区内有很多著名的文化传说、文化景观、历史文化遗址。境内人文景观丰富，南有阳逻香炉山文化遗址，北有道观河风景旅游区，报恩禅寺、紫霞寺、将军山、孔叹桥等18处名胜令人流连忘返，问津书院(因孔子使子路问津，西汉淮南王刘安在问津河畔修建的孔庙)历史上与白鹿书院、东林书院、岳麓书院齐名，并称中国四大书院，2002年被列为湖北省文物保护单位。近几年，新洲区政府部门依托丰富的乡土文化资源，创新载体，构筑平台，把新洲名胜古刹打造成新洲区对外开放的亮丽名片、旅游经济的文化品牌，为老百姓提供了丰盛的精神大餐。
应该说武汉新洲区的公共文化产品供给还是取得了很大的成绩，但是，相对于新洲经济社会的飞速发展，相对于农村群众日益增长的物质文化需求来说，新洲区公共文化产品的供给仍然存在很多问题，这主要表现在以下几个方面：
一是文化基础设施建设参差不齐。在全区13个乡镇、街道文化站中，建筑面积达标的文化站只有8个；有3个文化站，基本上是上世纪七、八十年代修建的平房或简陋楼房；另有2个文化站因为新址还没有建设好，临时租用了两间办公用房，里面东西摆放得十分零乱。一些建筑面积达标的文化站也有一半的面积被租赁出去做超市或者其他营业场所了。由于各种原因的制约，乡镇文化站业务经费普遍紧张，图书大都是上级送配的多年前一次性购买的科普读物和政治宣讲读物，很少购置新书，设备也没有更新换代，大都是上个世纪流行的卡拉OK、单放机和老式电视机，现代化的功放、音响、多媒体、互联网只有不到一半的文化站有配置。一些文化站虽然设备配置相对齐全，但是管理不善，缺乏后续投入经费，缺乏专业的维护和管理，没用多久，就出现各种问题而不能使用，仅仅是摆摆样子，应付检查。也有一些文化站建筑很现代，设备也很时
尚，但都改成了舞厅、网吧、游戏厅，成为了市场化经营的场所，一般老百姓只有看看的份儿了。
二是公共文化建设资金投入不足。根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强公共文化服务体系建设的若干意见》(中办发[2007]21号)，各级财政每年对文化建设的投入增幅应该不低于同级财政经常性收入的增幅，但是在各地贯彻中都打了折扣。湖北省整个文化、文物事业经费支出(包括场馆建设、各种日常开支、补助)2005年是8.09亿，2006年是19.7亿，2007年是12.99亿，2008年是15.63亿，2009年是19.86亿，从2006年起，文化方面的投资基本上就没有增加过了，与国民经济发展十分不相称。事实上，目前地方政府的投资大都是城市和房地产，整个农村的固定投资都很少。表2是武汉全社会固定资产的投资结构，从中可以看出武汉农村投资最高的年份也只占到整个社会投资的3.1％，最低的甚至只有2.1％。因为投资很少，所以农村的公共文化投资就更少了。即使投资也是为了应付检查和完成某种达标任务，都是一次性投入为主，缺少年度运行经费和日常管理经费，导致很多基层文化站无法开展正常的工作。
三是文化队伍建设薄弱。乡镇文化站是政府文化行政管理系统的最基层，其属性应当是担负着部分政府文化行政管理职能的公益性事业单位，理应享受国家足额的财政支持。但目前我国基层文化站大都是差额拨款，每年的财政拨款仅仅能够解决职工的人头工资，活动经费根本无从谈起。文化站尽管有条件通过创收开辟财源，但这样做容易把公益性服务蜕变成谋利性经营，就会淡化文化站的本来功能，也与国家既定目标相悖。而乡镇文化站由于流动人口较少，即使创收也很有限，由于经费不够，接待又多，导致乡村文化队伍建设困难重重。一是编制不足，因经费不够，乡镇往往缩减编制；专业人员匮乏，因待遇不高，有一技之长的人才或毕业的大学生都不愿意做文化专干。二是乡镇领导往往把某些能力不强的关系户安排、照顾来这里混日子，图的是全民事业编制和工作轻松，导致人员素质低，工作能力不强，很多人根本不懂电脑等现代化的新兴文化工具。三是干部职工对文化工作热情欠缺，等、靠、要思想严重，开拓精神不足。
由于公共文化品供给严重不足，农民文化生活贫乏、孤单和枯燥，给农村消极文化现象的产生留下了极大的空间，艳舞、迷信、邪教、麻将等“黄、赌、毒”充斥乡村，给社会主义新农村建设带来了极大的隐患。
二、武汉新洲区农村公共文化产品供给现状原因剖析
武汉新洲区农村公共文化产品供给总体上来说是有很大成绩的，但是其中存在的一些问题也不容忽视，因为，这与全面建设小康社会的目标要求和经济社会的协调发展以及农民群众的精神文化需求很不相适应，分析这些问题存在的原因主要有几个方面：
(一)农村税费改革的不彻底，阻碍了农村公共文化产品的有效供给
2002年，湖北省全面推行农村税费改革，取消“三提五统”和各项集资。2003年湖北省取消了农业特产税，次年农业税降低3个百分点，2005年已经全面免征农业税。这对减轻农民负担，增加农民收益是一件大好事。但由于既定的财政体制和转移支付制度不够完善，农村基层政权出现了巨大的财政赤字，导致农村公共产品供给出现萎缩的局面。
目前，我国很多地区，特别是中西部地区的县乡财政依靠中央财政的转移支付不仅难以维持自身运转，还债台高筑、负债累累。相关资料显示，中国乡镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，2006年的乡镇基层债务超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级为2500亿元。如果加上县级财政的债务，估计总额要超过8000亿元。在县乡财政捉襟见肘甚至债台高筑的情况下，其财政支农能力就显得极其虚弱。很多基层政府不仅很难提供中央和省级财政拨付时相应的配套资金，还有可能对上级的专项支农资金进行截留和挪用。在某些发展GDP才是硬道理、才能显示执政政绩的官员那里，文化专项资金经常被挪作他用，使本来就杯水车薪的文化资金更是少得可怜。2006年国家对农村文化共投入44.6亿元，仅占全国财政对文化总投入比重的28.5％，而城市文化投入所占比重高达71.5％，超过对农村投入比重43个百分点。扣除对县级文化单位的投入，作为直接为7.37亿农民提供文化服务的乡镇文化站，2006年获得的财政投入经费只有10.9亿元，每个农民一年仅能享受1.48元的文化投入。
(二)农村公共文化产品管理的体制性障碍，使供给效率低下
目前，乡镇文化站上级文化主管部门仅对其行使业务指导，具体的人事管理权、经费管理权、工作安排权都归当地政府。导致管事的管不了人，管人的不管事，上边和下边实际上都不好管的情况。尽管文化站的“婆婆”很多，有宣传、文化、文物、广播电视、新闻出版、体育、旅游等部门，他们也经常下乡检查督促工作，并有名目繁多的创建、达标、考核、验收等活动，但由于多部门管理，部门关系缺乏协调，工作又不细致，更缺乏有效的权力制约和奖惩措施，导致乡镇文化站疲于应付，检查前填填表格，编些数字和故事，对基础设施进行点简单的布置，检查时迎来送往，吃吃喝喝，根本没有在如何真正提高农民的文化水平上花心思。特别在乡镇机构精简和编制只减不增的大背景下，文化站越来越边缘化，它要么与其他部门合并，要么则仅仅保留一块牌子，一些文化站干部常年承担其他行政工作任务，很难履行文化工作职能和从事文化站工作，产生了文化专干不专的问题。
(三)当前的政府考核评估机制使公共文化产品供给缺乏内在动力
科学的政府绩效评估应该“不是看它投入了多少资源，做了多少工作，而是要考察它所做的工作在多大程度上满足了社会一企业一公众的需要，促进了整个社会的协调发展”，社会的协调发展最主要的就是人的素质的提高和社会文明的进步。但现在由于评估指标不够科学，也由于某些基层干部工作作风浮躁，缺乏正确的政绩观和为人民服务的理念，所以普遍对公共文化产品不重视。他们有的认为只要经济发展上去就行了，不需要发展农村文化，有的认为经济发展上去了之后，再去发展文化，有的认为文化是经济的附属，经济发展上去了，文化自然也就上去了，还有的认为文化无非就是唱唱跳跳，做个样子就行了。总之，这些“先后论”、“附属论”等错误的认识影响了政府对农村文化建设的重视和投入。特别是文化建设投入大，见效慢，不仅难以像经济建没一样看到高楼大厦的崛起，工厂林立的壮观，也不能带来可观的财政收入和增加老百姓的经济收入，因而对自己的仕途升迁无关紧要。有些干部明知道文化建设的长远好处，但自己的任期有限，基于要在任期内有良好的政绩表现的他们就往往走捷径，更多的去考虑公路交通、房屋建设、招商引资等内容，如何活跃农民的精神文化生活则很少被顾及。
(四)农村的经济现状和农民的短视也使公共文化产品供给缺乏发展动力
一方面政府不太重视公共文化产品的供给，另一方面农民自身也不大重视公共文化产品的建设和享受。自改革开放以来，农村青壮年农民大都流向城市，进城务工，留守在家的基本上是所谓的“三八”、“六
一”、“九九”部队(分别由“三八”妇女节、“六一”儿童节和“九九”重阳节引申而来)。这些人大都是文化消费的弱势群体，他们对公共文化产品没有多大兴趣，很少愿意出钱参与文化建设。即使是政府出钱，他们也不愿花时间参与文化活动，认为这样会影响正常的劳动收入。他们最大的爱好就是看电视、聊天串门或者打麻将。农村的文化站每天去的人很少，不少文化站进去都是灰烬遍布。据统计，湖北省从2001年以来人均文体消闲娱乐费用最高的是2008年，为11.03元，最低的是2003年，为2.09元，平均大约是一年人均5元钱。课题组曾经在新洲旧街街新集社区道观村做过实地调研。通过问卷调查、小组访谈、个别谈话、资料收集等手段，对当地农民文化消费有了大致的了解。从下列表格中的数据就可以看出当下农民对农村公共文化产品建设和消费的意愿，文化消费的倾向性。
三、加强新洲区农村公共文化产品供给的对策建议
农村公共文化产品的供给必须引起党和政府的充分重视，必须广开财源，加大投入，学习、借鉴一些先进的成功经验，运用各种手段扩大公共产品的供给，在体制上不断创新，并引入市场机制，给公共文化产品的供给增添活力。
(一)多渠道筹集经费，加大对农村公共文化经费的投入
农村公共文化产品的供给是一项公益性的综合性的系统工程。需要建设场地、购买设施、引进人才，还需要日常维护、运转等等，总之需要大量的资本投入。那么，钱从何处来?由于农民自身还很贫困，组织化程度不高，大部分农民还没有认识到也没有感受到农村公共文化产品的潜在和长远好处，很难要求他们从原本就瘪瘪的腰包里掏出钱来。那么弱势的农村公共文化必然需要拓宽投入渠道，广泛筹集经费。
筹集经费，首先需要政府的大力扶持，这就要求加大中央财政投入和地方经费投入。在加大投入的同时要提高财政支农资金使用效益，体现透明性。要把有限的农村文化建设经费用在刀刃上、防止各级地方官员的巧取豪夺和截留私用，就必须推进财政行政分权方面的改革。如，改革官员任命方式，用法律约束中央和地方以及地方各级政府之间的财政关系，保证预算的民主性、法制性和透明性等。进一步强化支农资金的预算和监管，建立完备的预算机制和完善的公共财政投资信息收集、处理和反馈系统，完善审计制度，防止专项建设资金被挪用。政府投入一定要从农村的实际需要出发，克服形式主义的弊端。当下有些地方政府提供公共文化产品往往想当然，以自己的需要去臆想群众的需要，或者满足于摆花架子，搞形象工程，总是包办、控制所有的文化经费和文化活动。“政府出钱搞，群众围着看”，送去了“文化大餐”却往往不合农民的口味，农民也并不领情。所以，政府对农村的文化产品供给应该重在引导而不是包办。政府投入一定要因地制宜，不能搞“一刀切。”我国农村地域辽阔，各地经济状况和风俗习惯有很大差异，因此要根据农村的具体情况来规划。对于村里要建什么活动中心，要建多大，都要根据村里的实际情况、村民的需求来定。建不成大型的，可以建小型的，也可以几个村合办，无条件分建图书馆、文化馆，可以建综合性的文化设施。总之，在建设规模上要量力而行。另外，政府在投入的同时也要发挥农民的主体作用。设备购买、房屋修建等都可以鼓励农民自己动手，亲自参加劳动。虽然农民无力出钱，但可以出力，而且自己亲手建设的，必然会更加珍惜。农村文化建设就要让农民唱主角，要立足乡村实际，要突出地方特色。
在政府财力尚不十分雄厚的情况下，还需拓宽其他资金的来源渠道。对于农村近似私人产品的准公共产品，如个性化农业信息服务等等，政府可以利用政府担保、财政贴息、财政补贴、税收减免等财政政策和金融政策，吸引民间资本参与，或者采取政府和民间共同提供。即使是完全的公共产品，政府也可以采取各种措施鼓励、扶持发展“第三种力量”，使之成为解决农村公共产品供给不足的有效途径和支撑。如农村老年协会、农村专业经济协会、农民工协会、基金会、慈善会、志愿团体等农民组织、非政府组织等，从而满足农民多方面的公共服务需求，弥补政府在农村公共产品提供上的“缺位”。
此外，在推动农村经济发展的过程中造血胜于输血，加快发展村级集体经济，加大村级在公共产品提供中的自我投入也是资金来源的一个重要方面。
(二)学习、借鉴国内外成功经验，运用各种手段扩大公共文化产品的供给
发达国家，公共文化产品的供给十分完善。如澳大利亚博物馆等公共文化服务机构的门槛很低，不仅票价便宜，有种种优惠措施，而且鼓励家庭或学校组织参观。美国的公共图书馆遍及每个社区，只要进入社区，就能马上找到该社区的图书馆，而且办理图书借阅的手续非常简单。国内一些经济发展较好较快的地方，如华西村、南街村、刘庄村等地进行的农民新村建设和公共文化产品的供给，也可以为新洲区的公共文化产品供给问题提供一定的参考。
1 充分发挥各级政府公共文化供给主体的作用。农村由于自身条件和历史原因，其文化发展比城市落后很多，这就要求上级政府必须统筹、整合城乡文化资源，加大文化下乡的力度：要送戏下乡，认真组织专业文艺团队下乡演出；送电影下乡，把流行的大片、进口片和经典片及时投放乡村；送书下乡，让城里各种公共图书资源定期下乡流通；送科技文化知识下乡，让高等院校的专家学者到广大农村去给农民做科普讲座和答疑解惑，让农民有机会享受高品位、高质量的精神文化大餐。这样的惠民工程不但能减轻地方政府的经济负担，而且也体现了党和政府对老百姓的关爱，同时也给农村文化站(室)以示范和引导。地方政府作为当地文化供给的领导者、组织者、参与者，他们必须制订前瞻性的文化发展规划，保障足够的人员编制和办公经费，保障财政每年对文化建设的投入增幅不低于同级财政经常性收入的增幅，并把文化供给作为新农村建设的突破口，作为发展农村、解决“三农”的重要抓手。
2 积极开展群众性文化活动。一是要精心组织主题文化活动。以新农村建设为主题，采取群众喜闻乐见的形式，多方面、多层次、多渠道地组织“百姓才艺秀”、群众性歌咏比赛、群众性健身活动等文体活动。二是要精心组织广场文化活动。逐步将广场文化活动从城市广场深入到农村，充分整合各乡镇、社区的广场文化资源。三是要开展民俗文化活动。农村传统文化、乡土文化是原生的文化，是民族文化和现代文化的根基。近年来青歌赛原生态文化的走红和被热捧，充分说明了原生文化的魅力和生命力。因此，农村公共文化产品的供给要根据农村基层文化村的自然、历史、人文和地理实际，塑造特色文化村，提升文化品味。新洲是享誉荆楚的“民间艺术之乡”，新洲的民歌、马灯、龙舟、旱船、大鼓书等民俗文化节目历史悠久，具有旺盛的生命力，要大力弘扬。四是要引导农民开展健康有益的文娱活动。鼓励农民自办文化大院。以大力实施“农家书屋”工程为契机，采取捐赠赞助、联合共建、自筹资金等形式，兴办各种文娱活动场所，吸引和方便农民就近参与文化大院内的唱歌跳舞、拉弦唱戏、棋牌娱乐、体育健身、读书看报等文化活动，让农民真正成为文化活动的参与主体和享受主体。
3 整合资源开发公共文化产品。要把一切用于农村、服务农民的文化资源加以整合，统筹规划，综合利用。要整合本地文化馆、乡镇文化站、村级文化活动室、文化专业户，整合农技站、广播电视站以及机关、学校、企业等各种组织资源，让他们彼此合作，资源共享，形成合力，各个单位要图书、资料、信息共建、共享，充分利用，减少重复建设和资源利用不均的现象。要整合教育、科技、健身、文化娱乐、大众卫生、社会主义教育、时事政策宣传、社区精神文明建设等各种形式的文化资源，形成农村大文化观念，培养农民健康向上的精神风貌和淳朴的社会风气。特别是要重视乡镇文化站的龙头作用，以乡镇文化站为载体，把它建设成为集图书阅读、时政宣传、文体娱乐、文艺培训、科普讲座、农技知识讲座、文物保护和青少年校外活动等于一体的综合性文化活动中心。要整合传统与现代、城市与乡村、国内与国外各种文化资源，在工业化、城市化、全球化的背景下，各种文化争奇斗艳，各种文化传媒竞相争雄，展现出文化发展的大观园，农村公共文化供给一定要以百姓需求为契机，提供农民喜欢的、适合农民的、有利于农村社会发展的文化盛宴。特别要注意弘扬优秀的农村传统文化，农村遍布着巨大的非物质文化遗产，可以说我们的民族文化有时就“活”在广大农民的日常生活之中。要充分挖掘优秀的民族民间文化资源，如可以充分利用新洲的尊师重教传统和孔圣人在新洲游学的经历，以“问道武当、求佛黄梅、学仁新洲”的广告打造问津书院的品牌效应，弘扬新洲良好的读书之风。
(三)体制创新，活跃农村文化市场
建设农村文化市场，让农村公共文化产品供给走市场化之路，有利于满足作为消费者的农民对农村公共文化产品的多样化需求，有利于张扬农民作为公共产品消费者应有的权利，同时，新的市场主体的进入，打破了政府在农村公共产品供给中的垄断地位，形成一种竞争局面，有利于促进政府提高公共产品供给的效率。
1 积极培育农村文化市场主体。一是加快农村国有文化企业的改制，使之成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体。二是培育发展民营文化企业。农村公共文化的供给单靠政府是远远不够的，还必须充分培育农村本土的文化资源，依靠民间的文化力量，这是农村文化建设的一个新途径。在广大农村，不乏有文化内涵、有文娱天赋、有组织才干的农民，只要将他们的积极性调动起来，激发他们进行文化建设的热情，动员他们创建文化企业，就能够提供更多的更适合当地农民需要的精神食粮。三是要优化投资环境。推进政企分开、政事分开、管办分离，放宽经营范围，放宽注册资本，放宽出资方式，减少和规范行政审批，实行优质服务，为文化企业的发展营造良好氛围。
2 积极培育和发展农村文化产业。农村文化的落后是发展的落后，不是文化资源的落后，农村蕴藏着极为丰富的乡土文化资源，这些资源是发展农村文化产业的依托。要发展农村文化产业，一要找到当地发展文化产业的切入点和比较优势。中国地大物博，山川地貌千姿百态，风土人情各有特色，历史遗产、人文景观丰富多彩，各地要充分利用自己的比较优势和独特点，进行开发。二是要注重经济效益与社会效益的统一。文化产业具有文化属性和产业属性，文化属性能够促进社会进步和人的发展，产业属性能够赢得财富和增进活力，二重属性如果得到积极正确的发挥，就会对新农村建设产生非常好的作用。但如果一切向钱看，过分注重产业的经济属性，就会让垃圾文化以及其他不健康的东西泛滥，因此一定要把握两者之间的协调发展，注重经济效益和社会效益的统一。三是要发挥规模效应。产业发展需要规模，农村文化产业的发展也同样如此，只有规模发展才能带来效益，只有保证效益才能长久占领市场。要上规模必须发挥政府的作用，必须重视农村集体的作用。要大力培育农村经济合作组织，只有经济合作组织才能使农村文化产业上规模、上档次、出效益。
3 加大对农村公共文化市场的监管。一是要加大宣传力度。大力弘扬先进文化发展方向和文明、健康的经营理念，使文化经营业主在公开、平等、文明的经营环境中，自觉遵守有关规定，自觉抵制违法违规经营行为。二是要加大行政管理力度。坚持“打扶并举”，坚持不懈地开展“扫黄打非”斗争，充分发挥基层文化、公安、工商、城管等部门的作用，严把市场准入、日常监管、年度审核等环节。三是要加大行业自律。建立行业自律机制，在各行业经营业主自愿的基础上，分别成立歌舞娱乐、图书报刊、音像制品销售、网吧等行业协会，并通过制定行业规章制度等形式，不断加大对文化经营行业内部的监督力度。
作者单位：武汉理工大学文法学院
责任编辑：曹英
作者：郭国祥
摘要农业是自然风险和市场风险相互交织的弱势产业,有效的农村公共产品供给对“三农”具有特殊的意义。我国农村公共产品长期以来一直存在着供需失衡的状况。本文详述我国农村公共产品供给现状,并分析了其背后的各方面成因,旨在提出合理的对策,以期对我国农村公共产品供给提供参考。
关键词农村 公共产品 供给
农村公共产品具有地域性的概念,是指当地农村社区居民参与共享的产品或服务。此外,农村公共产品包括农村纯公共产品和农村准公共产品。
1 农村公共产品的现状分析
当前我国农村公共产品供给状况具体表现如下:
(1)农村公共品供给总量不足。按公共财政理论,公共物品的提供主体主要应该是政府。但我国政府在农村公共产品提供方面严重缺位,加之家庭联产承包责任制在农村公共产品提供方面的明显制度缺陷,导致了公共产品总体呈现供给总量不足的状况。2003年我国的税费改革,虽然从制度上遏制了制度外筹资渠道,但却没有消解农村公共产品供给压力,尤其取消农业税后,“财权上交,事权下放”使得原来的供给主体(县、乡政府、村集体)受制度制约及财政萎缩的影响,没足够财力履行其公共产品供给职责。
(2)农村公共品供给结构失衡。我国官僚科层制的行政组织结构容易形成信息传递过程中的梗塞,即上下级之间信息传递过程的失真或上下级之间信息的不对称。在农村公共产品供给方面来看尤为突出。我国农村长期以来“自上而下”的供给体制使农村公共产品供给脱离了农民的实际偏好,造成农村公共产品供给结构的失衡,降低了农村公共产品的整体效用,表现为供给过剩和供给不足并存。其供给过剩表现在兴修道路、水利设施等容易突出“政绩”方面;供给不足表现在对农村可持续发展公共品方面严重不足,表现在生态保护、污染防治等方面。
(3)农村公共品供需机制不合理。当前,我国农村公共物品实行自上而下的决策模式以及农民对农村公共产品需求的表达机制不健全等因素致使对公共产品起主要作用的不是农村社区内部需求,而是来自于社区外部“自上而下”的行政命令,导致公共产品供需脱节,表现为农民急需的公共产品供给不足,农民不需要的公共产品供给过剩;重大型水利设施建设,轻一般农业基础设施建设;重生产性基础设施建设,轻教育医疗卫生事业发展。此外,我国农村公共物品供给项目缺乏科学论证,项目预算和审计流于形式;部门之间缺乏配合,相互扯皮和推诿责任时有发生;公共物品供给的具体内容和制度建设严重滞后,农村公共产品的实效性较差。
2 农村公共产品问题成因解析
(1)农业的天然弱质性是造成农村公共产品供给不足的根本原因。农业相对于其他产业相比处于天然不利地位。长期来看,由于受土地、种植物生长周期、气候、地域等因素的制约,即使加大科技投入也难以使产量呈现类似工业及第三产业的几何级数增长,加之自然灾害对农业造成的直接影响,农业虽作为第一产业,却也是最弱势的产业。随着科技与市场经济的发展,工业与第三产业在GDP中的比重不断增大,农业与其他产业在产品交换过程中处于不利地位,工业与第三产业的发展不断挤压了农业发展的空间。农业的不利地位导致了落后的农村经济,这是造成我国农村公共产品供给不足的根本原因。
(2)我国农村公共品供给不足的历史原因。我国建国后,百废待兴,国家形成以优先发展工业、重工轻农,以农哺工的二元经济的政策定势,长期以来工农业的“剪刀差”和国家政策倾向城市,对农村经济造成严重剥夺,导致了农村与城镇人口收入及生活水平的巨大差距,扩大了城乡差距。落后的农村经济难以为农村公共产品的供给提供有力的经济支持,是造成农村公共产品供给长期停滞的主要原因。
(3)政府有效性边界模糊、权责不明确是造成农村公共产品不足和结构失衡的重要原因。城乡发展长期以来呈现的二元结构,导致城乡有别的资源配置制度。城市实行政府为主导的公共产品供给制度。我国农村公共品长期以来主要由农民以上缴税费的形式负担,政府供给功能严重缺位。此外,农村公共产品多元化供给机制不健全,对于纯公共物品还是准公共物品,都是要么是村民“自給自足”要么是政府垄断性提供,或两者结合,筹资方式单一,市场或NGO等难以渗透。缺乏多元化的供给机制。
另外,现行的农村行政管理体制中对有关部门在农村公共物品供给中的职责与权力划分都很笼统。权责的模糊不清使得一些乡镇部门形成了“多一事不如少一事”的观念,这样,有些公共物品供给就没有人扮演提供者的角色。此外,农村公共产品供给中还存在多头领导问题,造成管理部门推诿责任和争夺权力行为,导致行政管理支出虽多,但公共产品供给却很少。
3 解决我国公共物品供需矛盾的对策研究
(1)加大财政支农力度,建立城乡一体化的公共物品供给体系。长期以来,“二元经济”体系导致了城乡经济的巨大差距,也造成了相对独立的城乡公共产品供给体系。农村公共产品的“自给自足”和城市公共产品的政府主导供给,不仅造成了公共产品供给不公,而且由于农民承担了本应该由政府提供的公共产品成本,严重制约了农村经济的发展。在我国坚持科学发展观,以工业反哺农业,统筹城乡的政策下,应加大财政支农的力度,调整公共产品支出结构,在公共品供给上坚持城乡平等非歧视的原则,逐步建立城乡一体化的公共产品供给体系,以减轻农民负担,加快农村经济和社会发展。
(2)重构公共产品供需机制,优化公共产品供给结构。当前,农村公共物品的供给主要体现的是基层政府及职能部门的需求偏好,而不是有效地反映农村对公共产品需求。其公共产品的决策目标偏离农民需求,而是向政绩转移。重构农村公共产品供需机制必须在明确各级政府在农村公共物品供给中主体责任的同时加强农村基层民主制度建设,改变以往“自上而下”供给的传统模式,转变为“自上而下”和“自下而上”相结合的合理模式,建立农村公共产品需求表达机制,逐步重视农民急需的和可持续发展的公共产品供给。农村公共产品供给必须按照公平民主、讲求效益、注重协调、统筹兼顾的原则,合理安排公共产品的优先顺序,优化公共产品的供给结构。
(3)完善农村公共产品筹资机制,拓宽农村公共产品的投资渠道。农村公共产品供给投入严重不足,已经成为制约农村经济发展的“瓶颈”。我国目前农村公共产品投资来源主要有包括各级财政的扶持资金,村级“一事一议”政策筹集,部门的资金补助三个方面。这种模式筹资渠道单一,资金投入较少,而且投资分散,容易投入重复,不仅难以形成合力而且管理成本较高。重塑城乡一体化的公共产品供给机制必须形成以财政为主体,多渠道的农村公共物品供给融资机制,调整公共财政支农结构的同时加强市场化建设,充分发挥政府和市场这两种资源配置方式的效力,引导社会力量参与,在明确产权下,按照“谁引进,谁收费”,“谁投资,谁受益”的原则,积极动员企业及其他社会组织为新农村建设提供资金和技术服务,并为其提供税收优惠政策。在融资形式上还可运用BOT、ABS、ADR等融资方式提升筹资力度。
(4)加强我国农村公共产品供给的法制保障。农民在国家的资源分配系统中,是一个庞大的弱势群体,自我保护的能力很弱,因而,保护农民合法权益客观上需要法律的介入。只有通过法律的规定,使农村公共物品供给相关制度法律化、规范化,才能切实保障我国农民的切身利益。首先国家应规范公用地征用程序,保障农民在土地使用权流转中的权利,规范土地转让价格的形成机制,合理地大幅度提高土地征用的补偿费用遏制滥征、乱占农地的势头。其次,尽快制定农民权益保护法和提供农村公共产品的相关法律。农村的基本公共物品也要逐步立法,使之制度化、法律化:一方面要认真贯彻国家已有的相关法律;另一方面要修改不适应新形势的法律法规,细化和完善相关的法律法规;还要制定并出台新的相关法律法规。最后要尽快制定和完善农村公共卫生条例、农村义务教育实施条例、农村土地承包法实施细则、农村最低生活保障制度等相关法律。
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作者：李增辉 杨 莉
【摘 要】农村公共产品是公共产品的一个组成部分。经过长期的发展，我国农村公共产品供给问题得到了极大改善，取得了进步。但仍存在各种问题。农村公共产品供给是重要的现实问题。农村公共产品供给，是同我国三农问题息息相关的重大问题，也关系到国家整体发展战略的安排。因此，农村公共产品供给问题的研究尤为重要。文章为解决此问题在明确供给主体责任、普及公共产品知识，增强农民对公共产品的认识、加强对供给的监督、满足民众需求、开发农村资源等方面进行了深入研究，以期为农村公共产品问题提供解决路径。
【关键词】农村公共产品;供给;问题
经过不断地发展与探究，农村公共产品供给得到了巨大进步。实现了城乡联合引领农村教育快速发展，新农合参合农民受益程度进一步提高，文化建设得到了快速的推进，使农村社会成员的民生民利得到了巨大保障。但是，农村公共产品的供给还存在一些问题，需要我们不断探究并提出解决举措。
一、基本概念
(一)公共产品
对于公共产品的具体概念，具有不同的解释。但总结后可得出，公共产品是相对于私人产品而言，是指能够被社会全体成员或者是一定区域内的社会成员共同消费或使用的产品及服务。
(二)农村公共产品
农村公共产品是公共产品的一个重要组成部分，是指在农村区域环境内的社会成员，从事生产和生活共同需要的社会产品和服务，同时满足农村公共需要的、具有非竞争性和非排他性的社会产品。
(三)农村公共产品供给
农村公共产品供给是对农村区域环境内的公共产品的供给。为了满足农村区域范围内社会成员的生产和生活，农村公共产品供给起着举足轻重的作用，但就目前农村公共产品供给的现状来看，仍存在很大问题。
二、农村公共产品供给中存在的问题
(一)供给主体责任划分不明确
就目前来看，我国农村公共产品的提供主要依靠地方政府。然而，我国农村地域广博、农村人口众多，主要依靠地方政府的模式势必难以提供足够的公共产品，使得供给不足，城乡差距大，矛盾滋生。同时，各地方政府责任不明确，存在着农村公共产品的供给主体不明确与推卸责任等问题。
(二)农民对公共产品了解少，需求欲望低
由于农民受教育程度较低，所以大部分农民对公共产品认识尚浅，甚至不知道什么是公共产品。所以，正是由于农民对公共产品了解少、需求低，导致目前部分农村根本不存在公共产品的供给。
(三)供给效率低下，缺乏有效监督机制
目前农村公共产品供给存在着效率低下问题，主要表现为农村公共资金使用效率低下。对国家扶持新农村建设的政策执行效果不明显，实施效率低下。于国家对农村公共产品的投资是经过一层层下发下来的，在经过层层过滤之后，真正用到农村公共产品建设的资金已经寥寥无几。这是由于没有良好的监督机制，才会导致资金被”扣下”。目前，对供给过程的监督体系也不完善。
(四)公共产品地区分配不均
地区分配不均既有城镇和农村分配不均，也有农村间的不平均。由于城镇的发展水平较高，其公共产品的供给也就比农村要多得多。而农村地区由于发展水平不均衡，其公共产品供给也不平均。相对落后的农村地区甚至连基本的公共产品都没有。
(五)公共产品总量供给不足，与农民需求有差距
从目前的农村基本公共产品供给的现状来看，我国农村目前仅有少部分公共产品参与供给。由于市场经济的日益发展，人民消费水平日益增加，农民不仅对物质文化的需求加大，更加的追求精神文化的提高，而大部分农村地区公共产品甚少，不能满足人民对其的需求，这就对公共产品的需求不断加大。
三、农村公共产品供给存在问题的原因
(一)当前财政供给体制造成农村基层财政困难
目前我国农村公共产品供给的财政投入体制实行的是从中央-省-市-县-乡镇-村的五级财政供给体制。各级政府之间由于职责主体不明，相互推诿责任等问题，造成农村公共产品得不到合理使用。正是由于本国国情需层层传输且需要复杂的程序，使得一些公共产品得不到完全的供给。
(二)各级政府权责不清，基层政府无力供给农村公共产品
我国各层级政府之间权责主体不明，责任划分不清晰。致使农村公共产品供给主体出现错位与缺位。我国许多农村公共产品供给权责是在”宜粗不宜细”原则的指导下进行划分的，目前仍缺乏明确而正式的划分，不利于具体操作，也直接影响了农村公共产品供给的效率。
(三)城乡二元结构是农村公共产品供给不足的主因
我国在20世纪50年代推行优先发展重化工业的非均衡发展模式，这导致了我国城乡二元经济结构的长期存在。但是，截止到目前，从中央到地方，各级政府对城乡的投入还存在着巨大差异。城市公共产品几乎全部由国家和地方政府通过公共财政来提供，而各级政府对农村公共产品的投入远远低于城市，部分农村公共产品甚至由农民自筹解决。城市公共产品几乎全部由国家和地方政府通过公共财政来提供，而各级政府对农村公共产品的投入远远低于城市，部分农村公共产品甚至由农民自筹解决。公共财政投入的不足其现实结果就是农村公共产品的长期供不应求，这导致义务教育、公共卫生医疗等农村急需的可持续发展的产品也存在供给短缺问题。
(四)乡镇管理与村民自治的功能冲突
在乡镇管理与村民自治的过程，双方出于对自己利益的考量与权力的追求，难免在管理过程中产生矛盾与冲突。同时，在一定的地域空间内，资源与权力总是有限的，在农村公共产品供给的过程中乡政管理权和村民自治权的矛盾和冲突不可避免。
四、改善农村公共产品供给的措施建议
(一)明确供给主体责任
应在不增加农民负担的前提下，充分发挥政府资金”引擎”的作用，鼓励、引导和增强其他投资主体(如社区、私人和非盈利性民间组织等)对农业投资的积极性，补充政府农村公共产品供给的不足。
(二)普及公共产品知识，增强农民对公共产品的认识
由于部分农村地区农民受教育程度低，对公共产品认识尚浅。为此，应该普及公共产品知识，增强农民对公共产品的认识。如：下乡讲座、村里广播播放相关知识。既提升了农民自身素质，也利于精神文化的发展。建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，形成政府与农民共同决策的模式。
(三)加强对公共产品供给过程和效果的监督，增强效率
完善农村公共产品供给的监督体系，不仅注重结果的监督，同时注重过程的监督。在提供公共产品过程中，上级应该对下级执行进行有力的监督;同级间也更互相监督，提升竞争力;民众也要对提供主题进行强有力的监督，使公共产品真正为民众服务。在监督过程中有效的解决随意性问题。同时，在对公共产品供给的有力监督下，努力使公共产品供给到位，增强效率。真正的使农村公共产品供给发挥其作用。
(四)政府加强对落后地区扶持
政府应为缩小贫富差距，尽力扶持落后的地区。对落后地区加大投资，做好基础设施建设。完善落后地区医疗保障制度，对低保和新农村合作医疗的制度放宽，让农民可以用低投资获得好的医疗保障。使落后地区的公共产品得到大的进展，满足民众的需求。
(五)加大对公共产品的供给
政府作为公共产品提供的主体，应努力吸收资金对公共产品进行建设。积极吸引社会力量加入农村公共产品供给行列。同时，大力发展地方经济，根据各地方的地理、环境、文化等优势，发展个地方特色产业，推动地方经济的快速发展，从而提高农村公共的供给能力。
五、结语
目前，在中国大部分农村地区，经济发展水平仍比较低，从而没有足够的资金维持公共产品的供给。因此，发展地方经济尤为重要。同时明确农村公共产品供给主体责任、普及公共产品知识，增强农民对公共产品的认识、加强对供给的监督、满足民众需求等对加强农村公共产品供给也起着重要作用。只有不断努力提升农村公共产品的供给能力，才不会使城乡差距越拉越大，也可以稳定社会，实现共同富裕。
参考文献
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作者：戚世娇
[摘要]我国现阶段农村公共产品存在供给主体失衡、供给总量不足、局部供给不均衡、供给效率低等四个问题。解决农村公共产品供给困境要在分权的经济运行体制和集权的政治体制的矛盾中寻求到一个良好的结合点，把政府的作用与市场机制的作用有机地结合起来。
[关键词]农村; 公共产品; 分析
[
一、农村公共产品及其供给机制
1，农村公共产品。公共产品，即在消费上具有非排他性和非竞争性的产品，“每个人对这种产品的消费，都不会导致其他人对该产品消费的减少”。农村公共产品是相对于农民或其家庭消费的私人产品而言，由农村社区集体共享其效用的产品，和一般公共产品一样也具有非竞争性和非排他性的基本特征，因此也就不可避免地出现农村由于市场失灵导致的公共产品供给的私人动力不足问题。农村公共产品按照消费非竞争性、收益非排他性以及外部性的大小可分为纯公共产品和准公共产品。随着农村市场经济改革的不断深入，农村经济的发展对农村公共产品的依赖程度不断增强，农民对农村公共产品的需求亦日益增加，加快提高农村公共产品的供给水平与效率成为推进“建设社会主义和谐社会”和“新农村建设”的正确选择。由于我国不同区域农村的经济社会发展水平和文化传统差别很大，农村公共产品的供需要求比较复杂。因此，以某一个制度或某一种方式解决农村公共产品供给问题是不切合实际的，必须根据不同情况，因地制宜，探索符合我国国情的农村公共产品供给制度安排。
2，农村公共产品供给。我国的农村公共产品供给，特别是非纯粹公共产品供给有很多不同于一般的公共产品，具有两个重要的特点：一是受益的直接性，即“给谁办事由谁出钱”。城市的公共产品供给一般由政府通过财政支出解决，而农村公共产品很多仍由农民自掏腰包以各种费的形式解决，这使得农村公共产品的消费具有很大程度的直接受益性。二是受益的范围性，即“谁不出钱就不给谁办事”。村作为一级自治组织是没有稳定财力支撑的管理机构，农村公共产品的供给表现出“村民自治”与“一事一议”等特点，谁能拿出钱就给谁办事，拿不出钱就不给办事，公共产品的受益范围被限定在具体的空间之内。
二、农村公共产品供给问题分析
1，农村公共产品供给主体失衡。
(1)供给主体单一。受政府政策、产权界定和自身素质等因素的影响，私人组织、第三部门等参与主体难以大规模进入农村公共产品供给领域，政府仍是单一的供给主体。
(2)供给主体错位。一是上级政府在供给农村公共产品上的缺位。中央政府和各省、市、县及乡镇政府在公共产品供给责任的确认、调整机制及分担标准等方面，缺乏一个明确有效的分担机制，随意性较大。全国性公共产品，应当由中央政府提供和融资，但实际上这些供给责任多都推给了县和乡镇政府以及村委会。二是乡镇政府在供给过程中的错位。由于上级政府的缺位，乡镇政府承担着与财力极不相称的职能，支出负担沉重，所掌控的公共财力勉强维持自身行政运转，生产性公共支出难以保证。三是村民自治组织在供给过程中的困境。乡镇政府经常利用政治权威将属于政府职责范围内的公共产品的供给责任推卸给严重缺乏或根本没有公共财政保障的村委会。
(3)权责不对称。中央政府在下放事权的同时，并没有相应赋予农村基层政府和社区足够的预算资金。在现行的分税制财政体制下，县、乡镇区域内的公共需求由县、乡镇政府提供满足，而县、乡镇政府的财源多来自本地经济，在以农牧业为主的乡镇，产业的财政支持力极弱，财政增长极小。且零星分散难以征收。这种事权与财权的不对称，使得地方政府凭借本级财政收入无力提供农村公共产品。
2，农村公共产品供给不足。
(1)供给总量不足。中央的财政支出规模尚不能完全满足全社会日益增长的公共产品需求，虽然国家用于农村公共支出的财政支持力度正在不断加大，但较之于基数庞大的农民群体，人均比率还是低得可怜。
(2)供给局部过度。在我国占人口60%的农民占有20%的公共产品资源这种窘境中，部分农村气派的政府办公楼与破旧的学校、寒酸的卫生院形成鲜明对照。
3，农村公共产品供给在区域间不均衡。
由于农村公共产品的特性，特别是在目前农村公共产品供给主要依靠地方财力支撑的情况下，这种区域间的公共产品供给不均衡尤为严重。并有一个值得我们更加重视的规律，公共产品建设上的地区差距要比经济发展上的地区差距更大，并且还有进一步扩大的趋势。
4，农村公共产品供给效率低。
(1)农村公共产品供给的配置效率低下。对于政府在农村公共产品供给效率的评价，在很大程度上取决于“为群众办多少好事”的考核机制需要，在供给行为选择上，往往用符合绝大多数人的利益这一模糊概括去抑制农民的不同公益诉求，公共产品的供给难以全面提高需求主体的福利水平。
(2)农村公共产品投资管理效率低下。延用计划经济时代的财政支农体系使得支农资金以不同的名目由各个中央和地方部门支配，资金使用分散，交叉和重复等现象严重。对一些制度外财政收支缺乏严格有效的监督，还存在挤占挪用现象。资金到位率低。相当一部分资金被用于涉农部门臃肿的机构和人员开支，造成极大浪费。
三、农村公共产品供给困境的解困途径
农村公共产品供给困境及解困问题本质上不是一个技术革新问题，而是一个制度创新问题。从根源上分析，农村乡镇村公共产品供给的困境归根结底在于分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾，当然总根源还是生产力水平低的问题。由于经济上的分权，地方政府之间形成了一种竞争机制。政府间竞争要求高质量的公共产品供给，但在集权政体中，地方可运用的政策工具很有限，只能通过扩大财政支出及直接参与微观经济活动来提高竞争力，迫使地方政府寻求制度外收入。这就加重了当地居民的负担，引发政府和群众之间的矛盾。
走出困境的根本出路就是缓解和消除分权的经济体制和集权的政治体制之间的矛盾。乡镇和村民自治组织应该逐渐成为提供农村公共产品的主体，这需要中央财政对地方财政的大力反哺。而只有正确界定政府的职能事权范围，逐步改变和调整中央和地方县、乡镇、村财政的税收和支出结构，特别是通过深化地方财政对乡镇村公共产品的供给机制改革，充分发挥地方财政的作用，才能理顺农民的各种付出与各种公共服务需求之间的关系与比例，保证分级财政管理体制正常运行，建立财政支农的长效机制。
开辟农村公共产品供给的有效途径：最优的农村公共产品供给的构成，不是单纯的政府支出，或者完全由个人消费者承担。只有把政府作用和市场机制有机地结合起来，根据公共产品的不同公共需求层次，加强公共产品与私人产品的替代性，建立不同层次和程度的竞争机制，才能通过农村居民的消费选择，实现农村公共产品消费的效用最大化，提高农村公共产品供给的微观效率。在具体运作方式上，对纯粹公共产品，由于市场调节机制完全失效，必须由政府公共财政完全承担供给责任，而对众多的拥挤型公共产品和俱乐部产品则应更多地放开交给企业和其他私人组织或社团去按市场法则调节供给。农村公共产品供给短缺是制约我国农村经济社会发展的瓶颈。目前农村公共产品供给尚未形成一个有效保证合理满足的机制，需要我们通过进一步深入探索，在不断提高农村公共产品供给效率的实践中，优化和完善农村公共产品供给机制。
(作者单位：内蒙古通辽市委党校)
责任编辑 金 城
作者：海曙光
摘要：“三农”政策在执行过程中出现一些悖论现象，根本原因是这些改革政策都未从根本上触及农村公共产品供给体制。公共产品的有效供给是农村经济社会发展的前提条件，正是农村公共产品供给体制的缺陷，削弱了农村政策的正面效应，甚至使政策在执行中发生扭曲。因此，社会主义新农村建设应从农村公共产品的有效供给做起。
关键词：悖论;公共产品;有效供给;社会主义新农村
中图分类号：F320.3
文献标识码：A
文章编号：1005-2674(2006)09-0033-03
为了解决“三农”问题，国家出台了许多农业政策，起到了很好的积极作用。但在政策的实际执行过程中也出现一些悖论现象，致使我们制定政策的初衷与政策发展方向(结果)不相一致，效果大打折扣。其中，一个深层次原因，就是忽略了农村公共产品供给缺陷，从而削弱了政策的正面效应，农村公共产品有效供给不足已成为建设社会主义新农村的严重障碍。
一、 “三农”政策执行过程中的悖论现象
1、农民负担越减越重的悖论
从1990年2月3日国务院发布《关于切实减轻农民负担的通知》起，中央陆续出台近20个相关政策来制止农民负担的增长，农民不同程度上也得到了一些实惠，然而，农民的负担并没有减轻，变换花样的乱收费、乱罚款和强行集资摊派层出不穷。据贺雪峰、王习明关于“农民负担的现状与症结――湖北J市调查”反映，农民负担由三方面构成，头税即指国家税收，二税指合同负担内的三提五统经费，三税是合同外的各种集资罚款。用农民的顺口溜来说就是，"头税轻，二税重，三税是个无底洞"，从调查情况看，农民负担并不是税收负担重，甚至不是三提五统重，而是税收和三提五统之外的乱收费、乱摊派、乱集资太多太重。
2、农民个人投入教育越多，贫穷越快的悖论
对于相对贫穷的农民来说， 为了孩子的前途，家庭的可持续发展，咬牙勒紧裤腰带供孩子上学，有的家庭把多年的收入全部投入也不一定满足孩子上学的费用，教育返贫或孩子辍学成为农村较为普遍的现象。这就陷入一种悖论，不上学等着穷，上了学立刻穷[1]，而且这种趋势一直在延续，不仅折磨着农村，也折磨着农村教育，折磨着农村家庭，教育成了农村经济发展一条越挣越紧的铁链。
3、农村劳动力转移越多，农村经济发展的速度越慢的悖论
我国农村确有大量劳动力需要转移。国家设想是农村剩余劳动力的转移可以提高农业劳动生产效率，但现实是更多的人想逃离生存环境差、收益率低的农村，大多数18―35岁相对素质较高的青壮年劳力都陆续转移出来，向收益比较高的城市流动，留在农村的多半是老弱病残，农村劳动力素质明显下降，有的村子甚至找一个看懂农药化肥说明书的人都很困难，直接影响农村的竞争力，劳动力的过速外流，已造成农村社会的凋敝[2]。由于滞留在农村的劳动力年龄结构不合理，文化程度不高，致富带头人不多等问题，农业生产萎缩，农村经济发展速度更加缓慢。
4、农村劳动力转移与社会保障的悖论
农村劳动力转移初衷是转移农民到城市就业，增加收入，有了就业就有了社会保障[3]。然而，供求关系决定，中国的劳动力市场是一个绝对的“买方市场”，农民工技能低，受歧视，收入少，而如果要求保障、待遇很可能就失去了这个就业机会，农民工作为弱势群体是无力抗衡的。雇主为了利润最大化，对劳动力成本能压就压，劳动保护能省就省。就业与保障的发展方向已经不再一致，甚至在某种意义上两者开始走向对立。对此，地方政府为了当地经济的增长，也不敢轻易提高本地劳动力价格。因为，从资本特性来说，哪里成本低资本就向那里流动，地方政府也无能为力。随之而来的是，企业压低甚至克扣农民工工资，加班加点，安全保护投入不足，工作环境恶劣，生产事故频繁发生。没有得到社会保障的农民工，一旦生病、致残，还得返回农村休养，把沉重的负担带回农村。
5、农业增产农民不增收的悖论
农民是粮食的主要生产者和供应者，是国家粮食安全的重要力量，国家用各种办法扶持农业，保护农民的利益，号召农民多打粮，增加农民收入。但现实情况往往是农业丰收了，农民的总收益还不如收成不好的时候，农业增产了，农民并没增收[4]。为了避免谷贱伤农，国家出台了粮食收购保护价格，保护价高于市场价时农民会多种粮，而粮食越多，市场价就越低，这时又面临一种新的悖论：如不保护或保护价不到位，农民不愿多种粮，而政府保护价过高，又在一定程度上造成粮食价格的扭曲，诱使农民盲目生产，增加地方财政负担。这样，地方政府不可能为了农民多得一点配套的中央储备粮食收购资金，而把本地区的保护价定得过高，当农民按着保护价出售粮食连成本都难以收回时，保护价格就失去作用，将重新回到粮食增产农民不增收的悖论当中[5]。
中央惠农政策在实践中发生这些悖论的现象是我们不愿意看到的，它使党的政策威力大打折扣，应有的效果没有很好显现出来，“三农”各种困难和矛盾仍相互交织在一起，这些问题如果不能很好地解决，不仅会严重影响建设社会主义新农村的速度，也会影响社会的稳定，动摇经济发展的根基。
二、农村公共产品供给缺陷是导致农村政策悖论发生的根本原因
农业政策在执行中发生悖论的现象，原因是多方面的，但我认为，根本原因是国家每一项改革政策的单项推进，都未从根本上触及农村公共产品供给体制的改革。公共产品是农村经济社会发展的前提和基础，一系列农村政策的实施，都依赖于农村公共产品的有效供给。
公共产品作为一种生产要素已构成了私人产品生产成本的一部分，它的供给水平及获得的难易程度决定着私人生产成本的高低[6]，是影响农民增收减负，提高生活质量的关键。当农村缺少公共产品供给时，恶化了农村的发展环境，就会增加农产品的生产成本，影响私人产品的市场竞争力，降低农村的收益水平。当公共产品供给体制存在缺陷时，农民负担加重就有了制度上的可能，如教育、卫生等本应政府提供的公共产品却由农民自筹解决，而且各种摊派不断，众多农业人口沦为贫困群体。当城乡公共产品供给存在巨大差异时，就加剧了农村资本、人才的外流，形成农村经济活动的高成本运行，农业竞争力下降，农村失去了可持续发展的条件和能力，走入恶性循环。
农民负担越减越重，表面上看，是地方官员好大喜功，机构臃肿的表现。实际上，原因在于制度外农村公共产品供给软性约束，农民分担的供给成本增长过快[7]。目前，地方财政普遍入不敷出。当制度内公共产品供给不足时，地方政府就从农民身上想办法，因此，农民分担的制度外公共产品供给成本的快速增长才是造成农民负担的主要原因。
农民投入教育越多，贫穷越快，教育返贫的原因是农村公共产品供应主体错位。农民深知，知识能改变命运，越好的基础教育就越可能有较多的机会脱离贫困，提高农民个人获得收入的能力。可是由于农民贫困，尤其是公共产品供给主体的错位，应由上级政府提供的公共产品，却通过政府权威转移事权交由下级政府提供，最终落到贫穷的农民身上，使本来只能维持简单再生产的农民，还要靠自身力量投资义务教育，这是农民自身无法承受的。
农村劳动力转移越多，农村经济发展的速度越慢的背后是城乡二元结构差异，农村公共产品供给不足，生存环境恶劣，造成人流、物流、资金流的单向流动，严重影响了正常的农业生产。农村剩余劳动力太多不行，农业缺少竞争力更不行。社会主义新农村的建立，归根结底还是靠留在农村的农民来完成。
农民工越多，农民工社会保障越低的原因是尚未建立城乡一体化的公共产品供给体系，重城轻乡、重工轻农，形成了城乡相对独立的公共产品供给体系，在一些人的观念里始终把农民作为“二等公民”，没有真正享受到国民待遇。同时，在市场供求关系的作用下，进城农民越多，劳动力价格及社会保障就越低。
农业增产农民不增收是粮食保护价成本分担机制不合理造成的。粮食保护政策属于国家提供的全国性公共产品范畴，但成本分担机制是中央财政、地方财政分摊，这样就把粮食这种全国性的公共产品变成了地区性的公共产品，中央政府将本应该支出的费用下压给了地方政府，特别是下压给了粮食主产区的地方政府[8]，粮食生产越多，地方财政负担越重，把保护价定得越高，地方财政负担越重，所以，在地方财政的约束下，地方政府就会牺牲农民的利益采取比较低的保护价格。
需要说明的是，我国还是一个发展中国家，农村公共产品供给短缺本质上是我国经济发展水平不高、社会财富积累不够造成的。同时，农村公共产品供给体系缺陷的存在，又加剧造成农村基础设施落后，农民生存和生产条件长期得不到改善，科技文化素质得不到普遍提高，进而也制约了现阶段“三农”政策的有效实施。
三、建设社会主义新农村的思路选择
1、农村公共产品是建设社会主义新农村的基础
由于“三农”政策在实施过程中存在一些悖论现象，使国家惠农政策没有完全达到预期效果，解决“三农”问题的思路应调整方向，把突破口选在农村公共产品有效供给上。它是保障农民的根本利益，改变农村生存环境和建设社会主义新农村的基础，“三农”政策贯彻落实的前提，为农民提高素质、增加收入创造必备条件。
2、建立城乡统一的纯公共产品供给体系
现在国家GDP已经达到了13.6万亿元，国家财政收入也有2.6万亿元，基本具备了工业反哺农业、城市支援农村的条件[9]。但还要看到我国是一个发展中国家，经济发展水平还不高，全国的公共产品供给从整体水平来说，与发达国家还有很大差距，也不能提出不切合实际的要求，加大农村公共产品供给决不能靠压缩城市公共品的供给来满足，要坚持科学的发展观，统筹城乡经济发展，建立城乡统一的纯公共产品供给体系。
3、各地区公共产品供给水平具有差异性
自古以来，中国就是一个区域差异很大的国家，国情决定，我国公共产品供给体系的建立不应是一元模式，而是多元模式。对纯公共产品供给，如行政管理、基础教育、公共卫生、环境保护、社会救济等应建立城乡一体化的一元供给模式，由中央政府提供;准公共产品部分，如农村医疗、自来水供应、职业教育等，应根据各地的经济发展水平，建立渠道多元供给模式，由中央、地方、社会、私人多方面提供，优先支持市场机制发挥作用，在市场机制介入的情况下，各地区公共产品供给水平可以有差异。对效用外溢性较强、投资金额较大、私人不愿意投入或私人投入但农民买不起的高额准公共产品，如电力、江河治理、道路建设等基础设施，也要由中央和地方政府共同来提供。
4、农村公共产品体系的建立要为实现建设社会主义新农村打好基础
在农村公共产品体系建设中，要紧紧围绕“生产发展，生活宽裕，乡风文明，村容整洁，管理民主”[10]的建设社会主义新农村的目标要求来制定规划。按轻重缓急，从教育、卫生、环境等纯公共产品和部分高额准公共产品着手由国家先行投入，注重造血功能的建设，培养自我发展的能力。改善农村生态、生产环境，为私人投资建立平台，实现农村与城市之间劳动力、资本、科技等生产要素的双向流动，逐步缩小城乡差别。改变农村贫穷、落后的面貌，共同享受经济发展的成果，实现社会和谐发展，为建设社会主义新农村打下坚实基础。
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责任编辑：孙立冰
东北农业大学学士学位论文
学号：
由土地利用状况引发的思考 Caused by land-use status of thinking
学生姓名：张惠强 指导老师：杨凤海
所在院系： 资源与环境学院 所学专业： 土地资源管理
东 北 农 业 大 学 中国·哈尔滨
2009年12月
由土地利用状况引发的思考
摘
要
土地是生产资料的重要组成部分，中国是社会主义公有制国家土地所有权必须归国家占有。要使土地作为一种生产要素充分发挥作为稀缺资源的作用，必须使土地的经营和使用通过市场来配置。目前，我国已进入全面建设小康社会、加快社会主义现代化建设的发展阶段。在这个阶段“要以完善社会主义市场经济体制为目标，继续推进市场取向的改革，从根本上消除生产力发展的体制障碍，为经济发展注入新的活力”。随着时代的演进和改革的深入中国以前的土地政策已不再适应当前新的形势。本文首先通过对产权理论和产权制度的具体分析，然后具体分析城市和农村土地利用存在的问题和与经济发展的关系，并且指出了土地制度中存在的问题，并从制度和经济角度分析其原因，提出规范土地产权制度，改进现行土地流转制度，使土地资源进一步市场化,由市场进行统一配置,而政府只是作为制度的建立者和监督者起宏观调控的作用。
关键字： 农村
农民 城市 土地 产权 制度
由土地利用状况引发的思考
ABSTRACT Land is an important part of the means of production, China is socialist public ownership of state land ownership must be turned over to national appropriation. Make the land as a factor of production into full play the role as a scarce resource must be the operation and use of land through the market to configure. In this paper, through a detailed analysis of property rights theory, and then a specific analysis of urban and rural land resources, the use of the present situation of problems existing in the land system, and from institutional and economic point of view of the reasons put forward norms of land property rights system to improve the existing land transfer system so that land resources in the further market-oriented, unified by the market allocation, and the Government only as a system is established and the supervisor played the role of macro-control.
At present, China has entered the building a moderately prosperous society and accelerating socialist modernization construction stage of development. At this stage "is necessary to improve the socialist market economic system as the goal, continue to promote market-oriented reforms, to fundamentally eliminate the institutional obstacles to development of productive forces, in order to inject new vitality into the economic development." As time evolution and the deepening of reform in China prior to the land policy is no longer adapt to the new situation, this paper respectively in urban and rural land use conditions for the analysis of an object from an economic point of view of the performance of its irrationality, and tried to system analysis from unreasonable but there are reasons.
Keywords: Rural Farmers Urbanland Property System
由土地利用状况引发的思考
目
录
摘
要 .............................................................................................................................................. 1 ABSTRACT ...................................................................................................................................... 2 目
录............................................................................................................................................. 3 1 前 言........................................................................................................................................... 4 2 从土地产权和制度方面进行理论分析 ....................................................................................... 5 2.1 土地产权的含义 ........................................................................................................................ 5 2.2 土地产权制度 .......................................................................................................................... 5 2.3 产权的性质 .............................................................................................................................. 5 3 农村土地利用现状的分析 ......................................................................................................... 6 3.1 农村土地制度情况 .................................................................................................................. 6 3.2 土地制度与农村经济发展的问题 .......................................................................................... 7 3.3 农村土地纠纷 ............................................................................................................................ 8 4 对现行城市土地利用中存在问题的 ......................................................................................... 8 4.1 城市土地利用存在的问题 ...................................................................................................... 9 4.2 土地制度与城市经济发展关系 ................................................................................................ 9 4.3 对土地制度存在问题的深层次分析 .................................................................................... 10 5 土地利用问题的解决办法 ....................................................................................................... 13 5.1 关于农村土地利用问题的解决办法 .................................................................................... 13 5.2 我国城市土地利用问题的解决办法 .................................................................................... 13 6 总结........................................................................................................................................... 17 参考文献......................................................................................................................................... 18 致
谢 ............................................................................................................................................ 19
由土地利用状况引发的思考
1 前 言
土地利用是人类根据土地的自然特点，按一定的经济、社会目的，采取一系列生物、技术手段，对土地进行的长期性或周期性的经营管理和治理改造活动。
近年来，党和政府高度重视土地问题，把土地资源定位为参与宏观调控的主要手段，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》下发后，特别是《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》进一步明确土地管理和耕地保护的责任文件精神，明确各级政府是土地管理和耕地保护的第一责任人。各级地方政府和国土资源管理部门加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，执法部门也加大了对违法用地的查处力度，对农村土地管理尤其是耕地保护作出了巨大努力。在农村中，违法用地，乱占、滥用耕地建房的现象虽然得到了有效遏制，农民建房也正在走上依法管理的道路。但是，随着农村经济的发展，农民生活观念的逐渐变化，特别是在中央惠农政策的大环境下，农村农民住宅建设空前活跃。由于全国各地的地理位置、自然条件不尽相同，导致目前农民建房还存在着不少的问题，破坏、闲置浪费耕地现象随之大量出现。
我国土地资源稀缺，根据国土资源部2004全国土地利用变更调查结果显示，我国人均耕地只有1.41亩，相当于世界人均耕地3.75亩的37%，不到美国的1/6。并且改革开放以来，我国城市化和工业化快速发展，城市人口急剧增长，城市用地规模不断扩大，人地矛盾更加突出。城市化进程中凸现土地问题。
在城市化过程中遇到的首要问题是土地使用形式的改变，即由原来的农村用地转变为城市用地，由此产生了土地征用和农民安置问题。随着城市化进程的加速，现有的征地制度与市场经济现实之间的矛盾日显突出，征地安置成为“三农”问题中的一个焦点。
由土地利用状况引发的思考
2 从土地产权和制度方面进行理论分析
2.1 土地产权的含义
土地产权是指以土地所有权为核心的土地财产权利的总和，包括土地所有权及与其相联系的和相对独立的各种权利，如占有权、使用权、经营权等。
2.2 土地产权制度
土地产权制度是指一切经济主体与土地的关系。由于经济主体对土地的关系而引起的不同经济主体之间的所有经济关系的总称，主要包括土地权能制度和土地收益制度。前者主要是指经济主体对土地采取某种行为的权利的制度，后者主要是经济主体行使他的这种权利所能得到的收益如何的制度。土地产权制度可以理解为关于土地产权的合约或合同或经济关系，它还可以包括很多次级制度和再次级制度。其内容结构的丰富程度取决于土地经济领域专业化与分工的发展水平以及市场交易范围和发达程度。
2.3 产权的性质
产权的内在要求是流动性，即产权要流畅的在各个自然人和法人之间流动，就要有完善的资本市场涉及到经济体制的各个方面。在市场经济条件下，当劳动力成为商品后产权也随之转化为资本，产权的所有者可以利用所拥有的产权资本支配劳动力创造剩余价值，也可以将自己拥有的产权整体出卖或部分(一定时期一定范围的使用权、经营权出卖)实现产权的资本化和市场化。从这个意义上说，产权市场的性质属于资本市场，它是实现产权整体交易和部分交易的市场，是通
由土地利用状况引发的思考
过产权市场交易实现资产重组、结构调整和资源配置的市场是我国资本市场的重要组成部分。
产权流动的外在性要求要对产权有明确的界定和完善的制度支持和保障。经济学奖得主诺斯认为：制度是一个社会的规则游戏，是人为设计出来的行为准则，因为制度决定着个任何组织行为的激励性，限制他们的生产效率和对经济增长有着根本性的影响。政治规则导致经济规则，而因果关系是双向的;产权和合同是由政治决策或实施的，在均衡状态中，产权结构和政治规则相一致，如果其中一个生变，另一个也发生变化上述假定引出政治市场和经济市场、政治交易和经济交易、政治交易成本和经济交易成本的问题。诺斯政治制度和经济制度相互作用的视角，有益于认识余地市场的政治经济制度供给。在此，我们可以充分得看到制度对市场机制的健康发展的决定性作用。
3 农村土地利用现状的分析
3.1 农村土地制度情况
现行农村双重共经营体制的制度安排是在人民公社生产制度的基础上转变而来，其经济主体是社区性集体经济组织。统一经营的权利主要表现为对农村土地的所有权和处置权是一种“土地集体所有农民分散经营”的经营制度和土地共有制度，是一种多元产权格局。由于这种所有权与承包权相分离的制度安排适应了当时农业生产的需要，因此这次制度变迁是一次典型的帕累托改进。从制度供给的每一变量分析，差不多都表现出正相关的绩效。该制度安排既坚持了土地生产资料的公有制又通过与生产资料的紧密结合赋予了农民生产经营的主权调动了农民的积极性。目前农村土地产权制度既模糊又不完整，产权关系紊乱，农民的土地权益得不到切实保护。普罗斯曼对中国七个省市240家农户的119次访谈发现农民是土地的准所有者，至少在三个方面农民的所有权不确定：
由土地利用状况引发的思考
(1)使用期限不足不确定
(2)存在因人口分化而调整土地使其失去土地的危险 (3)存在着因非农征地而失去土地的危险。
这说明农户的土地使用权不是明确而永久的，据此普罗斯曼指出∶土地使用规则的不明确是土地制度不稳定的原因。我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法规都明确规定我国农村土地属于农民集体所有，从这一点上看农村土地产权是明确的，但是，“集体”实质是哪一级，法律规定又不很明确。如在宪法中笼统规定“集体所有”，在《民法通则》被界定为乡(镇)村两级集体，而在《农业法》《土地管理法》中则是乡(镇)或村内集体经济组织。大量调查也表明，多数农民对土地所有权归属模糊不清，相当多农民甚至认为，农村土地属于国家所有。多元化的所有权主体使得农村土地关系极为混乱，农民对土地所有权存在很强的不稳定感，即而对土地的长期投入预期不足直接影星对土地的经营热情和农业生产的发展。另外国务院在《关于发展房地产若干问题的通知》中规定“集体所有的土地必须先行征用转为国有土地后才能出让”在这种征定过程中存在大量的寻租现象，农民的利益被大量掠夺。根据有关资料统计，目前，在城市建设征用土地过程征地收入分配的比例大约为，农民5~10%，集体25~30%政府及其机构60~70%，农民所得很少甚至失去了最基本的土地生存保障。在土地产权的市场化方面，土地使用权与流通制度、市场化程度都很低。市场对土地资源的配置还未能起基础性作用，这使得农民通过土地获得经营性收入和服务性收入的机会大大降低。《土地管理法》虽然规定“国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让，土地使用权转让的具体办法由国务院另行通知”。到目前为止国务院只对城镇土地如何依法进入市场问题制定了条件(仍存在缺陷)，但对农村集体所有的土地如何进入市场尚未制定出相关法规。这样规定土地制度下除了国家地价征用国有土地(这实质上是对土地的一种经济掠夺，是对集体使用权的一种侵犯)是不能通过市场而流动的。
由土地利用状况引发的思考
3.2 土地制度与农村经济发展的问题
就现阶段的土地制度来看对于农村经济的发展极为不利，不论是在经营目标上还是在经营方法上，都已无法再适应市场经济和农业本身发展的需要。农村土地制度对农村经济发展起着重要的先决条件作用。土地制度不仅影响到现有生产技术下生产潜力的发挥，也影响到生产主体的投资能力和投资意愿，进而影响到生产技术和生产组织形式的进步及政府农业政策的效果。在我国当前的经济发展过程中，如何解决好历史遗留下来的“三农”(农业、农村、农民)问题已成为经济是否能够持续稳定发展的关键。虽然今天的“三农”问题与20世纪上半叶的中国农村问题在外部环境和影响因素方面已有很大不同，但农村土地制度问题仍是其中最重要的影响因素之一。“农业、农村、农民”问题始终是困扰我国城乡统筹发展、全面建设小康社会、实现现代化的一个重大问题,其核心问题就是土地问题。土地家庭承包责任制的实施虽然促进了农村经济的繁荣和农村社会的稳定,然而农村土地制度在经济社会发展中却出现了一定程度的不相适应，已凸现了制约农村经济发展的趋势。因此，进一步完善农村土地制度，推进城乡经济社会的协调发展，无疑是有益于农村经济发展的一项重要措施。
3.3 农村土地纠纷
近几年来中国农村社会发生了大量的土地纠纷在纠纷中人们引用不同的合法性依据说明自己的正确性。一些人援引土地《承包合同》承包合同认为“土地是承包户在承包期间专门使用的财产，其价值应当属于承包户”另一些人援引土地法中“集体所有”条文，认为它属于村庄所有成员的共同财产，其价值应当由所有村民共同分享。还有一些人援引一般的公有制理念，认为土地是国有的，应当国家机构人员或政府来处置。这些纠纷的焦点在于使用土地产生的价值应该如何分配，显然不同的人分配的规则不同。
4 对现行城市土地利用中存在问题的
由土地利用状况引发的思考
4.1 城市土地利用存在的问题
国务院在2001年颁布了《国务院关于加强国有土地资产管理通知》，提出要严格控制建设用地供应量和严格实行国有余地有偿使用制度，大力推行国有土地使用权转让管理，规范土地审批的 政行为。虽然整个规定在一定程度上对土地的流转和利用创造了较以前宽松的环境，但是(除以上农村土地产权仍不能流转外)城市土地的利用方面也存在不容忽视的问题，具体问题如下：
(1) 土地呆滞难以盘活：多年来我们在计划经济体制下对于城市土地施行 政划拨土地的流转管理，而忽略了对行政划拨的存量土地的管理，致使大量划拨存量土地难以盘活，使得一面划拨土地闲置，一方面不断扩张建设用地市场吞噬越来越多的耕地资源。
(2) 城乡结合部集体用地非法流转亟待规范化：随着市场经济的发展和城市化进程的推进，城市不断扩张，城市接合部集体土地的非法流转愈演愈烈。但是，如何保护集体土地资产，确保土地所有者的正当权力目前国家还没有系统的政策法规可依。在这种情况下大量的集体建设用地擅自转让、出租转让、联营联建、私下交易政府部门不了解当地群众不知情对集体土地资产的随意外治造成了集体土地资产的流失，侵害了集体土地产权人的利益，在一定程度上还冲击了国有土地市场。
(3) 城市土地流转过程中存在土地寻租行为：城市土地使用权出让普遍采用协议出让的方式。这为官员进行城市土地寻租提供了温床。这是因为以协议方式进行城市土地使用权出让，基本上不经过一个市场竞价过程，只是交易双方一对一抬价还价的结果。客观上，交易双方对统一城市土地价值的判断，很难有一个准确的标准。虽然有一些地方限制自由裁量权约束出让方的行为，引入基本地价或者标定地价作为参照系，规定出让的最低控制价格，但对但受让方由于未来收益还没有发生，还只能是主观预期。因而与出让方的价值判断是不同的。协议出让
由土地利用状况引发的思考
土地使用权的价格出让方尽量报高，受让方尽量压低。如果再有一个第三者，又会有第二种价值判断，如此等等。城市土地使用权特别是经营性用地以协议方式出让没有引入较充分的竞争机制，交易对象和交易价格的确定售出让方的主观因素影响较大，这种地租实际上是不完全的市场地价，不能完全体现城市土地的市场价格。
4.2 土地制度与城市经济发展关系
首先由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。
其次与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲。
土地制度还关系到城市的建设规划。土地规划与建设规划一直存在严重的矛盾，建设规划的拓展和土地规划指标的不协调，使这两个规划一直处于相互对立状态。
4.3 对土地制度存在问题的深层次分析
艾尔温.来施认为中国土地利用规则出现自身矛盾的情况反映了“未能确定土地所有制度的最终目标”，他列举了土地制度的基本目的有“提高产量，保护小农和自然资源，保持土地的农用和费农用之间的平衡，保护生态环境，根据不同目
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的设计 的土地制度有所不同由于土地是个人行为的动力源泉，为追求利益又可能忽视公共效应，资源、生态、社会公正等并阻碍经济的长期发展，他建议建立并兼顾私人劳动和公共需要的土地所有制度是当务之急”。
中国为什么会出现规则的自相矛盾?在政治和法律各自的运动领域及经济原则未经区分的安排下，不存在确定性原则和限定型合法性声称的法律系统，事实上是多种土地规则并存以供选择，这些规则包含有不同乃至对立的原则，各自有着合法行性声称来源，在实践中通过力量竞争被选择使用，这个选择使法律条件政治化，它不是根据确定的法律规则确定正当权益，而是根据利益竞争进入法律程序，经过各利益集团的博弈，通常力量大者有影响力，但是由于各利益集团的实力不断变化，博弈的结果也不断变化，因此土地规则随着力量的变化而不确定。
新制度经济学另外两位代表人物科斯和威廉姆森认为，所有的制度和游戏规则的建立，都要消耗资源，是有成本的所有交易市场的信息获取和处理，所有合同的谈判、监督和实施都要消耗资源也有成本，政治体制改革的目的，是节约交易成本，实现社会经济利益最大化。土地制度的交易成本按新制度经济学的定义应包括所有由于制度或组织的建立或变迁、使用相关的成本。由上面的分析我们看出中国土地市场存在着极高的交易成本，其原因便是政府偏好偏于理性，但是在现行地方政府成为利益当事人的体制下，建立资源—资产效用函数调整偏好的制度选择，则实际是政府从成本，规则收益的比较考虑。从成本看，首先设计制定成本，其次涉及实施成本，再次涉及监督成本。从收益看，首先涉及私人收益，其次涉及社会收益，或者还有政府收益。但是选择什么土地市场制度是有制度供给条件及其成本和制度供给需求及其收益预期决定。社会制度经济形态文化传统改革奉献的约束及其成本;土地产权的激励国家机制土地产权的承租及各自形成的政治组织和经济集团、联盟的游说和谈判能力，土地社会利益和公共利益，社会力量的“博弈”中央和地方关于制度变迁的收益预期的和相互作用，经实现制度
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供给雪球制度供给条件间的纳什均衡。新的市场制度安排最终会分离政治市场和经济市场，分离行政权和产权，但其创新的质量和速度主要由市场力量而不是由行政力量决定。
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5 土地利用问题的解决办法
5.1 关于农村土地利用问题的解决办法
关于我国农地产产权制度的改各我国一些经济学家做出了一定的研究和提出了相关建议。张培刚就主张根据我国的国情实行“田面权”(土地使用权)“田底权”(土地所有权)的彻底分离，使“田底权”属于国家而使“田面权”商品化。我国农地产权制度的变迁具有多样性和渐进性 根据以上的关于产权的论述，必须引入市场机制，才能在明确的土地产权制度下使交易成本最小，才能加速我国农地产权制度的诱导性创新，我国农地产权模式的搬迁和发展，在很大程度上是农民个体或农民经济组织、地方政府和国家利益主体在特定约束条件下最优化各自目标函数的结果。根据科斯第二定理，在交易成本为正等情况下，最初的产权安排影响最后的均衡结果。因此，为了使我国农地产权市场形成比较高的均衡结果我们必须对最初的或正在形成过程中的产权安排做出一定的调整，调整的基础是给予各个相关利益者平等的竞争地位。为此我们可以从如下方面入手。
(1) 建立严格私有农地使用权制度，严格界定农地产权是农地产权要素及其产品进入市场交易的必要前提，我们的改革方向不是所有权的私有化，而是使用权的私有化，是将农地中具有经济价值的属性独立出来并进行严格界定，在不改变农村土地集体所至性质的农民家庭经营前提下建立家庭经营与农户经营相结合的新型经营体制，可以概括为“弱化所有权、强化承包权、放活使用权”。弱化所有权与强化承包是相辅相成的，只有弱化了所有权才能把所有权的一部分赋予承包权才能强化承包权，具体而言就是在承包期内，变单一的经营权为占有权、使用权、收益权和有条件的处置四权统一的承包权约束，为此必须在稳定已形成的土地承包关系的基础上通过建立弱化和替代农村保障的农村社会保障体系逐步缩小农地调整的范围，尽快制定相关法规，以法定形式确保农村土地承包长期稳定的法律法规。在允许农在不改变土地用途的前提下永久或暂时转让农地承包
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合同中的使用权，并允许在流转过程中取得合理补偿。只有强化农民家庭微观经济主体的地位以减少所有权主体对农户生产经营活动的不合理干预和侵权行为，最大限度的降低因所有权主体给农业发展带来的负面影响，还要建立和完善与农地产权制度配套的市场安排，如农地要素流动制度、使用权转让制度、土地使用权入股上市制度，土地使用权证券化制度等。
(2)改革农村基层组织：现存的以村为单位的农村基层组织，集体经济组织、村民委员会、党支部为一体的行政村，是人民公社制度破产后的产物，是当时家庭联产承包责任制的一种有效实现形式。但是，这并不是唯一形式，随着农村经济的深入发展，行政村日益表现出其集权惰性，并不是所有的行政村都能作为一种有效的经济组织参与市场竞争和合作。家庭联产承包责任制的基础是家庭，不是行政村，家庭之间的互助合作形式有很多种，除了通过行政村来实现外，还可以通过家庭、农场、企业、协会等各种组织形式来实现，而且这后面的形式正被广大的实践所证实。因此，有必要实现农民家庭联产承包责任制实现形式的多样化，使家庭经营与互助合作实现最优的结合。如果众多农户之间通过其他的组织形式，如企业订购、行业协会等能够实现家庭经营与互助合作的有效结合，而行政村名存实亡或有大的负面效果的话，可以考虑取消行政村的设置，相应的行政职能转交由乡镇的职能机构。行政村保留或撤销的原则依据制度成本与收益的大小比较而定，农民合作组织应该在保护农户的权益、谋求农户收益的最大化、为农户的经营活动提供服务方面发挥重要作用。
5.2 我国城市土地利用问题解决办法
城市土地是城市政府掌握的最大资产之一，城市政府通过有效运作城市土地资产，以市场化手段土地资产价值保证城市土地市场的公开、公平和公正。通过完善城市土地的规划条件，扩大城区规模，优化土地利用结构，实现城市土地的规模化开发利用，增加国有土地资产的总量，提高资产质量。在完全竞争的市场
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中，一切具有同等生产力的单位面积的不同城市土地具有相同的均衡价格。而均衡价格的高低和均衡土地使用量则由城市土地的供给和与需求曲线的交点来决定。这样便可以通过市场来决定土地价格。另外城市政府可以通过控制城市土地的供给量，调整土地价格水平，实现宏观调控。
城市土地本身就是城市经济制度产生出来的资本品资本的本质是在于给所有者带来未来收益其市场价值就是未来时期内的预期受益者限制的总和。城市土地的预期收益通过城市产业活动去实现。城市产业活动对土地的引致需求要按边际成本和边际收益相等的原则去实现。城市政府以平均方式配置土地资源达不到优化的目的，靠主观预期确定土地价格不利于城市产业活动的持续发展。发挥市场机制载体地资源配置中的基础作用这是城市政府工作的必然趋势城市土地资本华运营的目标就是在实现城市土地的市场价值的过程中合理配置土地资源城市土地的资本化运营就是按土地的所权与土地使用权相分离的原则将城市土地资产市场化为资本，实质是土地使用权流动的市场化，这是城市土地使用权公开交易的战略运用。城市土地使用权的交易方式主要包括以下三种方式： (1) 招标出让城市土地使用权是指城市政府(出让人)为出让某宗城市土地使用权，按照一定的规定和程序：有符合规定的公民法人或其他经济组织(投标人)在规定的期限内竞投土地使用并确定土地使用者(中标人)的行为
(2) 拍卖出让土地使用权，是指城市政府(出让人)为出让某宗城市土地使用权，在指定的时间、地点在公开场合，按照一定的程有符合规定的公民法人或其他组织(竞买人)公开竞价，根据出价结果确定最高出价者为土地使用者(竞的人)的行为。
(3) 城市土地使用权的挂盘出让，实质是城市政府(出让人)为出让某宗城市土地使用权，在指定地点发布挂盘公告，公布出让地块的出让条件，并在规定期限内接受公民法人或其他组织(竞买人)的报价申请、更新挂盘价格根据挂盘期限截止时的出价结果确定土地使用者(竞得人)的行为。
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城市土地资本化运营，提高了土地资源的利用效率。以招标、拍卖、挂盘出让城市土地使用权，城市政府能够获取、积累城市土地的需求信息。对城市信息的正确反应，是城市政府能几乎额定城市土地供给，防止出现城市土地供给过渡自由化现象和土地价格的过渡波动。通过市场化手段，利用竞争的办法，城市政府将土地资源配置给最合适、最需要的城市土地使用者，城市土地使用者按边际收益与边际成本相等的原则取得城市土地使用权并按照生产可能性边界使用城市土地，土地资源得到合理和制约利用。
必须指出的是，开展城市土地的资本化经营，要注意防止出现市场失灵。这就需要政府的宏观监管，在城市土地使用权的招标拍卖挂盘出让中，必须设置合理的底价，必要时应有最高限价。超过最高限价仍有两个或两个以上意向性城市土地使用者时，可以随即方式确定土地使用权。
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6 总结
土地是一种供给弹性非常小的资源，中国是一个人口大国，我们对土地资源的利用更有别于别国，对于中国人民来说(特别是农民)土地是他们的安身立命之基，可以说如果没有了土地数以万亿的人将一无所有。因此，我们国家每一项土地制度的出台，都将关系到广大人民的切身利益，影响到社会的长治久安。我们改革的目的是为广大人民谋幸福，所以我们的土地制度改革必须在保证广大人民生活水平稳步提高的基础之上进行。然而，土地资源的市场化运作是一个历史的必然，因为只有这样才能达到社会总的效益的越升。市场也必须是一个统一的市场，资源自由流动的市场，但是由于中国现阶段的特殊国情，我们决不可能达成土地资源市场的统一。因此，笔者不得不把城市和农村土地市场分开论述，所论问题也只是现行体制中存在的表层问题。至于土地制度进一步创新中可能出现的问题是深刻的有些甚至是不可预见的，由于本人学识有限，对于相关问题的进一步探讨还希望关心我们民族未来的有识之士提出宝贵的意见，本文旨在抛砖引玉。最后用中国学者杜维生的话结束全文“中国需要这样一条土地制度：产权结构具有法律保护的稳定性，既利于从充分发挥市场配置资源的充分效应，又可借助行政适当干预手段保持土地的社会福利功能的适当分配，既能满足当前建设和消费须要又可保证可持续发展战略的实施”。
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参考文献
①《对城市土地经营若干问题的探讨》——《经济问题》 200
3、2
②David.m.walker 《牛津大辞典》中对于产权的概念的定义是“亦称财产所有权，实质存在于任何课题之中或之上的完全权利，它包括占有权、使用权、出借权，转让权、用尽权、消费权和其它财产有关的权利”——光明日报出版社、1988
③《产权经济学》 斯委托扎尔.平乔维奇著， 蒋琳琦译 经济科学出版社 1999, 29页
④A.A.阿尔钦《产权：一个经典注视》载《财产权与制度变迁》上海三联书店 199
4、161页
⑤艾尔.温来施 《保证农业土地稳定法律制度——西方国家的实践及其重要性》
⑥《我国农村经济发展制度障碍及其对策兴建议》 2002.12.1
⑦成思危 主编《中国城正住房制度改革——目标模式与实施难点 》 1999 、85页
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致
谢
本毕业论文在选题及设计过程中得到杨凤海老师的悉心指导，杨凤海老是多次询问论文进程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。杨凤海老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给以我终生受益无穷之道，对杨凤海老师的感激之情是无法用言语表达的。
2009年12月
张惠强
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