村居法律顾问制度与少数民族地区村寨非正式制度的融合
【摘 要】政府层面自上而下设置并实施的村居法律顾问制度，较大程度提升了我国少数民族地区乡村治理法治化与现代化水准，成为乡村振兴的重要抓手之一。但源于该制度设置的过分一体化及运行的过度行政化，致使其可持续发展陷入困境，制度的社會功效和法律功效远未充分激发。借助少数民族地区村寨传统社会组织、村规民约等非正式制度，求得村居法律顾问制度与少数民族村寨本土法治资源相互协调、相得益彰，方可形成制度合力，方可保障村居法律顾问制度更契合少数民族地区村寨实际，进而激发该制度的全部功效，实现其设置初衷。
【关键词】村居法律顾问;非正式制度;制度;地方性知识
【作 者】杜承秀，广东海洋大学法政学院教授、法学硕士、硕士研究生导师，广东省地方立法研究评估与咨询服务基地研究员。广东湛江，524088。
一、村居法律顾问制度良性运行在少数民族地区遭遇困境
2013年11月至2015年5月，中央层面陆续印发了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于实施乡村振兴战略的实施意见》《〈关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见〉的通知》等三个文件，这三个文件是我国村居法律顾问制度设置及具体实施的政策依据。为贯彻落实中央精神，2015年5月中旬开始，我国各地相继颁行本地村居法律顾问实施方案、工作方案。我国少数民族地区也一样。资料显示，2018年底，我国各少数民族村寨基本上实现了村居法律顾问制度全覆盖。
少数民族地区村居法律顾问制度是政府出资为基层少数民族村寨组织和社会民众购买法律服务的一项惠民、便民工程。理论上，该制度的设置及全面实施应该可以为少数民族地区基层村寨组织和社会民众提供更便捷、精准、高效法律服务。实践上，该制度的实施也确实一定程度提升了少数民族地区村寨民众法律意识水平，对减少和及时化解纠纷、保障村寨民众合法权益、维护少数民族地区基层社会和谐稳定产生了一定积极作用。在肯定村居法律顾问制度对少数民族地区基层社会治理积极意义的前提下，我们也应该理性分析该制度在设置方面存在的先天不足和实施过程中的机制僵化。尽管我国各少数民族自治区、自治州、自治县司法行政机关颁行的本地村居法律顾问制度实施方案互不相同，但纵观各地实施方案，在村居法律顾问的人员遴选、工作内容、工作形式、经费安排、监督考核等制度构成基本要素方面，立法设置几无二致，从立法设置到具体实施，该制度完全由政府主导、自上而下行政化操作。过分一体化的制度设置以及过分行政化的实施操作，致使村居法律顾问制度在我国少数民族地区远未接地气，其主要表现有四：
(一)对村居法律顾问制度了解不够
很显然，法律制度只有被信仰才可以顺畅运行进而发挥实际功效，而信仰须建立在了解和认识该法律制度的前提和基础之上。笔者实践调研发现，村居法律顾问在我国少数民族村寨设置和运行已五年有余，尚有不少少数民族村寨村民并不知道村居法律顾问制度的存在，不清楚该制度有何基本内容及其运作机制，更谈不上对国家设置、践行该制度价值意义有何认识，甚至有不少基层村委会、村民小组干部对村居法律顾问制度也不完全了解。在上述10个少数民族自治县的20个民族村寨，笔者发放问卷近两千份，收回有效问卷1392份，其中有377份有效问卷显示村民不知道本村有驻村法律顾问，有716份有效问卷显示村民不知道本村驻村法律顾问的姓名，有921份有效问卷显示村民不知道本村驻村法律顾问的联系方式，有271个村寨居委会和465个村民小组负责人无法正确回答国家设置、践行村居法律顾问制度的价值意义。由此可见，村居法律顾问制度尚未能被所有少数民族村寨基层组织和民众了解。
(二)对村居法律顾问信任不足
少数民族地区村居法律顾问制度是政府为民族地区村寨基层组织和民众提供的一项惠民法律服务工程，该制度由政府通过中央政策文件、司法部行政规章以及地方国家机关颁行规范性文件设置，驻村法律顾问由政府聘请，与政府签订顾问合同，村居法律顾问的工作经费补贴由政府从公共财政中支付，其工作绩效由政府进行考核。换句话说，村居法律顾问制度的立法成本、运作成本、维持成本等完全由政府财政负担，并非由村公共积累抑或由村基层组织和村民个体负担。因此，有的村民甚至有个别民族村寨村委会成员基于形式，想当然地认为村居法律顾问是代表政府的，是政府在当地村寨的代言人，他们代表政府插手甚至干涉本村寨和村民的自治事务，基于上述种种错误认识，有的村寨基层组织和民众将村居法律顾问制度视为政府加强对少数民族地区基层村寨和村民管制的一项新措施，进而对村居法律顾问信任不足或者根本不信任。
(三)对村居法律顾问工作参与配合不主动
调解民间纠纷、化解村民矛盾进而维护少数民族村寨的和谐稳定是村居法律顾问工作的重要内容。通过调研，笔者发现，目前少数民族村寨民众相互间出现纠纷以后，往往并没有诉诸法定的或者更贴切地说法治化程度更高的纠纷解决机制，而是选择“私了”方式，即使私了无望，他们通常也会找村寨德高望重的长者或村干部处理调解消除纠纷，村寨民众很少情况下会想到首先向本村寨的村居法律顾问咨询纠纷解决的机制和每一种机制的启动要件及其后续可能产生的法律后果。通过对所调研二十村寨村居法律顾问工作报告认真查阅，笔者梳理发现，2018年全年近一半村寨村居法律顾问调解的民间纠纷仅有1件，有两个村寨村居法律顾问全年没有任何纠纷可以调解。另外，由于存在着有村民和村基层组织不了解村居法律顾问性质及对该制度不信任情形，同时又因为当下少数民族地区村寨大部分青壮年村民进城务工、留守村寨人口较少以及留守人口多为老、弱人口等现实情况，驻村法律顾问组织村民参加法律知识讲座、进行法律宣传等工作时，每次群众参加有限。笔者在上述调研村寨均与驻村律师进行了深入交流、访谈，结果显示，驻村律师每季度一场的法治宣讲，参加人数均未达到驻在村民的半数，有时仅仅有三五人参与。参与人员的有限或者说村寨基层组织和民众对村居法律顾问工作参与配合不主动，无疑将大大消减驻村律师法制宣传与法治教育的社会效果和法律效果，浪费了宝贵且有限的法治资源。
(四)对村居法律顾问宣讲内容认识不到位
根据目前关乎村居法律顾问制度规范性文件规定，法治宣讲与教育是村居法律顾问工作内容之一。经由法治宣讲与教育，国家法治逐渐向基层乡村渗透，可以较好促进法治国家、法治政府、法治社会一体化建设和整体化推进发展，进而加快法治中国宏伟蓝图实现。法治宣讲与教育要想发挥实际功效，无疑需要受宣讲者理解所宣讲法律、法规的立法宗旨、基本原则和主要规则所具体设定的行为模式和法律后果。笔者调研发现少数民族村寨群众对驻村律师法治宣讲内容不理解的原因主要有两个：其一，语言沟通存在障碍。目前，我国各少数民族地区村居法律顾问多从执业律师中聘请，所聘请的执业律师多数来自于村寨所属县的县城，甚至有的律师来自地级市，不少驻村律师对所驻村寨的风土人情、伦理习俗、亲缘关系了解不多，更为普遍的现象是驻村律师居多不会说甚至听不懂所驻村寨的语言，另一方面，少数民族村寨群众不少人不通晓普通话，所以，驻村律师与村寨群众的对话交流存在着语言方面障碍，沟通起来难度极大，导致村寨群众对驻村律师宣讲的内容无法理解。其二，对宣讲内容不感兴趣。目前，村居法律顾问所宣讲的多为国家层面的法律、法规、规章，极少宣讲村寨群众身边“活的法”，在宣讲国家法律、法规、规章时，驻村律师没能也无法做到利用驻村村寨乡土知识对所宣讲的国家法进行通俗易懂、深入浅出展开，讲透彻，导致村寨不少民众甚至村委会、村民小组干部不明白驻村律师宣讲的是什么，更谈不上理解法律、法规、规章以及法律条文背后的立法宗旨和基本原则。
村居法律顾问制度接地气不足，导致其很难植根于少数民族地区土壤中吸取营养而健康成长，也导致其很难真正深入少数民族基层组织和村寨民众内心而成为一项被信仰的法律制度，也必将导致该制度无法充分发挥其全部积极功效，无法实现良性运行和可持续发展。
二、村居法律顾问制度须与少数民族地区村寨非正式制度融合
“法律是地方性知识”之基本判断决定了任何法律制度设置及其具体规定均须基于本土实际，须接地气。2015年修正后的现行《立法法》将“从实际出发，适应经济社会发展和全面深化改革的要求”作为立法的基本原则之一，这也是在对“法律是地方性知识”判断基本遵循前提下对立法活动作出的明确要求。很显然，作为一项具体法律制度的村居法律顾问制度，其立法设置，包括该制度构成的具体要素以及其运行机制、监督考核机制等具体规定均须契合该法律制度管辖区域的实际情况。法律人类学派对狭隘的法律观和法律一元主义展开了激烈批评，美国法律人类学家克利福德·吉尔兹教授在《地方性知识：事实与法律的比较透视》一文中经过深刻论述，得出了：“法律就是地方性知识”[1]的结论，我国著名法学家朱景文先生认为：“不论在法学界还是在人类学界，法律是地方性知识的观点已成为经典论题，法律是地方性知识正被越来越丰富的法治实践所客观证明”[2]93。法律人类学在坚持多元主义的基础上，把国家法之外的地方性知识纳入到研究工作中。美国著名法律文化学者约翰·费克斯等编撰的《关键概念：传播与文化研究词典》在对法律存在形式进行界分时，认为：“法律就像太阳和家畜一样存在着，它有两种存在形式，一种广大无垠，坚定恒久，永久不衰，一种局限具体，它表现为特定的人据其特定地位，在特定情势下，所应遵循的特定规则中所含有的特定职责”[3]17。从中看出，法律人类学者所持有的法律多元主义观其实是二元主义法律观，也就是法律的两面：一面是广大无垠的普世知识——国家法律，一面是局限具体的知识——民间规则等地方性知识。法律是地方性知识在法律人类学者的阐释中主要有两方面含义，缺一不可：其一，法律是地方性知識指实践中的地方性知识，如克利福德·吉尔兹所讲的“技艺”，法律的实践乃是依靠地方性这个背景的实践，如果缺乏地方性背景，谋求千篇一律、毫无迥异的流水线或者公式化的操作、做法，忽略多元维度的影响，实现法律的预期就是不可能的。实践方式的地方性是“法律是地方性知识”命题的核心;其二，法律作为地方知识也是主观的分类体系，即符合“本地想象”的知识，如果一套知识不符合当地人的“本地想象”，就不能说是地方性知识，只有通过“本地想象”，把当地的文化、风俗、习惯、信仰，实践技艺、观念等背景性的因素契合起来，才可称之为地方性知识。由此我们也可以推理出，“法律是通过当地人的主观因素(想象)进行分门别类、甄别彼此的一种分类体系”[4]。需要说明的是，法律是地方性知识的地方性，不是空间概念，而是内涵极其丰富的范畴，正如学者所言：“地方性在此处不只是空间、时间、阶级和各种问题，而且也只特色，即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起”[5]。地方性知识的方法论是形而下的实证科学，是一种法律民族志式的描述，事实上推翻了法律具有统一性、法律具有普适性等作为法学的通说，对法律的阐释超越法律与政治的关系、法律的主权性、法律的国家性和统治阶级的意志性等较为宏大的形而上研究，当前我国法学界较为流行的私力救济(徐昕)、替代性纠纷解决方式(范愉)、习惯法(高其才、梁治平)、民间法(谢晖)、本土资源(苏力)、社会资源(桑本谦)等范式，都是地方性知识研究的典型。
法律是地方性知识的判断及其理念践行对法治建设具有重要意义。法治是一个由立法、执法(司法)、法律监督和法的遵守等环节组成的系统工程。无论在哪一个环节，将法律视作地方性知识，并切实将该理念贯彻于法治建设实践之中都将对法治全面推进及高效实现意义重大。比如在立法方面。将立法视作为关“地方性知识的创制活动”，可以避免立法中的随意、任性乃至蛮横，可以较好地保障所立之法因符合实际而具有可执行性，也因为所立之法契合实际而具有科学性和民主性。这也就意味着所立之法为“良法”，从而为“善治”达致奠定基础和前提。立法是地方性知识的创制活动这一判断，并不是说立法本身具有地方性，相反立法是国家主权活动的表现形式之一，中央立法和地方立法均须符合国家利益，此判断是指在立法过程中，法创制主体必须考虑社会的多元性，考量国家内部不同地方特殊性的现实，拿捏风土人情、气候环境因素、传统伦理习惯、民族文化、经济发展水平等地方性因素，绝对不能把一部中央立法毫无变化、僵硬、一刀切地颁行于具有多元文化的地区。在少数民族地区，允许他们根据本民族地区特殊性对中央立法作可变通规定和补充规定。对农村地区和城市的在涉及金额等标准方面的立法规定上，中央立法可采取模糊处理方式，而由各地基于地方经济状况和发展水平明确具体标准。《立法法》强调立法应该基于实际，实质上就是要求立法要接地气、体现地方特色，只有如此，所颁行之法才可以得到法律关系主体的遵从，否则，源于“法不责众”之法理，所立之法将无从实施。再比如在司法(执法)方面。克利福德·吉尔兹强调司法(执法)是一场关于地方性的意义的技巧。这一判断恰如其分地说明了司法(执法)并非是一项“划一”的法律实践方式，而是融合多元因素的“技术性”活动。司法(执法)的运作技术很大程度上是在不同的时间、空间、背景、文化等情境中展现出来的，司法(执法)的可接受性或其法律效果须要借由特定地方且具体的人、事、物实现，其社会效果的实现更是如此。尤其在中国这样各地情况迥异的社会，司法(执法)过程中会面临一系列的社会事实，会降低法律的社会预期，情缘关系、人情、面子，基层民众的法律认知尤其是民间习惯和伦理观念等因素都会影响到司法(执法)的运作，司法(执法)不考虑“地方性”知识，必将或者消解法律认知，或基于对立的立场，形成抗拒的局面。相反，司法(执法)运作过程中施之对应的策略和技巧，巧妙地把法律实践与地方性因素结合起来，形成社会参与、国家主导的局面，国家法治才可以在基层乡村逐渐普及，法治国家、法治政府、法治社会建设才可以一体化全面推进。目前，我国部分司法(执法)机关开始考虑把民俗、习惯、传统伦理等地方性知识引入到司法(执法)实践中，作为司法(执法)的参考变量，是对法律是地方性知识理念践行的具体表现，起到了良好的法律效果和社会效果，较大程度提升了乡村治理法治化水准。
三、少数民族地区村寨非正式制度的法治意义
“非正式制度”一词渊源制度经济学，该学派的创始人美国法学家道格拉斯·诺斯认为：“制度由正式的法规(宪法、法令、产权)和非正式约束(如道德、伦理、禁忌、风俗、习惯、传统等)组成，其中非正式约束即非正式制度”[6]27。其后，制度经济学派代表人约翰·罗杰斯·康芒斯、托斯丹·邦德·凡勃伦认为：“即使在最发达的经济体中，正式规则也只占决定人们选择的总约束中的一小部分(尽管是非常重要的部分)，人之行为选择的大部分行为空间是由非正式制度来约束的”[7]。传统上，我国乡村尤其是我国少数民族村寨是一个相对封闭区域。少数民族聚居区村民们在长期、相对封闭的共同生活和人际交往中，形成了本民族村寨的风土人情、习惯伦理，养成了本民族村寨特有的群体特征，不少少数民族村寨自然而然形成了自身特色的乡村组织，比如广西罗城仫佬族的“冬”、广西南丹白裤瑶“油锅”组织等等。“百里不同风，十里不同俗”是我国少数民族聚居区村寨的形象写照。虽历经国家多次移风易俗改造，特别是改革开放以后的农民工进城潮，我国传统少数民族聚居村寨的封闭状态有所破解，但实际上真正发生变化的依然是一些直观的物质性东西，比如交通、经济、生态环境、住房设施、穿着打扮等，相反传统所形成的观念、村寨社会固有的人情、习俗目前看来仍然保留着，并没有明显变化和根本改观。少数民族村寨中的非正式制度表现形式灵活、多样，无法一一枚举，有的制度体现在纠纷解决机制上，有的制度体现在村规民约和习惯法上，有的体现在村寨信仰和正义价值观上。总之，非正式制度虽非可见、直观，但却根植于少数民族聚居区村寨群众心底，体现在他们的思维方式、行为习惯、为人处事以及与自然界关系处理的方方面面，对少数民族聚居区村寨群众的行为及其关系处理实际上发挥着规范与调整作用。
少数民族聚居区村寨非正式制度对我国法治进程的影响既有积极方面也有消极方面。但正如学者所言：“好的非正式制度对法治建设的积极意义明显大于消极意义，而且其消极影响可以经由正式制度而逐步消除。”[8]少数民族聚居区村寨非正式制度对我国法治建设的积极意义有多方面体现：
(一)降低法律制度建设及其运作成本。少数民族聚居区村寨非正式制度源自少数民族乡土社会内部，是自发、长期形成的，具有深厚历史底蕴，具有稳定性持久特点，相对于正式制度而言，少数民族聚居区村寨非正式制度约束可以防止交易中的机会主义行为，较大程度减少交易后果的不确定性，对交易主体形成较稳定的预期，从而减少交易费用。正式制度发自国家，体现主权者的意志。在官僚制形态下，不科学、不合理的“恶法”十分普遍的。即使在民主法治国家，源于国家立法时受多种主、客观因素制约，法律制度设置不科学、不合理之处在所难免的，即使是设置科学、合理的法律制度，无法有效得以执行的情况是客观存在，凡此均将增加法治运作中的成本，同时也将给社会增加风险成本。而少数民族聚居区村寨非正式制度是该地区群众在长期交往实践中自然而然养成且自觉遵守的风俗、习惯、伦理、道德等地方性知识、经验，显然不存在制定成本不产生运行成本，一般情况下也不会有无法实施被束高阁情形。另外，在少数民族聚居区村寨乡村法治建设过程中，非正式制度同样可以降低法治建设成本。正如有学者所言：“法治的执行、监督、变迁等，都不可能脱离社会实际生活，必然要受到道德伦理、风俗习惯等非正式制度的影响，也就是说，各种非正式制度在不同程度上影响着法律制度的执行成本，监督成本、变迁成本等多方面。”[9]法谚云：“法律从它制定那一刻就已经落后于时代了。”因此，正式制度的规定总有其滞后性和不足，而非正式制度一般先于事实存在，所以能起到预防、调控和弥补正式制度滞后、不足所导致的制定新制度、实施和事后调控的损害等成本问题。针对一些可由非正式制度调控的领域，可以付诸非正式制度调控而无须颁行正是制度，从而减少法律不必要的支出。正式制度实施过程中，如果不顾及特定地区的传统文化、道德伦理和风俗习惯，必定导致制度执行不力，甚至会增加额外的制度执行成本。长久演化而来的传统习俗等地方性知识必然是经过成本选择之后的最佳行动方式。
(二)非正式制度可以引导制度变迁，从而促进国家法治向乡村基层推进。法人类学者经过对法制发达史研究认为：“非正式制度可以转化为正式制度。”[10]比如，民间伦理的“因果报应”演变成刑法“罪、責、刑相适应原则”，进而外化为刑法中的一项制度贯彻于刑法始终。再比如，民法诚信原则和行政法中的信赖保护原则也是“老实做人，踏实为事”传统道德观的立法体现。经济学家林毅夫把制度变迁分为强制性变迁和诱致性变迁两种，他认为：“诱致性变迁通常是由非正式制度引起的”[11]78。现行《立法法》明确赋予在在少数民族聚居区民族地区无法适用国家法律、法规规定的，地方性立法可以在不违背法律、法规基本原则精神的前提下，基于民族地区的风俗、习惯变通或者补充国家法律、法规的具体规定，这不但能够维持少数民族地区的和谐稳定，更有利于国家法治顺畅发展和长足进步。这是非正式制度以诱致正式制度变迁的例证。针对自发秩序形成的非正式制度持续时间长、深刻渗透民众生活中、凝聚民族意识和地方性知识、生成维持调控族群和社会秩序强大力量的特点，采取强制性变迁反而不利于社会稳定，只有通过对有利于社会发展的非正式制度的吸收、改造才可以诱致制度变迁，继而实现正式制度确立与巩固。马克思在《离婚法草案》中讲到，“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律，也不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他用有意识的实在法把精神关系的内在规律表现出来”[12]221，也一定程度反映正式制度创设过程中对非正式制度尊重的必要和必须。
(三)弥补法律在制度运作中的不足。乡村振兴应围绕“产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”五个主攻方向着力，而这五个方面的振兴均需要法治保驾护航。但法律不是万能的，作为现代社会治理重器的法律也不可能对社会关系的方方面面、事无巨细一概调整。因此，单纯依靠法律而实现社会尤其是乡村善治，做到实质法治是不可能的。需要发挥其他非正式制度对社会关系调控的弥补或辅助性作用，需要利用非正式制度对人们思想、行为的引导、教化作用，发挥制度合力，弥补正式制度的空白才能够实现善治。正如有学者所谓：“法律在农村留下的空间主要由非正式制度弥补。”[13]这就存在着正式制度和非正式制度并存和共治的局面，需要实现正式制度与非正式制度的融合。
四、村居法律顾问制度与少数民族地区村寨非正式制度的融合
少数民族地区村居法律顾问制度不尽接地气，致使该制度的社会功效无法全部激发，政府设置该制度的初衷亦即无法全部实现，显然无助于民族地区乡村善治实现，无法实现乡村治理体系和治理能力现代化，从而达到乡村振兴。毋庸置疑，确保民族地区村居法律顾问制度更接地气是一项长期、系统工程，其中需要采取多种举措、适用灵活多样的机制。笔者认为在村居法律顾问工作中借力民族地区乡村非正式制度，使村居法律顾问制度与民族地区村寨非正式制度做到融合对接，是民族地区村居法律顾问制度接地气的基本举措之一。
村居法律顾问制度构成要素中最重要的部分是相关村居法律顾问工作内容或者工作职责的规定，这也是村居法律顾问发挥作用，提升乡村治理法治化水准，促进乡村振兴的基本抓手。纵观目前各少数民族自治区、州、县相关村居法律顾问工作职责的规定，主要有四项工作，它们是：开展法制宣传、参与人民调解、为群众提供法律咨询和法律援助、为村寨治理提供法律意见等。笔者认为村居法律顾问工作的全过程和方方面面都有与民族地区村寨非正式制度对接与融合之处。
(一)法制宣传工作与民族地区村寨非正式制度的融合。法制宣传工作其具体内容是通过多种灵活形式，包括定期不定期地举办法制讲座等形式，普及日常生活涉及的法律知识，提高村民和基层干部的法律意识，帮助他们树立正确的权利义务观念，促进他们依法维权，依法办事。据笔者调研发现，村居法律顾问法制宣传工作社会效果还不十分明显，尚需要进一步接地气。目前村居法律顾问法制宣传虽然主要是宣讲与村民、乡村关系密切的法律知识，但宣讲的基本上为国家法律、法规、规章。这些传统意义上由国家政权机关制定的“正式”法律，无疑当属于法制宣传的基本内容。但，除此外，法制宣传的内容还可以更加丰富，还可以更进一步贴近民族地区村寨生活，满足村寨法治诉求。实际上，广义的“法律”其外延远不仅仅只包括国家层面的正式法律，还包括在现实生活中实际发挥着调整、规范作用的“活的法”，它们包括乡村习惯法、村规民约、风俗习惯。针对这些“活的法”对乡村治理和乡村和谐稳定的作用，法社会学者、法人类学者给予了高度肯定。有学者认为：“如果不对乡村习惯法、村规民约、乡村风俗习惯等活的法产生的社会背景、存在形态、所起的作用及其与国家法律关系给予充分的关注、阐释和评估，就很难对当下的乡村社会生活和法治建设做出准确的描述，也很难对中国法治实践提供可资采信的建议。”[14]21还有学者认为：“习惯法、村规民约、乡村风俗习惯是一种具有地方性知识谱系特性的社会控制规则，在我国各乡村长期使用，并在社会生活中发挥着举足轻重的作用。”[15]103笔者经由问卷、座谈等形式对少数民族地区村寨习惯法等“活的法”之于乡村治理的作用进行专题调研，调研结论显示有10%的村民认为村寨“活的法”无用，而有44%的村民认为它们有用，46%的人认为它们很有用。因此，在法制宣传时仅仅宣传国家层面的“正式”法律，并无法完全满足少数民族村寨群众对法规则的诉求，还需要宣讲民族地区村寨群众身边“活的法”，宣讲村寨习惯法、村规民约、风俗习惯，宣传这些“活的法”与国家法的关系，通过宣传引导民族地区村寨群众切实认识到国家法治特别是与生活密切相关的国家法律制度，是民族地区村寨好的习惯法、村规民约、风俗习惯的法律化、制度化，是上升为国家法的自己身边的“活的法”。通过法制宣传，引导民族地区村寨群众切实认识到有的村寨的某一风俗习惯不合时宜、落后、愚昧之处，这样的风俗习惯乃至习惯法、村规民约是需要经由国家法治改造、废止的，只有如此才可以推动国家法治向民族地区村寨基层逐步渗透，亦才可以实现社会法治。
(二)调解工作与民族地区村寨非正式制度的融合。作为纠纷解决机制之一的调解，一直被奉为“东方经验”，对社会和谐稳定发挥着不可低估重要作用。目前村居法律顾问所参与的调解主要是人民调解。笔者认为这还远远不够的，村居法律顾问仅在“人民调解”领域有所作为是该工作不尽接地气的表现之一。《人民调解法》所指的人民调解是以人民调解委员会为主体，经过说服、疏导等非强制方法解决民间纠纷的一项活动。单单就立法文本字面含义狭义解释，人民调解委員会是人民调解的主体。但是，从人民调解制度的起源及该制度设立的初衷论，人民调解委员会绝非是也不可能是包揽乡村居民纠纷调解处理的唯一主体。除之外，各种发端于乡村的民间调解主体也应该是乡村社会民间纠纷调解处理和乡村社会和谐稳定的有生力量。近年来，在各级党委、政府大力支持下，我国出现了众多乡村社会组织，比如乡村老人协会、乡村留守妇女互助会等。另外，在一些相对比较偏远的乡村，尤其是少数民族聚居乡村一直存在着一些民间乡村组织，比如仫佬族的“冬”组织，这些民间社会组织更贴近部分村民，更机动灵活，在所联系团结的群众中更具有公信力，实践证明她们在乡村纠纷调解处理舞台上发挥着不哭或缺的重要作用。村居法律顾问参与调解，化解乡村纠纷，应该积极参与各种调解组织进行的调解工作，延伸调解触角，只有如此，才可以发挥更大的作用，才可以赢得大多数村民的信赖和支持，如果仅仅参与人民调解工作，而对其他组织进行的调解活动无动于衷，故步自封，那么其作用和效果必将大打折扣，很难完全对接乡村纠纷调解处理的实际情况。
(三)法律咨询和法律援助工作与民族地区村寨非正式制度的融合。法律咨询意指村民有法律问题向村居法律顾问请求解答的活动。法律援助意指村民在遇到法律纠纷需要诉求村居法律顾问时，由村居法律顾问给予免费服务与帮助。不论是法律咨询还是法律援助，其出现往往意味着村民有法律问题需要处理，面临着法律纠纷需要解决。据笔者调研发现，村居法律顾问尤其是由职业律师担任村居法律顾问的，不少律师往往带有开拓案源的目的和动机从事法律顾问工作。其最直接的表征就是当村民前来咨询法律或者寻求法律援助时，村居法律顾问往往诱导、鼓动村民起诉，利用诉讼机制解决纠纷。这显然既不符合乡村实际又有悖中华民族传统。基于地域，我国乡村村民间低头不见抬头见，基于血缘，我国乡村村民过去婚姻圈子较小，相互间存在着扯不断、理还乱的联系，对簿公堂可能会造成“赢了一场官司，却失去了整个未来”而没法在村里混下去的现实窘境。传统上，中华民族是一个和谐大家庭，“贵和”“厌诉”是我国民众尤其是乡村村民的思维定式和行为习惯，“打官司”往往是迫于无奈的抉择。村居法律顾问诱导、鼓动一旦涉法纠纷的村民就起诉做法很难让村民接受，甚至会引起村民讨厌情绪，导致村居法律顾问的其他工作也没法顺畅展开。基于接地气视角，笔者建议：其一，基层政府在聘请村居法律顾问时不仅仅局限于律师，还可以选择其他法律工作者，比如法学教师、公证员、仲裁员等;其二，明确要求村居法律顾问工作不能带有开拓案源等牟利动机，在进行法律咨询、法律援助工作时，和解、调解等纠纷解决方式作为首选，放在分析问题的第一位。即使是针对没有调解、和解可能的涉法纠纷，在不得不通过诉讼解决时，民族地区村寨村居法律顾问也应该将诉讼风险及其防范对策讲明说透，让民族地区村寨群众在全面知悉情况的前提下，自愿选择合适的纠纷解决渠道。
(四)提供法律意见工作与民族地区村寨非正式制度的融合。村居法律顾问制度设置的初衷是服务于乡村治理，提升乡村治理法治化、现代化水准，进而实现乡村振兴。这方面的工作带有鲜明的政治性、政策性。村居法律顾问制度是由政府购买社会服务，惠及村民的一项自上而下制度，村居法律顾问应该成为政府基层乡村治理的参谋、助手。但是，如果村居法律顾问仅仅作为国家政策代言人，仅仅是政府在基层乡村管理甚至管制触角的延伸，极易让村民产生不必要的误解，甚至出现抵触，而不利于宏大社会治理目标的实现。如何与乡村非正式制度融合，既实现村居法律顾问制度设置的初衷又使得该制度运行赢得村民信任，这无疑考验村居法律顾问的工作艺术和技巧。笔者认为村居法律顾问在协助政府提升乡村治理工作时，尽量不要参与政府的管制行政工作，不要让村民误认为村居法律顾问是与政府一道治理普通百姓的，如此一来，村居法律顾问的工作将无法展开。村居法律顾问应该积极参与到政府的柔性行政、服务行政工作中，对村民使用说服、劝导、诱导方式开展工作，工作过程中要尽量依靠民族地区村寨乡村自治组织、长老、能人或者民族地区村寨乡村精英，必要的时候可以利用民族地区村寨中的家族、宗族力量，实现工作目的。
民族地区村居法律顾问制度作为政府打造的一项便民、惠民工程，要想完全实现制度设置初衷，需要在接地气上多下大功夫、狠功夫，只有如此，該制度才可能深入人心，扎根基层，服务民族地区村寨，真正赢得民族地区村寨群众的拥护，从而求得该制度的科学发展与良性运行。
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THE INTEGRATION OF VILLAGE LEGAL CONSULTANCY
SYSTEM AND VILLAGE INFORMAL SYSTEM IN ETHNIC
MINORITY AREAS
Du Chengxiu
〔责任编辑：李 妍〕
作者：杜承秀
今年以來，沂水县泉庄镇人大政协建议党委政府成立村居干部经济责任审计工作整改督查组，落实镇经管站专人包干责任制，对整改事项主动介入，全程跟踪督查，做到事事有回音，件件有落实;按照全面覆盖、突出重点、分类推进的原则，合理制定审计计划，把信访问题突出村、资金收支量大的村、重点项目建设村作为审计重点，严格审计程序和质量把关口，对每个审计项目都严格按照国家审计的工作规程，做到程序合法合规、内容详实全面、证据充分确凿、结果真实可靠，保证每项审计结果让干部信服，让群众认可;对发现的违纪违规问题和案件线索，依规依纪依法予以纠正和查处，对相关责任人视情形分别给予党纪处分、组织处理或移送司法机关，并将审计结果予以公开，将典型案例以会议通报等形式进行曝光，促进广大村居干部提高遵纪守法意识，认真履职尽责。目前，全镇已完成12个村居的审计计划，审计资金总额3088.21万元，查出付款手续不完善、大额支出未附会议记录等问题总额1107.50万元。
作者：牛纪芹
摘要：居民身份的二重性与城市社区治理模式的不相嵌形成了转型社区有别于成熟城市社区的治理困境，人户分离所引起的管理身份认同的混乱以及对管理职责的认知不清更增加了治理的难度。村居协同治理以村委会为主体，协同居委会共同治理转型社区，优化了原有独立治理单位的治理结构，对转型社区的治理困境具有结构的适应性。村社利益关联性及村委会大量的可调动的治理资源，是村居协同治理模式内在可行性逻辑的运行基础。村居协同治理是一个统与分的实践过程。以治理信息的统合，动员型、经济型与服务型的分治，以及依托党员的动员型治理，扩展了治理资源的范围，延展了治理的网络维度，也分散了治理的责任与风险，实现了治理模式的创新与治理效果的双赢。当前转型社区的治理应着眼于社区的具体特点，实现治理主体的多元化，治理资源的充分利用。有针对性地采取因地制宜治理模式，实现治理模式的创新及社区的有序转型。
关键词：转型社区;治理困境;村居协同治理;治理创新
文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.05.0017
伴随城市化的推进及工业化的发展，城市郊区及城中村在自上而下的制度设计及地方经济发展需求的推动下，以城市建设开发为目的的大量农业用地被城市所吸纳，失地农民由村庄空间被安置到安置小区内，新型社区形态由此形成[1]。“城中村”、“城郊社区”、拆迁安置小区等概念被提出用以概括新型社区的形态，但都只是基于表面事实的现象性描述，转型社区才是揭示这类社区的本质与核心的概念[2]。转型社区的形成是自然的传统村落共同体在城市的建设开发中，伴随土地增值及土地开发所形成的新型城市社区的转型样态，既新增了城市社区的现代性及市场性，又延续了农村社区的某些乡土属性。拥有独特经济基礎、政治结构、关系网络 [3]75-81，以及独特的转型路径[4]的转型社区是我国城市化进程中必然出现的社区类型。转型社区的治理一直是基层治理的难题，给基层治理带来了的严峻挑战。2014 年，《国家新型城镇化规划( 2014—2020 年) 》报告发布，文本中所强调的“人口市民化”与“社区安置”是推进新型城镇化的重点[5]。消除城乡“二元结构”给转型社区所带来的“社区失灵”，是推进新型城镇化的必由之路。为应对转型社区的“社区失灵”，学界研究成果丰硕，但总体上有制度的视角与行动的视角两种治理模式的研究路径。通过实地调研发现，村居协同治理模式可作为中观层面创新型的治理模式来应对转型社区的治理困境。
一、转型社区治理的两种模式
从概念上说转型社区是转型与社区两个词汇的合成。按滕尼斯对社区的定义是“由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、富有人情味的‘共同体’，人们在这个“共同体”中与同伙一起，从出生之日起，就休戚与共，同甘共苦”[6]。中国的社会转型面临着“传统”与“现代”、“农业”与“工业”、“封闭”与“开放”的冲突与碰撞，因此，转型社区不同于滕尼斯的社区共同体。处于转型期的社区面临着结构的转换、机制的转轨、利益的分化与冲突及观念的转变，转型社区的治理愈益复杂与困难重重。关于转型社区的困境及治理模式主要有两种研究范式。一是制度的视角，从社会结构层面出发，基于国家与社会的二元结构分析转型社区，强调政府自上而下的制度供给与基层治理能力。二是基于行动的视角，强调社区自治能力的培育。
制度的视角。一些学者认为转型社区的治理困境源于体制环境与社区结构[7]。城乡二元结构的体制[8]及制度的路径依赖[9]，使转型社区的治理更具复杂性与困难性。转型社区治理的复杂性要求治理规范的正式化与治理结构的行政化，而不是以非正式的乡土逻辑来进行运作[10]。政府主导的模式具有制度及资金上的优势性，在社区转型中需要国家自上而下的制度与服务供给。要实现转型社区的创新管理，政府要完善关于转型社区的各项制度性的保障工作，最终走向政府监督下的自治模式[11]。基于转型社区的复杂性与动态性，政府有效的外部管理制度的输入，可达到转型社区内在秩序的重塑，通过动态的平稳过渡，实现转型社区的全面健康与和谐的发展[12]。制度的视角下，强调政府的基层治理能力，通过政府主导模式，转型社区创新性管理制度的创设与导入，实现自上而下的政府管理来消弭城乡二元结构所引起的社区转型困境。
行动的视角。基于国家对转型社区治理机械地移植城市社区治理模式的反思[13]，一些学者认为，以城市社区的治理模式来治理具有转型特征的社区，超出了城市社区治理模式可应对的范围，同时大量资源性的投入及社会管理创新反而出现了社区治理水平内卷化[14]。因此，行动的视角强调培育社区自治能力才可以真正解决转型社区的治理困境。社区转型的核心问题是实现社区公共性生产，社区认同感、安全感和凝聚力的重建[3]81-82。转型社区的治理中，政府主导的模式下挤压了非政府组织的成长空间，束缚了社区居民的创造力，社区发展活力得不到释放，因此要实现社区治理的“去行政化”，激发社区文化、组织活力，提高居民参与社区治理的能力[15]，让社区居民成为社区管理创新的参与者和知情人[16]。
如何实现转型社区的良序运行，探索新的高效率的治理模式，对基层治理具有重大的理论与现实实践意义。本研究所探讨的转型社区的村居协同治理模式不同于制度的视角，强调国家制度自上而下的单线性输入，也有别于行动视角，强调社区自治能力的培育与社区公共能力的生产，村居协同治理是一种中观层面的创新型治理模式。村居协同治理指的是村委会与居委会针对转型社区所面临的转型困境，实行的信息互通、事务共管、资源共享、文明共创、难题共解的村居联动管理的新模式，有效地缓解了转型社区内普遍存在的矛盾与问题，为转型社区的治理模式的发展注入了新的活力。
本研究以上海市D村的实地调研经验为基础。D村位于所属乡镇S镇的中部，距离镇政府不过1.5千米，为所属区域新城开发建设的核心区域，全村区域面积3.3平方公里，辖9个村民小组，753户，2093人，城镇化率达到99%。D村党总支共有党员97名，4名支委干部，下设3个党支部，6个党小组。D村于1989年开始拆迁，2002年加快了拆迁进程，截至到2016年，D村还有30户户籍人口未拆迁，涉及的住房为20栋左右。D村现有70%村民已上楼居住在社区内，10%的村民已动迁，但还未分配住房，属于过渡阶段，动迁的农户达到85%左右。第一批拆迁安置村民于2005年入住拆迁安置小区，截至到2016年，D村的失地农民被分散安置在6个居民社区内，这六个小区内还有大量的其他乡镇村庄的回迁户入住。
二、转型社区治理的二元困境
转型社区的过渡性决定了其既延续了农村社区的乡土性又被制度性及行政性地赋予了城市社区的新结构与新特征。当居民身份的二重性与城市社区治理模式的程序化相碰撞，便形成了公共意识的差异与冲突，以及熟人社会与陌生人社会、乡土的逻辑与市场逻辑的冲突。这给转型社区带来了与普通城市社区不同的治理困境，而居民的人户分离更增加了治理的复杂性与特殊性。
(一)居民身份二重性与社区治理的模式化
社区的转型最终目标是实现居民的市民化以及社区的城市化。众多转型社区以城市社区的管理机制为蓝本，在政府主导的自上而下的行政力的推动下，意图褪去转型社区的过渡性与乡土性，从而实现社区的治理与形态的转型。模式化、规范化的管理体制在成熟的城市社区具有治理的基础与结构的适应性。但对与城市社区具有极大差异性的转型社区来说，城市社区治理机制的平行移植带来的治理效果并不显著。转型社区与成熟的城市社区间最大的差异点在于管理对象的不同，转型社区内的居民既具有城市户籍的身份又具有农村社会的乡土性认同与习惯，以城市社区治理模式管理具有身份二重性的居民，超过了其所能应对的能力与范围，从而形成了转型社区特殊的治理困境。
1.居民公共意识的差异与冲突所导致的管理困境。模式化的城市社区管理体制强调公私界限内有相应的规范性与秩序性，但依然保留乡土性的居民在没有特定管理制度规定的村庄内自在随性地生活，其所建构出的公共规范意识模糊。在乡土社会公共空间内规则性较弱，可为与不可为界限模糊。公共空间内规则的弱约束性意味着村民行为的随意性，比如公共的道路可以用来晾晒谷物，公共的荒地可以开辟为私人菜园。而城市社区内的公共空间更加强调有规范性与秩序性的可为与不可为，管理规范界限明晰。当具有乡土惯习的居民在社区公共楼道内堆放杂物、在公共空地晾晒衣物、在公共绿化地种植蔬菜、景观河道内洗衣等行为，便破坏了城市社区治理模式下的公共空间不可为的规则性。但居民以往长久的农村生活实践所形成的公共空间的弱约束性意识，在遭遇以劝说为主的居委会管理时，显然短时间内难以改变。
2.居民熟人社会的生活方式在陌生人社会的城市空间所引发的冲突。费孝通先生认为农村乡土社区的单位是村落，生活富于地方性[17]。在传统的熟人社会下，平行的居住结构以及长久的地缘关联，造就了村民开放性与熟人性的生活方式。即使已经“上楼”，由村民转变为居民，熟人社会的生活方式依然延续。熟人社会的生活方式更加随意，讲究生活的便利，而忽略了陌生人的住宅小区的封闭性与私人性。当熟人社会的生活方式与陌生人社会的生活空间相嵌入，以陌生人社会的行为秩序来约束习惯了熟人社会生活方式的居民，所遭遇的异质性排斥给社区的管理带来了难题。集中居住的小区，空间的聚集更适应于封闭性与私人性的生活方式。比如，居民楼防盗门的随时关闭是陌生人社会下基于安全防卫以及生活私密化的综合考虑。但熟人社会习惯的居民基于生活的便利性，常常把居民楼的防盗门打开，甚至为了防止物业与居委会人员把防盗门关闭，不惜故意把防盗门损坏。居委会或物业重新修理防盗门，把居民楼防盗门关上，反而遭到居民的责骂。
3.居民的乡土逻辑与市场逻辑的冲突导致了物业费收取困难。城市社区的治理模式由政府、社会及市场多主体参与，向市场购买服务，物业公司参与社区的管理是城市社区治理不可或缺的一环。但在农村社区，简约治理是主导，村民们没有购买市场服务的传统与经验。因此，转型社区内的居民对物业运行的不了解导致了他们对交物业费的不理解。拖欠物业费是转型社区最常见的管理问题，而物业费欠费对转型社区来说严重地影响其运行与发展。
(二)人户分离的治理困境
人户分离指的是人的户口登记所在地与现居地不一致的现象，是不同于户籍随迁的非正式迁移。一般来讲，我国人户分离后人口普遍由农村转移到城市[18]，但在转型社区也存在着人户分离的境况，并且是转型社区治理困境的来源之一。转型社区的类型中一种为实行撤村建居，原有村级管理组织村委会直接改为居委会，即村改为居委会社区，村内居民未发生人户分离。转型社区的另一种类型为村级管理组织依然存在，只是因征地拆迁而失地的农民被迁移到安置小区内，出现了人户分离的现象。D村经过多次征地拆迁，农民陆续搬进安置小区，实现了“上楼”。 “上楼”的村民，虽然实现了户籍的农转非，居住地由原本的村庄迁移到社区，但其户籍所在地依然在原本的村庄内。户籍在村庄内意味着参与村庄集体资源的福利性分配，很少有村民愿意把户口转入其所居住的安置社区内，大部分村民的户口依然在D村，他们依然属于D村的居民。
按属地管理的原则，居住在特定区域内的人口属于居住地的管理机构管理。已“上楼”的村民居住在社区内，应属于社区所在的居委会管理，但人户分离所带来的是居民对身份归属地认同的混乱，进而给转型社区的治理带来困境。当居民的个体行为突破管理规则的界限，阻碍社区管理的良性运行，比如噪音扰邻、在社区公共空间乱堆乱放等，居委会按规定行使管理权力，要求其停止不符合社区管理规范的行为，但居民会以户口在村，是村民而不是居民，居委会对其没有管理权为由，拒绝遵守居委会的规章条例。居民不仅对自身管理身份认同产生了分歧，同时还对社区管理部门职责认识不清，比如以交了物业费为由，对原本属于居委会管理职责的事务找物业要求解决，或者把原本应由物业管理的事务找居委会要求解决。人户分离所带来的管理身份认同的混乱以及对管理职责的认知不清，造成了转型社区内部各职责部门之间管理的交叉、重叠与混乱，破坏了原本条块管理、各司其职的管理秩序，同时也造成了管理资源的浪费。上海市D村创新地推出了村居联动的协同治理模式，以村委会为主体，居委会共同参与转型社区的治理，以期解决转型社区居民身份二重性及人户分离所引发的治理困境。
三、村居协同治理的可行性逻辑
村居协同治理的模式以村委会为主体，协同居委会共同治理转型社區，延展了治理的网络维度，也分散了治理的责任与风险。但村委会与居委会都具有一般正式组织的特征，两个组织主体之间也没有隶属的关系[19]。协同治理的集体行动中，村委会与居委会达成集体行动的可能性与可行性需要一定的基础性条件与资源。村委会与居委会因共同的治理对象(拆迁安置居民)形成了利益的关联性，同时强大的集体公共资产作为村委会可调动的治理资源，为形成以村委会为主体，居委会共同参与的创新型的协同治理模式提供了可能性与可行性。
(一)村社利益关联
伴随社会的转型，社会各主体基于利益构成合纵连横的网络，有相排斥的利益冲突也有相关联的利益诉求。随着城镇化的推进，围绕拆迁安置的村民，村委会与转型社区的居委会以拆迁安置村民为共同的治理对象，构成了村社利益的关联。大量征地拆迁之后，村委会的行政工作更多的是与户籍相关的管理以及与村庄集体资产相关的福利分配工作。但是D村村委会主动与居委会联动，协商共同对转型社区内的村民进行管理，村委会的利益出发点在于D村是全方位的创建型村庄，多年的創建评比中，D村荣誉满满，2002年被评为“上海市卫生村”，2008被评为 “上海市整洁村”、“上海市平安小区”，2012年被评为中国特色村，2015年被评为全国文明村等。特别是2016年D村所在区正在创建文明城区，为了更好地完成创建工作，必须更加注重对全区内村、小区的管理。连续多年的创建评比给村委会带来的是上级政府的考核与行政压力，不仅村干部的日常行政工作要达到考核标准，涉及村庄居民的环境整治、拆违等也要符合相应的规定。要解决转型社区内居民的不文明行为、日常纠纷、家庭困难等问题，村委会需要居委会的协助，及时地了解村民的日常信息。同时，社区居委会负责居民的日常管理，转型社区居民身份的二重性及人户分离导致了更加复杂化的治理困境，但居委会因自身资源有限，工作人员人数固定，治理空间的受限无法应付转型社区的诸多难题。村委会以其动员型及资源型优势参与转型社区的治理，是居委会可借助的治理力量。村委会与居委会因共同的治理对象而形成利益关联，双方各自利用自身的优势，共同参与，相互合作，共同治理转型社区。
(二)村庄公共资产的保障
居委会的行政经费有限，主要来源于上级政府的拨款，其自身无可再生的经济资源，面对违反社区相关管理规范、多元化利益诉求的居民，居委会只能凭借服务或言语劝说来管理。居委会治理资源的匮乏导致治理空间的受限，制约了转型社区治理困境的突破。村委会以主体性的姿态参与转型社区的治理与村庄集体资产作为强大的保障性后盾不可分割，村委会作为资源的输出者为转型社区的治理提供资源。D村集体资产总额为7 500万左右，2015年村集体资产的总收入为680万元，转移支付为65万元。以巨额的村集体资产作为后盾，村委会可调动资源支付转型社区内所产生的治理成本。同时村庄巨额的集体资源必然涉及到成员的福利分配，现村内户籍人口可享受全民体检、生病补贴、老年人每年每人平均500元左右的补贴等各种福利。在居委会做不通工作时，村委会以村内的福利分配为条件限制村民的某些不合规范的行为，因此村委会做安置小区居民的工作比居委会更加顺利。比如上级政府有对丧事简办的要求，如果能够做到丧事只放音乐而没有吹吹打打，请道士等封建迷信活动，将会奖励2 000元，如若做不到将取消家庭在村内的福利3年，经济性的鼓励与制约使丧事简办在转型社区内推行顺利。村集体强大的资源储备扩展了村委会的治理空间，增强了村委会的治理能力，为村居联动以及转型社区协同治理模式提供了可能性与可行性。
四、村居联动：转型社区的村居协同治理模式
传统中国社会结构是政府统制下的纵向结构，是自上而下的政府系统，系统之内各主体缺乏社会独立性[20]。但是只有纵向的系统显然无法应对多元的治理困境，通过组织的横向联合，以各主体的优势为依托，发挥主体的能动性，实现更优化的治理效果。D村实行村居联动的协同治理以期应对转型社区内的治理困境。村居联动以村委会为主导，居委会协同治理，形成了横向的组织联合，以信息互通、事务共管、资源共享、难题共解为治理目标。在D村实行1+6的模式，即一个村委会加六个居委会的村居联动模式。村居协同治理是一个统与分的实践过程。以治理信息的对称性实现协同治理的统，以主体的优势性实现动员型、经济型与服务型的分治，同时依托党员的动员型治理，发挥党员的先锋模范作用，扩展了治理资源的范围，以此达成转型社区协同治理的目标。
(一)治理信息的对称性统合
协同治理的统主要指的是治理信息的统合，这为转型社区治理的各利益主体搭建起了相互合作的桥梁。村居联动的机制下，主要是在村委会与居委会之间建立起合理、长效的互动与交流机制，形成良性的协同治理的关系范式。治理信息上实现互通有无，相互对称，这是协同治理的前提。村委会与居委会作为治理主体，通过签订较为正式的协议，达成村居联动的模式。正式的协议制度规定了治理主体之间相互的权力与义务，具有相对正式的约束力。不像传统社区仅仅依靠非正式的私人关系达成集体行动的一致性，正式的、制度化的协作形式是协同治理行动的实现前提。通过设立非正式的协商组织，作为沟通和对话的平台来协调各治理主体的集体行动[21]，村居联动的模式以村居联席会议制度为正式的协商组织，通过治理信息的对称性统合，达到村委会与居委会之间治理信息的互通有无。
村居联席会议制度下，居委会和村委会通过定期开展专门的工作会议，针对村民的信息进行沟通与交流，对有需要进行协同治理的事务进行重点跟进。每季度召开一次联席会议，原则上定于第二个月的第一周，总结一季度的联动工作，解决工作中出现的一些问题。同时，建立村居联动信息员队伍，由专人负责信息对接，根据对接情况开展主要负责人一对一工作，通过微信群、短信群发等渠道，居委会与村委会干部随时保持联络。多形式的信息交流与沟通渠道，强化了治理信息的传达效度，实现了治理信息的统。村委会与居委会基于长效的互动机制，以治理信息的对称性，获得了分治的信息基础，通过对转型社区治理困境的动态的跟踪和了解，为接下来有针对性地进行协同治理提供了信息保障。
(二)动员型与经济型及服务型分治
居村联动的协同治理虽然是村委会与居委会事务共管的集体行动，但依然有分的实践。“分”不是指事务的分开处理，而是依据资源与优势，以分工式合作实现转型社区事务的优化治理，体现了事务解决的适应性策略。村委会主要发挥了动员型及经济型的优势。原有的传统村落社区内，村民对村委会作为村级行政组织权威的认同以及对其调解力与执行力的认可，以及熟人社会的公共性规范塑造的村民行为的惯性，为动员型的治理奠定了基础，村委会以动员型“做工作”的方式就可能实现村民解决难题、调解矛盾的目标。即使村民已经“上楼”，居住于安置社区内，在面临家庭矛盾及邻里纠纷等事务时，还是倾向于向村委会求助。因此，村民在社区内的一些不文明行为，比如公共空地晾晒衣物、在公共绿化地种植蔬菜、景观河道内洗衣等行为，村委会的劝说通常比居委会更具效果性与问题的解决性。
转型社区治理困境的摆脱及社区良性的内生秩序的维持离不开经济性资源的投入。上级政府对居委会所发的服务经费及办公经费有限，甚至不足以应对居委会的日常开支。村居联动中强调资源的共享，通过资源的整合与调动，搭建了为转型社区治理服务的公共平台。村委会凭借庞大的集体资源成为转型社区协同治理中的资源输出主体，以财力及物力支持村居联动模式的运行，以经济行动满足转型社区内村居民的公共服务诉求。比如针对在小区树木上晾晒衣服的行为，居委会通过与村委会的信息溝通与交流，由村委会出资统一购买晾衣架。针对D村老年人居住相对集中的转型社区，村、居协同探索助老模式，商议决定由村委会负责落实资金和场所，居委会负责管理，在小区建立老年人日间服务所，为小区内的独居老人提供一个集活动、聊天、休息、康复为一体的休闲场所。同时，村委会以村民福利的分配权制约村民不符合社区管理规定的行为。比如，为适应城市社区的管理制度与规范，要求丧事简办，不能吹吹打打，做法事等，这是降低小区噪音污染及不占用公共空间的要求，但是农村办理丧事的习俗在村民入住社区之后依然会延续，居委会往往对此束手无策。如果以村居联动平台为依托，居委会将信息反馈给村委会，村委会在口头劝说无法阻止居民对丧事的大操大办时，就能够以村庄福利资源来制约村民，如不能达到丧事简办将取消家庭的三年福利，而达到丧事简办要求的则会奖励2 000元。
社区是满足居民基本生活需求的场域，在转型社区的治理实践中，公共服务是连接居委会与居民的纽带，居委会充分发挥组织主体的能动性，增强社区的服务功能以满足居民的需求。村委会以动员型与经济型治理拓展了治理的资源，居委会则发挥服务型的优势为转型社区内的村居民服务，如设立党员服务岗、便民服务窗以方便村民来访与咨询，对转型社区内的弱势困难群体加强日常的走访与关心，建立社区文化联谊制度，丰富居民文化活动，组建合唱队、舞蹈队，开展运动会、文化晚会等，为丰富居民的生活提供最大限度的服务。村委会与居委会分别以动员型、经济型与服务型的分治实现了治理功能上的交叉互补与相互监督，提高了治理效率，为转型社区的良性运行与转型的成功奠定了基础。
(三)依托党员的动员型治理
村居联动不仅是依托村委会与居委会资源的行政性的集体行动，同时需要组织动员群众参与村居联动，以达到治理效用的最大化。传统的农村地区或是依赖父系血缘关系，以血缘共同体形成村庄公共性的行动，或是依靠熟人社会的地缘关系共同体所内化的公共意识，形成组织、动员村民的规范性力量。上海属于移民地区，一直没有宗族性的血缘关系认同，而原本据村而居的村民因征地拆迁，现已分散居住在城市的各个安置小区内，因地缘关系所形成的公共性认同，也随着城市化的推进逐渐被解构。
如何组织动员居民参与公共性的治理以达成共同行动成了村居联动的难题。除却血缘与地缘关系，更需要有组织及动员群众的内在标准与依据。上海主要依托党组织这个政治组织来与社会结构相契合。依托党小组，通过做实党建工作，把党员模范带头作用内化为党员行动的指导，以此在村居联动的公共治理中组织动员党员推进治理，以此抵消基层治理的成本。党员既是转型社区中的居民，又具有超越普通居民的党员身份。基于长期的党建，党员对自身角色的实践以及群众对党员的期待，为村委会与居委会利用党员资源推进村居联动奠定了基础。D村的党建主要通过自上而下的组织动员活动、评选监督活动及党员内部非正式的交流组织活动等，使党员加强了组织的凝聚力，提升了自身的修养，以及对党组织内部的认同。党员在基层治理以及平时生活中必须要发挥先锋模范作用，在村居联动中，他们不仅是志愿者的主力而且是转型社区中文明规范行为的带头人。党员作为信息员、调解员、结对帮扶员等参与转型社区的治理。同时党员要带头丧事简办，不在村庄中建立违章建筑，不在安置小区中的公共空间中乱堆乱放等。通过党员的模范带头不仅扩展了治理的资源，而且对群众起了带头示范的良好作用。
五、结论与讨论
通过村居联动协同治理的模式，村委会与居委会既统合地实现了治理信息的互通有无，又利用主体双方的优势分别在治理事务中实现了动员型、经济型及服务型的分治，同时以党建为支撑点，利用党员的模范带头作用，一定程度上解决了转型社区中因居民身份二重性及治理的模式化以及人户分离所引起的治理困境。作为转型社区过渡期的一种治理模式，村居联动的协同治理，着眼于社区过渡性的特点，调动村委会、居委会以及党员的主体性与积极性，通过发挥主体的资源优势，解决转型社区的治理难题，实现了转型社区治理模式的创新，实现了村委会的创建任务与居委会的管理任务的双赢。
但也不能忽略这样两个事实：一是村居协同治理的模式所造成的管理成本上的铺张浪费;二是村居协同治理的模式并不具有普遍的适用性及广泛推广的价值性。从管理上的成本来说，村委会与居委会同时对村民管理，双重管理主体所面对的是同一管理对象，对转型社区内同一矛盾的解决需要同时调动村委会与居委会双方的力量与资源，相比其他村庄或社区，解决问题所消耗的人力、物力及财力明显增加。重复管理造成的是村委会与居委会不必要的累加性治理，相当于在村委会原有的工作中又衍生出许多派生性任务，正如村委会的工作人员所说，村居联动之后，村里的事务变得更多了。村民协同治理明显增加了行政成本，造成了管理资源的浪费。由前文分析可知，村居协同治理模式的可行性有两个必要的条件，一是村社的利益关联性，二是村委会强大的集体资源作为保障。虽然不能说满足以上两个条件的转型社区具有特殊性，但也同样不具有普遍性。满足条件的转型社区不可能出现在经济条件落后的农村地区，通常只会出现在经济发达城市的近郊农村。由于两个必要条件的限制，村居协同治理模式只适用于少量的转型社区的治理中，因此并不具有普遍的适用性及在转型社区中广泛推行的价值性。因此，村居协同治理的模式只适合满足必要条件、同类型转型社区的治理所借鉴。转型社区的过渡性是客观存在的事实。因此，在我国城镇化的进程中，针对转型社区的治理应避免急于求成，应着眼于转型社区过渡期的相关特点，可实行治理主体的多元化，在调动治理主体的积极性的同时，充分利用各种治理资源，有针对性地采取因地制宜、多样化治理模式，实现治理模式的创新及社区的有序转型。
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(责任编辑 王婷婷文 格)
Key words：Transition community; Governance Dilemma; Collaborative Governance of Villages and Communities; Governance Innovation
作者：胡业方
2015年3月31日
一、项目背景 1. 政策指引
随着十八大依法治国政策的推迚，社会主义法治理念教育深入，国家越来越高度重规法治的収展，增强全民法治观念，全面推迚依法治国和法治社会主义国家建设成为国家方针政策的要求和我国法治化建设的重要工作。
十八届四中全会《中共中央关亍全面推进依法治国若干重大问题的决定》：体现中共把法治建设提高到前所未有的高度，要求健全普法宣传教育机制，各级党委和政府要加强对普法工作的领导，宣传、文化、教育部门和人民团体要在普法教育中収挥职能作用;建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法待服务;把法治教育纳入精神文明创建内容，开展群众性法治文化活劢，健全媒体公益普法制度，加强新媒体新技术在普法中的运用，提高普法实效。
四个全面：去年12月习近平主席首次提出了这一论述，之后在全国政协新年茶话会、党校省部级主要领导干部与题研认班、中央政治局会议和集体学习中、在春节团拜会上„„习近平又多番加以强调，讥“四个全面--全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党。”成为备叐关注的“新提法”。
《 关亍开展“法律六进”活劢的通知》：为推劢法制宣传教育工作迚一步贴近基层、贴近群众，中宣部、司法部、全国普法办联合収布《关亍开展“法待六迚”活劢的通知》，决定广泛开展法待迚机关、进乡村、进社区、迚学校、迚企业、迚单位活劢，通过开展形式多样、群众喜闻乐见的法制宣传教育活劢，在全社会掀起学法用法的新高潮。 2015年中央一号文件《关亍加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》：2015年2月1日中共中央、国务院近日印収了《关亍加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》。
指出农村是法治建设相对薄弱的领域，必须加快完善农业农村法律体系，同步推迚城乡法治建设，善亍运用法治思维和法治方式做好“三农”工作; 统筹城乡法待服务资源，健全覆盖城乡居民的公共法律服务体系，加强对农民的法待援劣和司法救劣; 提高农村基层法治水平。深入开展农村法治宣传教育，增强各级领导、涉农部门和农村基层干部法治观念，引导农民增强学法尊法守法用法意识。
《2015年全国普法依法治理工作要点》：2015年2月为讣真贯彻落实中宣部、司法部、全国普法办《关亍讣真学习贯彻落实党的十八届四中全会精神深入开展法治宣传教育的意见》(司収通[2014]128号)，普法办印収《2015年全国普法依法治理工作要点》要求按照中央有关分工方案，完善法治宣传教育制度;积枀协调在文明城市、文明村镇、文明行业创建中，把尊法学法守法用法情冴作为精神文明创建的重要内容;推迚多层次多领域依法治理，完善法治城市、法治县(市、区)创建和民主法治示范村(社区)创建指标体系和考核标准。做好第三批全国法治县(市、区)创建活劢先迚单位和第六批全国民主法治示范村(社区)评比表彰，収挥好杠杄作用。充分利用城市、乡村公共活劢场所，融入法治元素，建设法治公园、法治广场、法治长廊、法治宣传栏和法治宣传橱窗等阵地。
《关亍推进公共法律服务体系建设的意见》 ：司法部印収《关亍推迚公共法待服务体系建设的意见》，将“切实落实保障措施。积枀推劢将公共法待服务经费列入财政预算，将公共法律服务事项纳入政府购买项目，促迚基本公共法待服务帯态化、可持续。推劢建立公益性法待服务补偿机制。
备注：具体政策文件详见附件戒市场部于盘
二、需求背景 1. 背景介绍
在中国经济収展步入新帯态的背景下，2015年中央一号文件继续锁定“三农”，表明“三农”问题在中国“重中之重”的地位非但没有弱化，反而更为加强。当前，中国正处在四化建设和全面实现小康社会的关键时期、冲刺阶段。全面建成小康社会，丌能缺了农村这一头。四化建设，必须补齐农业这一短板。在国家各项工作中，“三农”的重要属性仍十分明显。这些因素决定“三农”仍是中央亟须和重点部署的工作，也正是缘亍此，今年的中央一号文件第12次将靶心锁定“三农”。
农民法治观念存在四大误区：一是重人治，轻法治;二是重结果，轻觃则;三是重守法，轻用法;四是重信访，轻法律。
法治的生命在亍落地，在亍施行，在亍迚入广大民众心中。由亍我国有一半以上是农村人口(根据第六次全国人口普查数据，居住在乡村的人口占总人口的50.32%)
，再结合目前农村的法治状冴和农民的法待意识调研数据来看，我国法治建设的基点、重点和难点在农村。
华中师范大学亍2014年10月31日収布了《中国农民政治状冴収展报告》。报告的研究数据主要来源亍2014年的“百村观察”项目“农村法治建设”与题调查和2013年的“百村观察”项目。
在242个叐访村庄中，有178个村庄开展了普法宣传教育活劢，占比73.55%。从农民守法意识来看，在4125位叐访农民中，有3687位农民讣为“只要是法待都必须遵守”，占比89.38%。在3993名受访农民中，四成多农民丌知晓宪法，甚至有1799名农民丌知道村民委员会组织法。在运用法律方面，4125名受访农民中，66.93%的人选择“丌到万丌得已丌会诉诸法律”，还有51.50%的农民表示“打官司太麻烦”。由上可见大多数的农民是愿意遵守法律且有意愿学习法律的， 但是由亍长期思想观念的束缚和法律知识的薄弱，使得农民在实际面对法律问题的时候无从下手，只好采取信访、上访戒采取其它激烈的手段来达到解决问题的目的。
根据调查数据分枂显示，当前中国农村法治建设主要面临四大瓶颈：一是法治体系丌完善，无法满足实际収展需要。二是法治运行丌觃范，基层政府丌依法办事、侵害农民权益行为时有収生。三是法治服务形式单
一、载体缺失、内容缺乏，导致“有法难用”困局。四是农民法治意识薄弱，用法意愿较低，面临“有法丌用”难题。 2013年5月，中华全国妇女联合会収布的《全国农村留守儿童、城乡流劢儿童状冴研究报告》中，根据《中国2010年第六次人口普查资料》中抽叏的126万人口样本推算出：全国有6102.55万名农村留守儿童，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。触目惊心的数字背后，是城市化迚程中日益穸心的农村和随之而来的各种问题。父母外出打工，散落在村庄的留守儿童面临的最大问题是“缺管缺爱”，再加上普法教育丌完善，农村法治建设落后等情冴，部分留守儿童走上违法犯罪的道路，戒者屡屡成为被侵害的对象。
若要使农民走出法治观念的误区、突破当前制约农村法治建设的瓶颈，丌仅要进一步普及法律知识，还需在民主实践中增强农民的法律知识。同时，为农民用法提供制度渠道和平台也至关重要。 2. 需求分析
是社会主义新农村建设的必然要求 (一)源亍农村日益增长的法律服务需求。
1、农村经济収展水平的提高带劢了农村法待顼问服务需求的增长。社会主义新农村建设的蓬勃开展，枀大地促迚了农村经济的収展。农村经济的収展，必然促迚农村法待顼问服务需求的增长。
2、农村社会转型带劢了农村法待服务需求的增长。在转型的过程中，农村的新生事物层出丌穷，各种矛盾和纠纷复杂而频収，迫切要求法待服务更好地収挥对农村经济社会収展的引导、觃范、保障作用和对各种矛盾纠纷的预防、化解、处置作用。
3、农村基层民主法治建设的収展带劢了农村法待服务需求的增长。随着社会结极的调整和农村普法工作的深入，广大农民的规野逐渐扩大，权利意识逐渐树立，依法维权的自觉性和主劢性也随之逐渐增强。社会需求决定社会生产。农村法待服务需求日益增长，迫切要求我们大力加强涉农法待服务。
(二)源亍农村法律服务的有效供给丌足。
1、农村法待服务资源匮乏，广大农民普遍丌能就近获叏法待服务，城乡法待服务资源配置失衡问题较为突出。
2、农村经济収展相对落后，广大农民普遍承叐丌起市场化的法待服务。尽管目前农民的收入较以往有了明显增加，法待服务对他们来讲已经丌再是高丌可及，但毕竟其消费水平不城市居民、经商者相比还是有相当差距的，丌能轻易选择法待服务。 (三)源亍政府提供基本公共服务的责任。
当前农村法待服务需求日益增大不农村法待服务资源匮乏、农民对市场化的法待服务承叐能力差的矛盾十分突出，如何解决这一矛盾是摆在我们面前的一项重大课题。由亍我国正处亍幵将长期处亍社会主义初级阶段，极建城乡一体化的法待服务体系还需要一个较长的过程，完全靠市场机制解决上述矛盾显然是行丌通的，必须立足现实，创新思维，劤力探索壮大农村法待服务力量的新路子。 3. 现状及原因分析
1、我国农民获取法律知识的途径比较狭窄。一是来自九年制义务教育阶段，但在课程中，涉及到的法待知识相对来说就比较抽象。仅依靠这些粗浅的法待教育就想使农村青少年成为知法、守法、 用法的公民，这显然太丌切合实际。二是来自社会。但是，由亍前四次普法教育的内容比较单一，不农民的关联度幵丌高，加上有些地方普法教育流亍形式，农民参不普法的积枀性也丌是径高，所以，经过一定的普法教育后，农民的法待素养仍然亟徃提高。
2、农村人口素质和环境条件较差，制约了农村普法效果的提高。由亍农村人口居住分散，流劢性大，农村组织松散，丌容易聚拢来迚行深入讲解，挨家挨户迚行讲解又太耗人力和物力，困难枀大。农民文化素质低，给农村普法工作也带来径大难度。从调查的情冴来看，农民文化水平较以前虽然有一定的提高，但文盲、半文盲的农民占相当大比例，客观上制约了农村普法成效的提高。农村普法还有一大难关就是要改发农民的思想观念。有的农民以农活径多，无暇关心法待问题，丌听工作人员的讲解，也造成了一定的困难。
3、思想认识丌到位。一些干部职工看重物质利益和经济利益，幵以此作为看问题、办事情、出政绩的标准，把普法工作看作"软仸务"，重规程度丌够，导致普法工作的力度减弱。但是在当前国家全面推迚依法治国幵在“一号文件”重新聚焦“三农”要求加大农村法治建设的环境下，农村普法已刻丌容缓。
4、观念陈旧，形式单调的方法，影响了农村普法的深入。调查中収现农村的普法还习惯亍借劣行政化的手段来迚行，没有根据农村经济结极的调整，农民思想观念的发化，采叏多种形式，多种有效途徂开展普法。这显然已经丌能适应市场经济对普法工作的客观要求。另外，由亍一些普法工作人员对法待知识学的丌深丌透，普起法来难以作到深入浅出，形象生劢，甚至有可能会误导人们对法待的讣识，也阷碍了农村普法的深入。
5、普法内容不需求存在成效差距。普法教育还存在内容难理解、效果难体现的问题，对亍大部分农村，特别是山区农村，农民对法制宣传教育缺乏必要的热情，农民的整体文化素质偏低，缺乏参不法制宣传的经历，影响到老百姓参不的热情。
6、农民维权成本较高。近几年农民工拖薪、欠薪、工伤索赔等问题经过政府部门齐抓共管，得到有效缓解，但农民工维权依然步履艰难。一件普通的农民工工伤案子完成所有诉讼戒劳劢仲裁程序需要花几个月甚至一年以上时间，扣去诉讼开支所剩无几，一些企业老板为觃避法待法觃，采叏劳务派遣方式转嫁签订劳劢合同带来的用工风险。
7、事前防范意识丌够。涉及到农民工的法待问题及相关案例有径多，广播、报刊、电规等媒体均有所报到和广为宣传，但许多新生代农民工却一直持事丌关己的思想，讣为遇到这一类的涉法问题属运气丌好的是大有人在，没有前期的了解作铺垫，幵没有去深思事件背后的法待根源性问题，对是否不用人单位签订维护自己合法权益的相关法待文乢和积枀争叏自己的相关权益等问题持无所谓态度，而丏对违法行为熟规无睹，正是诸如以上近似亍麻木的思想，劣长了侵害农民工权益的事情时有収生。
8、普法成效缺乏监督不落实。每年县级对乡村两级法制宣传指导仅限亍下文件、收普法考试费，缺乏法制宣传指导，法制宣传不普法考试走过场;农村的普法工作主要靠镇司法所来做，往往是収一些普法宣传手册给村委会干部，带回去放在村委会収丌到村民手中，这些乢也就成了废乢，一定程度上影响了普法工作的开展。
4、农村普法的意义
1.增强农民群体的法律意识，维护自身的合法权益农民群体大部分叐过的教育都是浅显和基础的，而又因为小农经济的封闭性和分散性，小农经济所带来的负面影响便是使得各种腐朽愚昧的思想深深地根治亍农民群体的思想中;农民群体虽然生活的环境相对大城市来说单纯径多，但幵丌意味他们不法制无关，在许多如土地征收丌公、借贷非法资釐和暴力犯罪事件中他们都深叐其害。对亍法待有更多的讣识和理解意味着他们会更多地争
叏自己的合法权益。群体法待意识的增强，有利亍推劢社会主义精神文明建设迚程。 2.提高农村文化法制素养，树立农村守法风尚因为普法针对的幵丌是枀少数的个体而是整个农民群体，所以他们的法制意识的提高带劢的是整个小环境里面的风气;由点到线到面的普及带来的效益是丌可忽规的。农村法制素养的提升除了能够维护自己的权益还能够督促村干部的各项工作的开展是否合法是否维护了最广大人民的根本利益，可以更好地推迚农村的基础法治自治迚程。同时对亍传统文化中的糟粕部分也是一个丌小的冲击，那些曾经禁锢人们思想的落后腐朽的观念注定要土崩瓦解，普法的迚行可以帮劣人们摆脱愚昧和无知，接叐更先迚的社会主义思想，扶正丐界观人生观和价值观。加强农村的法制宣传教育，在农村宣传国家的法待法觃，全面提高村民群体的法制水平，将迚一步提高农村基础民主自治的建设迚程。
3、促进了村级经济的发展。农村普法便亍农民了解最新的政策及法待知识，帮劣农民增加法待意识和预防法待风险，挽回农民因缺乏法待知识而产生的损失，而农村法待顼问还可以参不村级经济収展的觃划，帮劣出谋划策，幵参不修订有关承包合同，一些经济纠纷的调处和协调，用合法途徂参不一些行政村欠款的催认等，从而较好地确保了村集体经济丌流失，切实维护了村委会的利益，促迚了村级经济的持续収展。
4、维护了农村的全面稳定。首先，法待服务戒法待顼问为村、镇解决难缠问题，减少了丌必要的上访事件;其次，法待顼问就村、镇重大事项及项目提出司法建议，确保其合法性;第三，村居法待服务可以有效就地解决基层法待纠纷;第四，待师通过参不村民代表大会、村重大事项研认、主持幵全程见证招标会等措
施，有效杜绝暗箱操作、丌公开、丌透明现象，排除百姓丌信仸、丌放心的隐患，维护了农村的稳定。
5、密切了干群关系。通过农村普法及法待顼问工作，觃范了村干部的行为，更好地保障了村民的民主权利，维护了村民的合法权益，一些村干部觉得棘手的问题在村法待顼问的帮劣下得到了比较圆满的解决，一些影响农村社会稳定的矛盾纠纷得到缓解，也理顺了村党支部、村委会和村经济合作社的工作关系，由此使干群关系得到了迚一步的改善。
6、提升了全社会的法治理念基层农村一直来是普法的难点，而农村普法及法待顼问制度的建立，为扫除这块工作的障碍搭建了一个有效的平台，待师和基层法待服务者通过现身说法、以案说法开展普法教育和宣传，村干部和村民的法待意识和法制观念得到提高，学法、懂法、守法、用法氛围逐步形成，增强了农民的法待意识，使农民愿意运用法待手段合理解决矛盾纠纷，促使全社会法治理念的提升。
7、促进了社会主义新农村建设。通过开展各种形式的普法工作，增强农民法治意识，形成依法守法的法待氛围和思想软约束，同时通过待师和基层法待服务工作者参不诉讼代理，解答和处置一些新农村建设中的纠风和矛盾，如有关统一建造住宅用房征地问题、村委会办公用房租赁、维修问题、行政村卫生承包问题和自留地、宅基地权属使用问题等，农民维权问题等，为新农村建设提供了强大的法待保障，较好地促迚了社会主义法治新农村的建设。
三、村居知识普及
1、切入部门
一般由司法机关组织开展，以广东为例：
1、省司法厅。负责牵头和总体部署及向省财政厅申请费用划拨幵就经费使用开展检查
2、市司法局。负责本地组织、推迚和指导，制定本地实施方案，开展工作需要本地财政负担的经费测算，及时向省司法厅汇报，幵协调市财政局落实本地承担的经费。会同市财政局、审计局对经费使用情冴迚行绩效考核。
3.县(市、区)司法局。具体负责本地一村(社区)一法待顼问工作的推迚和组织协调。 会同镇街司法所协调村(社区)组织不待师事务所双向选择，组织对村(社区)法待顼问工作迚行检查和评估考核，同时为相关部门向村(社区)法待顼问支付补贴经费出具意见。
4.镇(街)司法所。具体负责本地一村(社区)一法待顼问工作的推迚和组织协调。
协调村(社区)组织为待师开展工作提供场所，协劣村(社区)组织做好待师事务所和待师相关信息及服务时间的公示。组织协调村(社区)法待顼问参不人民调解和法制宣传。协劣县(市、区)司法局对村(社区)法待顼问迚行检查和评估考核。
PS ：广东省司法厅印发的《关亍贯彻落实<关亍开展一村(社区)一法律顾问工作的意见>的工作方案》的通知还要求每个村(社区)每年平均丌低亍1万元。 红头
文
件
网
址
：http://zwgk.gd.gov.cn/006940167/201405/t20140522_528971.html 部分地区由当地市、镇政府及村委(社区)根据自身需求进行财政拨款戒根据实际政策而定(拨款政策及费用也因地制宜)，建议可以先从司法线切入了解。
四、新闻劢态
以下选叏部分省仹地区的村居普法新闻及信息作为补充和案例，相关省仹可以尝试跟迚拜访，看是否可以切入。
河北省农村居委会法律顾问将实现全覆盖 2015-03-30 09:39:54 来源:河北新闻网河北新闻网讯(燕赵都市报记者蔡洪坡)27日上午，记者从河北省司法厅召开全省农村(居委会)法律顾问工作推进会上获悉，今年6月底前，河北省农村(居委会)法律顾问将全部覆盖。记者了解到，截至目前，河北省52511个村(居)中，有46224个村(居)聘请或安排了10858名法律顾问，覆盖率达到88%。其中，承德、邢台、邯郸等3个设区市，辛集、迁安、平泉、宁晋、涿州、任丘、景县等7个省管县(市)达到了100%。律师、公证员、基层法律服务工作者和司法局(司法所)工作人员，成为村(居)法律顾问的主力。工作中，一些地方司法机关在人员配置、制度建设、经费保障等方面进行了有益探索。邢台市制定了村(居)法律顾问工作规程和考核办法。省会鹿泉区因地制宜，采取乡镇政府购买服务、村委会购买服务和免费提供服务等三种方式。徐水县每年拨出40万元用于村(居)法律顾问专项经费。为实现6月底河北省村(居)法律顾问全覆盖这一目标，省司法厅将重点在三个方面加强指导：一是在全省层面实现年中全覆盖。二是对实现全覆盖的地方，夯实拓展全覆盖成果。三是对未实现全覆盖的地方，有针对性地采取措施加以解决。
一村一法律顾问工作全面铺开 2015-03-22 05:24:00 来源:山西法制报(太原) 记者3月13日从省司法厅了解到，在深化学习讨论落实活动中，为推进“群众打官司难”问题集中专项整治，省司法厅部署在全省开展一村(社区)一法律顾问工作，确保村(社区)法律顾问今年5月底前实现100%覆盖。省委学习讨论落实活动领导组把“群众打官司难”问题确定为全省30项重点整治的问题项目，而开展一村(社区)一法律顾问就是有效破解“群众打官司难”问题的重要有力举措。法律服务工作者通过受聘担任村(社区)法律顾问，开展法律咨询、法制宣传工作。他们通过深入村(社区)开展法律咨询，现场解答群众日常工作生活，特别是在征地拆迁、土地权属、婚姻家庭、社会保障等方面遇到的法律问题，为基层困难群众提供法律援助，满足群众基本的法在法律顾问选择方面，全省各级司法行政机关和相关行业协会将动员和组织广大律师(实习律师)、公证人员、基层法律服务工作者、法律援助人员、司法助理员、人民调解员参与到这项工作中。开展一村(社区)一法律顾问工作，实行村(社区)与法律服务机构双向选择，县(市、区)司法局推荐，乡(镇、街道)司法所具体协调相结合的模式，通过双向选择确定法律顾问。据了解，此次一村(社区)一法律顾问工作计划将分步实施，从条件较好的乡(镇、街道)先行试点，探索做法、积累经验，之后全面推开，确保在今年5月底之前实现全省所有村(社区)普遍设立法律顾问。律服务需求，把党和政府的温暖送到群众身边。
陕西全力打造"城市半小时农村一小时"法律服务圈三农陕西日报 2015年03月02日 13:56 记者从近日召开的全省司法行政工作会上获悉，2015年陕西省司法行政机关积极推动将公共法律服务纳入政府公共服务体系，纳入政府购买项目，推动建立公益性法律服务补偿机制，以加强民生领域法律服务为出发点，充分发挥社会力量、公共资源和市场配置的积极作用，推动公共法律服务体系建设，加快乡镇(街道)公共法律服务站、村(社区)公共法律服务室建设，畅通法律服务高速路，深化“法律服务惠民行动”，尽快打造“城市半小时，农村一小时”法律服务圈。为此，省司法厅将着力加快公共法律服务体系建设，力争3年内建成覆盖全省城乡的公共法律服务体系。继续深化律师担任政府和人大代表、政协委员法律顾问工作，进一步深化全省经济社会发展法律服务团工作，落实律师服务“三农”十项举措和公证便民服务八项措施，大力开展“法治梦同担当，百所连百县”和“三秦律师进万村，推进法治到基层”活动，为经济社会发展提供优质高效的法律服务。深化网上法律服务面对面平台建设，开通陕西公证网，提升利用新媒体开展法律服务的能力和水平。更进一步做好涉及企业对外投资贸易、参与国际经济合作及公民个人的公证事项。进一步完善法律援助制度，开展“十项举措惠民生，法律援助解民困”活动，调研出台《进一步扩大法律援助覆盖范围的意见》。做好困难群众就业、就学、就医、社会保障等领域的法律援助，切实加强军人军属法律援助和刑事法律援助。
莱芜1067个村居配备法律顾问普法工作全覆盖发表时间：2015-03-19 来源：莱芜文明网
18日，记者从莱芜市司法局了解到，为扎实推进普法全覆盖工作，今年以来，莱芜市实施“百名律师包千村”行动，采用政府购买法律服务的形式，为全市1067个村(社区)选聘法律顾问，由法律顾问为村(社区)“两委”或村(居)民提供法律咨询、法律审查、法治宣传、法律援助等服务，夯实基层法治建设基础。
据了解，今年以来，莱芜市司法局按照莱芜市委、市政府《关于进一步加强法治宣传教育实现普法全覆盖工作的意见》要求，强化组织协调、细化工作措施、狠抓推进落实，扎实开展普法全覆盖工作。实施“百名律师包千村”行动，采用政府购买法律服务的形式，为全市1067个村(社区)选聘法律顾问，由法律顾问为村(社区)“两委”或村(居)民提供法律咨询、法律审查、法治宣传、法律援助等服务，夯实基层法治建设基础。
按照莱芜市委《全市实施“百名律师包千村”行动推进农村法律顾问全覆盖工作方案》要求，在对全市农村法律顾问现状进行全面调查摸底的基础上，多次召开由各区(功能区)司法行政部门、镇(街道)负责人、律师代表参加的分析会、座谈会、调度会，研究具体工作实施、考核奖惩办法等事项，同时，积极争取财政部门支持，解决“百名律师包千村”经费问题，计划在3月底前所有村(社区)法律顾问全部到位，开展工作。
组织开展涉农普法案例征集评选活动，重点面向司法和行政执法部门，征集司法和执法人员在执法办案中已办结的、适宜公开的涉及农业农村农民的典型案例，配以法律提示和适用法条，编辑成案例普法宣传读本，向全市农村(社区)住户进行广泛发放，推进“法律进家庭”活动。
目前，已征集典型案例30多个，月底前将编辑成册，通过各区、各功能区发放到2万户以上家庭。开展“案例普法集中宣讲”活动。组织发动各级各部门单位成立以司法、执法人员、业务骨干为主的法治宣讲团(组)，秉承“用身边人说身边的事、用身边事教育身边人”工作理念，采取案例解析的方式，深入全市机关事业单位、村(社区)、学校、企业，结合自身职能和社会热点问题，今年开展2000场次以上的法治宣讲。
据悉，莱芜市司法局日前已成立由机关工作人员和律师、公证、基层法律服务人员共50人组成的法治宣讲团，宣讲工作正在按计划组织实施中，全年完成宣讲50场次以上。(记者王鹏通讯员张海峰) 无锡新区促村(社区)法律顾问工作落地生根 2015-03-17 09:21:00 来源：江苏司法行政网
无锡新区在全面整合区属7家律师事务所、8家基层法律服务所近120名法律服务人员，担任全区104个村(社区)法律顾问，建立完善村(社区)法律顾问工作制度的基础上，采取三条措施促进村(社区)法律顾问工作落地生根。
一是完善政府购买服务的基础保障机制。各街道将村(社区)法律顾问经费列入年度财政预算，以政府购买的方式，吸纳律师、基层法律服务工作者等专业队伍参与社区服务，协助社区开展法律咨询、普法宣传、人民调解和依法管理等活动，满足基层组织、群众法律服务的基本需求。
二是建立选聘与统筹相结合的人员筛选机制。由区司法分局提供法律顾问人才库信息，原则上以律师事务所、基层法律服务所为单位与各村(社区)以“一对一”或“一对多”的形式，由各所派出人员为村(社区)担任法律顾问，各村(社区)根据实际情况，可从人才库中选聘，如社区无合适人选，由司法分局、各街道统一调配。 三是建立年度考核奖惩机制。建立全区统一的村(社区)法律顾问日常工作台账，年度由区司法分局联合街道司法所，依据村(社区)与法律服务机构签订的服务合同和村(社区)法律顾问工作制度，对村(社区)法律顾问履职情况进行考核，将考核结果运用到年度法律服务机构和法律服务人员的年检注册中，对坚持制度、认真履职、工作效果和基层组织反映好的机构和个人从物质和精神两个层面给予表彰奖励。
逐步实现一村(社区)一法律顾问 2015-01-06 09:16 来源：福州日报本报讯日前，市政府办公厅转发了《关于推进全市公共法律服务体系建设的实施意见》，提出到今年底全面推开公共法律服务体系建设，到2020年基本建成覆盖城乡、优质均等的公共法律服务体系。全市公共法律服务体系建设包括六大方面，即法律服务体系，矛盾纠纷排查化解体系，普法依法治理体系，法律援助体系，法律顾问体系，社区服刑人员和刑满释放人员管理服务体系。
在法律服务体系建设中，我市将下沉法律服务资源，引导律师事务所、公证处、司法鉴定所等法律服务机构，通过建立镇(街)工作站、联络点等方式，将城区优质的法律服务覆盖到乡镇、延伸到基层农村;以远程视频、网络平台、流动法律服务站和专项法律服务活动等方式，解决海岛、山区和偏远农村群众寻求法律服务难的问题;推动建立覆盖市、县、乡、村的四级公共法律服务网络。同时，通过政府购买服务等方式，推动律师担任村(居)法律顾问，逐步实现“一村(社区)一法律顾问。在普法依法治理体系建设中，持续深化“法治福州”、法治县(市)区、基层民主法治创建活动，引导基层单位在重大事项决策前或讨论与居(村)民利益关系密切事项时，邀请法律顾问和居(村)民代表参与，共同决策论证。逐步实现每个县(市)区有一个以上法治文化广场。在法律援助体系建设中，推进法律援助工作站规范化建设，努力建成法律援助网络全覆盖。构建完善城乡均等的法律援助工作体系。打造“城市半小时、农村一小时”法律援助服务圈，开辟重点人群法律援助绿色通道，加大对老年人、残疾人、未成年人、低收入家庭、下岗失业人员、农民工等弱势群体的援助力度。在两类人员管理服务体系建设中，健全完善社区矫正、安置帮教工作体制和机制，加强与监狱、看守所的信息衔接，确保重点帮教对象100%、一般帮教对象70%以上衔接到位。通过培养发展县(市)区安置就业基地，多途径拓宽就业渠道，刑满释放人员安置率达到95%以上。把“12348”法律咨询专线建设成为“公共法律服务专线”。同时，把法律服务热线与网站、短信、微博、微信等结合起来，与123
45、12
315、110等政府和部门专线链
接，成为集提供法律咨询、普及法律知识、疏导群众情绪、指导群众维权和接受社会监督功能于一体的综合法律服务热线平台。我市还将建设全市统一的网上法律服务大厅，普遍实行网上查询、网上咨询、网上预约、网上受理、网上审核、状态跟踪、结果查询、网上投诉、网上监督，提供在线法律服务和落地法律服务。
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发布时间：2017年12月14日 09:59 来源：赫章县人民政府网站 【字体：大 中 小】 打印本页 2017年赫章县村(居)服务事项清单 序
号 事项名称 实施主体
实施依据(法律、法规、规章及有关规定)及描述 服务对象
1 最低生活保障 村民委员会 《贵州省社会救助实施办法(暂行)》(黔府发〔2015〕2号)第十条 最低生活保障申请审批，按照下列程序办理： (一)由共同生活的家庭成员向户籍所在地的乡镇人民政府、街道办事处提出书面申请……。 (二)乡镇人民政府、街道办事处应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的家庭收入状况、财产状况进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村、社区进行公示。群众有异议的，应进行复查、核实，异议成立的，应及时调整初审意见。群众无异议或异议不成立的，报县级民政部门审批。 具有本村户籍的村民 2 困难残疾人生活补贴 村民委员会 《贵州省困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施办法》第三章申办程序
第六条残疾人申领两项补贴需由本人自愿向户籍所在乡(镇)人民政府(街道办事处、社区，下同)受理窗口提交书面申请，如实填写《贵州省困难残疾人生活补贴重度残疾人护理补贴申请审核表》(以下简称《审核表，附后》)，并提供户口簿、身份证、残疾人证、低保证等相关证明材料原件和复印件。残疾人的法定监护人，法定赡养、抚养、扶养义务人，所在村民(居民)委员会或其他委托人可以代为办理申请事宜。
第七条乡(镇)人民政府依托社会救助、社会服务“一门受理、协同办理”机制受理申请，并在5个工作日内完成初审工作。符合条件的，在政务公开栏、村(居)务公开栏公示5个工作日;经公示无异议后，由乡(镇)人民政府在《审核表》上签署初审意见，并将申请材料报县级残联审核。不符合条件的，通过(居)民委员会书面告知申请人。
第八条县级残联在收到申请材料5个工作日内完成审核工作。符合条件的在《审核表》上签署审核意见，并将申请材料报县级人民政府民政部门审定;不符合条件的，书面通知乡(镇)人民政府、村(居)民委员会和申请人，并告知原因。
第九条县级人民政府民政部门在5个工作日内，依托居民家庭经济状况核对机制对残疾人家庭经济状况进行审定。符合条件的，委托乡(镇)人民政府在政务公开栏、村(居)务公开栏公示5个工作日，公示内容应包括补贴对象姓名、补贴类型、补贴金额等信息，不得公开与残疾人补贴审核无关的信息。经公示无异议后，由县级人民政府民政部门在《审核表》上签署审定意见，并会同县级残联向同级财政部门申请拨付补贴资金。不符申请合条件的，书面通知乡(镇)人民政府、村(居)民委员会和申请人，并告知原因。 具有本村户籍的困难残疾人
3 特困人员救助供养 村民委员会 《国务院关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》(国发〔2016〕14号)
(二)办理程序。申请程序。申请特困人员救助供养，由本人向户籍所在地的乡镇人民政府(街道办事处)提出书面申请，按规定提交相关材料，书面说明劳动能力、生活来源以及赡养、抚养、扶养情况。本人申请有困难的，可以委托村(居)民委员会或者他人代为提出申请。
乡镇人民政府(街道办事处)以及村(居)民委员会应当及时了解掌握辖区内居民的生活情况，发现符合特困人员救助供养条件的人员，应当告知其救助供养政策，对无民事行为能力等无法自主申请的，应当主动帮助其申请。
审核程序。乡镇人民政府(街道办事处)应当通过入户调查、邻里访问、信函索证、群众评议、信息核查等方式，对申请人的收入状况、财产状况以及其他证明材料等进行调查核实，于20个工作日内提出初审意见，在申请人所在村(社区)公示后，报县级人民政府民政部门审批。申请人及有关单位、组织或者个人应当配合调查，如实提供有关情况。 具有本村户籍的村民 4 重度残疾人护理补贴 村民委员会 1.《贵州省困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度实施办法》(黔府发〔2016〕2号)第六条 残疾人申领两项补贴需由本人自愿向户籍所在乡(镇)人民政府(街道办事处、社区，下同)受理窗口提交书面申请……。 2.《市人民政府关于印发毕节市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴实施方案的通知》(毕节府函〔2016〕22号)的相关规定：申请两项补贴由本人自愿向户籍所在乡镇人民政府(街道办事处、社区服务中心)提交书面申请，如实填写《毕节市困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴申请审核表》(以下简称《审核表》)一式叁份，并提供户口簿、身份证、残疾人证、低保证等相关证明材料原件和复印件。 乡(镇、街道、社区服务中心)依托社会救助、社会服务“一门受理、协同办理”机制受理申请，并在 5 个工作日内完成初审工作。符合条件的，在政务公开栏、村(居)务公开栏公示 5 个工作日;经公示无异议后，由乡(镇、街道、社区服务中心)在《审核表》上签署初审意见，并将申请材料报县级残联审核。 村户籍的村民
5 城乡居民医保登记收缴 村民委员会 赫章县2016新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险筹资方案》
六、工作要求
(一)提高认识，加强领导。城乡居民医保工作是一项惠及
具有本广大群众的民生工程，筹资工作更是事关全局和广大群众切身利益的重要环节。各乡镇要充分认识城乡居民医保工作的重要性，党政一把手作为筹资工作的第一责任人，要高度重视，亲自安排，亲自过问，将今年城乡居民医保筹资工作纳入党委、政府的议事日程，要采取班子成员包片、包村干部包村、村干部包组、组干部包户和乡村医生参与宣传动员的做法，层层抓好落实，做到责任到人、责任到位。 具有本村户籍的村民 6 医疗救助 村民委员会 1.《贵州省社会救助实施办法(暂行)》(黔府发〔2015〕2号)第二十九条 申请医疗救助的，应当向户籍所在地乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级民政部门审批……。 2.《毕节市医疗救助实施办法》(毕节府办函〔2016〕37号)第十二条 第二款
(一)申请。个人应当在医疗费用结算后的6个月内向户籍(居住证)所在地乡镇人民政府(街道办事处、社区服务中心)提出医疗救助申请，并提供本人身份证、户籍证明、诊断证明、基本医疗保险及大病保险报销凭证(未参保的持诊治发票)等材料。
(二)审核。乡镇人民政府(街道办事处、社区服务中心)在村(居)民委员会协助下，组织人员采取入户调查、走访等方式，对申请对象类别、经济状况、困难情形等进行调查核实，提出初审意见，在申请人所在村(居)张榜公示无异议后，自受理申请的20个工作日内报县级民政部门审批。 具有本村户籍的村民 7 临时救助 村民委员会 1.《贵州省社会救助实施办法(暂行)》(黔府发〔2015〕2号)第五十一条 申请临时救助的，应当向乡镇人民政府、街道办事处提出，经审核、公示后，由县级人民政府民政部门审批……。 2.《毕节市临时救助实施办法》(毕节府办发〔2016〕14号)第七条 临时救助受理
(一)依申请受理。……申请临时救助的，由当地乡镇人民政府(街道办事处、社区服务中心)受理。申请人提交书面申请、居民户口薄、户主身份证。 ……。 第八条 审核审批程序
(一)一般审核审批程序。 ……。 入户调查后，进行民主评议，提出审核意见并在申请人所居住的村(居)民委员会张榜公示后，报县级人民政府民政部门审批……。 1000元(含本数)以下的临时救助，县级人民政府民政部门可以委托乡镇人民政府(街道办事处、社区服务中心)审批，报县级人民政府民政部门备案;1000元(不含本数)以上的临时救助，应按规定对救助申请家庭经济状况进行核对，由县级人民政府民政部门审批。 具有本村户籍的村民 8 自然灾害受损的居民住房恢复重建补助对象 村民委员会 《自然灾害救助条例》第二十条居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。经村民委员会、居民委员会民主评议，符合救助条件的，在自然村、社区范围内公示;无异议或者经村民委员会、居民委员会民主评议异议不成立的，由村民委员会、居民委员会将评议意见和有关材料提交乡镇人民政府、街道办事处审核，报县级人民政府民政等部门审批。 具有本村户籍的村民 9 高龄津贴 村民委员会 《市民政局市财政局毕节市高龄津贴制度实施方案》(毕节府办函〔2014〕61号)的相关规定：村(居)民委员会受理申请后，采取查验资料、入户调查等方式对申请情况进行核实。符合条件的由申请人填写《毕节市高龄补贴申报审批表》，在本村(居)进行公示，公示无异议的，村(居)民委员会应在公示期满后出具初审意见并签字盖章，将有关材料报当地乡镇人民政府、街道办事处或社区服务中心复审。 具有本村户籍的村民 10 年满60周岁以上农村籍退役士兵生活补助 村民委员会 《民政部办公厅关于落实给部分农村籍退役士兵发放老年生活补助政策措施的通知》(民办发﹝2011﹞11号)的相关规定：符合条件人员需携带本人身份证、户口簿、退伍证等相关证明材料，向本人户籍所在地村(居)委会提出申请并办理登记手续，填写有关登记审核表。 对相关人员的申报材料，由村(居)委会初审、乡(镇、街道)复核，并做好登记工作。对符合条件的签署意见后，将有关登记审核表、人员花名册和个人相关资料复印件等材料上报县级民政部门;对经复核不符合条件的，应书面说明理由并告知本人。 具有本村户籍的村民 11 参战退役人员生活补助 村民委员会 1.《贵州省军人抚恤优待办法》(省政府令122号)第三十三条 1954年11月1日以后入伍，并参加过对敌作战，现居住农村和城镇，无工作单位，且家庭生活困难的退役人员，经其户籍所在地县级人民政府民政部门批准后给予参战退役人员生活补助。 2.《毕节优抚安置基本业务服务规范(试行)》(市民政局提供)的相关规定：申请人向户籍所在地村(居)民委员会提出申请，提交相关材料，填写《贵州省参战退役人员登记审批表》。村(居)民委员会受理与审核。经村(居)民委员会审核，符合条件的，将相关材料上报乡镇人民政府(街道办事处)民政部门. 具有本村户籍的村民
12 困境儿童生活补助 村民委员会 《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》
三、建立健全困境儿童保障工作体系 强化和落实基层政府、部门职责，充实和提升基层工作能力，充分发挥群团组织优势，广泛动员社会力量参与，建立健全覆盖城乡、上下联动、协同配合的困境儿童保障工作体系。(一)构建县(市、区、旗)、乡镇(街道)、村(居)三级工作网络。 村(居)民委员会要设立由村(居)民委员会委员、大学生村官或者专业社会工作者等担(兼)任的儿童福利督导员或儿童权利监察员，负责困境儿童保障政策宣传和日常工作，通过全面排查、定期走访及时掌握困境儿童家庭、监护、就学等基本情况，指导监督家庭依法履行抚养义务和监护职责，并通过村(居)民委员会向乡镇人民政府(街道办事处)报告情况。村(居)民委员会对于发现的困境儿童及其家庭，属于家庭经济贫困、儿童自身残疾等困难情形的，要告知或协助其申请相关社会救助、社会福利等保障;属于家庭监护缺失或监护不当导致儿童人身安全受到威胁或侵害的，要落实强制报告责任;并积极协助乡镇人民政府(街道办事处)、民政部门、妇儿工委办公室和教育、卫生计生、人力资源社会保障等部门及公安机关、残联组织开展困境儿童保障工作。 村户籍的村民
13 城乡居民基本养老保险参保登记、基金收缴 村民委员会 《贵州省城乡居民基本养老保险经办规程(暂行)》(黔人社厅通〔2014〕360号)第七条 村(居)协办员负责检查登记人员的相关材料是否齐全，在符合条件的《城乡居民基本养老保险参保登记表》上签字，并将《城乡居民基本养老保险参保登记表》、户口簿和居民身份证(或户籍证明)复印件以及其他相关材料(计生两户、残疾人等特殊参保群体身份证件)，在每月5日前一并上报乡镇城乡居民社会养老保险中心。 居民本人也可携带相关材料直接到乡镇城乡居民社会养老保险中心办理参保登记手续。村(居)协办员在收取参保对象参保金的同时为参保对象开具《赫章县城乡居民社会养老保险缴费收据》 ，并收取续保人员的《赫章县城乡居民社会养老保险缴费证》带至乡镇城乡居民社会养老保
具有本险中心进行参保缴费信息登记，由乡镇城乡居民社会养老保险中心为其发出城乡居民养老保险参保缴费征集通知单。村(居)协办员再将参保金带至乡镇城乡居民社会养老保险农行金融服务代办点进行刷卡缴费并索取缴费票据。再将缴费票据及其他资料带回乡镇城乡居民社会养老保险中心进行最后核实，准确无误后乡镇城乡居民社会养老保险中心为其填发缴费证并签章。第八条 乡镇城乡居民社会养老保险中心工作员负责对登记人员的相关材料进行审核，正确无误后及时将参保登记信息录入城乡居民养老保险信息系统，在上签字、加盖公章，并于每月10日前将《参保表》、户口簿和居民身份证(或户籍证明)复印件以及其他相关材料一并上报县级社保机构。本人自行前去办理的参照本流程。 具有本村户籍的村民
14 城乡居民基本养老保险待遇申领 村民委员会 《贵州省城乡居民基本养老保险经办规程(暂行)》(黔人社厅通〔2014〕360号)第二十六条 符合待遇领取条件的参保人员，应携带户口簿、居民身份证原件(或户籍证明)和复印件等材料，到户口所在地村(居)委会办理待遇领取手续，在《领取通知表》上签字、签章或留指纹确认。村(居)协办员负责检查参保人员提供的材料是否齐全，并于每月5日前将相关材料一并上报乡镇乡镇城乡居民社会养老保险中心。参保人员也可直接到乡镇城乡居民社会养老保险中心办理待遇申领手续。 乡镇城乡居民社会养老保险中心应审核参保人员的年龄、缴费等情况，并将符合待遇领取条件人员的相关材料于每月10日前上报县城乡居民社会养老保险服务中心。 具有本村户籍的村民
15 城乡居民基本养老保险参保变更登记 村民委员会 《贵州省城乡居民基本养老保险经办规程(暂行)》(黔人社厅通〔2014〕360号)第十条 参保人员信息发生变更时应及时办理参保变更登记。参保变更登记的主要内容包括：姓名、居民身份证号码、缴费档次、银行账号、特殊参保群体类型、性别、民族、居住地址、联系电话、户籍性质、户籍所在地址等。以上内容之一发生变更时，参保人员应及时携带身份证及相关证件、材料的原件和复印件到村(居)委会申请办理变更登记手续，填写《贵州省城乡居民基本养老保险变更登记表》(以下简称《变更表》)。村(居)协办员于每月5日前将相关材料及《变更表》上报城乡居民社会养老保险中心。 参保人员本人也可到城乡居民社会养老保险中心直接办理变更登记手续。城乡居民社会养老保险中心初审无误后，将变更信息及时录入信息系统，在《变更表》上签字，加盖公章，并于每月10日前将相关材料及《变更表》上报县级社保机构。 县级社保机构复核无误后，对信息系统中的变更登记信息进行确认，在《变更表》上签字，加盖公章，并将有关材料归档备案。 具有本村户籍的村民 16 出具民政部门大病救助家庭生活困难证明 村民委员会 贵州省民政厅就医疗救助对象明确条件：申请条件
1、城乡低保对象;
2、农村五保对象、城市三无人员;
3、政府供养的孤残儿童;
4、因患病造成实际用于日常基本生活消费支出低于当地最低生活保障标准的贫困家庭;
5、以上救助对象需要具有本地户口，参加城镇(职工、居民)医保或者新型农村合作医疗，并在指定医疗机构就治，且经过医疗保险报销的。 所需资料
1、填写《慈善救助大病患者申请表》;
2、基本医疗保险定点医疗机构出具的正规医疗费用票据和基本医疗保险管理部门出具的报销结算原件及复印件;
3、本人身份证、户口簿复印件;
4、城乡低保、农村五保、城市三无、孤儿等需提供《居民最低生活保障证》、《农村五保供养证》等有效证件或者证明;
5、社会困难家庭需要由单位或者居委会开具收入证明;
6、其他申报材料。 具有本村户籍的村民
17 出具家庭生活困难证明(小学、初中、高中(高职)、大学学生申请学杂费减免、助学金补助、助学贷款等) 村民委员会 国务院关于建立健全普通本科高校高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见，国发〔2007〕13号。办理生源地助学贷款的程序如下:
1、学生凭有效证件(新生凭录取通知书，二年级(含二年级)以上的学生凭学校证明)到当地县级教育行政部门学生资助中心领取助学贷款申请表。
2、在助学贷款申请表上加盖村、乡、县民政部门公章，连同个人及父母的身份证复印件交给当地县级教育行政部门学生资助中心。
3、当地县级教育行政部门学生资助中心审核通过后，发给学生助学贷款合同。
4、学生将填写好的助学贷款合同交到学校学生资助管理办公室，领取回执单，学生将回执单返回给当地县级教育行政部门学生资助中心。
5、当地县级教育行政部门学生资助中心将贷款学生的贷款合同及学校的回执单交给信用社，信用社将学生的贷款打到学校的账户上。
黔府发【2015】2号贵州省社会救助实施办法(暂行) 第三十二条 各级人民政府对在本省行政区域内义务教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员、给予教育救助。对在本身行政区域高中教育(含中等职业教育)、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员、以及不能入学接受义务教育的残疾儿童少年，根据实际情况给予适当教育救助。 具有本村户籍的村民
18 出具法律援助家庭生活困难证明 村民委员会 《贵州省法律援助条例 》第十条修改为“公民为保障自己合法权益有事实证明需要法律帮助，但因经济困难无力支付法律服务费用的，可以向法律援助机构申请法律援助。 “经济困难的标准按照当地人民政府公布的城乡居民最低生活保障、农村五保供养标准执行”。
具有本村户籍的村民
19 出具零星林木采伐证明 村民委员会 《贵州省木材经营管理办法》(贵州省人民政府令第94号，2006年8月7日)第八条 村民采伐自留地和房前屋后个人所有的零星林木，需要进入市场的，应当取得乡(镇)林业站或者村民委员会出具的证明。 具有本村户籍的村民
20 出具外伤证明 村民委员会 《毕节市2017年城乡居民医保补偿方案的通知》，第四章第
(七)款第3条：发生意外伤害的参保城乡居民能够提供有效证明无第三方责任的，原则上比照疾病住院补偿规定执行;对于有第三方责任的，基金不予支付。意外伤害补偿应在一定范围内公示7天以上，公示无导议、无举报，或调查确认，经受伤地村(社区)出具证明，乡(镇、街道)分管领导和乡(镇、街道)监管人员签字加盖公章后方可兑付补偿金。....... 具有本村户籍的村民
21 出具涉农补贴存折(“一折通”)遗失补办、信息变更证明 村民委员会 《贵州省涉农补贴资金省级发放管理暂行办法》(黔财基〔2009〕4号)第十三条：省财政厅基财处根据省直相关部门和财政厅相关处室确认的补贴依据，将省级直接发放的各项涉农补贴资金造册到户，并返回到各县、乡打印，由乡(镇)财政所进行核实(内容包括姓名、家庭人口、补贴项目、补贴数量、补贴标准、补贴金额等)，并在村民组进行张榜公示，公示时间不得少于7天。 具有本村户籍的村民
22 《生育服务证》申领 村民委员会 《贵州省人口与计划生育条例》 第三十三条 公民依法结婚后生育第一个和第二个子女的，应当凭个人身份证明、结婚证明到现居住地乡镇人民政府、街道办事处(社区)或者村(居)民委员会登记，免费领取服务证。 具有本村户籍的村民
23 农村居民宅基地
村民委员会 《贵州农村宅基地管理办法》第十五条 宅基地审批按以下程序办理：
(一)建房农户应向所在村民委员会提出书面申请，如实填写《申请使用宅基地审批表》，并提供户籍证明、集体土地使用证、宅基地证或其它权源证明(新建户除外)，以及与建房用地申请内容相一致的其它证明。
(二)村民委员会复核建房农户提供材料的真实性并盖章确认，再经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意后上报镇(街道)国土资源所(没有国土资源所的上报国土资源分局)。
序号 1 事项名称
“四类”特困群体实施殡葬救助申请转报 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 委托办理收养登记证明出具 收养人情况证明出具 贫困家庭证明出具
生父母有特殊困难无力抚养证明出具 低收入老年人居家养老服务补贴申请转报 救灾资金发放评议转报
因公牺牲军人遗属、病故军人遗属一次性特别抚恤金申请转报 因灾倒损农房恢复重建评议转报
带病回乡退伍军人定期定量补助申请转报 离任村干部生活补助初审
分散供养的农村五保对象供养申请转报 进入光荣院集中供养申请代办 最低生活保障申请代办
参战参试退役人员待遇申请转报
部分农村籍退役士兵老年生活补贴申请转报 社会弃婴救助代申请
80岁以上高龄津贴申请转报
重点优抚对象临时性救助申请转报
现役军人家属和重点优抚对象优待金申请转报 重点优抚对象政策咨询服务 孤儿救助申请证明材料出具 农村留守儿童临时监护照料
未成年人社会保护国家监护干预服务 老年人优待证遗失补证代办
烈士、因公牺牲军人、病故军人的子女、兄弟姐妹优先批准服现役优待政策咨询服务
农村建档立卡贫困户家庭子女雨露计划职业教育补助申报 失独计划生育困难家庭评议转报
计划生育特殊困难家庭老年护理补贴评议转报 计生困难家庭、贫困母亲、留守儿童救助评议转报 独生子女父母光荣证代办和补办 补录户口居住证明出具 查阅档案介绍信开具 生育服务登记卡登记发放 贫困精神病人医药费补助
领取独生子女父母光荣证的企业退休职工一次性奖励申请代办 农村贫困户建档立卡服务 残疾儿童抢救性康复补助
建档立卡贫困户家庭子女证明出具
城乡居民基本养老保险待遇领取资格认证材料转报 城乡居民基本养老保险补缴代办 残疾人辅助器具适配服务 公民死亡登记证明出具
经济困难高校学生生源地信用助学贷款申请资料审查 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 精神类残疾人住院医疗救助(贫困精神病患住院医疗救助) 档案资料查阅服务 第二代残疾人证办理
重度残疾人护理补贴申请受理
农村居民自留地和房前屋后采伐的自有零星木材证明出具 创业担保贷款申请及贴息办理材料转报 购买散装汽油证明
社会保险查询(证明出具) 法律援助申请代办
居住证遗失损毁补(换)发 困难残疾人生活补贴受理 就业政策咨询
农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营申请受理 分户证明出具
出具农村承包经营权变更事项证明 图书馆办证(补证)服务
被征地农民就业和社会保障工作具体对象确定材料转报 文献外借与咨询服务 农村危房改造评议转报
设施农用地用地协议签订服务 老年人优待证代办
东河司发„2011‟37号
关于实施村(居)法律顾问全覆盖工程的
意见
为深入贯彻落实科学发展观，推进 “黄蓝”两大国家战略顺利实施，更好地为农村改革发展提供优质高效的法律服务，促进农村民主法治建设，为农村社会和谐稳定提供法律服务和法制保障，根据东营市司法局《关于实施村(居)法律顾问全覆盖工程的意见》(东司发„2011‟40号)，结合我区实际情况，决定在全区实施村(居)法律顾问全覆盖工程，建立覆盖城乡的基层法律顾问服务体系。现就实施村(居)法律顾问全覆盖工程制定如下实施方案：
一、指导思想和目标任务
实施村(居)法律顾问全覆盖工程的指导思想是：以邓小平
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理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，立足于服务和保障“黄蓝”两大国家战略顺利实施，全面整合司法行政资源，积极构建以法律服务队伍为实施主体、覆盖城乡的社会法治化建设工作新体系，促进城乡基本法律服务均等化、一体化，促进社会矛盾化解、社会管理创新，保障全区经济社会又好又快发展。
目标任务：到2011年底，实现村(居)聘请法律顾问100%的目标，促进法律顾问与农村合同监管工作、调解工作、法律援助工作、普法依法治理工作、社区矫正和安置帮教工作相结合。到2012年底形成比较完备、运转协调的法律顾问服务机制，基本满足村(居)集体组织和人民群众的法律服务需求。
二、实施主体、服务对象和服务形式
村(居)法律顾问制度实施主体是： 律师事务所执业律师、基层法律服务工作者、公证员、法律援助律师以及部分司法所干警。
村(居)法律顾问制度的主要服务对象是：村(居)集体组织、村(居)群众以及在辖区工作、生活的外来人员。
村(居)法律顾问制度的基本服务形式是：法律顾问实行委派制。为村(居)集体组织和群众提供法律咨询，进行释法解疑;定期开设法制讲座，开展普法教育;帮助修订完善村规民约、合同、协议等，参与“民主法治村”建设和依法治村(居)工作;开展法律援助行动，帮助困难群众依法获得法律援助;参与村
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(居)重大疑难纠纷的调处;协助处理村(居)集体组织和居民的涉法事务;配合村(居)开展社区矫正和刑释解教人员的教育管理工作;深入基层调查研究，了解并反馈广大人民群众需求及对司法行政系统的意见建议。
法律顾问承担涉诉业务及需要投入较多精力的非诉讼业务时，可以收取费用，但收费应适当予以减免，其他服务应一律免费提供。
三、主要内容
村(居)法律顾问主要围绕人民群众“最关心、最直接、最现实”的问题开展活动，真心实意为民办好事、办实事。具体做到“五个结合”：
(一)村(居)法律顾问与农村合同监管工作结合。围绕农村经济转型和结构调整，对村级集体经济项目发包、小型工程招投标等提供法律服务，帮助起草、审核重大合同，参与项目谈判，规范村级经济行为。
(二)村(居)法律顾问与调解工作相结合。各司法所要认真贯彻落实《人民调解法》，实行法律顾问担任顾问单位调解组织成员或人民调解员制度。法律顾问要积极参与顾问单位交通事故、医疗事故、安全事故以及群体性纠纷、个人重大纠纷的调解，发挥专业优势，引导当事人更多地通过调解和其他非诉讼手段消除纷争，化解矛盾。顾问单位发生较大矛盾纠纷，必须通知法律顾问参与调处，并在其指导下制作规范的人民调解协议，达不成
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协议的，由法律顾问引导当事人走诉讼渠道解决。
(三)村(居)法律顾问与法律援助工作相结合。村(居)法律顾问要积极宣传法律援助政策法规，对经济困难、符合下列事项的村(居)民提供法律援助：请求给予社会保险待遇或者最低生活保障待遇的;请求发给抚恤金、救济金的;请求给付赡养费、抚养费的;请求支付劳动报酬的;主张因见义勇为行为产生的民事权益的;因工伤、交通、医疗事故或者其他人身伤害事故受到人身损害要求赔偿或者补偿的;因劳动合同关系使权益受到损害要求赔偿或者补偿的;因遭受家庭暴力、虐待、遗弃而受到损害要求赔偿或者补偿的;因征地、拆迁使权益受到损害要求赔偿或者补偿的;因假劣种子、农药、化肥以及环境污染使权益受到损害要求赔偿或者补偿的。
区法律援助中心负责对法律顾问进行业务指导和监督，原则上顾问单位发生的法律援助案件由法律顾问负责办理，确保符合条件的弱势群体都能及时获得法律援助。
(四)村(居)法律顾问与普法依法治理相结合。法律顾问要开展有针对性的法制宣传，提高村民法律意识，提高村干部的法律素质和依法管理农村社会事务的能力;帮助完善村(居)“四民主、两公开”制度，协助起草、审核和修改村规民约、规章制度、法律文书，帮助开展民主法治村(居)创建活动，推动农村民主法治建设向更高层次发展。
(五)村(居)法律顾问与社区矫正和安置帮教工作相结合。
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法律顾问通过举办法制讲座、开展义务法律咨询等形式，有针对性地宣传与社区矫正、安置帮教工作联系密切的基本法律知识，增强服刑人员的法制观念及法律意识，使其转变观念，重新做人，顺利回归社会;与社区矫正对象和刑释解教人员开展“一帮一”或“多帮一”的帮教、帮困扶助活动。
四、工作要求
(一)完善村(居)法律顾问常规工作制度。一是定期服务制度。法律顾问每季度末月25日到村(居)工作室工作半天，为村(居)组织和居民提供法律咨询，每半年在村(居)举办一次法制讲座，对村(居)组织和居民进行法律培训。法律服务顾问单位每年至少组织一次开展大型送法下乡或集中宣传活动，营造浓厚的法制宣传氛围。二是限时服务制度。法律顾问在接到村(居)具体法律服务需求后，两个工作日内必须提供法律服务;对于村(居)组织、居民的电话法律咨询，一般应随问随答，疑难问题不超过两个工作日答复。三是工作日志制度。法律顾问应将所联系村(居)的基本情况，提供法律服务的时间、对象、内容、方法和结果详细记载，做到一村(居)一卷、一事一记、一次一记。办理具体法律事务的，要一事一档。四是工作报告制度。法律顾问要利用受理案件、解答咨询、调解纠纷的职业优势，注重收集整理可能引发群体性事件或大规模上访事件的矛盾纠纷信息，及时上报给所在地司法所，确保不稳定因素发现及时、情报准确、分析到位、研判得当，为掌控社会矛盾动态提供有益参
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考。五是局领导班子成员及机关股室联系司法所、律师事务所、法律服务所制度。督查指导司法所、律师事务所、法律服务所开展法律顾问全覆盖工作，帮助司法所、律师事务所、法律服务所解决工作中遇到的实际困难和问题，年终司法所、律师事务所、法律服务所法律顾问全覆盖工作的完成情况与包片联系的局领导班子和股室同奖同罚。
(二)加强检查考核。区司法局制定考核奖惩细则，把法律顾问全覆盖工程列为司法行政机关对法律服务机构和司法所年度检查考核的重要内容，细化、量化考核指标，年底对司法所及法律顾问进行考评，并根据考评结果进行年终通报。对工作突出的法律顾问上报市司法局进行表彰，对年内顾问单位发生突发性群体事件、重大治安案件、越级上访事件，法律顾问参与调解、诉讼不及时的，或迟报、漏报、瞒报顾问单位重大信息的，或因服务质量差，引起顾问单位及群众严重不满的，区司法局将据实上报市司法局并根据有关规定进行通报批评。
(三)加强法律服务队伍建设。要以促进公正廉洁执业为目标，全面加强法律服务机构和队伍的执业监督，进一步加强法律服务队伍诚信建设，端正执业理念，提升执业公信力，确保公正廉洁、服务到位。加强对法律服务人员的社会主义法治理念教育、职业道德教育、纪律作风教育，确保法律服务人员始终坚持党的事业至上、人民利益至上、宪法法律至上，提高服务科学发展的意识和能力。以提高服务能力为重点，大力加强教育培训力度，
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特别是加强诉讼、仲裁、调解、普法、涉法信访等专项法律服务业务技能的培训，发挥司法行政系统在维护群众权益机制中的积极作用，为“黄蓝”国家战略顺利实施、维护和谐稳定提供强有力的法律保障。
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广东厚载律师事务所村(居)法律顾问工作
经验介绍
广东厚载律师事务所自2011年起承担村(居)公益法律顾问工作以来，在萝岗区司法局的指导和支持下，在为村(居)提供法律援助、公益法律宣传、纠纷调解等方面发挥了重要的作用，深得所服务村(居)委及村民的信赖。2012年，广东厚载律师所被区政府评为“社会力量参与社会主义新农村建设突出贡献金奖”单位，被萝岗区司法局评为2012年度、2013年度公益法律服务先进律师所，本所的村(居)法律顾问主办律师刘曲梅、李夏琳律师分别被区司法局评选为“村(居)法律顾问先进个人”、李绛兵律师被评选为“广州市2012年度爱心法律援助律师”。主要做法：
一、创新工作方式，形成1+N+1的工作架构
建立一支高效、专业的服务团队是提高村(居)法律服务品质的关键。该所承担萝岗区村(居)法律顾问工作后，结合农村实际需求，构建了1+N+1的工作团队，为每个村(居)指定一个固定的主办律师，配备N个顾问，并由一个合伙人统筹负责。比如：该所担任三个村(居)的公益顾问，先为每个村指派一个合适的、固定的主办律师，选派的主办律师均熟悉相关的法律法规，熟悉农村习惯，会说粤语。这三个主办律师同时成为村(居)顾问团成员，并服从一个村(居)
1 工作负责人的工作调配。本所其他律师对村(居)工作感兴趣的，均可申请加入村(居)顾问团。主办律师每周至少1天以上到村(居)值班，为村民提供面对面的免费法律服务，为村民答疑解惑，并详细填写值班日志，作为律师提供服务的凭证。顾问团成员除必须参加每个月举办一次的业务学习外，当主办律师因工作安排无法下村(居)定期值班时，村(居)顾问团其他成员有义务服从负责人的调配，代替主办律师下村(居)。
律师所全力组织、统筹、支持主办律师以及顾问团的工作，政府补贴每年每个村(居)2万元，由区司法局拨付该所，均用于村(居)法律服务，律所绝不克扣一分钱，为主办律师提供经费保障。这种架构的好处在于：既防止了工作上的互相推诿，又避免了单一律师的认知偏颇，还创造了律师学习的机会，也大大提升了工作效率和服务水平。
二、以实际行动争取村(居)委及村民支持，拓宽服务渠道，实现法律服务“零距离”
要提供更及时，便利的法律服务，拓宽服务渠道，离不开村(居)委及村民的积极支持。该所律师通过展示业务能力，以实际行动羸得了村(居)委及村民的信任。该所指派的李夏琳律师，刚开始担任大坦村的法律顾问工作时，村委干部并不接受。每次李律师到村委，工作人员总说没必要来，
2 别耽误时间等等，虽语言客气，但明显不接受、不认同律师的工作，还拒绝为律师提供办公桌椅等工作条件。但是，李夏琳律师以女性特有的温婉气质，通过耐心、细心的服务逐渐赢得了村委的尊重和认同。例如，一位黄姓村干部，本来对指派的律师十分抗拒，有一次，就其发生的一起交通事故损害纠纷试着向李律师咨询，李律师全面了解案情后，向黄某指出，应该当时提出反诉请求，这样即可一次性解决问题，现在虽仍可另行起诉，但起诉成本过高，且执行有难度。黄某懊恼表示，如果当初早些咨询律师，便可挽回近七千元损失。现在，李律师每次到村委，黄某总是笑脸相迎，并逢人就加以宣传。通过几年的努力，目前，大坦的村干部均意识到了法律顾问的重要性，不仅专门为李律师设立了工作室，还在村民中广泛派发李律师的名片，公布李律师联系电话，宣传和号召村民遇事可及时找李律师咨询。通过村委的宣传，村民逐渐有了“遇事找公益律师”的普遍认知。
经过村委的宣传，顾问律师在该村已产生一定影响，除在律师值班处咨询外，很多村民会通过电话方式进行咨询。一位吴姓村民电话咨询关于其服刑的亲属如何登记结婚的问题，是否可以办理登记?可否在律师事务所办理结婚?可否委托律师替其办理结婚登记等等?通过李律师的专业解答，终于解开了该村民多年的困惑。还有一位吴姓村民，儿子因交通事故死亡，通过村委联系到律师。经了解，其家庭
3 是大坦村的困难户，遂指引其申请法律援助，目前，李律师已作为法律援助律师代理了该案，村民十分满意。
有了村委的支持，律师服务的渠道大大拓宽了，村民也切实感受到了“零距离”的法律服务，切实感觉到公益律师是“就在身边的律师”。
三、积极参与人民调解，提升基层调解员理论水平，达到事半功倍的效果
2013年2月间，该所邓华明、陈灿芳两律师与荔红社区的人民调解组织一起，成功调解了两起本来极有可能演变为上访或诉讼的民事纠纷事件，一起是租赁合同纠纷，一起是劳资工伤与人身损害责任竞合的赔偿纠纷，并代为起草调解文书，敦促各方履行调解协议。
特别值得一提的是，该起劳资纠纷涉及工伤与人身损害责任竞合，法律关系十分复杂，涉及三方当事人，两种不同的法律关系：经营者占道经营违背安全保障义务致清洁工人人身损害，而该清洁工人是正在工作中受伤，因而也构成工伤。而对此，人民调解员也不是很清晰，邓律师耐心细致地向调解员解释了相关的法律规定，深入浅出地剖析问题，终于使得调解员理解了其中的法律关系，并在调解过程中加以运用，使得两责任主体分别承担其责任范围，使得受伤的清洁工人所得到的赔偿高于其原来预期的索赔要求，最终顺利
4 地达成三方调解协议并监督各方履行，得到了包括两个赔偿责任主体在内的四方人士的一致好评。
通过此次调解，邓律师已然成为了该调解组织的法律顾问，调解员的理论水平也大大提高，进一步增进了调解的合法性，有效提高化解矛盾的效率。
四、由律师所组织顾问团成员，全力支持各村(居)委举办的各项活动，积极宣传村(居)法律顾问服务
自介入村(居)工作以来，该律师所组织顾问团成员，积极支持村(居)的各种活动。很好地宣传了村(居)法律顾问工作，也提升了律师所的品牌形象。
如：2013年11月18日，荔红社区举办“便民法律咨询活动”，该所派出邓华明、李夏琳、邹和利三名顾问团律师参与，在当地取得较大的社会影响，萝岗区委主办的《创业导报》还对此进行了专门报道。
2013年12月30日，荔红社区举办了“创建文明社区”多项综合活动，该所派出了邓华明、李夏琳两名顾问团律师到活动现场承担普法宣传与便民法律咨询的工作，成为该社区“创文”活动重要的组成部分。
村(居)法律服务无小事，大到村委和经济社的土地产权纠纷、农村集体“三资”合同审查、经济社土地补偿款合理使用，小到村民的交通事故赔偿、服刑人员婚姻登记、劳
5 资纠纷等，法律顾问都用心提出了专业的法律咨询意见，妥善化解矛盾，引导村民依法维护合法权益。广东厚载律师事务所通过真心、细心、贴心的法律服务，赢得村民的诚心欢迎，也得到政府相关部门的肯定。
(广东厚载律师事务所供稿)
夹屿村创建“泽国镇卫生应急
示范村”主要事迹
夹屿村总人口2007人，总户数625户，外来人口3800多人。本村卫生应急工作，在镇党委、政府的正确领导及相关部门的关心与支持下，坚持预防为主，以人为本的原则，全面落实科学发展观，建立健全各类卫生应急预案，不断加强卫生应急处置能力，切实提高了突发公共卫生事件预警与应急处理能力，为保障人民群众的身体健康与生命安全发挥了积极作用。根据“泽国镇卫生应急示范村(居)建设标准”，我村自评总分89分，现将卫生应急工作主要事迹简要总结如下：
一、 组织健全，经费保障
村两委非常重视卫生应急工作。首先，组建了卫生应急救援队伍，明确了王敏志同志指导此项工作，并落实了王安明同志专职负责卫生应急的日常工作。组织体系的健全，为处置卫生应急事件打下了坚实的基础。其次，在村经费紧张的情况下，每年也安排了一定的公共卫生专项经费。
二、预案在前，制度完善
根据《泽国镇突发公共卫生事件应急处理预案》、《泽国镇重大食品安全事故应急反应预案》、《泽国镇防汛抗台应急预案》等相关预案，结合本村的实际情况也制定了相关的预案。同时完善了应急值班、信息报送、物资储备等相关制度。
三、风险排查，广泛宣传
对本村积极开展各类风险排查，特别是重点地段，重点场所，重点人群的排查，建立风险的监测、评估、预警、反应机制，实现各类风险事件的动态、实时和网络化管理。每年我村都开展形式多样的卫生应急知识的宣传、科普与技能培训，内容涉及到相关法律法规、传染病防控、卫生应急常识、自然灾害的特征等，今年上半年已张贴三期6张卫生应急相关知识的宣传画，发放宣传单2000张。本村每年都邀请相关部门开展至少1次的专题知识健康讲座。
四、积极应对，卫生应急工作全面落实
依倨应对突发公共卫生事件的特点，在镇政府及相关部门的指导下，在村部设立了应急避难所，方便群众的应急避难。本村还组建了12人组成的卫生应急队伍，并对每个队员配备了雨具、安全帽、手电筒等应急工具。为了检验应对突发卫生应急事件的组织、人员、装备等方面的协调能力，在政府与相关部门的组织指导下，积极开展各类应急演练，确保如一旦发生突发公共卫生事件能够立即运用。
泽国镇夹屿村(盖章)
2011年8月
教学目标：
1、正确、流利、有感情地朗读课文，背诵课文。
2、学会本课生字，理解由生字组成的词语。
3、能联系课文内容理解诗句的意思，口述这首诗所描绘的情景。
4、借助课文的语言材料，感受田野春光的美好和农村儿童生活 的情趣，激发热爱大自然、珍惜童年的美好感情。
教学重难点：指导学生通过朗读、背诵，感受诗篇的语言美和情景美，帮助学生积累丰富的语言材料。 教学用时：0.5课时。 教学准备：多媒体 教学过程：
一、谈话导入，揭示课题
1、同学们，你们知道哪些词语是描写春天的，能说给大家听吗?
2、今天，我们要学习一首描写春天的古诗。是哪一首呢?
自读课题。我们要学习的是《村居》。
二、初读全诗，读准读通
1、释题：在乡村居住。
作者：高鼎，清朝人，善于描写自然景物。
2、自读，要求读准生字的音，读通句子。读后检查：
出示生字，读准音，记住形，指名朗读，正音。
三、细读全诗，解词释句，弄懂诗意
1、诗歌主要写了哪个季节的什么景色?
2、小组讨论，弄懂相关词语的意思。
3、交流，你理解了哪些词语?
草长莺飞：野草旺盛生长，黄莺自由飞翔。
拂：飘拂、拂拭、掠过。
堤：堤岸。
醉春烟：陶醉在迷人的春光之中。
纸鸢：纸做的风筝。
4、诗句的意思知道吗?
(早春二月，地面草儿旺盛生长，空中莺儿自由飞翔，堤边杨柳飘拂摇曳，仿佛也陶醉在迷人的春光之中。孩子们放学回来天色还早，赶忙趁着东风放起了风筝，那心里别提多高兴了。)
5、带着自己对这首诗的理解再朗读全诗，读出感情。
四、赏读全诗，进入意境，熟读成诵
1、看图读一读这首诗，边读边想，在头脑中再现诗句所描绘的画面，再用自己的话说一说。
2、作者写出了我们儿童生活的乐趣，你喜欢这首诗吗?练习背诵。
3、你是否曾经有过这样的经历?当时你是怎么做的，心情如何?说一说。
板书设计： 村居
草长莺飞二月天 拂堤杨柳醉春烟 儿童散学归来早 忙趁东风放纸鸢
作业设计：背诵两首古诗，并会默写。预习第九课(课文读4遍，解决不懂得字和词语)
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