侵害农村妇女合法土地权益问题分析
【摘要】农村妇女是推动农村经济建设和社会发展的重要力量，要想把她们的积极性调动好、保护好、发挥好，就必须切实保障她们平等地享有土地承包权益，任何组织和个人都不得非法剥夺。
【关键词】农村妇女;土地;分析;权益
我国是一个有9亿多农民的农业大国，可以说没有农村的稳定和发展，就很难构建和谐社会。虽然《农村土地承包法》对农村妇女土地权益进行了立法保护，但是，在一些地方尤其是一些城郊地区，侵害妇女土地权益的现象时有发生，根据本人申报的《保护农村妇女合法权益问题研究》国家课题和石河子大学课题中，对农村妇女侵权问题研究调查的资料分析，在农村妇女土地权益保障方面还存在着许多问题，还需要加强保护。农村妇女是推动农村经济建设和社会发展的重要力量，要想把她们的积极性调动好、保护好、发挥好，就必须切实保障她们平等地享有土地承包权益，任何组织和个人都不得非法剥夺。在现阶段我国农村，土地承包权益是农民最为关切的经济权利。特别对于已成为农村主要劳动力的广大农村妇女，土地是其赖以生存和发展的基础;随着国家城镇化进程的不断加快，土地承包权利已成为集体经济组织收益分配权、土地征用补偿利益等财产权益，也是多数刚刚由村民转变为居民的妇女的主要经济来源和生活保障。自我国农村实行家庭联产承包责任制以来，绝大多数地区在执行国家法律和党的政策时，能够较好地保障农村妇女获得平等的土地权益，但也有部分地区的农村妇女的合法权益受到侵害。保障妇女权益不仅是政府的重要职责，也是全社会的共同责任。
目前，我国农村妇女的土地权益问题比较突出。失去土地权益的农村妇女将趋于贫困，这些农村妇女成了农村的弱势群体、边缘群体。随着改革开放的深入，婚姻自由程度的提高，妇女土地权益被侵害的现象也会越来越多。随着我国社会经济持续快速发展，2006年农业税的逐步取消，直接补贴的兑现，农民在对其所获得土地权益上所承担的义务不断减轻，从而引发农民对土地拥有的愿望和行为更加强烈，在新疆兵团这种情况较好一些，这对于人多地少的农村地区来讲，土地稀缺带来的社会矛盾日趋尖锐。在当前的“三农”问题中，土地作为农民最基本的生产资料和生活保障，是农民赖以生存的基础，特别对于农村妇女就显得更为重要了，土地是农村妇女生活收入依赖的源泉，农村妇女获得土地权益又是获得其他权利的基础，如果丧失土地权益，就会使农村妇女自身的生存权、财产权受到侵害，妇女社会权利也很难保障。
一、侵害农村妇女合法土地权益的现象
当前，农村妇女土地权益保障方面存在的问题主要来自两个方面，一方面来自农村集体经济组织内部：有的村集体经济组织以村民或村民代表会议、村委会决定或村规民约的形式，侵害农村妇女享有的土地权益。一是部分“农嫁农”出嫁后，其原居住地的农村集体经济组织即强行收回了其土地承包权，而夫家居住地却迟迟没有分给她土地承包，导致一些妇女两头都没有承包到土地，其丧失了土地承包权的同时也丧失了相关权益;二是少数离婚妇女，离婚、丧偶异地再婚妇女，她们在婚嫁之时在夫家所在地分到了承包地，可是在离婚后，如其将户口迁回娘家，夫家所在地即收回土地或被原夫家强行占有，而娘家所在地也拒绝其承包土地;三是因政策原因户口无法迁出的妇女(农嫁居、与军人结婚等)，不能享受平等的村民待遇，土地权益被侵害，失去生活来源;四是有的丈夫到女家落户，入赘丈夫及妇女本身不能获得承包土地或获得少量耕地。没有资格享受村集体经济组织的其他权益;五是农村妇女外出就读中等专业以上学校，户口迁出后，土地即被原村收回，导致毕业后无工作期间成为无业游民。另一方面来自农村集体经济组织的外部：一般发生在地方政府强制征用农村集体土地的过程中，其直接表现就是农民失去土地，集体经济组织分配土地征用补偿费时，侵害妇女应享有的土地权益。当前还有矛盾比较集中的反映在由于城郊土地的增值、征用和村民福利待遇的提高，许多妇女原来一直享有的土地承包权益和村民待遇被限制或剥夺，户口被强行迁出或“空挂”，不能平等享受集体经济组织的收益分配。
随着我国依法治国进程加快，广大农村妇女的法律意识和权利意识虽然得到明显增强，但是随着土地增值后的可观利益驱动，过去一些隐性的侵犯妇女土地权益的问题也逐渐暴露。从前期调查中得到资料，全国妇联受理妇女土地承包权益信访案件的数量来看，已经连续三年上升幅度达到10%左右，占到妇女财产权益类投诉总数的一半以上，而且多为群众集体联名写信和集体上访。2004年全国妇联受理妇女土地承包权益信访案件8300余件/次，比上年增加了近18%。从1998年开始的延长第二轮土地承包中，又出现了新的问题，主要表现在：有的地区坚持在延包过程中不调整土地，使得上述问题中的失地妇女仍然在新一轮承包中得不到土地。有的地区坚持按照男女不平等的政策分配土地。有的经济发达地区实行土地入股，妇女也难以平等取得股份分红等。同时，政策执行不统一，造成新一轮的妇女失地。妇女嫁入地已调整完土地，由于实行“30年不变”的政策，不再分配土地，在娘家的土地又因实行“大稳定、小调整”的政策被收回，使得更多妇女不能享有自己名下的土地。在我们调研发现的资料显示，2006年没有名下土地的农民占全国农业人口总数的8.3%，其中71%是女性。歧视出嫁妇女，强行剥夺村民待遇。有的地方村规民约明确规定“出嫁女不能享受与当地农民同等的待遇”，出嫁女不论是否仍然居住在本村，都不得参与集体经济组织效益分配。有的地方要求与外村男子结婚的本村(居)妇女，结婚登记时需交纳一定的押金，限期迁出户口，到期不迁的，扣除押金，本人及子女不再享受村(居)民的一切待遇。多女户与
多子户享受的土地承包权益及村民待遇明显不平等，违背国家计划生育政策和《婚姻法》等基本法律的精神，这些问题应该引起有关部门的重视。
二、保护农村妇女合法土地权益存在的问题分析
在保护农村妇女土地权方面，各级组织高度重视妇女土地权益的维护问题，制定了有关的法律文件。制定解决问题的法律政策。自上个世纪80年代起，各级妇联就针对侵犯妇女土地权益的问题积极展开调研，向人大提交议案和建议。在全国人大和有关部门的重视下，1992年制定的《中华人民共和国妇女权益保障法》、2001年修改的《婚姻法》和2002年制定的《農村土地承包法》，都对保障农村妇女土地承包权益以专门条款作了规定。二轮土地承包开始后，全国妇联针对妇女土地权益投诉出现的新情况、新问题在全国15省市组织开展调查。2000年中央下发了“中央办公厅、国务院办公厅关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知”，2005年国家取消农业税等，这些法律政策对保护妇女土地权益起到了很好的作用。为配合《农村土地承包法》的实施，每年“三八”妇女维权周，各地妇联联合司法、农业等行政部门，将《农村土地承包法》作为宣传重点，开展了声势浩大、形式多样的法制宣传活动，帮助部分妇女通过法律、行政或调解等手段维护妇女的合法权益。但目前在保护农村妇女合法土地权益中还存在以下问题：
(一)相关法律政策尚不完善，对侵犯妇女土地权益问题缺乏救济措施
一是虽然《农村土地承包法》明确规定不能侵犯集体经济组织成员的合法权益，但是集体经济组织成员的资格如何认定没有明确的法律依据，在以户籍作为认定依据的地方，对于多数村民将少数妇女的户口强行迁出或“空挂”的行为，也没有纠正的依据。二是由于国家法律没有明确规定家庭成员个人在家庭承包中应享有的土地承包份额，使得农村妇女在出嫁、离婚或丧偶后，应享有的土地权益不明，使维护其权益缺乏依据。三是虽然《村民委员会组织法》规定：村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表讨论决定的事项不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容，但是对于侵犯行为发生后如何处理或救济，法律没有规定相应的法律责任和救济程序。四是《农村土地承包法》虽然规定村民因土地承包经营发生纠纷协商不成的，可以向土地承包仲裁机构申请仲裁也可以直接向人民法院起诉，但是，目前我国土地承包仲裁机构和制度尚不健全;由于涉及妇女土地权益问题，具体到每一个个案，情况不一，种类多样，法院受理土地承包权益纠纷及集体经济组织收益纠纷案件，缺乏统一明确的审判标准。
(二)以村民大会决议、村委会决定或村规民约等形式侵犯妇女土地权益，解决难度较大
受歧视妇女、漠视妇女权利等封建观念影响，在土地资源紧缺，人地矛盾突出的地方，大多数村民为了得到更多可分配的利益，自然认为“嫁出去的姑娘，泼出去的水”，出嫁女、离婚妇女不属于本村的居民，不应与村民争利，所以不惜以违反法律为代价，采取村民大会或村民委员会表决形式，牺牲少数人的经济利益，解决利益分配中的矛盾，做出违反男女平等基本国策以及《妇女权益保障法》、《婚姻法》等有关法律政策精神的决议。
(三)对侵权问题的處理仍处在事后补救的被动状态
部分地区在制定和执行政策过程中，缺乏前瞻性，没有充分考虑到传统婚嫁习俗造成的人口流动与土地的不可流动之间所具有的矛盾，缺乏引导和补救措施。有的地方土地已经调整分配完毕，许多村子没有留机动地;有的地方土地征用补偿费或土地股份已全部发放到村民手中，收回再分配难度较大;有的集体经济组织征用土地后，连用于今后集体经济组织发展的储备资金都没有留出，根本没有多余资金补偿受侵害的妇女。
(四)宣传教育不够
基层政府对各种保护妇女权益方面的法律法规宣传不够广泛深入，特别是深入到农村基层的宣传做得更不够，甚至出现在农村的许多地方，这一类法律法规还鲜为人知。这势必导致有的基层干部法律意识淡薄，以“村民自治”代替法律法规来解决农村土地权益问题。有的基层干部对农村妇女反映的土地权益等问题置若罔闻，使得妇女的土地权益等问题长时间得不到解决。加之部分农村妇女的文化程度相对较低，更谈不上用法律武器维护自己的合法权益。
(五)部分农村妇女的势利选择
部分农村妇女在法律规定的权利和义务面前存在明显的势利的选择，突出表现在富裕地区的农村部分妇女从自身利益考虑，长期不肯迁户籍，导致农村土地资源和经济利益增长速度的有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，使经济较发达、土地级差地租相对较高的地方人地关系紧张，利益分配压力加大。因此，村级集体经济组织为平衡依附在土地承包权益上的诸如土地征用补偿费分配、失地农民保障、农民建房等等利益问题，就只好以村民集体讨论形成的决议来处理经济组织内部矛盾，而这往往会违反国家的有关法律法规，对女性的土地权益造成侵害。
(六)受农村旧传统观念和社会权力观念的影响
“男主外女主内”的性别分工，使得在村“两委”中除点缀性地安排个别女性在不重要的位置上外，几乎是清一色男性，职务的性别化导致女性在权力结构中的边缘化，决策机构中女性的缺席，引发女性群体利益被边缘化。因此，当采取村民大会或村民委员会表决时，往往出现以牺牲少数人的利益来解决利益分配中的矛盾。
(七)政策法规贯彻执行力度不够
虽然在《妇女权益保护法》、《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》、《农村土地承包法》等法律法规中，对出嫁、离婚、丧偶妇女的合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益如何保障提出了具体的要求，但是各地并没有很好地贯彻执行，主要表现在有的基层政府对农村妇女土地权益问题不够重视，执法不力，措施不实。对农村妇女土地权益受侵害问题不想或不敢严肃处理，任其久拖不决。有的行政主管部门按规定程序对村集体经济组织讨论通过的方案审核批准，但无权干涉该集体经济组织确定土地承包的具体条款。维护农村妇女土地权益，情况复杂，涉及的部门较多，在我们的调研中认为，需要各方面共同关注，找出侵害农村妇女合法土地权益的问题原因，才能真正解决和保护好农村妇女合法土地权益。
参考文献
[1]在全国少数民族妇女工作会议上的讲话.长城在线，1998.
[2]韩小兵.中国农村少数民族妇女参与基层决策和管理的法律思考[J].西南民族大学学报，2004，(3).
课题项目：石河子大学2006年《新疆农村维吾尔族妇女权益保障问题研究》规划课题阶段性成果，项目编号hbzxm2006-087
作者简介：梁金贵，石河子大学商学院教授。
作者：梁金贵
近年来,在河北省广大农村,妇女土地承包经营权及其他相关权利得不到有效保障的现象依然存在,甚至在某些地方还很突出,由此引发的农村妇女土地权益类纠纷激增,成为严重影响农村社会和谐稳定的热点和难点问题。
一、河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况及特点
1.河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况
本调研报告中所指的农村妇女土地权益,是指农村女性居民应当享有的土地承包经营权及与土地承包经营权直接相关的其他权益,包括土地征收补偿权、土地入股分红权等。这是目前我省农村妇女享有的财产权利中非常重要的一部分内容,但在现实生活中这部分权利受到侵害的现象仍比较突出,这一点可以从相关部门提供的资料及笔者实地调研中得到印证。据河北省妇联统计,自2000年以来,全省各级妇联接待农村妇女土地权益信访案件呈逐年上升趋势,一般占财产权益类信访案件的60%左右,有的年份甚至达到80%以上,其中相当一部分曾经赴省进京集体上访。2010年受全国人大常委会委托,河北省人大常委会对妇女权益保障法律法规在我省实施近五年来的情况进行了专题执法检查。结果表明,部分妇女土地承包权及其相关权益得不到落实,是我省在依法维护妇女合法权益方面存在的四大问题之一。其中,河北省高级人民法院在向省人大提交的情况汇报中,也明确指出,在运用司法力量维护妇女权益方面存在五大问题,其中有三个方面,从不同的角度涉及到农村妇女的土地权益保障不力问题。笔者在对廊坊、沧州、石家庄部分县市的调研中也发现,这一问题普遍存在、非常严重。
从调查情况看,我省农村妇女土地权益纠纷,一般发生在农村妇女与两类主体之间。
一类是与个人发生纠纷。在调查中发现主要有以下两种情况:第一种,出嫁女在娘家的土地承包权如没有收回,则由她的娘家人实际行使该权利及附着在土地上的其他权利,如征地补偿款等,导致妇女在主张权利时产生纠纷。第二种,农村妇女离婚后,原分配在夫家的土地承包经营权无法分割,权利主张受限;即使分割,由于离婚妇女通常不在夫家所在村居住,其土地承包流转权及其他相关权利也易于被前夫及其家人侵害。如在廊坊市广阳区就发生过几起妇女离异后,由于长期不在本村居住,原夫代领土地补偿费的情况。由于二者之间婚姻矛盾很深,造成离婚妇女想要收回属于自己的土地补偿费用难度非常大。发生在农村妇女与个人之间的土地权益纠纷相对较少,也易于解决。
另一类是与代表多数村民的村委会发生纠纷。可分为以下几种情况:第一种,出嫁女无地可种,婆家分不到地,娘家地被强行收回。第二种,妇女离婚或丧偶后,其在前夫家时承包的土地被村集体强行收回,回到娘家后,娘家村集体亦不能分给其土地。这种情况占相当比例。据省妇联相关资料显示,妇女离婚后,其在前夫家的承包地被村集体收回的占24.5%;回到娘家后,村集体不分给土地的占44.0%。第三种,妇女招夫上门,夫婿不被新的集体经济组织所接纳,不能分得承包地。目前,农村地区对“闺女户”中某一个女儿招夫上门普遍给予了认可,而对其他招夫上门的情况,又普遍持否定态度。由于土地承包经营权的缺失,自然地,依附于其上的其他相关权利,如征地补偿款分配权、股份分红权、村公共福利待遇等权利也一并被限制或剥夺。由此引发的农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷相对占大多数,且较难解决。
2.河北省农村妇女土地权益纠纷的特征
通过调查分析,可以看出,农村妇女土地权益纠纷呈现出如下特点:
第一,发生纠纷的双方主体地位通常不平等。农村妇女与村委会之间的纠纷最常见,双方地位明显不平等。村委会代表的是大多数村民的利益,且手中握有法律赋予的强大的自治权。处于婚姻变化中的少数农村妇女(表现为出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女及招赘妇女)“要地”、“要股”、“要福利”通常会造成其他村民利益的减少。一旦出现利益之争,为保护所谓多数人利益,村委会就会以享有的“自治权”通过“村规民约”“合理合法”地剥夺或限制这些弱势的农村妇女的利益。双方在实力上和所谓“道义”上的差距,使得村委会“得理不饶人”,而处于弱势的农村妇女要争得自己的那份合法权益则困难重重。
第二,妇女土地权益主张通常是迫于生存压力或存在巨大的利益诱惑,因此这些农村妇女一旦走上维权的道路,其意志便极其坚定,不会轻易妥协。而且为了增强对抗性,相同处境的妇女还很容易团结起来,共同行动,形成集体上访。这也是妇女土地权益纠纷通常矛盾激烈、涉及面广且解决难度很大的一个很重要的原因。
第三,尽管我省农村妇女土地权益纠纷具有一定的普遍性,但在某些县、乡、村却少有纠纷,即使有,也得到了较妥善的处理。这说明,在国家层面缺乏统一制度规定的背景下,各级政府只要以执政为民的理念统领这一工作,创新机制建设,就能把纠纷减少到最低限度。
二、解决农村妇女土地权益纠纷的难点分析
针对上述纠纷,我省多个县市通过多种途径积极调处矛盾,取得了一定成效。但农村妇女土地权益受侵害问题未能根本解决,暴露出现有制度供给和以此为前提的救济渠道存在诸多困惑与难点,需要我们认真关注。
1.现有制度供给存在的矛盾和问题影响了行政干预与司法救济的力度
纠纷发生后,无论是通过政府行政调解、农业承包合同仲裁机构仲裁还是法院审理,相关部门都需依政策或法律进行处置。但相关政策、法律或为空白,或存在缺陷和不足,影响和制约着救济的顺利进行。主要表现有二:第一,现行法律对清理违法的村规民约的部门和程序缺乏明确规定,导致村委会或村民会议往往通过村规民约侵害农村妇女的土地权益。第二,现行国家层面的法律、政策存在缺陷与不足,诸如对土地承包经营权的主体是个人还是农户规定不明,对农村集体经济组织成员的内涵与外延没有界定,对此类纠纷的性质未予明确,等等。本省又没有统一的地方性法规和政策出台,导致在实务中由于认识不一致,出现不同的做法,不能全面有效地保护农村妇女的土地权益。
2.相关部门解决纠纷的动力与压力不足,现有调处机制创新不够,导致救济的实效性大打折扣
在一些地方,由于政策法律依据不足,再加上缺乏相应的绩效考核制度和对村委会的侵权责任追究制度,某些基层政府与法院解决农村妇女土地权益纠纷的积极性不高,能动性不强。这种消极态度直接影响着现有调处机制的创新力度,导致行政调解与司法救济的实效性大打折扣。在某些乡镇官员看来,乡镇政府机关与村委会是指导关系而非领导关系,乡镇政府机关不能以行政命令干涉村级自治组织的自治范畴内的事务。如果走司法途径,某些法院却往往以纠纷性质不属于法院审理的范围或认为案件涉及农村集体经济组织成员资格,或考虑到将来执行难而不予受理。当司法的能动性荡然无存时,也截断了失地农村妇女获得法律救济的最后途径。
针对上述纠纷特点和解决不力的难点,探索建立适合我省省情的、政府主导的保护农村妇女土地权益的纠纷解决机制势在必行。
(本文系作者主持的2010年度河北省社会科学基金项目《河北省农村妇女土地权益保障机制研究》的阶段性成果之一)
作者单位:中共河北省委党校政法部
(责编/郭建民)
作者：兰建勇
摘要 随着人们对土地的稀缺性及资产性认知的加深，农村妇女土地权益纠纷数量呈不断上升之趋势，通过对现行保障农村妇女土地权益的法律和政策进行盘点，无论法律还是政策，在形式表达上都加大了对农村妇女土地权益的保障，然而保障的结果却与制度的预期有所偏差，主要是法律与政策在运行过程中，以家户为基础的法律制度遮蔽了农村妇女土地权益;村民自治规范劫取了农村妇女土地权益;民间风俗使农村妇女无视自己的土地权益;相关法律制度的粗陋使农村妇女土地权益流于形式。基于此，以三权分置法律构建为视角重构农村妇女土地权益保障体系;以个人本位为基点构建土地确权法律制度;以权责为基点完善村民自治规范合法性监管制度;以社会性别为基点构建农村妇女土地权益等。通过相关法律制度完善保障农村妇女的土地权益。
关键词 三权分置;经营权;承包权;农村妇女;土地权益
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一、问题提出
“明确所有权、稳定承包权、放活经营权”的三权分置农地承包经营改革制度，是我国农村土地制度历经“私权私营”“公权公营”“公权私营”三个发展阶段后，迎合农村土地经济发展现状，所开展的具有渐进性模式的制度创新。这个制度创新使土地经营权抵押和入股工商业企业等新型土地流转方式由隐性走向显性，同时也使人们对土地权益由静态权属认知向动态资本市场化转变。然而，在农村土地使用权市场化扩张的过程中，农村妇女土地权益受侵蚀的局面不断恶化。从第三期中国妇女社会调查显示，2010年没有土地的农村妇女占21%，比2000年增加了11.8%，其中因婚姻变动失去土地的占27.7%，2011～2015年，各地化解涉及婦女土地承包权益的纠纷4.6万件。[1]也就是说，农村妇女土地权益并没有因为国家政策的反复强调①以及相关法律的交错规定而得到应有的保障，相反，随着人们对土地的稀缺性及资产性认知的加深，农村妇女土地权益纠纷数量呈不断上升之趋势，那么，现行立法在农村妇女土地权益保障方面存在哪些不足?在三权分置相关法律制度构建过程中，如何纠偏二元分置制度中的不平等，进而保障那些“名为半边天却踩不着半边地”的农村妇女的土地权益?
二、保障农村妇女土地权益的法律和政策之盘点
(一)保障农村妇女土地权益法律规定之介绍
我国关于农村妇女土地权益保障的法律已经成体系化发展的状态。从根本大法的宪法到法规、地方法规和规章，以不同视角为切入点为农村妇女土地权益编织了各种保障制度。
1.国家层面的法律制度
现行宪法明确规定公民在法律面前一律平等，妇女在政治、经济、文化、社会和家庭生活等方面享有同男子平等的权益。1986年通过的《民法通则》第27条②和第80条分别规定了农村承包经营户的概念及保护由集体使用土地的承包经营权的立法态度。1992年颁布的《妇女权益保障法》(2005年修订)第32条规定，“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”同时第33条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。为了使上述权益具有保障性，该法还在第55条规定了农村妇女合法权益受到损害时所能采取的法律救济措施。
随后，我国在1998年施行的《村民委员会组织法》(2010年修订)第6条、③第25条，④分别从村民委员会、村民代表会议等议事机构人员构成中，规定妇女具有法定成员权。2002年，我国颁布《农村土地承包法》，该法再次强调农村妇女与其他集体经济组织成员享有同等权利，并且任何组织和个人都不得剥夺和侵害。同时，还专门对出嫁女、离婚或丧偶妇女的土地承包经营权做出明确规定，并在第51条规定土地承包经营权受到侵害时的救济措施。⑤2002年国土资源部发布《土地权属争议调查处理办法》(2010年修订)，并在该办法中规定农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件。 2003年农业部颁布《农村土地承包经营权证管理办法》，在立法技术上，进一步明确家庭承包经营户的登记主体地位。
2007年施行的《物权法》第125条明确了农村土地承包经营权为用益物权，同时在第42条规定征收集体所有的土地，应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等，对被征地农民的社会保障费用应当进行安排，进而保障被征地农民生活，同时，还在该法第63条规定了相应的救济措施。2017年颁布的《民法总则》再次对农村承包经营户进行规定，但是这次民法总则的规定，突出了个体与户之间的关系，其强调农村集体经济组织的成员，依法取得农村土地承包经营权，而从事家庭承包经营的，为农村承包经营户。与《民法通则》中的农村土地承包经营户的概念界定相比较，《民法总则》突出个人本位，同时，赋予个人可以签订农村土地承包经营合同，而《民法通则》将签订农村土地承包经营合同权赋予的是家庭。
最高人民法院为了更加高效地解决农村土地承包经营权纠纷，在2005年通过了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，从“受理与诉讼主体”“家庭承包纠纷案件的处理”“其他方式承包纠纷的处理”等五个方面对农村土地承包纠纷案件做出详细规定。
2.地方层面的具体规定
由于我国各地土地经济发展不均衡，农村对土地的诉求也不完全一样。在有些地方土地是当地农民安身立命之本，土地权益的损害，会导致农民生活水平受到极大影响，也有些地方的农民进城打工或从事其他产业的经营，土地权益产生的收入对其生活影响并不大。基于此，我国各地政府纷纷结合各地农村经济发展出台妇女权益保障地方立法，例如，浙江省实施的《浙江省实施<中华人民共和国妇女权益保障法>办法》，除了对国家层面立法中农村妇女权益进行复制性规定外，还在第24条再次强调，结婚、离婚后的农村妇女及其子女与户口所在地村民享有同等待遇。再如，海南省实施的《海南省实施〈中华人民共和国农村土地承包法〉办法》，还在国家法的基础上进行微观突破，明确规定妇女结婚后新居住地的集体经济组织应当为其解决承包地，并且要求土地承包合同要载明享有土地承包经营权的所有家庭成员的姓名。
(二)有关农村妇女土地权益保障的政策之分析
政策与法律相比，其多了灵活性，虽然不具有严格的生成程序和国家强制力，但其能够针对市场变化做出有效的回应，在相关立法缺失的情况下，也起到引导人们行为的规范性作用。例如，中共中央、国务院办公厅在2001年发布《关于切实维护农村妇女土地承包权益的通知》。在通知中阐述了我国政府维护农村妇女土地权益的系列政策措施，不仅在政策层面重申农村妇女具有与男子一样的平等，而且还注重基本权益的保障，同年，最高人民法院在其规范性文件《关于村民因土地补偿费、安置补偿费问题与村民委员会发生纠纷人民政府应否受理问题的答复》中明确规定此类案件以民事诉讼进行受理。2008年10月，中国共产党十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出现有土地承包关系要保持稳定且長久不变，同时在决定中提出要完善土地承包经营权权能。⑥2011年国务院发布的《中国妇女发展纲要(2011-2020)》再次强调保障农村妇女土地权益。并提出纠正与法律法规相冲突的村规民约，确保妇女与男子享有平等的土地承包经营权。
除了国家政策之外，各地方政府还出台若干规范性文件，例如，针对农村土地确权登记这一工作。辽宁省经济委员会、辽宁省妇女联合会下发《关于在农村土地承包经营权确权登记颁证工作中依法维护农村妇女土地权益的通知》，明确指出为了确保农村妇女“证上有名，名下有权”同时避免因婚姻变动而引发“两头没土地”的现象发生，通知要求在登记承包方家庭成员时，参与农村土地二轮承包的妇女，应当标明为共有人，迁入的农村妇女，在当地没有获得承包地的，应当记录在家庭成员中;当地获得承包地的，应当标注为共有人。[2]
从上述法律及政策相关内容的梳理，不难看出，我国无论是在立法上还是在政策层面上，都对妇女土地权益予以相应的保障，形成了融合不同位阶法律规范并附以规范性文件的保障体系。然而，法律及政策体系在应然层面为农村妇女所构建的权益保障，在实然层面是否能够完全实施，还有待于实践进一步检验。只有纸面上的法律制度能够在实然层面得以落实，农村妇女才能真正平等地享受社会经济发展的成果。
三、农村妇女土地权益保障法律失范原因之分析
从上述分析可以看出，我国不仅存在专门保障农村妇女土地权益的法律制度，而且这些制度从权力到权利再到救济措施，已形成一套较为完善的制度体系。然而这些法律制度似乎并没有如立法者所预设的那样，对农村妇女土地权益给予完备的保障，相反，随着农村土地附加值的认知度增加，农村妇女土地权益受损的现象也成正比的快速增长。通过实证调查，以及相关资料的梳理与比较，本文认为保障农村妇女土地权益的法律失范的主要原因有四方面：以家户为基础的法律制度遮蔽了农村妇女土地权益;村民自治规范劫取了农村妇女土地权益;民间风俗使农村妇女无视自己的土地权益;相关法律制度的粗陋使农村妇女土地权益流于形式。
(一)以家户为基础的法律制度遮蔽了农村妇女土地权益
农村对家户的认知已经有几千年文化的影响，秦始皇统一中国后，为获取税赋，编制户口——“编户齐民”。[3]诚如毛泽东所言，几千年来都是个体经济，一家一户就是一个生产单位。[4]是由观之，家户不仅仅是生活单位，其还在历史发展过程中承载着重要的生产功能。为此，在农村妇女看来，家户是其安身立命之地。我们国家关于农村土地承包经营权的法律制度构建，也注重在传统的延续性基础上进行相应的创新。如前所述，《土地承包经营法》《民法通则》和《民法总则》都是以农村土地承包经营户为土地承包的主体基础。然而，这个界定方式，也给非正式制度削弱农村妇女土地权益制造“非制度空间”。进而使农村妇女的真实土地权益掩蔽在家庭均值的“家户”之中。这一点，可以从中国妇女地位调查的相关数据得以印证，2010年农业户口的农村妇女有土地的比例为78.6%，比男性低9.4%，已婚妇女有地的占79.8%，比已婚男性低10.2%;未婚女性名下有地的占58.9%，比同类男性低14.66%，其中18～29岁年轻女性有地的比例最低，仅为57.9%。[5]同时，笔者到北大法宝上对农村妇女土地承包经营权纠纷案件进行梳理，发现近一半的案件是因为土地承包经营权以家户名义签订，而后妇女因婚姻、继承等变动被侵权而引发的纠纷。⑦可见，因为我们国家相关法律制度的构建以家户为基础，致使很多农村妇女土地权益被家户遮蔽。虽然《民法总则》相关规定已经有所转变，突出土地承包经营权的个体私权，但是，《民法总则》毕竟不是专门调整土地承包经营权的法律，而且家庭联产承包制在我国运行有近四十年之久，建立在家庭承包经营户上的立法，可谓盘根错节且深入人心，其不是一部《民法总则》所能改变的，立法需要思考的问题是以《民法总则》为基点，如何进行相关制度设计，改变家户对农村妇女拥有土地权益主体资格的遮蔽效应，同时又能够在相关制度设计时不背弃过去，⑧与古为新，完成观念与制度的有效衔接。
(二)村民自治规范劫取了农村妇女土地权益
村民自治规范是指村民根据有关法律、法规和政策，结合本村实际制定并需要全体村民自觉遵守的行为规范。⑨村民自治规范包括村规民约、村民自治章程和村民集体决议。其是农村村民实现自我管理和自我服务的基本方式，在某种程度上补充国家法律之功效。然而，现行立法关于村民自治规范的法律制度仅在《村民委员会组织法》有所规定，要求村民自治规范必须守法且由乡、民族乡、镇备案管理并负责监管。⑩至于乡、民族乡、镇如何备案管理并采取怎样监管措施或监管不当承担怎样的法律责任，现行立法并没有给予明确的规定。而且有些村规民约生成程序很难做到民主，多数制定工作由干部代办，且形式化倾向比较严重，还有部分内容不合法的情况出现。[6]为此，各地村民自治规范的内容便呈现出百花齐放的局面。例如，湖南省平江县某村的村规民约规定：一是出嫁女不管户口是否迁出，不再享有集体土地的使用权和生产经营权，不能享受征用土地的安置补偿费;二是离婚女性不管是否改嫁，户口是否迁出，田地一律调整;三是男到女家，男的不参与田地分配。[7]再如，某村村规民约第58和59条规定，凡婚嫁外村农业户口的村民，应在结婚登记的同时将户口迁往男方，如果没有迁出则以待定户籍暂挂本村，但本人及子女不享受村内各项福利。[8]又如，有些村民自治规范规定必须是本村户口且在本村居住才是本村的村民。根据现行政策“增人不增地，减人不减地”以及土地使用权长久不变等政策规定，很多村的村民自治规范直接规定，村内土地不调整。这些村规民约内容有的明显与法律规定不符，但由于相关审查机制没有构建，致使其在“事实上”发挥着有效的影响力。也有的是因为现行法律没有对相关领域进行规定，致使该领域长期处于制度调整的模糊真空期。农村妇女也因这些村规民约而引发“身份危机”，因没有取得城市户口，不是城市意义层面的居民，虽然具有农村户口，但又没有与其农村户口匹配的权益。在某种程度上，农村妇女实际是社会边缘人，进而使其在家庭中沦为没有权益的“二等人”。[9]然而，事实上，这种一村一策的村民自治规范在实践中劫取了农村妇女土地权益，使农村妇女陷入生活困顿的境地。
(三)民俗陋习桎梏了农村妇女对土地权益的正确认知
“从夫居”“以夫为纲”“在家从父、出嫁从夫、夫死从子”“嫁出的女儿沷出去的水”“计丁受田” {11}等民间习俗在我国农村具有根深蒂固的影响力，农村重男轻女的思想比较严重。未出嫁前，被看作是家庭的暂时成员，出嫁后，娘家认为女孩是婆家的人，不再享有娘家包括土地权益在内的一切权利。而婆家认为儿媳仅处于家庭依附地位，不具有独立的人格，诚如罗马法谚“无财产即无人格”。而农村妇女从小在这种民俗影响下长大，在这些民俗陋习的影响和渗透之下，农村妇女已经形成独特认知的社会性别，妇女就应该依附在男性身上，既不需要具有自主的意志，也不需要有独立的财产，在某种程度上被客体化和工具化，有些地方甚至污名化為“赔钱货”。[10]然而，这样的社会性别认知，无形中与上述陋习和村规民约相呼应，进而形成侵害妇女土地权利的“合谋”状态，同时也桎梏了农村妇女对土地权益的正确认知。
(四)法律粗陋使农村妇女土地权益保障流于形式
从上述有关农村妇女土地权益保障的立法内容罗列可以看出，宣示性和倡导性条款居多，至于农村妇女土地权益保障立法如何做到预防效应，我国现行立法鲜有涉及，至于事后救济措施，相关制度设计多是将妇女与男子一样，是一种理性的经济人，会独自趋利避害地进行权利救济。然而事实状态是，多数妇女在其土地权益受到侵害时，选择以沉默应对，甚至认为娘家兄弟耕种自己的土地是理所应当的事情。以何谓农村集体经济组织成员为例，由于现行立法并没有明确规定农村经济组织成员的界定标准，进而引发各地做法不一：海门市以农村集体经济组织成员为依据，高邮市以公安部门登记的户口为主要依据。[11]而这种各地操作标准不一的情况，很可能引发妇女成为被各村都旁落的主体。再如，土地承包经营权确权颁证行为，虽然现行政策反复强调保证农村妇女姓名在证书上显名的要求，但政策毕竟不是法律，按照我国《农村土地承包经营权证管理办法》规定，确权颁证就是以“户”为单位，政策与立法的冲突，引发现实操作形态不一，进而使农村妇女，尤其出嫁女、离异女等土地权益保障流于形式。
四、以三权分置法律构建为视角重构农村妇女土地权益保障体系
从上述分析可以看出，农村妇女土地权益被侵蚀是“多元因素”综合的结果，然而，我们仔细剖析上述四类现象，不难发现，法律本身的滞后性及粗陋性是引发上述四类现象的核心原因。家户理念固然在我国具有悠久的发展历史，但其是从家庭联产承包责任制创立之时，才真正与土地承包经营权联系在一起，在1983年得到政策的支持后，《民法通则》固化了其合法地位，进而影响人们对土地权利观念的认知，也就是说，农村承包经营户这一概念深入人心，法律在其中影响力不可小觑。{12}同样，村规民约也是《村民委员会组织法》赋予村民自治的一种方式。由于《村民委员会组织法》侧重于赋予自治权制度的建构，忽视对自治权的监管，进而为村规民约创造了“侵权的制度空间”。至于民俗陋习也是因为法律在制度建构的过程中，忽视社会性别、{13}对人们思想和行为的形塑或追求形式上的平等，造就某些法律制度“貌似”倾斜于女性，实质是在男女均质化为基础的“无性”抽象假设之上创制生成。 可见，修订相关法律，才是解决上述所有问题必由之路。为此，借由三权分置土地改革政策对相关法律提出的立法需求，将上述农村妇女土地权益问题融入其中，以社会性别为考量因素，以弱势群体理论为原则，构建实然平等的法律制度。
(一)三权分置制度对妇女土地权益保障提出的新挑战
2013年中共中央在农村工作会议中首次提出三权分置的改革方略，2014年我国在国家政策层面提出三权分置，{14}要求在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权。三权分置政策的出台，说明农村已经逐渐由静态的生产劳作关系向动态的市场化关系发展。人们对财产的认知也渐由静态所有权转向为动态资本化市场化理解，2013年党的十八届三中全会报告，提出赋予农村更多的财产权利，允许农民将承包土地的经营权抵押和担保。这个转变过程中，土地权益则成为农村妇女的生活状态及社会地位在经济发展过程中出现多样化存在形式，人们对家庭、财产和权益的认知都发生了很大的变化，并呈现出不同样态，土地权益尤其是女性在农村生存状态，对法律产生多元的诉求。有些农村已经从“男耕女织”的劳动组合转变为“男工女耕”的劳作局面，面对这样的局面，我国三权分置的政策主张在转向立法制度层面过程中，仍然要面临前述四类农村妇女土地权利被侵犯的问题，同时，还对农村妇女土地权益保障提出新的挑战。一是落实农村土地集体所有权过程中，农村土地集体所有是归哪个集体，是《民法总则》中农村集体经济组织法人，还是村民委员会，抑或村民小组?这个所有主体必须明确，其关涉到土地承包经营权的发包权，如果所有权主体混乱，则不利于农村妇女土地权益的保障。二是稳定农户承包权，那么如何确定某人属于农户?确定的标准是什么?是采取静态确认还是动态确认?这系列问题直接涉及到农村妇女能否获得承包权。
(二)以个人本位为基点构建土地确权法律制度
家户认知在某种程度上遮蔽农村妇女合法权益，为此，有的学者建议在立法层面取消家户，直接以个人为基点确定固化物权。本文认为，毕竟中国农业制度的转变，不是按照任何个人意愿来实现的，而是响应潜在经济力量所做出的自发演进。[12]为此，我国立法不需要直接打破家户格局，而是因循《民法总则》的相关规定，强调个人是农村土地承包主体之外，可以根据当事人的自愿选择，以家户为一个组织单位承包经营土地。但是《民法总则》这一规定，需要配套制度进行匹配，例如，在确权确地的同时，采取“确地确权”，并且在立法上明确农村妇女确权证书上的显名权。并以规定负责确权登记的工作人员行政责任和民事责任的方式来保证农村妇女土地承包经营权能够真正在证书上显名，这种以约束他人行为的方式来预防妇女土地权益在多方利益主体的共谋下被侵犯。同时，避免家户内部成员之间财产关系处一片混沌状态，又因为增人不增地、减人不减地和土地使用权长期不变的政策，使婚姻变动的农村妇女权益受损，立法还可以赋权因婚姻等变动而引发人地在空间上分离且在其他村没有获得土地的妇女财产权利选择权，既可以选择拥有固化物权的土地，也可以选择股权化的土地权益。
(三)以权责为基点构建村民自治规范合法性监管制度
村民自治规范虽然不是国家立法，但其在现实中是具有一定社会强制性的人们共信共行的行为规范。其在现行的规范体系中，不仅存在具有国家法上的依据，而且还需具有价值上的弥补性、转化性和共生性。[13]虽然我们国家也出台多个规范性文件来规范村民自治规范，例如《关于进一步规范制定村规民约认真落实男女平等基本国策的意见》，但规范性文件因其不具有法律的强制约束性，而使村民自治规范在现实生活中仍然存在侵犯妇女合法土地权益的事件发生。为此，建议从三方面完善村民自治规范相关制度，进而避免因制度人为间隙而滋生侵权空间。首先村民自治规范生成程序规范化，并要求一定比例的农村妇女参加，没有农村妇女参加所做出的涉及妇女权益变动的决策无效，并追究相关责任人的法律责任;其次村民自治规范内容设置司法审查机制;最后乡镇政府不实施行政纠错机制的，要求乡镇政府承担相应法律责任，同时，赋予村民对乡镇政府不实施行政纠错机制的诉权。
(四)以社会性别为基点构建农村妇女土地权益
社会性别不同于生理性别，其是社会化的产物，在社会性别形成过程中，离不开社会文化的影响和渗透，而这个影响恰恰潜移默化地形成了不平等的权力关系。[14]在中国现阶段，无法在短时间内改变社会中影响农村妇女社会性别形成的民俗陋习，例如前述“从夫居”等。那么，应该从接受立法安排的弱势群体理论视角来构建农村妇女土地承包经营权法律制度，而不是从理性经济人视角来考虑女性在法律适用或运用过程中的博弈能力。基于此，相关立法在修订或建构过程中，应直接规定农村妇女享有怎样的土地权利，例如，三权分置的承包权确定对女性尤为重要，其直接涉及女性是否拥有土地，为此，在立法中规定农村妇女承包权确定，以从事农业劳动为参考基点，并辅之以户籍和居住地的考量因素。再如在确权登记过程中，虽然各地出台规范性文件引导确权过程中，注重女性权益的保障，要求各地在确权过程中，在权属证书上加上女性的名字，而这种规范性文件不具有法律的强制约束力，女性维权时，也不能以规范性文件为法律依据，为此，在修订确权登记立法时，直接在法律上写明，女性在权属证书上显名的法定权利，考虑到社会性别对女性的影响，在立法上应侧重于规定确权登记人员侵犯女性权利时，应承担相应的行政责任或民事责任。而不是单纯地构建女性被侵权的救济方式或救济权利。毕竟社会性别使很多女性因为多种原因，最终选择忍气吞声，放弃自己的合法权利。
(五)细化与完善相关法律规定以保障农村妇女土地权益实质平等
首先在构建和完善保障农村妇女土地权益立法时，要加强相关法律制度预防效应，例如，统一确定三权分置的农村集体所有权主体为农村集体经济组织法人，如此确定所有权主体，一方面是以《民法总则》特别法人为研究基点，对农村集体经济组织法人特别立法，并且该主体的具体职能设计，符合中共中央简政放權，进而使村民委员会主要履行管理职能;另一方面是细化农村集体经济组织法人主体制度，可以在程序设计和内容架构方面，加强事前预防措施制度构建，增加集体经济组织法人决定事项的程序制度，并增加对集体经济组织法人决定内容司法审查制度，进而在决策决定程序过程中保障妇女土地权益。又如，以立法的形式规范确权颁证行为，以个人权利本位为基础，有条件地同意农村土地承包经营户表现形式，并在立法上赋予相关妇联组织提出公益诉讼，也可以在一定程度上实现农村妇女土地权益的保护。再如，在稳定农户承包权过程中对农户的确认，避免涉及生存权和发展权的承包人确认的恣意性，土地承包经营权农户的确认，采取静态与动态相结合，即：以户口为确权基础，同时辅以是否居住在村集体或是否在村集体从事劳作为动态身份确认的考量因素，进而真正实现“证上有名，名下有权”。
五、小 结
综上分析，农村妇女土地权益受到侵蚀，是多元因素综合的结果，但究其核心原因，本文认为，法律制度的供给与农村妇女制度环境需求不匹配是主要诱因，为此，从弱者保护理论为切入点，在法律制度构建上，以倾斜保护原则为指导，并运用社会性别理论对农村妇女相关法律制度进行构建，同时为了避免创新制度无法在乡村社会中推行，还需注重创新制度与乡村社会的传统资源相嫁接并融合在一起，唯有此，才能扎根于乡村社会，进而确保农村妇女能够在实践中获得实质性的平等。
[注 释]
① 党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视妇女全面发展，把依法维护妇女权益放在全面依法治国战略中统筹推进，立足党和国家发展全局提出一系列促进性别平等与妇女发展的新理念新思路和新战略，主要有：一是党的十八大第一次把“坚持男女平等基本国策，保障妇女儿童合法权益”写进党的施政纲领;二是党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要完善妇女合法权益保护的法律法规;三是2015年9月27日，习近平主席在全球妇女峰会上《促进妇女全面发展共建共享美好世界》的讲话中强调“妇女权益是基本人权。我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。”四是针对2013年农村土地确权工作，相关部门出台《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》等，明确规定承包经营权证书载明户主或者共有人，宅基地使用权登记所有家庭成员姓名，并制定婚嫁妇女登记办法。
② 《民法通则》第27条规定，农村集体经济组织的成员，在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。
③ 《村民委员会组织法》第6条第2款规定，村民委员会成员，应当有妇女成员。
④ 《村民委员会组织法》第25条规定，人数较多或者居住分散的村，可以设立村民代表会议，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上。
⑤ 《农村土地承包法》第5条规定，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第6条规定，农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。第29条规定，承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地;妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活，但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。
⑥ 《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，建立健全土地承包经营权流转市场，在自愿有偿的情况下，农民可以“转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。”
⑦ 杨玉连与敦化市江南镇下石村村民委员会土地承包经营权确认纠纷案(2017)吉24民终664号，胡秀香、肖会与肖立春土地承包纠纷案(2017)吉08民终464号，仇来玉(义)与郝秀庭等土地承包经营案确认纠纷上诉案(2017)翼01民终4929号，高广珍等诉王凤财等土地承包经营权确认纠纷案(2017)吉2403民初770号等等。有的学者还专门对继承过程中，农村妇女土地权益进行实证研究，陈甦，土地承包经营权继承机制及其阐释辩证，清华法学，2016年第3期，第57-71页。刘敏，土地承包经营权继承的解释论——兼评《最高人民法院公报》所载“李维祥诉李格梅继承权案”，政治与法律，2014年第11期，第117页。也有的学者专门对外嫁女的土地权益进行研究，例如，陈端洪，排他性与他者化：中国农村“外嫁女”案件的财产分析，北大法律评论，北京大学出版社，2003年版，第321-333页。
⑧ 诺贝尔奖获得者阿马蒂亚·森在为其著作中译本写的序言中说，中国必须在建设其未来的同时不背弃过去。阿马蒂亚·森，以自由看待发展，任赜、于真译，北京：中国人民大学出版社，2002年版，第20页。
⑨ 管洪彦，村规民约认定农民集体成员资格的成因、局限与司法审查，政法论丛，2012年第5期，第118页。
⑩ 《中华人民共和国村民委员会组织法》《村民委员会组织法》第20条规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议决议或者村民代表讨论决定的事情不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第26条规定，村民代表会议由村民委员会召集。村民代表会议每季度召开一次。有五分之一以上的村民代表提议，应当召集村民代表会议。村民代表会议有三分之二以上的组成人员参加方可召开，所作决定应当经到会人员的过半数同意。第27条规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。
{11} 中国封建时期一直是“男称丁，女称口”并以一家之中“丁”的数目来分配土地和承担赋税，例如隋炀帝仁寿四年，规定女子不再受田，每户分配的田地全部划归男丁名下，同时女子所承担的赋税也以男丁的名义上交，女子不再与国家发生直接经济关系，她们只是在男丁的统领下向国家交纳租调。朱庆华，封建私有制与中国古代妇女的从属地位及其社会性成人身份的丧失——以中国古代妇女的经济活动为例，上海出版社，2001年版。
{12} 我国在1950年6月颁布《中华人民共和国土地改革法》，并在第30条规定，土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。此规定，主要目的是“耕者有其田”，强调农村土地私有制。然而这种土地个人所有制使土地更加细碎化，进而形成分散落后的小农经济，为此，我们国家探索了互助组，农民所有、集体所有、集体利用等多种农村土地权属形式，最终发展到“土地集体所有、家庭承包经营”的农村土地发展格局，并在1983年中共中央印发的《当前农村经济政策的若干问题》中正式确立家庭联产承包责任制，并在1986年的民法通则中确立了农村土地承包经营户的内涵。1986年发展至今，农村土地承包经营户可谓家喻户晓，以其为基础的法律、法规、规章及规范性文件，可以用数以千计来计量。如果不是城市扩建、中央土地补贴政策推进等使人们认知到附着在农村土地之上的额外价值，土地承包经营户也许一直静态地遮蔽农村妇女对农村土地权益的独立性。
{13} 西方女权主义的代表人物西蒙娜·德·波伏瓦在其名作《第二性》中有一句名言：女人不是天生的，而是后天造成的。这个主张可以称为社会性别的启蒙，社会性别是指社会文化形成的对男女差异的理解，以及社会文化中形成的属于男性或者女性的群体特征和行为方式。谭兢常、信春魔，英汉妇女与法律词汇释义，中国对外翻译出版社，1995年，第145页。
{14} 2014年中央中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》。
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作者：荣振华
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农村离异妇女的土地权益保护
作者：彭晨晨 曾凡潮
来源：《法制博览》2013年第03期
【摘要】土地是人类生存最重要的依托，在我国广大农村地区，更是人们生产和生活的源泉。我国当前仍属农业大国，拥有数以亿计的农民，因此，我国一直致力于立法保护农民的土地权益，当前已经形成了较为完善的立法保护体系，而对我国农村另外一个特殊的群体——农村离异妇女土地权益的保护却不容乐观。本文试从农村离异妇女的土地权益的内容入手，分析我国当前立法保护的现状与不足，尝试对完善我国农村离异妇女土地权益的保护机制做一些有益的研探。
【关键词】农村;离异妇女;土地权益;保护
一、农村离异妇女的土地权益概述
崔建远教授认为，土地所有权所包括的国家土地所有权和集体土地所有权，可派生出国有土地使用权、宅基地使用权、土地承包经营权、典权等。[1]那么，对农村离异妇女的权益保护，可从宅基地使用权、土地承包经营权及其衍生的附属权利即土地征收补偿款分配权等方面考查。
(一)农村离异妇女的宅基地使用权
《物权法》第一百五十二条规定农村宅基地使用权是指宅基地使用权人依法享有的对集体所有的土地进行占有和使用，并利用该土地建造住宅及其附属设施的权利。因此，宅基地使用权人依法申请取得宅基地使用权后，便享有对宅基地的独占使用并排除他人的非法侵害权的权利，任何组织和个人不得擅自使用和非法剥夺其宅基地。然而，由于宅基地使用权的主体只能是农村集体经济组织的成员，离异妇女往往因为婚姻关系的变动而丧失农村集体成员身份，故而无法有效的保护自己的宅基地使用权。
(二)农村离异妇女的土地承包经营权
《农村土地承包法》第五条规定农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。另外，我国法律也明确规定了妇女与男子享有平等的土地承包经营权。但是，在广大的农村，由于男尊女卑观念还比较普遍，导致妇女离异后往往无法获得平等的土地承包经营权。在土地仍是最基本生产资料的中国农村，丧失土地承包经营权无疑意味着生活无法保障，也违背了立法的意旨，因此着力保护农村离异妇女的土地承包经营权显得尤为重要。
(三)农村离异妇女的土地征收补偿款分配权
土地征收补偿，是国家为了公共利益的需要，依据《土地管理法》等相关法律法规，依照特定的法律程序，在利用公权力将集体土地收归国有的同时，给予集体组织和失地农民的经济补偿或其他权益，以保障集体经济的利益和失地农民的生活。土地征收补偿款分配权是由土地承包经营权衍生的附属权利，主要以获得土地补偿费、安置补偿费、地上附着物、青苗补偿费等经济利益来表现出来。土地征收补偿金的分配对象是集体经济组织成员，根据公平公正原则，凡具有集体经济组织成员资格的人都享有获得土地征收补偿金分配的请求权，不论该集体经济组织成员的性别、年龄如何。而在现实生活中，大量农村离异妇女往往因丧失集体经济组织成员或者其他原因而丧失土地征收补偿金分配权。因此，农村离异妇女的土地征收补偿金分配权的保护也是土地权益保护的重要组成部分。
二、农村离异妇女的土地权益保护之现状
2005年底，某调查组在江西某县10个乡镇18个村委作了一项调查，在30名农村离婚妇女中，嫁入男方后，离婚前和离婚后一直没有分配土地的有14人，占46.7%。离婚后男方家虽然保留其土地，但土地承包经营权和相关权益归男方所有的妇女共有10人，占33.3%。在这些农村离婚妇女中，只有6人真正拥有土地承包经营权以及其他相关权益的仅占受调查人数的20%。[2]上述数据表明，对我国农村离异妇女土地权益保护失衡的现象极为严重。这与《妇女权益保障法》第三十三条关于禁止因妇女婚姻状况的变化而侵害妇女合法权益的规定背道而驰。
实践中农村离异妇女土地权益受到侵害的情形多种多样，主要可以分为以下几种形式：第一，利用农村集体组织成员的资格侵害农村离异妇女土地权益。致使离异妇女的丧失宅基地使用权，土地承包经营权及其附属的补偿款分配权等权利，即便回到娘家，也因为农村集体组织成员的资格的丧失难以再分到土地。第二，利用传统的婚嫁观念侵害农村离异妇女土地权益。由于农村男尊女卑的思想残余影响，离异妇女在婚前就只能分到较少的土地。另外，传统的婚嫁习俗是女性结婚后要到男方落户，此时，农村妇女的户籍流动性与土地不可移转性之间就产生了不可调和的矛盾，此种情况下，通常牺牲的是妇女的土地权益。第三，利用对我国农村土地承包经济制度不同理解侵害农村离异妇女土地权益。我国农村土地承包制度总体上是大稳定、小调整。但由于地域差异，观念差异等原因，各个地方对于制度的理解存在差异，实践中产生了不同的具体调整规则。妇女如果在不同规则的村庄之间变更其长期居住地，其土地权益必然发生变动，从而得不到有效、统一的保障。
三、现行立法制度的缺陷与不足
虽然我国《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等都明确了对农村离异妇女的土地权益的保护，但由于农村离异妇女土地权益保护问题的复杂性和各地情况的特殊性，现有的法律规定还存有诸多不明确甚至空白之处。
(一)法律体系不完善，法规之间联系不紧密
我国《婚姻法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》等都对农村夫妇离婚时财产分割的原则作出了规定。但由于立法不够完善，且法律之间缺乏密切的关联性，造成立法与实践相脱节，导致法律法规的可操作性不强，农村离异妇女土地权益得不到有效保障的事件屡见不鲜。如我国现行的《婚姻法》在处理离婚财产分割方面，采对婚前财产的个人财产部分仍属离婚后的个人所有的处理机制，那么农民夫妻在离婚时基于对个人婚前财产的保护，其土地权益往往在婚前即为男方所有，那么女方以夫妻共同财产为由主张分割相关土地权益的请求往往不到法院的支持，这样就形成了《婚姻法》的婚后财产处理机制与各法律主张保护离异妇女的权益的原则冲突。
(二)农村集体经济组织成员的认定标准不明确
由于我国尚未立法对农村集体经济组织成员资格作出统一标准的认定，导致各地在实践中的执行标准不一致，其中最主要的还是以户籍为标准认定集体成员的资格。[3]而集体组织成员资格又与土地权益直接挂钩，这样一来，就可能导致农村妇女离异后的土地权益得不到有效保护。根据传统的婚嫁习俗，女性结婚后要到男方落户，当夫妻感情破裂，离异妇女的户口又被迁出，户籍变动非常频繁，这与土地制度的稳定性存在尖锐的矛盾。因此以户籍作为认定集体成员资格的标准，极有可能导致妇女丧失集体经济组织成员资格。而实践也证实了利用农村集体经济组织成员资格侵害离异妇女土地权益的情况不在少数。
(三)村民自治制度成为权益实现的羁束
《村民委员会组织法》赋予了村民委员会和村民大会极大的自治权。在村民大会上，村民可以凭借村民自治制度赋予他们的自治权制定村规民约。而这些在农村男尊女卑观念的大环境下制定的村规民约往往未顾及到离异妇女合法的土地权益。村规民约由于有民主自治的外衣，相关部门在处理此类问题存在极大的阻碍，这也给保护离异妇女土地权益的工作带来了不小的阻力。
(四)救济渠道缺失
虽然农村离异妇女的土地权益问题在一些法律法规中有了相应的规定，但在现实中遇到这类问题，农村离异妇女还是没有合理的救济渠道。在实际生活中，由于我国农村人口的整体素质不高，农村妇女权益受到侵害时，首先想到的是找村组织或是基层政府机构解决问题，往往无法获得救济。选择通过司法途径解决问题的人非常之少，即便是部分离异妇女选择了诉至法院，却由于我国现行立法缺乏对离异妇女土地权益保护详细的可操作性规定，又因为法律之间不紧密性，很多地方的法院不愿意受理此类案件，一些法院即使在受理后审判和执行时难度也非常大。这就造成了离异妇女因为救济渠道的缺失，而无法有效的主张权利。
四、完善农村离异妇女的土地权益保护机制的建议
农村离异妇女的土地权益受侵害的现象极其普遍，这一问题能否合理解决，关系到众多离异妇女的生活保障和法律权益，也是实现女性解放、人权保障、建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会的需要。针对我国现行立法制度的不足，可以试从以下几个方面进行完善。
(一)建立科学完善的法律体系
保护农村离异妇女的土地权益，首先应该建立科学完善的法律体系，实现有法可依。针对农村妇女土地权益保护的具体问题，完善法律法规，制定出可操作性强、细致完备的法律条文，明确法律之间效力的大小，预防法律之前的立法冲突，专章专条在立法中对此类型化问题予以规定。从立法层面上消除农村男尊女卑思想残余的影响，明确村规民约必须以法律为依据，不得利用村规民约侵害离异妇女的土地权益。
(二)确立农村集体经济组织成员的认定标准
立法统一对农村集体经济组织成员资格的认定标准，妇女可以依据户口来主张相关权利，即与其户口所在地的村民享有同等的土地权益;如婚后未办理户口迁移且在居住地劳动的，也应当与居住地的村民享有同等的土地权益。这样，人户分离情况下妇女可以依据其实际居住情况向所在地的集体经济组织主张获得相关的资格以及权益，从而避免了妇女因婚姻变化而丧失相关集体经济组织成员资格以及相关土地权益的发生。[4]
(三)明确并细化相关的土地权制度
我国物权法应当建立和完善与农村离异妇女土地权益相关的土地权制度。在立法上，应将宅基地使用权、土地承包经营权及其附属的征收补偿金分配权确立为家庭共有财产，进而保护妇女因参与家庭生活而在离异后获得相应权利分享的资格。正如王利明教授在《物权法论》一书中提到“流转的权利是土地承包经营权的一项重要内容。”[5]因此，还应明确规定允许离异妇女在承包期内继续行使流转权，以及农村宅基地使用权流转机制下通过拍卖等方式继续享有宅基地使用权。这样一来，离异妇女的土地权益就以法律的形式确定下来，最大限度地防止妇女因婚姻变化而丧失土地权益。
(四)完善司法救济途径
司法救济是普通民众维权的最后一道屏障，因此要真正达到保障农村离异妇女土地权益的目的，就必须进一步明晰权益保障的救济途径。首先，可以通过修改《村民委员会组织法》，提高妇女政治参与的比例，确保妇女在村民自治组织中的地位。其次，现有法律、司法解释对农村离异妇女权利的救济途径规定比较滞后，应通过完善诉讼程序来进一步保障该类型化中离异妇女的诉讼权益。再次，可尝试设立专门的妇女土地权益纠纷调解机构，与政府调解和法院诉讼相结合，形成基层纠纷多边解决机制。最后，加强相关宣传，普及法律知识，鼓励农村离异妇女以适当的方式、使用正确的手段来维护自身的合法权益。
五、结语
自古以来，土地对农民的重要性不言而喻，对于农民群体中的一个较为弱势的群体的农村离异妇女，立法更不应该有失偏颇，而导致群体内部利益保障的失衡，从而与我国法治精神背道而驰。追求群体内部的公平正义和普适发展，是我国法制建设、国家发展和社会进步的应有之义。因而关注这一群体的基本利益诉求，谋求农民群体利益的最佳平衡点，是文章的追求所在。
参考文献：
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[6]李锡鹤.侵权行为究竟侵害了什么[J].东方法学，2011(2).
[7]刘道云.我国人格权保护的限度[J].东方法学，2011(3).
[8]关保英.论社会管理公众有序参与的法律保障[J].东方法学，2012(5).
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司法实践中的农村妇女土地承包经营权
及征地补偿权问题浅析
汪丽
1内容提要：“增人不增地，减人不减地”及“三十年不变”的土地政策保持了相对稳定的土地承包经营责任制，但也存在重大缺陷，农村妇女结婚或离婚后土地承包权前、后难以协调。笔者列举了五个审判实践中案例，给予分析，并为我国在司法与立法上的完善提出了建议。我国农村妇女的土地承包经营权及征地补偿权，除特别加以保护外，亦有学理探讨之必要。
关键词： 农村土地承包 征地补偿 妇女权益 案例分析 完善
一、导论
2005年以前，《中华人民共和国妇女权益保护法》有关农村妇女土地承包经营权及征地补偿权的规定只有两条，即该法第30条和第50条。这两条规定，可以说仅仅是原则性规定，实践中，远不能适应农村现状。2005年，新《中华人民共和国妇女权益保障法》的第32条、33条增加了有关规定，并于第55条规定了违反本规定的处理。但这几条，仍可以说是原则性规定，司法实践中，则问题多多。
土地是农民的命根子，农村妇女属弱势群体，其承包经营权常受到侵犯。农村中普遍存在问题是妇女结婚或离婚后，其应当取得的承包地、宅基地等合法财产权益及与土地相关的其它财产权益得不到应有保障。这个问题已成为一个重大而普遍的社会问题，并且党中央与国务院也已有所觉察与重视。
1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，明确说明“要坚定不移的贯彻土地承包期再延长30年的政策，同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规。”1995年9月国务院《关于稳定和完善土地承包制的通知》中规定了“增人不增地，减人不减地，三十年不变的土地联产承包制”，保持了相对稳定的土地承包经营责任制，但也存在重大的缺陷：农村妇女结婚或离婚后土地承包权与农村妇女结婚或离婚前土地承包权如何衔接、如何协调的矛盾。请看以下五则案例：
二、实例：
案例一：湖北省武汉市黄陂区某村李某夫妇与村委会签订土地承包合同，取得该村5分田的承包权。在其丈夫死后，李某改嫁到他村，原村委会遂将其承包土地另行发包给同村村民黄某。李某得知后，以承包未到期为由要求村委会继续履行合同，遭拒绝后向黄陂区人民法院起诉。法院经审理判决：村委会和黄某的土地承包合同是经过村委会的正当发包程序订立的，黄某是该村村民，具有承包资格，且对土地进行了实际耕作，故应确认其所取得的承包权合法有效，但鉴于原告的原承包合同未到期，且对土地进行了实际投入，应予适当的补偿。[1]。
案例二：江苏省海门市三星镇民乐村一组女村民杨某，1987年与同镇太阳村村民龚某结婚，婚后生育一女，女儿随母杨某落户于民乐村一组。1993年该组42.5亩土地被当地政府征用，建造三星叠石桥绣品城。同年12月1日，绣品城管委会与民乐村村委会、民乐村一组签订了土地补偿协议，由管委会每月补偿给民乐村一组村民2808.60元。1995年2月，民乐村村委会制订了“村规民约”，规定已婚姑娘户口不愿迁出的，不享有一切待遇。杨某遂起诉至法院。海门市法院经审理认为，根据婚姻法、妇女权益保障法的规定，妇女与男子享有平等的权利，妇女结婚后，其责任田、口粮田、宅基地等应当受到保障。杨某结婚后，其户口及所生女儿户口一直在民乐村一组，故杨某母女享有与同组其他村民平等的权利。民乐村村委会制定的“村规民约”于法不符，严重侵犯了妇女合法权益，应确认无效。最后判决村委会支付村民杨某母女土地补偿费1032元。[2] 1汪丽，芜湖市镜湖区人民法院
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案例三：安徽省繁昌县峨山乡风形村村民鲁某，1997年出嫁到繁昌县城关镇城西村东风村
民组，1998年生子汪某，鲁某、汪某现户口均在城关镇城西村东风村民组，但在城关镇城西村
东风村民组未承包土地，其中，鲁某在出嫁前在原村已分有土地且至今未变动。2002年7月，
城关镇城西村东风村民组全部土地230.02亩被征用，并被给付土地征用费755万余元。城关镇
城西村东风村民组按承包土地人口数发放了大部分土地征用费，因鲁某、汪某未承包耕地，故未
分。经交涉无效后，鲁某、汪某以应分而未分得土地征用费为由，向当地法院起诉，要求分得土
地征用费42190元。(755万余元土地征用费扣除青苗补偿费后按全村民组现有农业人口350人
平均分配，每人21095元。)一审法院经审理后以鲁某、汪某在城关镇城西村东风村民组未承包
土地，鲁某在娘家已分享土地承包权为由，驳回了鲁某、汪某之诉讼请求。
案例四：芜湖市棠桥卷塘村女村民王平安招女婿张某，1988年1月生育一子，1994年1
1月张某户籍由庐江县迁入卷塘村。2005年12月，属于卷塘村、王家祠村和小周村共同所有的莲
塘口水面被行政征用，卷塘村因此取得84万元水面征用补偿款。依2006年8月公示并经全村村
民代表大会表决通过(大部分村民及汀棠街道办事处批复同意)的卷塘村莲塘口水面补偿分配方
案{现户口在卷塘村的为常住户(外嫁姑娘，外来女婿及其子女除外)，此类人员按100%比例分
配;卷塘外嫁的姑娘，户口现仍在卷塘的按70%比例参与分配……}因王平安一家三口分别属于
外嫁姑娘、外来女婿及其子女，按照“分配方案”王平安一家只有王平安能够参加分配，又因王
平安精神上有残疾，特殊照顾王平安一人不按70%而按100%比例分到2000元，而不是6000元，
遂成讼。2006年11月30日，芜湖市镜湖区人民法院民事判决书(2006)镜民一初字第718号
判决：被告一次性给付原告王平安一家三口水面征用补偿款6000元。
案例五：芜湖市广福行政村黄家村自然村女村民杨军，1991年与广福行政村殷家山自然村
村民陶某登记结婚，2000年户籍迁入殷家山陶某户。杨军出嫁前在黄家村承包有土地，在嫁入
殷家山村后没有承包土地。1999年至2002年期间，广福行政村黄家村及殷家山村土地被长江大
桥开发区等征用。有关征地安置费，黄家村居民组分配方案为：1991年以前出生的人，在黄家
村有田地且户籍在黄家村的此次可以参与分配安置补助费，人均1850元;对1991年以后出生的
人，户籍在黄家村的也可享受分配。殷家山居民组制定的分配方案为：1982年在殷家山分到田
的人，按总金额30%实际人均1594元;1991年分到田的人，按总金额70%实际人均为3142元。
因杨军的户籍在殷家山居民组，而田地在黄家村居民组，不符合两个居民组所制定的分配安置补
助费条件，两居民组均未向原告发放土地安置补助费。后原告杨军诉诸法院。2007年2月12日，
芜湖市镜湖区法院民事判决书(2007)镜民一初字第58号民事判决：被告广福黄家村居民组于
判决生效后三日内给付原告杨军征地安置补助费1850元，驳回其对殷家山居民组的诉讼请求(即
选择娘婆二家之中的一家安置补助费标准进行补偿，而不能不补偿)。
三：法理分析
以上案例一，从理论上分析，法院是将农村土地承包权定性为债权而处理案件的。寡妇改嫁，
其一般财产可随身带走，而承包经营权则亦可带走，代价是相关人相应补偿或赔偿即可。这种判
决值得商榷。如果将农地承包权定性为债权，那么发包人完全可以将土地再次发包，而仅仅对原
承包人承担损害赔偿的违约责任。在这种法律机制下，发包人完全可以赔偿损失为代价收回已发
包的土地，从而实现其侵害妇女土地权益的目的。特别是农村妇女的权益。相反，将农地承包权
定性为物权，如果承包人通过正当发包程序取得这种权利，就取得了一种既能针对发包人又能针
对其他任何人的绝对权，物权在有效保护农村妇女土地承包经营权这一功能上强于债权，其效力
具有绝对性和排他性。享有债权性质之农村土地承包经营权的妇女，在其权利受到发包方之外的
第三人侵犯时，很难针对该第三人获得充分救济;但如果其享有的是物权性质的承包经营权，那
么她就可以直接针对任何侵犯其权利之人主张其排他性的权利。[3]依据物权法则，法院判决是
错误的。在法学理论上倡导土地承包权的物权性，有利于充分保护农村妇女财产权益，避免农村
妇女之承包地被发包方或其它任何第三人之侵犯。
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案例二是有关土地征用费补偿的案例，法院判决维护了农村妇女的合法权益，并认定原村委
会规定的“村规民约”违法而无效。实践中，各地政策不一，类似的乡规民约则很多，很乱。如
1995年第二轮土地承包时，安徽省繁昌县城关镇土地调整实施办法规定了十类人享有土地承包
权，同时亦规定了十类人不享有土地承包权。[4]其中难免有属于“乡规民约”之类似条款，和
违反法律与政策的情况，并最终侵害农村妇女权益。特别是从不享有土地承包经营权的十类人中
之第二类、第六类、第九类、第一类中可明显看出有违法之嫌。“女方出嫁在农村的(不论户口
是否迁出)”不享有土地承包经营权，如果所嫁农村规定在原娘家享有土地，则就存在扯皮现象。
案例三中，鲁某系农业人口，其所在集体土地全部被征用后依法应当享有参与分配土地补偿
费、领取安置补助费的权利。征用被承包的集体土地的，应依法解除土地承包合同。《土地管理
法》第12条规定，依法改变土地权属和用途的，应当依法办理土地权属变更登记手续。征用土
地不能越过集体土地所有者而直接向土地承包者进行。根据《土地管理法实施条例》第26条规
定，土地补偿费用归农村集体经济组织所有，即应属全体村民共同享有，村集体的任何一员，都
有权参与土地补偿费的分配。需要安置的农业人口与土地承包人系两个不同的概念。本案鲁某所
在村民小组集体土地288.63亩已全部征用，依《土地管理法》第47条2款规定，全村现有农业
人口以户口为准均系安置人员，包括现有土地承包人和未承包土地的人。一审法院按1995年承
包土地人口分配上述费用值得商榷，这种做法将要造成的结果是承包人享有了所有者权益，承包
期限不是30年而是永久的，土地承包人实际成了土地私有者。
本案相反意见认为，法规并未明确规定土地征用补偿费等农村集体经济组织可以分割，更没
有规定是以户口人数为标准进行分割。该土地补偿费性质上属于对土地承包人的补偿而不是出卖
土地所得的价款，不是被征用土地的承包人，自然无权领取。土地补偿费并非完全意义上的纯集
体资产，以拥有户口就得到分配财产的资格，也是一种错误地理解。户口只是主管部门对社会成
员管理上的措施，并不当然取得财产分配权。(比如挂户人口)根据《土地管理法实施条例》第
26条3款的规定，此种情况应由行政机关解决。鉴于孩子汪某在土地承包确立以后出生，发包
之初未预留机动地，以后也没有新开垦的及他人自愿交回的承包地，这涉及到当初承包方案，由
行政机关用更为科学的农村承包方案来解决而非用司法方法解决。而案中鲁某，在娘家取得了当
地的土地承包权，至今该权利仍旧存在。鲁某自1997年5月嫁入繁昌县城关镇城西村东风村民
组后，并没有履行任何与土地相关的义务，不得作为特等公民而享有双份权利。
笔者意见，这是农村妇女出嫁后娘、婆二家土地承包权的衔接问题。因农村中土地价值不一
样，各地政策也不完全统一，应该允许妇女选择较妥。以迁户口为准，允许妇女选择一份土地承
包权，若无机动地可分可选，则应按市场行情酌情补偿。
案例四我镜湖区法院判决支持了原告王平安一家三口水面征用补偿款6000元的诉请。我们
在判决理由中写到：因城市建设需要，被告部分塘口水面被征用，而水面作为土地的一种，被征
用的补偿费应归集体经济组织所有，该补偿款是对村民集体丧失生活保障资源的一种补偿，凡是
属于村集体成员的，均有权依据成员身份参与分配。原告王平安原来即是卷塘村的村民，其子出
生后即落户于卷塘村，其夫张某1994年11月户籍由外地迁入卷塘村，王平安一家也一直居住在
卷塘村，因此原告王平安三人应与其他村民享受同等分配权利，现三原告要求与其他卷塘村村民
享有同等的卷塘村塘口水面补偿款分配权(即发放补偿款6000元)，符合法律规定，予以支持。
被告辩称“分配方案”系通过村民代表大会讨论通过并报有关部门批准，但我们认为，“分配方
案”即使经三分之二卷塘村村民同意，但也不得与法律相抵触。根据《中华人民共和国村民委员
会组织法》第二十条第二款和《中华人民共和国宪法》第四十八条第一款的规定，“分配方案”
有关外嫁女的分配原则与男女平等原则相违背，有关内容应当无效。
案例五我院镜湖区法院判决被告杨军娘家所在的村民组补偿杨军征地安置补助费1850元。
我们在判决理由中写到：征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用，不需要统一安置
的，安置补助费发放给被安置人员个人或征得安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。
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原告虽嫁入殷家山居民组，但在殷家山居民组没有取得承包地，而安置补助费是基于对失地农民
进行的一种生活补助，原告的土地仍在黄家村居民组，有权要求与黄家村居民组其他村民一样平
等分配安置补助费，故对原告要求被告黄家村居民组给付安置补助费的请求本院予以支持，但数
额应以黄家村居民组发放安置补助费的标准支付。原告在黄家村居民组享有分配土地安置补助费
后，在殷家山居民组不能再重复分配，故原告对殷家山居民组的诉讼请求本院不予支持。案例
四、
五为镜湖区法院所判决，均较好地保护了农村妇女的与土地相关的权益。
四、司法与立法完善：
随着我国的法律的逐步完善和国家对农村问题的日益重视，涉农审判、切实保障农村妇女权
益等问题引起了更多的研究讨论。《农村土地承包法》第6条应在以后的妇女法中强化。新婚姻
法第39条增加的一款：“夫或妻在家庭土地承包经营中享有的权益等，应当依法予以保护”，也
应在以后的立法中有所体现与细化。
日常生活实践中，对于违背政策缩短土地承包期、收回结婚或离婚妇女承包地、提高承包费
等错误做法，必须坚决纠正。为充分保护农村妇女权益，目前农村应做到几下几点[5]：第
一、
根据实际拥有的土地、山岭、草原、森林、荒地、水面、滩涂等自然资源的具体情况，按照该集
体经济组织的全体成员人数确定每人可承包经营的土地面积并平均划分;第
二、不分性别均分，
并不得在土地数量、质量优劣上歧视妇女;第
三、在确定应完成上交的承包任务时，必须男女一
视同仁，不得对妇女提出与男子不平等的要求;第
四、使用宅基地时，必须对男性成员和女性成
员平等对待、公平处理，保证男性和女性成员都平等地取得宅基地使用权;第
五、在分享土地征
用补偿费时，也应该公平合理并适当照顾嫁到本农村的妇女，不得歧视。
要善于总结农村中的经验教训，必要时上升到法律予以完善。笔者意见，应该赋予农村结婚
或离婚或丧偶之妇女选择权，允许其优先选择对其有利的娘家或婆家土地承包经营。在妇女作为
家庭成员共同承包农村土地时，为增强对其权利的保护，需要在妇女法等相关法律中增设关于妇
女出嫁时承包户分割承包地的特别规定。对于妇女结婚时原承包地的处理，可以按照共有物的分
割之民法原理进行。如果承包土地在分割后无损于其经济价值，则可按承包户各成员的份额进行
分割，有损其经济价值的的，可给予相应经济补偿。[6] 农村妇女的土地承包权不因离婚而丧失
或有重大改变。农村妇女在离婚后不离开原地的，承包农村土地及其他村民待遇不变;离婚后离
开原居住地的，相关单位应协调处理好她们离婚后的生活问题。若在娘家的土地未收回，原所在
地可视情况恢复，若在娘家土地已被收回，原所在地不可对农村离婚妇女的土地承包份额作出收
回的规定(可由男方代耕或每年支付给女方有偿使用费)，要切实赋予离婚妇女相对的稳定的土
地承包经营权，不能让她们生活没有出路。
注释：
[1] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分
析工具”.《法商研究》2003年第3期.第77页.
[2] 参见鲁建春“‘村规民约’失公正 村民告倒村委会”.《人民法院报》2002年1月25日.
[3] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分
析工具”.《法商研究》2003年第3期. 第78-79页.
[4] 参见中共中央繁昌县城关镇委员会文件(城发1995第023号)《中共城关镇委员会 城关镇
人民政府关于全面推行农村土地承包制度改革的实施意见》.
[5] 参见郭彤《<中华人民共和国妇女权益保障法>讲话》.中国工人出版社1992年7月出版,第
83页.
[6] 参见陈小君,麻昌华,徐涤宇“农村妇女土地承包权的保护和完善---以具体案例的解析为分
析工具”.《法商研究》2003年第3期. 第80-81页.4
来源：兰州张律师：日期：2009-05-
21我国农村妇女尤其是离婚妇女和出嫁女的土地权益损害非常严重，其原因复杂多样。分析归纳起来，主要是由土地资源的稀缺、农村妇女经济地位独立性相对较差以及自身文化素质、法律意识等意识形态层面相对落后、国家政策法律的漏洞、村规民约的威力以及社会历史观念几方面因素影响所致。
本文将从农村妇女土地权益受侵害的主要情形、导致的原因以及保障其土地权益的法律建议等几个方面加以阐述。
一、农村妇女土地权益流失的现状
(一)农村妇女两头失地。妇女出嫁后，由于土地调整政策影响，
嫁入村没有分配承包地，而嫁出村以户口已迁出为由，收回承包地。
(二)农村离婚妇女在婆家只是空挂户，实际上没有获得土地权
益。妇女离婚后，绝大部分都不会继续居住在婆家，村委会以及大部
分村民都认为离婚妇女不再属于该村村民，因此要求收回土地承包经
营权。即便有个别村保留了该妇女的土地承包权，但土地和相关权益
归男方，离婚妇女实际上是空挂户，根本无法享受承包土地的各项权
益。
(三)农村离婚妇女户口被强行迁出，承包地被收回，本村一切
权益不能享有。这种情况常发生于人均土地稀少、城郊和土地利益较多的农村。一些村委会规定，离婚妇女户口必须迁出，征地补偿费一律不分配给离婚妇女，而且本村女子嫁入外村离婚后，户口不可迁回本村。
(四)成为户主的农村离婚妇女不能长期拥有土地权益。一些妇女离婚后，会和孩子另立户头，但村委会规定等儿子长大娶亲或女儿长大嫁出后，户主自然转为儿子，到时她本人的土地和相关经济、政治权益都丧失;或女儿在婆家独立成户后，其土地要收回。
(五)未婚女性和丧偶妇女的土地权益也受到不同程度的侵害。有的村以"测婚测嫁"为依据，对未婚女性不分或者少分土地，且同时侵害了未婚女性的隐私权、身体权等其他权益。有的村强行收回丧偶妇女的土地承包权，使丧偶妇女在承受失去亲人的痛苦后，还要失去赖以生存的土地，无疑是雪上加霜。
二、农村妇女土地权益损害严重的主要原因
(一)“男尊女卑”、“夫权至上”、“父权至上”等封建观念在我国农村根深蒂固。尽管新中国成立近60年，尤其是改革开放30年来，我国妇女的地位得到了空前的提高，我国也以立法的形式来保障妇女的各项权益。但男尊女卑的封建思想在我国农村根深蒂固，大多数村民都认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，出嫁后自然成为夫婿家的人，理应收回土地。就连较之大部分村民文化程度较高的村干部也存在这样的偏见。而对于离婚或丧偶的妇女，则认为她们不再属于男方家的人，也就是说，封建社会“妇女是男人的附属品”这种观念，在很多农村还是相当盛行的。
(二)妇女自身文化素质的影响。 农村妇女较之城市妇女，受教育程度普遍较低。加之农村“重男轻女”思想的盛行，很多农村妇女连小学都没有毕业，更谈不上对我国相关法律法规的了解。因此，在农村离婚诉讼中，很多妇女都没有对土地承包权益及时提出依法处分的主张，有些虽然对自己的土地权益有一些了解，但却不知如何依法保护自己的土地承包经营权。
(三)村规民约在农村的“至上”威力。有的村以“嫁出去的女儿泼出去的水”为“理论”依据，制定了妇女出嫁后，一律收回所承包土地的村规;有的村则专门针对外出打工的未婚妇女制定了“测婚侧嫁”的村规，严重侵害了未婚妇女的身体权、隐私权、土地权益等合法权益。有的村则制定了“妇女离婚后或丧偶后，必须
1将户口迁出本村，且户口不在本村的一律不得分配土地，分配的必须收回”等相关规定，侵害了离婚妇女和丧偶妇女的土地权益。诸如此类的村规民约层出不穷，农村妇女很难根据法律法规的相关规定来对抗这些村规民约，可见村规民约在农村的“至上”威力。
(四)相关的法律规定太原则，可操作性较差。我国在《婚姻法》、《继承法》、《妇女权益保障法》、《农村土地承包法》以及相关的司法解释、实施办法(细则)中都规定了妇女和男子具有同等的财产权利，任何组织和个人不得剥夺、侵害农村妇女的土地承包权益。可上述规定太原则，虽然规定“不得或不能”侵害农村妇女的土地权益，可在现实生活中侵害、剥夺农村妇女土地权益的事屡禁不绝，这除了上述提到的其他原因外，跟我国法律规定相对原则，可操作性较差不无关系。另一方面法律对于违法行为的惩罚措施规定的不够详细，违法成本过低，导致很多村干部为一己之私，知法犯法，难以查处。如《村委会组织法》
第20条明确规定村规民约不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。但对于真正违反了宪法、法律、法规的村规民约，却没有那个部门和机关主动去审查，去查处，去取缔。即便偶有妇女因村规民约侵犯了其土地承包权益而诉诸法院，法院一般也只是对于违法的村规民约判决无效，以此为依据的相关行为被判无效而已，真正侵害妇女土地权益的责任人得不得相应的惩罚，甚至此种无效的村规民约在以后仍然盛行在村里，岿然不动。
三、保障农村妇女土地权益的法律建议
农村妇女的土地权益，反映了农村妇女解放程度、生活状况和
权益保护等问题。因此，对于农村妇女土地权益的流失，我们需要采取相应的救济措施，保障她们的生存和发展权。当务之急，我认为在法律层面主要做好以下几个方面：
(一)法律政策的制定和实施要正视性别不平等的现实。现有的法律对农村妇女的土地承包权的规定较全面，有保护农村妇女土地权益的意识。但法律政策不仅要符合农村实际，还要注重社会性别。许多法律政策尊重男女平等，没有歧视妇女权利，但因没有充分考虑现实的社会性别利益关系和婚姻关系的流动性，使法律政策在实施过程中给农村妇女带来不利。所以，法律政策在制定和实施过程中尽可能偏向农村弱势妇女。例如，农户土地承包合同登记可以实行夫妻双名制，夫妻各持一份，双方有同等的权利和义务，在转让、租赁土地时要出具双方所持有的两份土地承包书，并由双方签名才能生效，保障妇女在分居、离婚和丧偶情况下土地承包权的安全。
(二)加强对村规民约的监管力度。要保证国家法律政策的贯彻实施，还必须废止同国家法律相抵触的地方土政策，加强对村规民约的监管。建议县级政府相关部门成立相应的司法科，专门负责对村规民约进行法律方面的宏观指导;乡镇司法员列席村民代表大会，对制定村规民约进行具体指导，并对村规民约的合法性把关;定期组织有关部门全面开展对村规民约的清理工作，对村规民约中侵害妇女合法财产权利和乱罚款的条款果断予以清除;乡镇基层党委政府要通过培训班的形式，提高农村基层干部的法律意识和依法建章建约的自觉性。
(三)提高农村妇女的法律素质和维权意识。农村妇女一方面是不知道如何依法维护自身的合法权益，另一方面是一些离婚妇女只从眼前利益出发，离婚诉讼时放弃了对土地的承包权。各级组织尤其是农村基层妇女组织要发挥优势，提高农村妇女的法律素质，充分调动农村妇女在维护自身合法权益中的主观作用。例如，对农村妇女尤其是离婚妇女，要广泛深入地搞好《村民组织法》、《妇女权益保障法》、《土地承包法》和其他相关法律、法规的学习宣传和培训活动，促使她们学法、知法、懂法，提高她们的法律素质，使她们能够主动通过诉诸法律争取自己的权利。
(四)最高院以司法解释的形式对农村妇女在离婚诉讼中的土地权益处理程序及责任承担做出规定。首先，由于土地承包经营权益的分割较夫妻其它共同财产的分割涉及面广、周期长，法院审理难度较大，而且相关法律法规及政策规定较原则，一些法官怕影响办案效率和质量，审理时往往回避对土地承包权益的处理。建议最高人民法院对于涉及土地承包权的农村离婚案件，出台相关司法解释，严格要求法院在审理农村离婚案件时，必须向当事人尤其是妇女一方释明有向法院提出处理土地承包经营权及其他土地权益的权利，
2并对因法官没有履行相关释明义务造成妇女相关土地权益丧失的情况，有相应的救济途径。
其次，在对土地承包权益的具体分割上,法院要体现适当照顾女方的原则。对一般的口粮田、责任田等，法官应当根据夫妻以及家庭的实际情况，在征求村委会以及双方当事人意见的基础上，本着方便生产、方便生活，有利于经济发展、适当照顾女方的原则进行分割。对家庭承包的大面积土地项目，如水面、滩涂等，还应在征求发包方意见的基础上，本着以双方协商为主，有利于经营管理的原则进行分割。协商不成，又难以核价的，采用竞价的方式进行分割，出价高的取得承包权，并给予对方以合理的补偿。
总之，农村妇女的土地权利不是孤立存在的，它是国家性别政策、法律以及社会文明的集中表现，是妇女解放程度、社会地位和权益保护的综合反映。一个生产力相对落后，物质、精神、政治文明程度都不高的社会，单靠几部专门的法律和政策难以解决问题。只有从父权结构、根本法律和专门法律配套、社会风范、村社传统、风俗习惯等多方面进行循序渐进的变革或改造，中国农村妇女尤其是农村离婚妇女的土地权利才能真正得以保护。
近年来，由于农村城镇化和项目建设的不断发展，尤其是部分乡镇、开发区的农村集体土地被国家征用，征地款的分配问题引起群众的广泛关注，在分配土地征用款时往往出现一些侵害妇女权益的问题。近两年来，我市妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的信访案件 7件(其中 4件，2010年3 件)，涉及25人，其中重复上访 2 批 7人。占信访总量 181 件(126件，2010年55件)的3.8 %。为依法维护农村妇女儿童土地权益、探索妇女土地权益案件解决、落实妇女土地权益的办法，妇联就农村妇女土地权益问题在我市的几个重点乡镇作了专题的调研。
一、接待来访事项的简要情况和特点
从我市妇联接待有关农村妇女反映土地权益纠纷的信访事项的情况看，主要有以下几个特点：一是上访来源地相对集中，主要集中在土地被征用的地方，如：高码乡、经济开发区、东江镇、香花乡等;二是反映的诉求基本一致。基本上是户口在本地的出嫁女、男到女家落户者家庭成员要求享受土地征用分配款，也有少部分为丈夫去世后或离婚后其土地权益受到一定侵害的问题;三是因妇女权益受损引发的上访多存在重复上访倾向。如高码乡邵爱玲因其夫到女家落户家庭成员要求享受组上同等待遇问题多次赴京、赴省、赴郴，到本市不计其数上访;四是造成上访的原因焦点基本为村规民约与法律的冲突。主要是法律规定男女平等，计划生育政策也提倡男到女家落户，但由于农村传统的影响，以及一部分地方村规民约的规定，出嫁女户口必须外迁，即使不外迁在一定年限后也不再享受村组的经济成员待遇，同时，对于农村男到女家落户也有一定的限制。
权益侵害体现在：
1、有的村组外嫁女和离婚妇女的土地承包经营权得不到落实。农村外嫁女和离婚妇女，因为土地不可移动的特殊性，往往在娘家或依附于前夫，无法单独分出来;如香花乡星塘村一离婚妇女，夫家所在地将承包土地给再婚妻子，而娘家所在地也不给或无法落实其承包土地，乡村经过多次协调都得不到解决。
2、外嫁女和离婚妇女的宅基地分配权得不到落实。周边城区乡镇随着城市化进程的加快，宅基地成了一项重要的福利，包含很大的经济利益，部分村组在宅基地分配问题上按照男婚女嫁习俗，采取了男女不平等政策。有些村村规民约明文规定男子成年或结婚后可单独立户批一间宅基地，而大龄女青年、户口仍在本村的出嫁妇女、离婚妇女包括孩子不能单独立户批房，只能计入娘家或夫家大户人口。
3、征地补偿款和集体福利享有权得不到保障。随着城镇一体化的不断推进和项目建设的需要，对土地的非农建设性需求也不断增大。在分配土地补偿金政策上，虽然各级政府都明确男女平等的原则，但在实际操作中，对外嫁女、离婚妇女不发或少发土地征用补偿金;在分配集体经济时采取剥夺或不公平分配的形式，导致土地权益纠纷，其子女户口在本村的也不能享受同等待遇。
二、农村妇女土地权益存在问题和根源
1、受传统观念影响。受几千年传统观念的影响，认为嫁出去的姑娘理应到男家落户，不能与娘家的村民争土地、争饭吃，所生的子女更没有理由再到娘家争土地和经济利益。由于《村民委员会组织法》的颁布实施，在法律上确认了村规民约在村民自治中的作用，农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，而忽略了“依法”的限制，如《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策，但是部分村组仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的农嫁女、离婚妇女、大龄女的土地权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。这些村规民约中不同程度地存在着侵害妇女土地权益以及相关权益的现象。
2、依法解决该类问题在实际操作中有一定难度。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力;而且有的村本来就是村上的主要干部反对，即使大多数村民同意，因支书或组长的不同意也得不到落实;找镇政府或街道，总认为土地是村里的，村民思想做不通，如强制执行，则势必造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展，因此在处理中手段不多，力度不够，陷入两难境地;找到市妇联，市妇联缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，也只能结合受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，但解决起来难度很大，收效甚微。依法起诉，法院因为村民委员会具有社会管理的职能，由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。即使诉讼时妇女胜诉，执行起来也很难。为此，妇女要求依法维护自己合法权益的妇女去找法院起诉时，法院答复暂缓受理外嫁女土地权益侵害案。因此各个部门在解决此类问题上显得拖沓和被动，使受到侵害的妇女们往往争得自己的合法权益很难。
3、利益驱动导致矛盾加剧。当前农村特别是城乡结合部村级集体经济迅速壮大，当地一般按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村去，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，利益分配、人地关系压力逐年加大，“僧多粥少”的局面使村民们认为自身的利益被抢走了，所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边缘人群。
三、解决农村妇女土地权益问题的建议和对策
目前农村妇女土地权益受侵害问题，我们认为一是有违背法律和男女平等基本国策的落实;二是不利于和谐社会建设，问题不妥善解决，带来不稳定因素;三是不利于计划生育工作的开展。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要各级政府及部门的积极介入和有力的司法救助与监督。现提出以下几点建议：
1、加大普法工作力度，提高村组干部的法律意识。通过宣传“男女平等”基本国策，把高层意识逐步转化为广大人民群众的共识，推动农村广大干部和群众学法、知法、懂法和用法，增强法制观念，强化责任意识，彻底清除男尊女卑、重男轻女的传统观念，树立男女平等意识，坚持依法办事，在农村形成依法维护妇女合法权益的氛围。
2、建立执法监督制度，废除与法律相抵触的村规民约。明确各级政府部门责任，建立执法监督制度，严惩渎职人员。目前，对农村妇女土地权益保护不力现象的发生，固然有历史、立法的原因，但“执法不严”的因素也不容忽视。因此，应明确各级政府部门保护农村妇女权益的职责，建立起相关执法监督制度，加大对渎职人员的惩罚力度，追究侵权人的法律责任。加强国家法律对村规民约等的指导和规范，建立“村规民约”审查制度，在尊重村民自治的同时，出台相关法律条文，规范政府监督、管理村规民约的具体权限和程序，对涉及集体经济收益分配的规定、村民或社员代表会的决定、村规民约进行彻底清理，对村规民约中侵害妇女合法财产权利的条款坚决予以清除，坚决制止村委会、村民小组制定的土政策大于法律的做法，完善对村规民约的审查和监督，确保村民在法律许可的范围内行使自治权。
3、积极争取政策，提高妇女参政比例。当前农村重大事务的决定包括涉及利益分配的制度安排和规则制定过程中，妇女的利益要求和意见难以得到充分的表达，往往是由村干部和村民代表决定，妇女在利益分配中处于不利地位。鉴于这种状况，要争取各级党委、政府的高度重视。争取在原有的“至少要有一名女干部”的基础上，制定出适当增加女性“一把手”比例的相关政策，为女性当选“一把手”提供组织保障和政策支持。
关于农村土地确权中的妇女权益保护问题调研报告
从法律上讲，农村妇女土地权益是指农村妇女因婚嫁而导致土地承包权及相关经济权益受侵害的现象。虽然《农村土地承包法》、《妇女权益保护法》等国家法律对农村妇女土地权益进行了立法保护，但侵害农村妇女合法权益的事件时有发生，特别是近年来，由于农村城镇化和项目建设的不断发展，部分乡镇的农村集体土地被国家征用，征地款的分配问题引起群众的广泛关注，在分配土地征用款时往往出现一些侵害妇女权益的问题。近两年来，我市妇联共接待涉及农村妇女土地权益问题的信访案件12 件(其中 2011年4件，2012年 8件)，涉及35人，其中重复上访 2 批 7人。占信访总量 251 件(2011年126件，2012年125件)的5%。为依法维护农村妇女儿童土地权益、探索妇女土地权益案件解决、落实妇女土地权益的办法，妇联就农村妇女土地权益问题在我市的几个重点乡镇作了专题的调研。
一、接待来访事项的简要情况和特点
从我市妇联接待有关农村妇女反映土地权益纠纷的信访事项的情况看，主要有以下几个特点：一是上访来源地相对集中，主要集中在土地被征用的地方，如：程水镇、东江街道办等;二是反映的诉求基本一致。基本上是户口在本地的出嫁女、离婚妇女、男到女家落户者家庭成员要求享受土地征用分配款;三是因妇女权益受损引发的上访多存在重复上访倾向。如程水镇村民邓和平因其女儿、女婿、外孙没有享受村民同等待遇到本市不计其数上访;四是造成上访的原因焦点基本为村规民约与法律的冲突。主要是法律规定男女平等，计划生育政策也提倡男到女家落户，但由于农村传统的影响，以及一部分地方村规民约的规定，出嫁女户口必须外迁，即使不外迁在一定年限后也不再享受村组的经济成员待遇，同时，对于农村男到女家落户也有一定的限制。
权益侵害体现在：
1、有的村组外嫁女和离婚妇女的土地承包经营权得不到落实。农村外嫁女和离婚妇女，因为土地不可移动的特殊性，往往在娘家或依附于前夫，无法单独分出来;如程水镇星塘村一离婚妇女，夫家所在地将承包土地给再婚妻子，而娘家所在地也不给或无法落实其承包土地，乡村经过多次协调都得不到解决。
2、外嫁女和离婚妇女的宅基地分配权得不到落实。周边城区乡镇随着城市化进程的加快，宅基地成了一项重要的福利，包含很大的经济利益，部分村组在宅基地分配问题上按照男婚女嫁习俗，采取了男女不平等政策。有些村村规民约明文规定男子成年或结婚后可单独立户批一间宅基地，而大龄女青年、户口仍在本村的出嫁妇女、离婚妇女不能单独立户批房，只能计入娘家或夫家大户人口。
3、征地补偿款和集体福利享有权得不到保障。随着城镇一体化的不断推进和项目建设的需要，对土地的非农建设性需求也不断增大。在分配土地补偿金政策上，虽然各级政府都明确男女平等的原则，但在实际操作中，在分配集体经济时采取剥夺或不公平分配的形式，对外嫁女、离婚妇女不发或少发土地征用补偿金，其子女户口在本村的也不能享受同等待遇导致土地权益纠纷。
二、农村妇女土地权益存在问题和根源
1、受传统观念影响。受几千年传统观念的影响，认为嫁出去的姑娘理应到男家落户，不能与娘家的村民争土地、争饭吃，所生的子女更没有理由再到娘家争土地和经济利益。由于《村民委员会组织法》的颁布实施，在法律上确认了村规民约在村民自治中的作用，农村过分强调“村民自己的事情自己管理”，而忽略了“依法”的限制，如《宪法》、《妇女权益保障法》对保障妇女合法权益和地位平等都有明确规定，中央和地方对保障农村妇女土地权益也专门制定了许多政策，但是部分村组仍以贯彻《村民委员会组织法》为由，以村民大会或村民代表会决议、村委会决定或村规民约的形式，侵害甚至剥夺作为少数人的出嫁女、离婚妇女的土地权益，出现村规民约与法律法规相抵触的现象。这些村规民约中不同程度地存在着侵害妇女土地权益以及相关权益的现象。
2、依法解决该类问题在实际操作中有一定难度。缺乏必要的解决手段是农村妇女土地权益纠纷始终难以得到解决的最主要的原因之一。许多土地权益受侵害的农村妇女找村干部，村干部因为村规民约的规定和村民代表的反对而无能为力;而且有的村本来就是村上的主要干部反对，即使大多数村民同意，因支书或组长的不同意也得不到落实;找镇政府或街道，总认为土地是村里的，村民思想做不通，如强制执行，则势必造成干群关系对立，影响其它工作的顺利开展，因此在处理中手段不多，力度不够，陷入两难境地;找到市妇联，市妇联缺乏相应的执法权限，心有余而力不足，也只能结合受害妇女所在的镇街道妇联做一些宣传教育工作，或是协调有关部门解决，但解决起来难度很大，收效甚微。依法起诉，法院因为村民委员会具有社会管理的职能，由于我国法律中对妇女土地承包权缺乏详尽的可操作的司法解释，以致法院在受理、判决此类案件时弹性很大。即使诉讼时妇女胜诉，执行起来也很难。为此，要求依法维护自己合法权益的妇女去找法院起诉时，以往法院答复暂缓受理外嫁女土地权益侵害案，现在因这样类似的上访案件较多，在经过乡村基层组织多次做工作无效的情况下，法院也在逐步考虑受理类似案件。2013年6月21日我市法院审理了一起离婚妇女状告村民小组依法支付其土地补偿款一案，该妇女与当地一村民结婚并生有一小孩，因性格不合离婚后未再结婚，户口一直在其前夫户籍上，申请单独立户一直未通过，因单独立户后要分宅基地，她本人以在附近城镇打工为生，组上村民的婚丧嫁娶也都会参与，刚离婚的第二年也参与了本组征地补偿款的分配，近二年，该组以其离婚男方又娶妻只能分一个为由拒绝再分配给她土地补偿款，经市乡二级政府多次调解无效后，该妇女依法向法院提起诉讼，但该组村民组长拒绝出庭，法院最终以缺庭判决该妇女胜诉，判决书下达后，该组仍拒收判决书、拒付补偿款，现该妇女已申请强制执行。因此各个部门在解决此类问题上多少显得无奈和被动，使受到侵害的妇女们往往争得自己的合法权益很难。
3、利益驱动导致矛盾加剧。当前农村特别是城乡结合部村级集体经济迅速壮大，当地一般按人口分配经济收益及宅基地。农村户口利益的优厚使经济发达村的出嫁女不愿意把户口迁到其他村去，而同城镇男子结婚的“农嫁居”妇女更不愿随其夫将户口迁往城镇。有的地方离婚妇女的承包土地被丈夫强行剥夺或被村集体强行收回，也有的妇女在离婚后，将户口移回娘家，夫家所在地将土地收回，娘家村却拒绝恢复其土地承包权;还有的在离婚后男方村里强行取消女方户口，并收回责任田，娘家村也不给分地;也有的是离婚后前夫再婚，对于前妻和现妻村里只给其中一人落户分田。长此以往，导致农村资源和经济利益增长速度有限性同人口增长速度急剧性的矛盾比较突出，利益分配、人地关系压力逐年加大，“僧多粥少”的局面使村民们认为自身的利益被抢走了，所以纷纷排斥“出嫁女”、“离婚妇女”等边缘人群
三、解决农村妇女土地权益问题的建议和对策
目前农村妇女土地权益受侵害问题，我们认为一是有违背法律和男女平等基本国策的落实;二是不利于和谐社会建设，问题不妥善解决，带来不稳定因素;三是不利于计划生育工作的开展。在现有的社会保障程度以及集体经济发展水平之下，维护农村妇女的土地权益，特别需要法律、政策的制度性保护，需要各级政府及部门的积极介入和有力的司法救助与监督。现提出以下几点建议：
一是加大农村土地承包法律政策的宣传力度。充分利用各种渠道，充分宣传好《农村土地承包法》、《妇女权益保障法》等一系列涉及保护农村妇女土地承包权益的政策法律，提高广大农村干部政策水平和解决农村妇女土地承包纠纷问题的能力。同时，教育和引导广大妇女知法、懂法、守法，按照法律政策规定维护自己的土地承包经营权益。
二是针对涉及农村妇女土地权益纠纷案件实行快立快审快结。在立案阶段，实行快立、快移送制度，并在诉讼费上给与减免照顾;在审判阶段，法院不仅选派经验丰富的优秀法官组成合议庭进行审理，各基层法院更充分发挥社会法庭贴近群众，方便快捷的特点，对农村妇女土地权益纠纷案件实行快审快结。在审理过程中确立以调解为主、判决为辅的原则。基层法院并在审理中吸纳当地村委干部担任人民陪审员参与案件审理，做教育引导、解释说服等工作，同时积极邀请村委、妇联等组织参与调解，充分调动农村土地承包仲裁机构、人民调解组织等各种积极因素，化解消除矛盾，最大限度地维护农村妇女权益、让农村妇女维权落到实处。 三是建立并完善行政和司法救济手段。农村妇女土地权益频频受到损害，很大原因是基层政府对村民自治缺乏有效管理，不敢纠正与法律相抵触的村规民约，法院对损害妇女土地权益的案件也缺乏有力的措施。所以，必须注重用行政力量和司法力量相结合的办法维护农村妇女土地权益。基层政府要充分认识保障农村妇女土地权益的重要性，加强对村规民约的规范和监督，要依法监督、审查村民自治的具体内容，对于与国家法律相抵触的村规民约要及时责令其纠正，对于损害农村妇女土地权益的案件要主动解决，及时化解矛盾。上级政府对于基层政府不作为的行为，应采取必要的行政手段，督促其纠正。同时，应畅通保障农村妇女土地权益的司法渠道。对于村民土地承包权与村民委员会土地所有权之间的纠纷案件，法院要通过多种渠道予以处理，不能以任何理由推诿，并明确规定此类案件法院应当依据民事诉讼程序或行政诉讼程序办理，从而为农村妇女维护土地合法权益敞开司法救济之门。
资兴市妇联 2013年8月10日
土地是农村最基本的生产生活资料，是农村妇女赖以生存发展和实现基本权利的重要保障。党的十一届三中全会以来，我国实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期的土地承包使用权，调动了农民的积极性，极大地解放了农村生产力，使农村妇女从中深深受益。但是由于种种历史和社会的原因，虽然《土地承包法》、《妇女权益保障法》等相关法
律法规对农村妇女土地权益进行了立法保护，但在改革发展的历史进程中，部分地方还存在着歧视、侵害农村妇女土地权益现象。为全面了解我市农村妇女土地权益现状以及存在的问题，进一步落实农村妇女土地权益，探索充分保障妇女土地权益的有效途径，减少侵害妇女土地权益的现象发生，全面促进和谐xx建设，近日，xx市妇联结合深入学习实践科学发展观活动，对全市农村妇女的土地承包权益问题开展了专题调研。
一、农村妇女土地权益保障现状
为全面了解xx市农村妇女土地权益的落实状况及存在的问题和现象，xx市妇联对xx市的张湾、茅箭两区的2个街道1个开发区的6个村进行了专题调研，听取了街道、开发区的情况回报，召开了6个村负责人和部分妇女群众参加的座谈会，查看了街道、村两级土地二轮延包资料，走访了部分农户。从调查结果来看，xx市农村妇女的土地权益落实情况较好。
1、妇女群众对土地承包政策的贯彻落实较满意。各级政府严格依法依规落实农村土地承包政策，特别是自1996年国家出台稳定和完善农村土地承包政策后，各级均成立了土地二轮延包工作领导小组，成立了工作专班，市县乡村各级妇联组织均参与了土地延包工作，妇女群众对农村的土地承包政策的知晓率较高，对政策的落实基本满意。
2、程序规范，土地矛盾纠纷少。被调查的乡镇、村，在开展完善二轮延包工作过程中，严格按照市、区的统一部署，依法规、按政策办事，较好地坚持了民主协商、公开公平公正和男女平等的原则。各地本着“大稳定、小调整”的工作方针，按照农村土地承包30年不变的政策，对于人地矛盾突出的地方，按照三分之二以上农户的意愿，在民主参与、民主协商的基础上，因村制宜进行了微调，有效地化解了部人地矛盾，在一定程度上保障了婚嫁妇女的土地承包权。
3、土地作用得到了充分发挥。土地延包工作完成后，各地依托地域优势确定了适合本地发展的农业特色产业，按照市委市政府“分区域规划、分产业布局、分类型指导、统筹城乡发展”的一统三分战略，全市形成了以烟叶、蔬菜、粮食、药材、畜牧等特色支柱产业基地，充分调动了农村妇女依托土地致富的积极性，促进了农村经济的发展和社会稳定。
二、农村妇女土地权益存在的问题及主要表现
xx市各级政府在落实土地承包政策工作中，都较好地贯彻执行了“男女平等”原则。但随着城市化的不断推进，对土地的非农建设性需求不断增大，城市周边土地被大量征用，而在土地利益格局的分配调整中，歧视和侵害农村妇女土地权益现象也日益凸显，主要表现在：
(1)因婚姻的变化而丧失土地承包权
一是因结婚丧失土地承包权。农村女性出生后，按照土地承包政策，由其户籍所在地分给土地，一般都能享受与男子平等的土地承包权利，而在结婚后户口会迁移到男方家庭，由于农村实行“三十年不变”和“增人不增地，减人不减地”的土地承包政策，加之绝大多数乡村在土地承包或延包过程中都没有预留机动地，也没有新开垦地或村民自愿交回的承包地，农村妇女结婚后在新居住地就很难取得承包地，同时也无法带走在娘家时分得的承包地，从而丧失了土地承包权。
二是因离婚丧失土地承包权。土地不同于一般财物，无法迁移转走。所以农村妇女在离婚过程中，很少有人对土地权益进行争取，法院判决离婚时一般也不把土地作为夫妻共同财产进行分割，即使对土地进行了分割，也很难执行。致使农村妇女在离婚后土地承包权难保。
三是丧偶妇女土地权承包权危机重重。最好的情况是：丧偶妇女年龄较大，在夫家生活时间长建立了很深的感情，子女已经成年或即将成年，妇女在夫家及家族中的地位不会发生很大变化，土地权益在这股力量的庇护下得到保全。而最常见的情况则是：妇女丧偶时，子女尚小，自己改嫁的可能行较大，原家庭或家族对其感情逐渐淡化，土地有可能被村集体收回，也可能被夫家兄弟分割;或者是丧偶妇女平常就与夫家家族摩擦不断甚至有纠纷，丧偶后，则完全没有了在婆家继续居住、安定生活的可能，不得不离开婆家的居住地，土地承包权也相应失去。
(2)征地补偿款分配权得不到保障。随着城市化的不断推进，对土地的非农建设性需求不断增大。土地征用补偿金用于补偿被征地农民日后生产生活之需。在分配土地补偿金时，虽然县、镇街道两级政府都明确要求要实行男女平等原则，但在实际操作中，少数村的“村规民约”存在着歧视妇女特别是“农嫁居”妇女、离婚妇女的现象，往往在操作结
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