努力化解农村土地承包矛盾纠纷促进农业经济发展
摘 要：近年来，各级政府高度重视农村土地承包纠纷问题，把解決农村土地承包纠纷作为促进农村改革、发展与稳定的大事来抓。但是由于国家农业税和粮食直补等惠农政策的不断贯彻和落实，外出务工人员回乡要求承包经营土地的愿望愈加强烈，农村土地长期不变的政策和土地相对减少现实，致使土地纠纷和人地矛盾日益突出，亟待解决。正确分析和解决农村土地纠纷问题，对促进农村社会的稳定和经济发展具有十分重要的意义。
关键词：化解;土地;纠纷;经济;发展
一、存在问题
虽然各级政府加大了对土地纠纷的处理办度，但也存在着一些问题，主要表现为：一是有的上访农户对国家有关政策在认识上存在偏差，只是片面地从自身利益出发，越级上访，力图通过给上级行政部门施加压力，达到自己的目的。二是由于少数地方土地资源权属变更，以及国家各项惠农政策陆续出台，新增人口和劳力等情况的存在，仍可能引发新的土地承包纠纷问题。三是有的地方土地承包经营纠纷调解仲裁工作经费没有保障，调解仲裁人员专业素质偏低。
二、对策和建议
1.继续加大法律法规的学习宣传力度，严格落实土地承包政策。采取多种有效形式，继续让法律法规和政策下乡、进村、入户，不仅要使广大农村基层干部，特别是领导干部、调解仲裁人员熟练掌握和准确把握法律法规与政策，增强责任意识和法制观念，提高政策水平和工作能力，而且要让农民群众理解和领会法律法规和政策的实质，做到知法、懂法、守法，并依据法律法规和政策维护自己的合法权益。同时，农业主管部门对违法违纪案件要严肃查处。工作中，着眼于把群众上访问题化解在基层，按照抓早、抓小、抓苗头的工作思路，变农民上访为干部下访，坚持排查和化解并重，使矛盾消灭在萌芽状态。
2.进一步落实责任制，妥善解决农村土地承包经营纠纷问题。进一步落实农村土地承包经营纠纷属地管理责任制、案件包保责任制、领导信访接待制和责任追究制度，制定和落实工作预案，按照“分级负责，谁主管、谁负责”的原则，加强土地承包矛盾纠纷问题的排查和整改，继续接待和协调处理好农民因土地承包经营纠纷而引发的上访工作。既要抓好一般性案件的处理工作，又要重点抓好越级访、群体访案件的督办工作和疑难案件的指导工作。对群众上访反映的一般性问题，按照工作制度，及时转交相关农业行政主管部门办理。对少数解决难度较大的上访案件，通过耐心细致的思想教育和有针对性的法律政策宣传，积极主动地做好说服解释工作，能解决的尽快解决，对依法不能或一时难以解决的问题，尽量向群众解释清楚，有针对性地做好思想工作，征得群众的理解和信任，减少重复上访和越级上访的发生。
3.积极建立解决农村土地承包经营纠纷的长效机制，深入开展农村土地承包管理规范化建设。各级政府要认真贯彻落实《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，加强调解仲裁体系建设，配齐配强调解仲裁员，搞好业务培训，完善工作制度，逐步建立起以调解为基础、仲裁为依托、司法为保障的农村土地承包经营纠纷仲裁工作体系。进一步完善承包合同，健全土地资源台账，全面落实承包地块、面积、合同、证书“四到户”，大力实施农村土地承包信息化管理，切实加强农村土地承包档案管理和制度建设，努力实现土地承包规范化管理。
4.完善农村土地承包经营纠纷信访联席会议制度，保持相关部门协调联动、齐抓共管的高压态势。在巩固农村资源纠纷集中整治和作风建设涉农问题专项治理成果的基础上，进一步完善农村土地承包经营纠纷信访联席会议制度，协调各级有关部门加强沟通，密切合作，按照抓重点部位、抓关键环节、抓突出问题的原则，健全“排”、“调”、“防”、“控”相结合的工作机制，形成党委、政府统一领导，成员单位协调配合、齐抓共管、上下联动的新机制、新格局。进一步明确和落实各级、各部门化解矛盾纠纷、维护社会稳定的具体责任，始终保持高压态势，做到劲不松、力不软，促进工作早安排、矛盾早排查、问题早解决。行跟踪，落实案件包保责任人，促进上访案件的有效解决。
三、结束语
土地是农民的命根子，解决农村土地纠纷问题，化解人地矛盾，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农村经济发展和农村社会的稳定是当前乃至今后的一项重要工作。
[责任编辑 陈 鹤]
作者：黄丽华
〔摘要〕 完善农村矛盾纠纷调处机制，对推动农村稳定和谐、加强农村基层治理、巩固党的执政基础，具有十分重要的现实价值和指导意义。当前，山西农村矛盾纠纷调处中存在化解方式陈旧单一、调解工作体系不够完善、人民调解在部分地方力不从心、基层组织管理服务不到位等问题。为此，在完善农村矛盾纠纷调处机制方面仍需下大功夫，具体应做到：加强农村矛盾纠纷调处政治保障机制、健全农村法制教育培训机制、强化农村矛盾纠纷排查防范机制、严格矛盾纠纷调解工作机制、强化农村治理与科学管理机制、建立健全良好社会风气治理机制。
〔关键词〕 矛盾纠纷;调处机制;调处方式;山西;农村
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党的十九届四中全会指出，要健全公共安全体制机制，构建基层社会治理新格局，完善国家安全体系。山西作为一个内陆省份，农村人口占全省总人口的四成以上，农村稳定是基层社会治理的重要内容，是全省政治安定和农村经济社会持续发展的前提。近年来，在省委省政府的直接领导和高度重视下，全省各基层党委和政府努力从源头上预防和减少农村矛盾纠纷，全力化解不稳定因素，避免矛盾沉淀，减少社会对抗，及时妥善地化解了一批涉及面较广的矛盾纠纷，防止了农村重大群体性事件的发生，有力地维护了我省农村的社会稳定。但同时我们也发现，随着我省整体经济社会不断持续稳步发展，农村地区经济社会也随之进步，广大农民的各种利益诉求越来越多，由矿产开采、土地征用、房屋拆迁、惠民政策等引发的热点、难点问题时有出现，矛盾糾纷呈现上升趋势，由单一到叠加、由单纯性到拓展性、由隐蔽到暴露、由表层到内里等特点更加明显，调处化解难度不断增加，在一定程度上影响和制约着我省农村乃至全省经济社会的持续稳定健康发展。因此，完善农村矛盾纠纷调处机制，对推动我省农村稳定和谐、加强农村基层治理、巩固党的执政基础，具有十分重要的现实价值和指导意义。
一、山西农村矛盾纠纷产生的深层原因分析
(一)务工农民思想观念转变，诱发农村矛盾纠纷增加
当前，受我国社会转型跨越和体制转轨的大背景影响，各式各样的社会矛盾处于“黄金发展”与“矛盾凸显”的并存时期，具体表现为不平衡不充分的发展难以满足人民日益增长的美好生活需要，如社会化程度发展不平衡、区域经济发展不协调、城乡发展不均衡等。为了满足不断增长的物质需求与精神需求，农村大量青壮年人员向外迁移，远离农村，走向城镇，融入外出务工人员行列。外出务工人员受城镇政治、经济、文化、生活等影响，在价值取向、思想观念等方面发生了明显变化，假日返乡或结束务工回乡后，其观念和思想会潜移默化地影响周边群众，对传统的农民生活和农村社会的方方面面产生冲击，进而不同程度地诱发各种矛盾纠纷。
(二)政策法律宣讲缺位，群众讲法用法意识淡薄
近年来，虽然基层政府加大了政策法律宣传的力度，农民的法律意识有了一定的提高，但总体来看，这一工作远未达到预期效果，在不少地方有流于形式之嫌，农民对于国家法律尤其是涉农的政策制度缺乏足够的了解，许多人还不会运用法律有效维护自身权益，导致自身权益受损，或者超越法律规定作出一些过激行为，影响农村社会稳定。一些农民由于法律意识淡薄，当发生与切身利益相关的矛盾纠纷后，走法律途径跨时长、所需费用高，且其判案结果往往与农民的期望值差距较大，因而许多人将希望寄托在相关职能部门身上，期待相关职能部门能够通过协调给予解决。而对于职能部门来说，有些纠纷涉及多个部门不好解决，又不想主动承担责任，常常出现互相推诿扯皮的现象，使得一些村民采取越级上访、集体上访的方式以求得矛盾纠纷的解决。
(三)部分干部和调解人员矛盾纠纷调解能力不强，化解处置方式欠妥
新形势下，基层干部和矛盾纠纷调解人员应当具备以下四种素质：一是要有较高的思想素质和较强的社会责任感。二是要有较为全面的知识体系，不仅要掌握法律知识和政策理论，还要懂得各种新生事物，善于找到纠纷调解的突破口。三是要有较强的心理观察能力，善于掌握当事人心理活动的变化，灵活运用调解技巧，准确把握调解力度，使调解工作达成理想的结果。四是要有较强的语言能力，既要有法律法规和政策制度方面的专业术语，也要掌握人民群众通俗易懂的方言、俗语，真正做到因人而异、因事而异、因时而异、因地而异。但从目前实际情况来看，一些基层干部和调解人员距离这一要求还有不小差距，具体表现为：自身综合素质不高;相关法律法规掌握不全面;人际沟通能力弱;语言表达能力不强;社会阅历见闻少;等等。这些问题的存在，使得他们在调解纠纷时在方法和技巧方面有欠缺，每当遇到复杂的矛盾纠纷时，往往无从下手，或调解结果不尽如人意，影响了基层干部和矛盾纠纷调解人员在群众心目中的威信。
二、当前山西农村矛盾纠纷调处中存在的主要问题
农村矛盾纠纷调处是一项复杂棘手的工作。近年来，虽然我省基层干部和矛盾纠纷调解人员作出了很大的努力，也取得了较大的成绩，但与和谐社会建设和广大农民不断增长的新要求相比仍存在一定的差距，主要表现在以下几个方面。
(一)矛盾纠纷化解方式陈旧单一
近年来，随着国家政治体制的不断完善、经济社会的不断发展和法治建设的不断推进，国家的各项社会事务在不断地向基层社会渗透，群众的法治意识较之以前有了一定提升。一方面，在社会大背景影响下，广大农民不论在生产关系还是生活方式方面，都发生了明显的变化，村民与村民之间各类人际关系也在不断发生变化，婚姻家庭、赡养老人等观念也在不断转变，经济交往、人际交往或多或少受到相关法律法规的影响。另一方面，在农村社会生活中，长期以来人们的行为方式和生活秩序又受到多年形成的不成文的约定俗成的村情民俗影响，一些传统观念在村民心中根深蒂固，短时间内无法消除。为此，在处理一些简单的矛盾纠纷时，村民更希望通过当事人协商、亲朋好友调解等一些简单的方法去处理解决，而对于一些复杂的、涉及面广的纠纷案件，由于其复杂性，群众更趋向于通过政府化解、法院调解等方式予以解决。但在实际生活中，有相当一部分基层干部和矛盾纠纷调解人员矛盾纠纷化解方式陈旧单一，仍然沿用传统的矛盾纠纷排查调处措施，缺乏创新意识，不注重分析矛盾纠纷产生的成因，缺乏有针对性的可行性化解方案，对一些老问题不愿意触及，主动化解的意识还不强，办法不多，致使一些矛盾纠纷问题长期积累，给农村社会和经济社会发展带来压力和隐患。
(二)矛盾纠纷调解工作体系不够完善
在经济不断发展的背景下，农村社会各类矛盾愈发凸显，矛盾纠纷数量也呈现出不断上升的趋势。与此同时，伴随着人力物力财力成本的逐年提高，在农村化解甚至解决矛盾纠纷的难度越来越大，代价也越来越高，同时还容易衍生出其他社会矛盾，滋生出各类隐患，严重影响社会治安稳定。然而，在应对复杂多变的农村社会矛盾纠纷时，一些基层政府缺乏完善的矛盾纠纷调解工作体系，治理能力不强，权力配置不科学，责任界定不明确，致使部分农村干部和矛盾纠纷调解人员不关心群众的所想、所盼、所思，不密切联系广大群众，不深入基层了解广大群众中存在的问题与想法。由于缺乏完善的矛盾纠纷调解工作体系进行规范和制约，一些基层组织在实际工作中不能充分站在群众立场上想问题、作决策，没有广泛听取群众的意见，没有严格执行民主集中制，更没有公开公平公正的阳光操作，从而损害了群众利益;个别基层干部和矛盾纠纷调解人员化解矛盾怕乱求稳，给了群众“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误导向，导致一些矛盾升级，造成较坏影响。实践证明，建立有效的矛盾纠纷化解体系，必须发挥群众性自治调解组织的调节功能。群众性自治调解组织具有根植基层、信息灵通、反应快捷等特点，在预防和化解矛盾纠纷过程中发挥着独特作用。而当前，我省农村的调解组织多数是自发性的民间组织，工作也主要在法院和司法机关的指导管理下开展，这种调解受行政权力的支配和干预较大，导致基层政府和基层干部的负担增加，基层信访压力加大，群众化解矛盾纠纷更多地倾向于政府出面解决，自觉进行管理的积极性有限。
(三)人民調解在部分地方力不从心
为了更好地维护农村社会稳定、促进社会和谐、保障社会发展，调解农村矛盾纠纷必须与时俱进、改革创新，只有这样才能适应当下不断发展的新形势、不断出现的新任务。通过调研可以发现，在当前调解矛盾纠纷的实际工作中仍然存在着问题和不足，制约了农村矛盾纠纷的调解效果。具体表现为：一是农村调解委员会力量薄弱。目前，虽然广大农村普遍建立起人民调解委员会，但成员大部分为“两委”干部兼任，繁忙的村务使其难以将全部精力投入到调解工作中去。二是缺乏经验导致措施乏力。由于不少基层干部和调解人员缺乏相应的法律常识和法制观念，在依法行政方面方法简单、手段单一，处理结果往往有失公平。而相当一部分农民群众受主观因素限制，不懂得如何通过法律途径解决问题，不少人一气之下偏激行事，造成上访事件的发生。三是有些党政领导对群众的合理诉求没有引起足够重视，遇到急事、难事，不善于沉下身子调查了解，往往是靠打电话遥控指挥，有的甚至绕道走，忽视了抓早抓小，错过了良机，以致于矛盾激化。四是政府相关部门之间在沟通协调解决问题方面没有形成常态。例如，在处理上访问题时，司法、公安、信访等部门常常各自为政，缺乏部门间有效联系和沟通，没有形成统一排查、统一调处、统一稳控的信访矛盾调解机制，导致信访问题难以及时处理。五是矛盾调解不够规范。不少基层干部和调解人员在处理农村矛盾纠纷时，顾虑到干部维稳考核工作中的“一票否决”制，单纯强调“快与稳”，掌握尺度欠妥，调解结果很难被矛盾双方当事人共同接受。一些基层政府为尽快使信访案件得到稳控，有时会突破原则，通过经济途径来予以解决，给群众传递了“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误信号;还有少数基层干部由于经验不足、能力不强，调解纠纷效率不高。一些上访群众，对按程序进行的调解行为不认可时，就会主观地认为直接找上级领导处理起来又快又好，虽然一些矛盾纠纷得以最终解决，但是长期下去，就会在群众中形成直接找领导容易解决矛盾纠纷这样一种错误观念，导致法律法规规定的调解程序被架空，从而影响公共矛盾纠纷调解的社会秩序。由上述可见，当前基层调解在机构设置、人员配备、调解方式等方面与基层工作需求相比还存在一定差距，需要在健全机构、增加专业人才、强化专业队伍、提供有力保障等方面下功夫。否则，单靠基层干部和调解人员简单的说理和劝服，人民调解工作难以取得实效。
(四)基层组织管理服务不到位
基层组织管理服务不到位主要体现在两方面：一方面，一些基层组织宣教工作不细致，农村普法广度深度不够，注重于表面形式上的轰轰烈烈，群众并未入脑入心;部分农村基层党组织软弱涣散，大多农村干部学历较低，日常组织学习较少，对相关政策法规了解不够，存在凭主观意识调解矛盾问题的现象;相当一部分乡村干部自身调处能力不足，对农民反映强烈的问题处理得不够稳妥，致使很多矛盾纠纷得不到及时解决甚至激化，伤害了群众的感情，导致群众上访，形成了农村不稳定因素。另一方面，基层组织的硬件设施落后，经费保障不足。一些基层组织的办公条件难以满足工作需要，办公场所及办公通讯设施配备不足，给调解工作带来极大不便，影响了调解成功率。工作经费保障不足，部分农村连最基本的办公经费和个人误工费用也不能解决，导致调解员工作积极性不高，不愿从事调解工作。此外，部门之间合力不足也是基层组织管理服务不到位的重要原因，上级机构虽然对矛盾纠纷化解过程中相关部门的职责有明确规定，但在实际执行过程中，部门之间常常缺乏有效沟通，难以形成大排查、大调解工作合力，错过了一些矛盾纠纷得到及时有效化解的最佳时机，给农村社会稳定带来了隐患。
三、完善山西农村矛盾纠纷调处机制的对策建议
当前我省农村矛盾纠纷化解主要有两种途径：一是调解，二是诉讼。调解主要有三种类型，即人民调解(也称群众调解)、行政调解、司法调解，其化解矛盾纠纷的程序通常为：村委会─乡镇司法所(综治办)─县司法局(基层股)─政府相关部门。矛盾纠纷调解成功后，会制作调解协议书，由当事人双方或多方签字生效。如果担心当事人调解后不遵守协议，在协议签字后可立即到法院申请确认。对于通过调解难以解决的农村矛盾纠纷，则只能选择诉讼途径，也就是通过法院审判来进行裁决。诉讼解决的基本程序为：一是写民事起诉状，困难群众可以到县(区)司法局法律援助中心申请法律援助，由法律援助中心帮助当事人代写民事起诉状;经济条件好的可以自己付费聘请律师写民事起诉状，也可以自己写民事起诉状。二是民事起诉状写好后，准备好需要的相关证据。三是到法院提交民事起诉状、证据等。四是法院进行受理和宣判。本文主要围绕农村矛盾纠纷的调解来展开研究，诉讼不在其列。
作者：梁华林
摘要：乡村振兴背景下，农村社区逐渐成为农民日常生产、生活、社交、娱乐的固定场所。随着内部成员分化，农村社区矛盾纠纷不断增多，呈现复杂多样的态势，成为各种风险的频发地和聚集地。实现乡村“治理有效”，要充分认识到当前农村社区矛盾纠纷治理的重要现实意义，建立行之有效的乡村社区治理机制妥善化解农村社区矛盾纠纷。农村社区矛盾纠纷治理需要与当前乡村社会有效治理发展需求相契合，以党组织领导的“三治融合”的乡村治理体系为支撑，实现农村社区矛盾纠纷治理机制的转型与发展。然而，当前农村社区治理依然面临着矛盾纠纷治理主体发展不均衡、治理资源浪费、矛盾纠纷治理手段非专业化等问题。要从根源上解决这些问题，应当分析农村矛盾纠纷背后的理论逻辑，从利益机制、结构体系、法律制度设计的角度出发，为农村社区矛盾治理走出困境提供对策，实现农村社会利益和谐，有效化解矛盾纠纷。
关键词：农村社区;矛盾纠纷化解;治理机制;“三治融合”
一、问题提出
对于现代化进程中的国家来说，“农村的作用是个变数：要么是稳定的根基，要么是动乱的根源”。从动态角度来讲，农村社会处于不断流动与不稳定之中，而矛盾纠纷作为一种不均衡的社会关系，会随着社会结构的发展变迁而发生演化呈现出新的形态和特征。特别随着市场经济改革在农村社会的不断深入和完善，农村的生活方式、生产方式、经济利益分配方式、利益需求都发生了广泛的变化。传统封闭的社会关系逐步被新的社会关系所取代，人民群众的需要更具多层次多方面多样化特点，由此带来的新旧管理体制之间的碰撞、现代文化对传统社会风俗习惯的冲击、发展不平衡不充分等使得利益摩擦较之传统农村社会更为频繁，农村各类矛盾纠纷日益呈现出多样化和复杂化的特征。其中，关于农村社会矛盾纠纷的认知与类型。陆益龙基于转型理论和系统结构理论将复杂化的社会的矛盾纠纷类型划分为“生活性矛盾纠纷”和“结构性矛盾纠纷”。黄辉祥、刘宁指出农村社会矛盾纠纷主要表现为干群矛盾、民间纠纷、治安案件、上访问题、群体性事件等形式。李长健认为矛盾纠纷主、客体日趋多元化，主要表现在纠纷主体日益多样化，而矛盾纠纷主体多样化是当前形势下，农村矛盾纠纷复杂性的重要体现。而且随着矛盾纠纷越来越受到多重因素影响，经过复杂过程“发酵”之后，常常包含多种主体，且多对矛盾与多种矛盾主体常常围绕同一客体展开利益博弈。
与此同时，矛盾纠纷本身具有公共性特征，并不是所有的纠纷关系都仅仅停留在人际或双方之间，可自行解决，更多的纠纷会进入公共空间。这个时候就必然需要第三方力量的介入来恢复这种失衡的关系。在以往实践中基层政府、村“两委”被当然地默认为农村社会的单一管理主体，但是，面对当前农村社会矛盾纠纷发展的多元化、复杂化特征，传统的第三方力量还存在发展局限。特别是基于此内在结构的矛盾纠纷排查调处机制被常常看作是一种“属地管理”和“谁主管谁负责”的基层维稳常规工具。具体表现在：地方政府将“网格化管理”引入矛盾纠纷排查调处工作机制中，实施对管理辖区内人与物、部件与事件的全覆盖、动态实时监控。或囿于绩效考核、评比压力，而出现一系列的“兜底”“职能倾斜”现象，以及“不出事”逻辑和“选择性”应付行为，政府、村“两委”的“不可治理性”、社会专业化治理力量不足等农村社会矛盾纠纷治理短板问题逐渐凸显。因此，大部分学者认为在农村社会范围内仅仅依靠传统单一的治理模式不能有效预防矛盾纠纷进入社会公共空间或有效进行后续治理，势必会影响社会关系和整个基层稳定，并从不同角度提出自己的解决思路。其中，在视角选择上有民生法治视域、城乡一体化发展、构建农村和谐社会、社会转型时期等。在研究内容上存在农村社会矛盾的组织创新、基于诉讼化解与非诉讼化解的多元矛盾化解机制建构、女性村民参与矛盾纠纷调解路径探索、矛盾纠纷化解向法治化转型等不同侧重。
二、理论逻辑：利益与利益机制
马克思指出，社会是物质生产关系的总和，人民所奋斗的一切，都与他们的利益有关。利益是人们一切行动的内在动力，也是矛盾纠纷产生的根源。当前农村社会正处于加速转型的关键阶段，农村社会原有的利益关系均衡被打破，重大利益关系面临调整与整合，即为农村社区的进一步发展创造了条件，也带来了新的社會矛盾与冲突。现阶段虽然农村社区矛盾纠纷出现了新的发展态势，但在湖北、湖南以及河南实地调研中发现，生活性矛盾、生产性矛盾、结构性矛盾在大多数农村社区都能妥善处理，而由经济利益引发并形成的利益性矛盾已成为制约农村社区治理效果的重要障碍。从长远来看，我国农村社会在市场化冲击下将进一步分化，由利益分配、利益冲突、利益差距引发的利益性矛盾纠纷将逐渐由暗变明、愈发突出，并蕴含着新的社会危机。总体上看，虽然农村社区矛盾纠纷产生的根本原因在于利益分配规则体系不合理，农村与城市之间、农民与市民之间以及农民与农民之间利益关系的整合和对利益分配未能达到个人利益之间、个体利益与公共利益的协调，从而在农村社区各主体之间引发了多样化、多元化、复杂化、强对抗的利益冲突，为社区治理带来了短时期内难以内部化解的矛盾，引发了群体性事件，对农村社区和谐，基层治理带来了严峻挑战。
结语
在乡村振兴新的背景下，农村社区发展正处于加速转型的关键阶段，农村社会的利益供给失衡、利益分配失衡引发了具有新的时代特色的社会矛盾，为农村社区治理带来了风险与挑战。基于此在利益与利益机制的视角下分析农村社区矛盾纠纷具有重要现实意义和理论价值。利益机制构建是矛盾纠纷产生、解决及预防的核心，化解农村社区矛盾，最终要回归到实现利益和谐的方向上来，因此要形成代表农民利益的表达、分配、协调的利益机制，通过整合经济社会发展的利益增量利益与存量利益来解决困扰农村社区的利益纠纷。因此要抓住乡村振兴战略实施带来的重要机遇，通过立法形成保护农民利益的利益机制，提高社区治理资源的综合化利用，建立纵向的协调联动机制，探索“三治融合”的矛盾纠纷化解机制，实现农村社区矛盾纠纷的有效解决，促进城乡利益和谐发展。
参考文献：
[1][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华，等译.上海：人民大学出版社，2008.
[2]黄辉祥，刘宁.农村社会稳定：现存问题剖析与实现机制探求——基于制度主义的研究[J].东南学术，2011(4).
作者：王永彬
关于农村土地矛盾纠纷调研报告
近年来,随着新时期农村改革的不断深入,各种利益关系的调整,国家惠农政策的落实,我市农村的各种矛盾和问题集中显现,新旧矛盾问题交织在一起,下面是关于农村土地矛盾纠纷调研报告。
针对当前农村土地矛盾纠纷多发的实际情况，笔者近期结合本人近年来驻京晋的信访劝返维稳实践和走亲访友座谈，梳理了所见所闻的200多个信访案例，经过归纳整理形成了调研报告，现将农村土地矛盾纠纷情况浅析如下：
一、当前农村土地矛盾纠纷的特点
随着粮食直补、税费改革等强农惠农政策的相继实施，征地占地补偿标准逐步提高，土地在农民心目中的“命根子”地位更加稳固，由土地引发的矛盾纠纷逐渐多起来，农村确权工作像是一根导火索，将多年来遗留下的土地矛盾纠纷一时间井喷引爆，接连不断有农民到各级政府寻求解决途径，有的甚至诉诸法律对簿公堂，土地问题俨然成为当前农村信访矛盾的主要方面，经过对其凸显的主要特征梳理归纳概括为“七多七少”：城市周边乡镇多偏远乡镇少，工程项目征地区多没涉及补偿的少，税费改革前累积的多之后制造的少，上升为干群矛盾的多单纯群众纠纷少，靠信访表达诉求的多走诉讼程序的少，软弱涣散混乱村发生多干部稳定的村反映少，发生在亲朋之间多其他关系少。
二、滋生农村土地矛盾纠纷的主要环节和类型
1、包的问题。一是超权限发包，比如有的村把条管部门林场暂时空置的林地发包出去，产生无效合同，当事人要求村委会补偿损失;二是账外发包，有的村发包时给承包人出具了承包合同和发包收据，但村委会忘记入财务账，由于财务不规范导致承包手续不完善;三是不规范发包，有的村委会因绿化等原因将“四荒”地零收入或低收入发包给村民，由于“四至”不清、现任不知情等原因与后来发包的矿山、其它“四荒”地等界限不清;四是多次发包，有的村对荒地和机动地搞短期发包，同一耕地不断变换承包人，承包人时有时无，承包费时断时续，导致承包过的和耕种过的都争要耕地权属。
2、增的问题。一是土地整理、中低产田改造、盐碱地开发利用等工程项目实施后，部分耕地发生方向、面积、位置、地力、形状等方面改变，出现相邻种植农户难以分清耕地界限的问题;二是实施旧村复垦造田项目时，对后来腾退的难缠户提高补偿标准，之前腾退户要求参照难缠户补偿的问题;三是农民承包新增耕地后，要求乡村及时参照二轮承包地落实惠农待遇的问题。
3、储的问题。有的乡村为下好招商引资先手棋，把村民的耕地事先流转回集体或个人名下，村民看到周边流转租金升高，以变更合同用途、流转合同不规范等原因提出利益诉求或要求终止合同。
4、征的问题。一是基层政府迫于征地进度压力，为部分失地农民办理低保等政策性补助，由于后来低保等政策变化，被终止低保等待遇，失地农民要求继续享受的问题;二是失地农民认为过去土地补偿不合理，要求执行新补偿标准的问题;三是由于同一时段重点工程征地补偿存在一村一价，有的村民要求参照相邻村补偿标准的问题;四是有的跨村承包土地在承包期因重点工程征地，但占地补偿留归村委会，这部分群众要求得到占地补偿的问题;五是解决设施农业用地时，乡村大多按照农民二轮承包剩余实际年限一次性付给地主租金，确权开始后原地主要求明确二轮承包合同到期后的土地权属问题。
5、让的问题。一是有的五保户将承包地私下让给照顾其生活的亲朋，但没有经过村委会变更，五保户过世后有的村委会调整给缺地村民，但是五保户的亲朋执意耕种，尽管村委会为缺地村民上了台账但不能正常经营;二是有的失户村民和年迈老人将承包地私下让给亲朋好友，但是后来有的村不予办理台账变更，并且要求重新调配给缺地农民。
6、换的问题。为了耕种方便，村民之间相互换种耕地，双方耕地面积、地力、位置不尽相同，有的虽然村委会台账变更了但承包合同和证书没变更，遇上征地、惠农补助等利益变化使一方受益提高，以致原地主要求终止换地行为。
7、延的问题。一方面是由于当时村干部不稳定、重内容轻形式等原因，个别村尽管承包地也是一直由一轮承包自然延续下来，但没有填报二轮土地合同和证书;另一方面是二轮土地延包行为不规范，个别村干部在家闭门造车，群众不知情，证书、合同都在原干部家，没有下发到农民手中，确权开始后群众才上门索要。
8、分的问题。一是近亲属的土地在老人名下登记比较多见，个别村甚至全部是大家庭户头，无论是外嫁女儿，还是未迁入户的儿媳，甚至还有早已分户的儿子，都对大家庭户头上的土地权属和占地补偿各不相让;二是由于行政区划之间界限难分清楚或后来重新划分，导致边界区域早已发包的承包地和开垦多年的成熟荒地发生权属问题。
9、漏的问题。一方面是有的村每户都有无税费耕地，比如有的村全部油料地没有上账，有的村部分小队四等五等地没有上账等;另一方面，村里没有把个别农户的部分耕地登上台账，发生个人零星无税费耕地。这些遗漏的耕地当前一般享受不到惠农物资和补助，随着惠农力度不断加大，要求享受惠农待遇的诉求也逐渐增多。
10、转的问题。本村村民之间口头转包，特别是在外村民由在村耕种者代为履行税费义务，有的还按亩数给一定租金或收成好给一定的农产品，由于耕种者直接和集体发生关系，村里的台账逐渐就转到耕种者名下，地主不知情变更和不留意变更，在惠农待遇享受、土地确权等情况下才发现台账已经变更。
11、调的问题。一是在二轮承包前有的地区为发展公益事业等原因收回有的村部分耕地，后来把这部分耕地调整给别的村农民耕种，遇到占地补偿两村之间针锋相对、互不相让，有的村之间陷入了有法难依、有案难判、情理难断的尴尬境地;二是近年来在实施设施农业、公路建设、养殖园区、移民搬迁等工程项目时，对要求置换土地的被占地农民，乡村两级有的在本村范围负责给置换，有的跨村给予解决，由于对合同和证书变更等行为考虑不周，致使部分调地行为影响到后来的确权和补偿。
12、撤的问题。税费改革前，有的村迫于税费压力，对不能如期完成税费的耕地，村委会强行撤回，重新不规范发包，被撤对象集中为90年代的外出经商户、同煤轮换工和在村劳力少等家庭，近年来不断控告村委会的撤地行为，特别是同煤轮换工多年来在不断上访解决待遇的同时强烈要求退返耕地。
13、统的问题。税费改革前，有的村因生态建设规划形成了杏果园、苗圃、绿化带、经济林片区，规划区内全部或部分是群众的承包地或开垦的荒地，特别是形成的杏果园和苗圃，村级为增加集体收入发包给大户承包经营，有的失地群众反映当时没有获得补偿。
14、管的问题。当时因个别群众不想负担税费，有的村耕地变更比较频繁，在履行变更手续时有时没有经过乡镇一级，由于证书和合同是上级签证，致使有的村虽然进行了村级动态管理，但不能为后来的群众出具有效的变更证书和合同，再加上没有及时收回原证书和合同，后来就发生了一方台账有地和另一方持有证书和合同“两张皮”情形。
15、确的问题。作为确权一线战斗员和指挥员的村干部，由于文化素质等原因，有的在政策理解和政策执行上存在偏差，比如对当时是个人无税费承包地，台账现在都没有登记，有的村建议给确而有的村建议不给确，由于确权正在开展，还没有调查了解到各地对一些共性问题确权结果的差异性。
三、应对农村土地矛盾纠纷的建议
1、强化一个意识。各级领导要站在讲政治顾大局的高度，把调处农村土地矛盾纠纷作为农村头号民生工程，既要当好“工程师”，又要当好“施工队长”，优化土地矛调生态，提升土地矛调状态，牢固树立“矛盾源于管理、干部就得受理”、“新官控住新账是职责、新官理好旧账是使命”的责任观，围绕不制造、不回避、不激化、不遮盖、不上交土地矛盾这一目标，切实做到为官一任管好一方土地。
2、做到三个注重。
一是注重防止确权过程中新发的矛盾纠纷。针对当前农村确权进展不平衡的现状，要正确处理好县乡村与确权测绘公司的关系，避免“两张皮”，对事关全局、共性的问题要认真研究、慎重决断，如“外嫁女”、“入赘男”、“迁出户”等集体组织成员的身份认定和账外地确权等，防止发生一村一法导致群众问题参照找后账的不良现象。同时要重点密切关注问题村对这些共性问题如何确权，相关部门要切实督查、把关到位。
二是注重化解确权前已发的矛盾纠纷。认真梳理分析确权前已经引发的矛盾纠纷，建立农村土地矛盾纠纷调处台账，实行化解销账制和三级领导包案制，进一步降低农村土地矛盾纠纷存量，最大限度地促进农村和谐稳定。
三是注重预判确权后升级的矛盾纠纷。要充分认识到确权不是爆发矛盾的终点，潜在的矛盾纠纷还有一定比例，不仅要把已确的承包地动态管理好，还要把搁置争议和确到村委会名下两类土地下一步可能凸显的矛盾纠纷预判好，切实做到下好先手棋、打好主动仗。
3、落实八项措施。
一是发挥部门联动作用。要充分发挥人大、政协、人民团体和政府职能部门各自的优势，利用信访联席会议平台，形成解决土地纠纷的合力，要结合脱贫攻坚下乡驻村推进农村土地矛盾纠纷大排查、大接访、大调处活动，做到情况在一线掌握、力量在一线充实、问题在一线化解，实现“小问题不出村、大问题不出乡(镇)”。同时，组织部门要把调处农村土地矛盾纠纷列入下乡驻村考核和各有关部门考核内容。
二是制定仲裁实施细则。结合本地实际制定基层土地仲裁实施细则，对发生的每一起土地矛盾纠纷能够对号入座、按图索骥，提出仲裁结果，达到初步化解目的，防止基层推来拖去无办法无结果，群众只能往上访的问题，以及解决群众不愿到法院诉讼的问题。
三是加强荒地管理。家庭联产承包责任制极大地调动了农民的种地积极性，不断开垦荒地增加务农收入，随着粮食直补、税费改革等强农惠农政策的相继实施，农民逐步扩大开垦荒地面积，现在已经基本没有可开垦的空间，荒地已经成为耕地的半壁江山。比如，有个乡确到群众名下的承包地有60718亩，集体名下就有25379亩，而其中有个村确到群众名下的承包地3127亩，集体名下就有4813亩，集体名下基本是开垦出来的荒地。当前基层荒地管理发包办法不规范，发包覆盖不彻底，越来越成为滋生矛盾纠纷的重要来源，建议基层政府出台荒地管理办法，及时把开垦三年以上的荒地纳入参照耕地范畴进行规范管理，并且给予荒地和耕地一样的惠农待遇。
四是加大司法救助力度。为避免当前农民解决土地矛盾纠纷信访不信法的倾向，建议基层政府在推动设立巡回法庭便于农民诉讼的基础上，把农村土地矛盾诉讼纳入司法救助范围，让困难农民的土地矛盾成为零负担诉讼，以实惠诉讼引导农民走入司法程序，减少因土地矛盾而缠访闹访甚至逼访的现象发生，让各级从访累中逐步解脱出来。
五是实行村级报账员县乡直管。村级报账员的重要职责就是直接管理农村土地，管账不做主、薪事不对称，直接影响土地规范管理。建议基层政府把村级报账员统一列入乡镇直接管理，县级农委经管部门备案，切实稳定村级报账员队伍，独立行使土地管理职权，达到村“两委”不能轻易更换报账员和违反规定干涉土地管理事项的目的。同时要把大学生村官固定到村级报账员岗位，报考县乡行政事业单位后必须留任原乡镇农经站并下派村级报账员岗位继续从事土地管理，对长期从事这方面工作的给予晋职评优优先照顾。
六是参照户籍制度管理土地。在确权过程中，要彻底澄清二轮土地承包确权颁证底子，建立健全土地承包到户实际情况台账，搭建土地承包经营权确权登记颁证管理信息平台，在实现土地承包管理信息化的基础上，对每一宗土地建立“户口”底册，参照户籍管理，做到台账一变更一审批一授权，做到真正掌控和平稳应对今后确权主体老龄化带来的自然变更高峰，防止发生放任村级代管而乡镇当甩手掌柜的不良现象。
七是建立健全土地流转制度和规程。针对滋生农村土地矛盾纠纷的15个主要环节和类型，结合基层实际，出台县级层面农村土地承包流转管理工作的一整套制度，指导乡村开展新形势下的土地规范管理工作，从源头上减少因土地承包流转行为不规范引发的矛盾纠纷。
八是编制土地政策问答。建议在确权结束之前认真收集、归纳整理确权中发生的各类历史遗留问题和矛盾纠纷，相关部门根据现有法律政策进行认真研究，结合基层化解情况，在充分尊重民意的情况下，出台农村土地承包经营权登记工作政策性问答，指导基层解决实际问题。
农村土地纠纷的现状及原因探析——来自江汉平原
石镇的调研报告
2009-12-04 | 作者： | 来源： 中国国土资源报 | 【大 中 小】【打印】【关闭】
提要：随着国家惠农政策的实施以及土地价值的上升，土地权属的争议也大量涌现。农村土地纠纷主要包括三种基本类型：农户之间的土地争议、农户与村集体之间的土地争议及村民小组与村集体之间土地争议。三种类型土地纠纷的实质是土地升值所导致的利益之争。土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，也需要利益协调机制的建立。
石镇位于江汉平原的西北边缘地带，隶属湖北省荆门市，地形上属于丘陵地区。石镇现有耕地44105亩，人口32481人。据该镇相关部门统计，2008年，由村级组织以及乡镇司法人员介入调解的土地纠纷一共有107起，占全镇全年纠纷总数的42%还多。笔者按照纠纷的主体将当前较突出的土地纠纷划分为三种基本类型，结合若干有代表性的案例，力图展现每种纠纷类型的特征，并分析其形成的原因。 农户之间的土地争议
首先，因不堪税费负担而导致的土地承包经营权转让。在税费改革之前，由于负担沉重，加之粮价低迷，农民种田的积极性普遍不高。对于农户来说，土地的面积越多，他所承担的税费也就越重。在这种条件下，一些农田面积较多的农户以及外出打工者通过放弃一部分农田经营权的方式来减轻负担。由于每一块农田都承担相应的税费，为了保证税费的收取，村组干部只好通过做工作将土地重新发包给新的农户。在2004年“土地确权”时，由于国家惠农政策的效果初现，土地的价值上升，一些原来放弃耕种的农户开始要回自己的农田。针对一块地块出现两个甚至数个经营者的局面，土地确权中出现了大量的土地权属争议。
案例12000年，普村沈山家中发生变故，为了减轻负担，就将自己的1.2亩承包田转让给了邻居钟琴。2004年，土地确权时，沈山找到钟琴，要求其归还自己的农田。钟以自己家庭为这块田承担了四年的税费负担为理由而不愿意归还，如果沈山坚持要回农田，其必须按照每年300元的价格补偿（当时的亩平负担水平），共计1200元。由于沈认为钟提出的补偿价格偏高，两家发生争议。最后，沈山放弃了要回农田的要求。
按照政策规定，土地确权要严格依照1998年“二轮延包”时土地的经营状况为依据。也就是说，谁在1998年种这块田，谁就应该成为土地确权的法律主体。因而，沈山完全有理由要回自己的农田，然而，钟琴坚持补偿的要求却是在情理之中。在相当部分的农户看来，“当初为了逃避税费而放弃耕种，现在政策好了又要回自己
的田，天下哪有这样的好事”。而且，由于当初农户之间的土地转让大都是口头协议，农户双方往往都无法提供当初的转让协议，村干部必须在法律、政策与乡村社会的情理之间作出平衡。在这类土地纠纷中，如果土地原来经营者这不主动放弃的话，他们一般是在村组干部的协调下，通过给予现在的经营者适当补偿的方式来重新获得经营权。这种土地纠纷在土地确权当年及后一年达到高峰，近几年已呈下降趋势。
其次，因房屋买卖而导致的土地流转。20世纪90年代以来，出于改善生活、生产条件的考虑，鄂西大山区的移民开始陆续搬迁到条件相对较好的石镇。外来户的进入为房屋的买卖提供了一个巨大的买方市场，由于土地是农户生存的基本保障和收入来源，买房子的前提往往是土地的一并转让。按照法律规定，土地的经营权的流转应该首先在本村范围内进行，外来户以买房子的方式进入村庄并获得土地经营权事实上是游走在法律的边缘地带。一般情况下，他们在向村集体缴纳数千元的“落户费”之后，由村干部帮助获得本村的户籍，从而将土地流转的行为合法化。在负担较重的时期，房屋连同土地出售的价格偏低，而税费改革后，由于土地的价值上升，房屋成交的价格也逐年攀升。面对新的市场行情，当初一些出卖房屋的农户开始后悔，并萌生要回自己土地的念头，从而外来户之间发生纠纷。
案例22000年，岩村王良山将自己房屋以1.4万元的价格卖给了恩施移民曾广福，并连同自己的5亩责任田。除此之外，王还耕种了一些无人耕种的抛荒田，共计3亩左右，也一并转给了曾广海。在签订了书面协议之后，王良山和曾之间还达成了口头协议，即以后如果王良义要种田的话，曾广福应该归还2亩的口粮田。2009年，王良山找到曾广福，却要求其归还自己至少5亩农田（包括3亩的抛荒田和口头协议上的2亩田）。在王良山看来，当初协议上转让的是自己的责任田，而自己耕种的抛荒田并不在流转范围内，且在土地确权中这部分田并没有确权。因而，曾广福必须归还这部分田。但曾却只愿意拿出当初承诺的2亩田。在协商未果的情况下，王良山阻止曾广福下田插秧，曾在没有办法的情况下，多次上访反映问题。最终，在乡镇各主管部门的组织下，曾广福答应转让3亩农田给王良义，从而结束了争议。
由于曾广福的土地确权面积与实际经营面积并不一致，一旦发生争议，曾就无法为自己多余的土地找到合法的依据。按照情理，土地已经转让给他人，原来的主人已经无权利收回，但王良山却利用土地流转以及登记状况的不规范来作为要田的理由。事实上，这起土地争议的起因并不在于相应制度建设的缺位，而是因土地迅速升值引发的卖方心理的失衡所导致。此外，当初卖房子的农户往往秉持着“要吃饭”的理由，以为自己的行动寻求道义的支持。2008年以来，由于受到国际金融危机的影响，部分返乡农民工也开始为自己当初转让土地的行为后悔，围绕着房屋买卖引发的争议有所增长。
农户与村委会之间的土地争议
在20世纪90年代，为了增加农民收入，地方政府大力推动各种乡办、村办企业的建设。在以石镇为代表的中部农村地区，因缺少外来资本的进入，各种乡办、
村办企业一般只能在农业产业结构调整上做文章，比如兴建各种果园、鱼塘等。由于兴办企业需要占地，村委会就必须从农户手中收回部分农田。在农户仍然要上缴农业税费的情况下，一旦村委会从农户手中收回了农田，那么农户就不再承担该地块所分摊的税费任务，在一定程度上也减轻了农户的负担。在这种情况下，一些田地较多的农户甚至主动要求村委会收回自己的土地。然而，行政主导的产业结构调整却并不符合市场的真正需求，以至大部分的村办企业以失败告终。为了避免进一步的损失，村委会不得不将收回的土地重新发包，而在国家惠农政策实施以后，当初的农户开始要回自己被村集体收回的土地。当村委会无法将已经承包出去的土地归还给农户时，农户与村委会之间的土地纠纷就再所难免。
案例31992年冬，张村村委会与本村二组群众协商，将位于白云山脚下的200多亩旱地收回以用于村办石榴园的建设，并口头约定，石榴园受益后，村、组四六分成，且这片旱地的税费不再由二组原农户承担，而由张村全体村民分摊。由于品种及地理等方面的原因，石榴园建成后没有产生任何效益，荒芜严重。2000年，村干部将整个石榴园折合面积200亩，以每亩每年50元的价格承包给外来农户经营30年，承包费5年一交。当时农民对村将石榴园承包没有任何异议。但随着惠农政策的实施，农产品价格上涨，群众种田积极性高涨，加之村建石榴园以来，二组群众没有得到任何收益，而承包人在经营花卉苗木生产的同时，部分种粮耕地还享受了粮食补贴，二组群众的心理不平衡，开始要求收回耕地。由于张村村干部无法满足二组群众要求，二组村民不断地进行群体性上访。
张村的这起土地纠纷在当地具有典型性，当时以从农户收回农田的方式兴办企业的村庄基本上面临着类似的问题。农户收回土地的要求固然合法、合理，但村委会在当时的形势下将土地重新发包的做法也是无奈之举，因为无论是村民，还是村干部都无法预料到土地行情的突然逆转。在中央政策不断强调保护农民土地权益的导向下，当初发包土地的村干部大都陷入了两难的处境：一方面是出于维护村庄社会稳定的考虑而尽量地满足农户的要求；而另一方面如果将土地归还给原有农户，村委会就面临着毁约的可能性，从而要赔偿承包人的资金损失。在这种现实的条件下，村干部无法及时拿出解决问题的有效方案，而这又有可能进一步激化矛盾。村民与村委会之间的土地争议成为了当前土地纠纷中一类棘手的问题，如何在法律的范围内解决这一历史的遗留问题正在考验村级组织以及乡镇政府的治理智慧。
村民小组与村集体之间的土地争议
对于土地所有权究竟是在村一级还是村民小组一级的问题，绝大数的村干部都会选择前者，而普通村民则大都选择后者。在人民公社时期，关于土地权属的表述为“三级所有，队为基础”，以后的村民小组正是沿袭了生产队的建制。一直以来，土地的调整、农业税费的征收以及农田水利的管理都是以村民小组为单位进行，因而，在农民的认识中，村民小组（生产队）是土地集体所有的象征。但问题在于，税费改革后，随着村民小组长的取消，村民小组已经失去了组织的基本架构。在实际的村庄治理中，村委会的强势地位凸显，以至成为村庄土地的实际管理者。
与此同时，对于土地所有权的归属，法律并没有给出一个清晰的说明。按照土
地管理法的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理。法律的模糊性使得法律在农地制度的实践中无法为村民小组与村委会之间的土地权属争议提供直接依据。一般情况下，村民对村委会“集体所有”的代表身份采取默认的态度，一旦涉及巨大利益的分配问题，土地所有权的争议以及由此导致的冲突就会涌现出来。
案例4叶村临近一大型磷化工企业，该企业为了发展，扩建厂房，于1995年至2007年在叶村一组征地水田约400亩以及荒山约600亩，共赔偿250万元。按照省有关文件精神，村集体本打算将赔偿资金的70%直接补偿给失地农民，而30%作为集体的统筹资金，以用于集体的公益事业。但由于赔偿金额巨大，对于集体的统筹资金究竟归村民小组还是村集体支配，村民和村干部之间发生了巨大争议。叶村一组村民一开始坚持要求将补偿全部补给本组的农户，在要求无法满足时，才同意集体留下30%作为集体的公益资金，但条件是，这部分资金必须用于本组的公益事业。村干部考虑到组与组之间的平衡，则主张将这一部分钱由村集体掌握，用于全村的公益事业。在和村干部的争执中，一组的村民代表进一步提出，如果村干部将统筹资金在全村范围内使用，那么村庄必须打破组的界限，而在全村范围内重新按人口调整土地。在土地承包30年不动的政策压力下，由于土地调整涉及到利益的重新分配而需要巨大的工作量，针对一组的这一要求，村干部无法答应。由此，一组群众和村干部之间的矛盾加剧，而对于一组群众不愿意利益均沾的做法，其他村民小组群众的不满情绪也开始增长。
分田到户以来,土地的家庭经营模式最大限度地降低了农户与集体的关系。税费改革以来，农业税费的不再征收进一步体现出了土地权属的“物权化”特征。因此，在日常的农业生产中，土地的所有权事实上已经虚化，但在土地征用后补偿资金的分配问题上，土地所有权的模糊却恰恰为村民小组与村集体之间的纠纷提供了可能。在石镇范围内，因土地征用而导致村民小组与村集体发生争议的事件正成为影响村庄社会整合与地方稳定的重大隐患。随着城市化和工业化的发展，这一矛盾还具有增长的趋势。
小结
调研报告划分了发生在调研乡镇范围内的三种类型土地纠纷，参照其他地方的调研经验，这一划分具有一定的代表性。对土地纠纷的类型划分有助于对当前土地纠纷的总体把握，以有针对性地开展化解工作。但不可否认，无论是村民之间，还是村民与集体之间，以及集体之间的土地争议，土地纠纷的实质在某种程度上仍然是土地升值所导致的利益之争。国家农业政策的调整、土地的开发等因素导致土地价值的升值，为了得到土地的收益，当事方或者追溯过去，以发现当初对方行为的漏洞，或者利用法律的模糊而援引对自己有利的条款。也正因为此，在相当数量的土地纠纷中，双方往往都能找到相对应的法律和政策依据，从而给调解和处理纠纷增大了难度。事实上，土地纠纷与其说是由于一个过错明显的当事方所导致，不如
说是一场利益的争取和博弈过程，土地流转手续的不规范(如第一类纠纷和第二类纠纷)、法律规定的模糊性（如第三类纠纷）等等因素都能成为利益各方进行博弈的筹码。因此，在一定意义上，土地纠纷的化解既需要法律法规的进一步完善，更需要一种利益协调机制的建立。最终，村集体、村民甚至基层政府能在一种平等对话的姿态中进行利益的协商和沟通，使得土地纠纷在合法又合理的范围内得以解决，这才有可能从根本上化解矛盾。
六合区冶山司法所 汪军思
当前我国各项改革举措齐头并进，全面实施依法治国有序推进，农村土地承包经营应当步入法治化轨道，让占全国局大多数农业人口的人分享改革发展成果。去年，六合区委、区政府跟据中共中央1号文件精神和省市相关文件要求确定我街道为全区农村土地承包经营权确权登记颁证工作的试点街镇，2014年 9月15日我们进行农村土地承包经营权确权登记工作动员暨业务培训会，正式进行土地确权工作，在各村居和相关单位的通力配合下，通过省地质调查研究院测绘人员的努力，土地确权入户调查、测量制图、公示审核等环节已基本结束，进入登记颁证和建档入库环节。这次土地确权涉及街道8个行政村、社区173个合并组小组(333个自然组)的9620户农户，涉及二轮土地承包合同面积43572.4亩，目已完成调查登记任务，实测面积8.2万亩。先后调解和盾化社会矛盾316件，其中街道调中心接待调处41件。有力地支持了街道农村土地承包经营权确权登记颁证的试点工作开展，通过试点和实践中我们探索出一整套解决登记确权化解矛盾纠纷工作方法：
一是强化组织推动。街道专门成立土地确权工作领导小组，各村居设立工作小组，具体负责土地确权登记工作，抽调熟悉情况的老干部、老党员、老队长参与这项工作，并根据需要设立宣传发动、业务指导、调查测绘和纠纷调处等工作组，整个街道共抽调200多人组成工作队伍，实行分工到组、包干到户，切实形成了各级分工协作、责任层层落实的良好工作格局。制定冶山街道确权登记实施方案，细化明确工作的原则要求、目标任务和实施步骤，确保实施过程中各个层面宣传口径、政策措施、工作流程等协调统一。坚持“试点先行”，在选择具有代表性瓜娄村开展“试点中的试点”，着力搜集梳理可能出现的矛盾和问题，结合实际研究解决的办法和措施，为整街推进时打好“预防针”。创设农户农地代码，以村组为单位，对所有农地实行统一编码，有效解决因地块分布零乱造成的承包户登记凌乱不清的问题，切实做到精准登记、精细管理。
二是把握政策原则。在此次土地确权工作中我们始终坚持和把握以下几个原则：保持稳定原则。此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作中，我们反复强调、宣传这次确权是对原有土地二轮承包关系的完善，不是推倒重来，不是重新分田。是在保持现有土地承包关系稳定的前提下开展土地承包经营权确权登记颁证工作，主要是查清承包地块的面积和空间位置，建立健全土地承包经营权登记簿，推动农村土地承包管理的信息化建设，最终实现农民的承包地面积、合同、证书、登记簿“四相符”和承包地块、面积、合同、证书(含示意图)“四到户”。要求各村组严禁借机违法调整和收回农民承包地，以已经签订的土地承包合同和已经颁发的土地承包经营权证书为基础，做到原有土地承包关系不变、承包户地块和面积相对不变、二轮土地承包合同的起止年限不变和不影响正常农业生产经营。确权工作不与农民承包费用、劳务挂钩，也不作为农业补贴的基数。依法规范原则。严格执行《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》等法律法规，参照农业部《农村土地承包经营权登记试点工作规程(试行)》规定的登记内容，开展土地承包经营权确权登记颁证工作。确地为主原则。凡土地己经承包到户的，原则上都要确权到户到地。个别地方人均耕地少、地形地貌变化大、万顷良田、土地整治、流转等原因造成各农户承包地界址无法明确的，可以因地制宜实行确股确权的方式。民主协商原则。充分动员农民群众积极参与此项工作，土地清查、丈量、确权、登记等重大事项应经本集体经济组织成员民主讨论决定，严格执行公示，登记表和测量图在各个小组公示7天，对有异议的及时进行调查纠正，结果要得到农民同意，不得替农民做主、代农民决策，搞强行推动。五是村组负责。确权登记工作由街道牵头负责，各村组具体承担实施。
三是做实前期准备。针对试点工作时间紧、任务重的实际情况，街道落实“四个强化”，做实前期准备，夯实工作之基。即：强化宣传发动，通过发放致农户一封信、印发政策汇编、召开村民会议等方式，最大限度地调动农户参与积极性，保证每个农户都知道确权工作，对外出不能及时回来的农户进行委托的要有委托书;强化业务培训，采取集中培训、实地演示、外出学习等多种形式，先后组织业务骨干参加省、市土地确权业务培训班，并到高淳和安微天长学习借鉴，深入理解政策，掌握技术路线。各村居召开培训会帮助各工作组成员学深学透确权登记的技术要求、操作方法和作业流程，着力提高工作人员理解政策法规、解决实际问题的能力和水平;强化技术支撑，提前搜集整理二轮承包以来的土地分配到户清册、税费合同到户表、土地流转合同档案等基础资料，摸清二轮土地以来的农户变动情况、人口变动情况、征地情况、村组道路、推塘等具体情况，从省国土厅所属测绘机构购置1:1000左右的街域航拍图制作工作底图，并通过公开招标精心选择测绘队伍，为确权登记工作顺利推进奠定了技术基础。
四是严格规范操作。严格把握政策界限，强化技术规范，按照上门调查、地块指认、图解测绘、公示审核、归户签字、建立登记薄和建档入库等步骤稳步推进工作开展。要求工作人员严格执行实施方案和操作流程，按照预定程序不变不偏地抓好各环节工作。入户前准备，各生产组在测绘工作人员入组前可先行对本组各个农户的人口、田块、四至情况进行登记摸底，测绘人员进入后，对每户进行登记，同时进行土地确认，可采取以图指地，也可以地落图，登记的面积包含合同面积、目前面积等，农户在家的进行签字，不在家的可放在公示后公示表签字，对界址不清的，要求工作组组织村干部、测绘人员、当事农户以及在当地有公信力的村民等四方人员深入具体地块进行实测。确保信息登记“真”、土地测绘“准”、操作规程“全”
五是稳妥处理矛盾。我国二轮土地承包经营又走过二十年头由于长期未进行土地调整，农村人口变动比较大，在这次重新进行土地确权登记中，政策执行上严格把握界限，确保确权登记工作各项要求不折不扣落实到位，真正体现公开公平公正。一方面，严格遵循《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权登记试点工作规程》等相关法律法规和政策规定开展确权登记工作，坚持“保持稳定、依法规范、确地为主、民主协商、因地制宜”，对有据可依的矛盾问题依法依规调解处理，对没有明确依据的问题参照相关法律法规和政策精神，秉持“尊重历史、面对现实、平等协商”的原则妥善解决，确保确权登记工作平稳有序开展。对在实际操作中出现的下列问题分门别类，逐个化解，确实做好市农委关于农村土地承包经营权确权登记颁证工作政策问答55问题解释工作同时着重解决好以下18类矛盾调解处理。
1、本次土地确权登记主要依据农村二轮土地承包经营权为主线，在农村土地二轮承包时。由于耕地类别、土质、远近等原因，对承包土地实行按折率计算承包田，造成承包面积小于实际种植面积的，各村尊重历史、尊重农民意愿，对农户承包地原四至范围内的实测面积，应据实确权登记给原承包户，对超出的部分承包地不得强制收回。
2、对承包地被依法征(占)用，已得到相应补偿，在确权登记工作中，一律从承包地块的面积中减除，进行变更登记。
3、对因国家、省、市、区建设道路被用作取土用土，且无法复垦的承包地，仍按原农村二轮承包面积确权登记，在备注栏内注明取土面积及用途，但对征用后的承包地多出的应当确认有承包户以防止发生新的纠纷。
4、对村组内所建公路、机耕路、塘、坝、渠、学校、办公室等生产公益事业占用的承包地，已办理征用手续并给与补偿的，不在计入承包地。未享受一次性补偿的，仍按原农村二轮可承包面积确权登记，在到户清册备注栏中注明情况。
5、对二轮土地承包后，个别组以大稳定小调整的形式进行土地调整的，可以按照尊重历史和现实的原则，在不违背政策法规的前提下，由组民实行民主协商，形成决议，可依据土地承包现状予以确权登记颁证。
6、承包农户因子女结婚要求分户的，由承包双方出具书面分割协议，在协议分户后分割的承包面积，予以分户确权登记。
7、承包户因离婚要求分户的，由离婚双方当事人提供法院判决书或协议书，如果对承包地分割没有异议的，并提出分户申请的，分别予以确权登记，如果二轮承包人不同意的除外。
8、农村土地二轮承包期间，除死亡绝户、全家迁入设区市的农户外，承包地共有人原则上仍按二轮承包时的共有人登记，但在土地经营权证书备注栏注明农户人员变动的情况。出嫁女、入赘女婿婚后在现生活家庭的，作为承包共有人登记，本人如提出在娘家有承包地经营权主张的，可根据当事人的意愿，而且娘家无任何异议，可在娘家进行确权登记。
9、农村土地二轮承包时因农业税费负担重，少数农户主动放弃二轮承包经营权未承担农业税费义务，经核实无议的，必须以书面形式，可按无田户处理，不予确权登记。
10、农村二轮承包时，因无能力种田、村组照顾未分田的孤寡、单身户、五保户，按无田户处理，不予确权登记。
11、农村土地二轮承包时户口外迁不在册或按当时政策不符合分田条件的农户或人员，目前户口仍在外地或已回迁，要求分田的，暂不处理。
12、承包户家庭人员死亡的确权。家庭承包人员死亡的，其他成员还存在，也没有与家庭死亡人员分户的，家庭承包户没有消亡，还按原承包土地确权登记。家庭承包户消亡的，原家庭承包土地不予确权登记(死亡人员与原家庭承包人是分户的，死亡人员单独立户的;死亡人员的原家庭人员迁入设区的市或转为国家在职公职人员或婚嫁后在居住地已取得承包田，只剩死亡人员的;死亡人员属孤寡户)。
13、承包农户代种他人承包地的。现代种户要求确权的，原则上不予确权。
14、农村土地二轮承包时，已经承包到户的村组小农场或集体土地，可按二轮承包时实际发包到户的面积确权登记，未承包到户的原则上暂不确权登记，归集体所有。
15、同一村民小组承包农户采取转让、互换方式流转承包地的，若双方没有异议，按实确权登记，若双方有争议的，按原二轮承包归属的面积和四至予以确权登记。
16、土地综合整治或土地长期流转的组，应按照土地综合整治或流转前的农户承包关系，因为承包土地四至无法登记可采取综合确股确权的形式登记，如万顷良田。
17、在确权登记中，对历史遗留和土地承包经营权纠纷应尽量通过调解解决，对调解不成的可通过仲裁、诉讼程序，若仍不能处理暂不确权登记，待争议解决后再进行确权登记，但实践中我们应当要掌握的法律和政策制度的规定,一是96年二轮土地承包时因当时的税费任务不愿意承包土地农户和一些人、户现在主张的。生产组不同意的不支持，二是96年至现在出生人的要求在这次土地确权中承包土地的，生产组不同意的不支持，三是96年二轮土地承包时因入学参军自愿放弃承包土地的现在主张不支持，四是受当时税费政策的影响生产组多数农户放弃但没有书面承诺，致使土地承包经营权转入一户以及几户手中群众反响强烈，村民小组三分这二以上农户不同意几个大户再承包的不支持，五是二轮土地承包经营权证书与其它证件登记不一致的以土地承包经营权证书为准，六是山林水面承包以及土地流转承包不在不在本次土地确权范围，七是村与村、村与组、组与组之间界址权属发生争议以土地部门界址确权登记为准，八是96年二轮承包土地并获得土地承包经营权证书，但在承包期间书面形式向村社区生产组以各种方式要求放弃承包责任田,有的已经“静身出户”，村、社区、生产组已经将该户责任田分给其它农户又无法收回的其主张不支持。
18、对于农户未经依法批准，自行在承包土地上建房变成宅基地的以及其它设施的，暂不登记，对获准建设房屋的不再列入确权登记范围。
浅析矛盾纠纷化解
一、当前农村存在的主要矛盾纠纷及成因。
1、资源权属类。主要是农村土地、林业、矿业等各类资源性权属纷争，以及进行各类建设引发的农村土地征用、房屋拆迁补偿方面的矛盾纠纷等。
2、婚姻、家庭、邻里关系类。这类纠纷多数是由日常生活中的琐碎小事引发的，经过各级基层调解组织的调解，大多数化解在基层，但如果化解不及时，极易造成家庭、宗族矛盾，甚至引发群体性乃至暴力事件。
3、干群关系类。主要是个别地方村务管理不善，村务不公开透明，严重侵害群众的知情权、管理权、决策权; 少数村干部甚至以权谋私，侵占公共财产; 还有个别村、基层单位和部门的工作人员为民服务意识淡化，对待群众诉求缺乏耐心，使一些可以不发生的矛盾发生了，让一些发生的矛盾激化了，造成干群关系紧张等等。
4、债权债务类。主要是个别地方由于村级经济基础薄弱，债务消化不了，长期被拖欠，引发干部与群众之间、现任干部与原任之间、村干部与包工头之间的矛盾纷争。还有就是在发展家庭经济中，借款融资以及从事买卖、承包、租赁、承揽、建筑、运输等民事活动中形成债权债务纠纷等。
5、信访类。主要是个别信访老户对信访处理或答复不满意、不及时而持续信访，甚至越级上访，以及少数人想通过上访获取个人利益而无理闹访、缠访等。
6、因安全生产问题引发的矛盾纠纷。主要为交通事故纠纷、医患纠纷等。 7，因环境污染、征地拆迁、安置补偿等问题引发的矛盾纠纷。发生区域主要为城乡结合部。
二、一些矛盾纠纷难调的原因
1、村民的法律意识淡薄。多年来，经过多次的普法知识教育，一些村民的法律意识、法制观念仍然淡薄，遵守法律、法规、依法办事、依法维权的能力和观念不强。
2、公平、诚信道德观念缺失，社会风气滑坡的影响。虽然人们的物质生活水平提高了，但是村民的公民意识并没有提高，良好的道德观念和社会风气并没有形成，在人与人的交往中发生纠纷时，体现为一种争强夺利、占别人便宜的意识，而缺少了一种公平诚信的道德观念。
3、“我是农民我怕谁”的小农意识作祟。此种意识在农村区域调处矛盾纠纷过程中碰到的较多，特别是在一方为村民一方涉及到企事业单位的矛盾纠纷中表现较为突出。比如一些老上访案件、一些医闹纠纷，虽然村民的合法理由不充分、底气不足，某些村民也常常是“死缠烂打”纠缠不休，男人劝走了、女人过来;女人劝走了，男人再来，反反复复。总认为只要“闹”了就有甜头、有好处;“闹”的不过分，拿我也没办法，你政府总不能改变我农民的身份。
4、宗族、家族势力的较劲。在农村有些村民之间的纠纷有时不是单个村民的事情，往往表现为一种家族、宗族势力的暗中较劲，也就是纠纷双方自认为的家族、宗族的面子问题，因此，发生这样的纠纷暗中从后操纵、捣鼓的比较多，这样的纠纷反复调处的多，调处也比较困难。
5.花钱买稳定”的消极影响。某些部门当遇到纠纷时，为了尽快解决或出于人道考虑，出一些钱平息纠纷，也造成了一些消极影响。
三，调处化解矛盾纠纷应把握的几个原则
一、充分认识矛盾纠纷，做到"三清"。一要弄清矛盾纠纷的局态。即弄清矛盾纠纷的新老大小、个体群体、涉及范围、轻重缓急、风险程度等。二要弄清矛盾纠纷的因果。即弄清矛盾纠纷由何而起，现已到何种程度。三要弄清矛盾纠纷的性质。即弄清矛盾纠纷是经济利益还是当事人合理或不合理诉求，是对抗性与非对抗性。这些，是有效化解矛盾纠纷的前提和基础。要做到"三清"，必须深入实际、深入基层、深入民众，认真调查研究，深刻剖析内因，透过现象看本质，把矛盾纠纷的诱因、成因、发生、发展的来龙去脉全部呈现出来，唯有这样，才能心中有数，掌控大局，因势利导。
二、化解矛盾纠纷，做到“快、准、宜”。一要快,就是指调解工作介入快、调处快。介入快是指矛盾纠纷一旦发生，调解人员就要立即出现在矛盾纠纷现场。这样做不仅可以避免或者预防矛盾纠纷激化，而且可以及时有效地制止或平息纠纷，更能为下一步的调处工作创造有利条件。调处快是指调解工作的速度要快。纠纷发生后，调解人员一旦介入，就要抢时间抢速度，争分夺秒地开展工作，不要拖拖拉拉，而应速战速决。二要找准化解纠纷的切入点。在纠纷的调解过程中矛盾纠纷的焦点容易查明找准，但要找准解决矛盾纠纷的切入点需要下一番功夫。找准切入点对解决纠纷则至关重要，也是能否成功调解的关键。虽然常见的矛盾纠纷不外乎婚姻、家庭、邻里、土地、房产、借贷等方面，但每一起纠纷都
有着其个性的特征。每一个特征，就是该纠纷的切入点。切入点清楚了，找准解决问题的办法就容易产生了，就可以采取有针对性的手段和方法开展工作，矛盾就会迎刃而解。如甲乙双方承包的山场相邻，后因地界问题产生矛盾，双方为此发生争执，直接影响了生产。当调解员前去调解时，双方各执一词，调解员从双方的诉说中掌握了地界是纠纷的焦点，而解决纠纷的切入点则是山场承包合同。于是调解员让双方将承包合同拿出来，以各自合同中承包山场的界限为准，结果双方出示的林权证不一样，主要是因为新林权证颁发的时间问题，事实清楚了，问题很快得到解决。
三要因人而宜。矛盾纠纷多种多样，解决矛盾纠纷的方法也应该灵活多样。在调解工作中，要坚持因人而宜，不能千篇一律统一模式。由于当事人的性格特点、思想行为等方面的差异，就要求调解人员工作方法必须因人而宜。比如，对那些平时思想品质正派，行为表现好的纠纷当事人，开展调解工作时可以采用以情感人、以理服人的方法进行。这些人通情达理，得理能让人，无理决不纠缠，是比较容易接受调解的人。对那些反应比较敏感、脾气比较暴躁、逆反心理比较强的当事人，开展调解工作时应采用比较温和的方式，最好是采取跟其商讨的方式进行，平心静气地摆事实，讲法律、讲道理，避免让其产生对立情绪，使调解工作陷入僵局。对一些阅历浅、盲目自大的当事人，开展调解工作时则要运用借题发挥的方式，即以讲别的人、别的事作为参照对象，进行说理和点评，促使这些人自己有所模仿和对比，以达到调解工作的目的。对于那些有文化知识、好胜心比较强的年青当事人，做调解工作时应尽量运用暗示的手段，使用语言时多用提醒式或启示类的话语，由于这些人反应快，思维敏捷，很容易明白调解人员的意图，对调解工作的开展是比较有益的。所以，因人而宜的工作方法，对于调解工作开展的成败具有决定性的意义。
三、把握原则，规范运作，完善调解机制。一要把法律宣传贯穿调解的全过程。我国已全面实施依法治国方略，任何行为都应受行法律的制约。人民调解工作也要以事实为根据，以法律为准绳。只有依法调解才是有效的途径。通过法律知识的宣传，逐步让公民知道自己的哪些言行符合法律规定，哪些言行违背了法律规定，哪些行为可以实施，哪些行为不能做，这样不仅可以有效化解纠纷，也能有效地预防纠纷。二要讲诚信原则。讲诚信是社会大力弘扬的一种美德。因此在开展调解工作时，要大力宣传诚信之理念，诚信是做人做事的原则和根本。有的纠纷当事人今天调解达成协议，明天起了床就反悔，有的上年达成协议下午就推翻。这都是不讲诚信的表现。实践证明，这些不讲诚信的人，不但使调解员的大量调解工作前功尽弃，而且也同样使自己的损失不断扩大，对本人没有任何好处可言。所以，讲诚信不仅利人，也同样利已。大家都有了诚信，不仅可以提高调解工作的成功率。也保障了调解工作不会出现反复。
四、化解矛盾纠纷的对策
1、加强法制宣传教育，提高村民的法律意识。要利用墙报、黑板报、宣传单、广播、电视等媒体对法律知识进行通俗易懂的宣传，特别要用身边的案例讲
解、案例分析方式，对人们的心理产生一种震慑作用，提高村民的法律意识及依法行事依法办事的能力，让人们通过法律途径来维护自己的合法权益。
2、加强公民道德的教育和引导，构建社会和谐基础。和谐社会的构建是一个系统工程，良好的道德观念是前提和基础。在当前物质文明、精神文明、政治文明三个文明的建设中，精神文明仍是薄弱环节，在新农村建设过程中，“村风文明”应该是重点。良好公民道德的培养是一项长期、长远的工作，要利用村民自治的方式建立民间组织，通过身边的人和事加强教育引导，少一些说教，多一些真人真事，多一些现场说法，在引导中让村民培养村民自己的良好民风村风，积极培育村民良好的公民道德规范。
3、转变工作方法，加强纠纷问题的排查，以防为主。矛盾纠纷突发性的比较少，矛盾纠纷的发生大多有一个发展过程，加强矛盾纠纷的排查，对于排查出来的问题及矛盾纠纷，提前介入是减少矛盾纠纷、避免矛盾纠纷升级的有效途径。在当前法治仍不很完善时期，许多人有一种“民不告官不究”的习惯思维，重调处轻排查，等出了问题再去解决，治标不治本。社会稳定是一个大概念，矛盾纠纷也是一个大范畴，并不只是打架斗殴之类的事情。矛盾纠纷的爆发也是问题积累到一定程度的爆发。而前期问题的解决是关键，群众问题无小事，因此，加强矛盾纠纷的排查调处，也要加强群众反映的热点、难点问题以及小问题的解决，才能真正做到矛盾纠纷抓早、抓小、抓苗头，才能把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，才能营造社会和谐氛围。
4、整合维稳资源，形成调处合力。乡镇基层政府肩负着基层大量的维稳责任，可是因为条块分割的原因，乡镇基层政府行政资源减少了，强制执行能力消弱了，解决手段也减少了，使得乡镇政府对于农村发生的一些矛盾纠纷，解决起来常有一种力不从心之感。要解决好这些矛盾纠纷必须整合维稳资源，除了整合区域内的综治部门的资源外，还能调动整合其他事业单位的能力。从一些通过县里调处的矛盾纠纷中可以看出，因为县一级各项功能齐全，在调处中通过整合各方面的维稳资源，矛盾纠纷调处起来就容易得多，办结也快得多，而乡镇政府就要花费大量的人力、财力、精力并且取得的效果还不好。
5、加强对不合理诉求的打击惩处力度。在矛盾纠纷调处过程中，最难调处的就是不合理诉求。要求不合理诉求的人遵循的是一种“痞子哲学”，死缠蛮闹，行走在法律的边沿，道德对此不起作用，触犯刑律又不够，解决起来相当困难。因此，具有强制执行权力的有关部门，要有措施，要有力度，坚决打击惩处这种不良行为，制止这种不良风气的发生，积极构建一个公平、正义、诚信的良好环境。
五.干部在调处化解矛盾纠纷应注意的几个问题
。 1.热情接待，稳定情绪。对刚刚被矛盾纠纷搅扰得情绪激动甚至愤怒的当事人，一定要招呼他先坐下来，递上一杯热茶，让他消消气、别着急、慢慢谈，然后请他将事情的经过详细的介绍。这个时候一定要热情，千万不能冷淡，更不能带观点和看法，否则当事人的情绪不但不能平静下来，还会把怨气撒到调解人的头上，这样就不利于问题的解决。
2. 耐心听取，了解详情。农村的矛盾纠纷往往不会因一件事情就会马上发生，当事人双方可能因一件小事形成看法，心生妒恨，然后经过两个、三个、甚至更多牵强附会的小问题的积累爆发而产生矛盾。因此在听取当事人反映情况时，一定要有耐心，听得越认真，当事人就越会把事情的来龙去脉说清楚，对解决纠纷就越有帮助。
3.仔细分析，找准切入。当事人的反映基本上是公说公有理，婆说婆有理，各占各的理。因此在听取双方当事人的陈述后，要进行仔细分析，找准解决问题的切入点，这个切入点基本上是当事人双方都不赞成而又无法坚决反对的点。如果这个切入点找不准的话，那势必引起双方的再一次争吵，调解的难度就会加大。
4. 有理有据，以理服人。当找准了解决矛盾的切入点后，就要有充分的理由说服当事人，那就必须要有依据，否则当事人是不会接受的。首先是依据谈话笔录的事实经过以及法律的相关规定进行全面的推理;其次是结合情和理进行利弊分析和劝说，要求当事人双方将心比心、换位思考，这样就容易把当事人的看法调整到解决矛盾的思路上去;第三是调解大门永远敞开，如果第一次调解不成功，就要求当事人回去再思考，第二天再来调解。第二次调解不成功就争取第三次调解，甚至第四次、第五次调解、直至调解成功。其实，任何当事人都不是故意和对方结怨，90%以上是由误会造成的，当事情说清楚，又有调解人协调，双方基本上可以达成谅解，问题就容易解决了。
维护社会稳定促进和谐发展
--区司法局 任 冰
当前，随着改革开放的不断深入和经济结构的调整，各类矛盾纠纷呈现出多样化、复杂化，尤其是群众性事件、涉法信访、上访问题越来越突出，集体组织化倾向越发明显，涉及到一些群众自身利益的纠纷越来越多，特别是农村民间纠纷问题日渐增多，农民对自身利益看得更为重要。往往使一些不及耳目的事都会发生不同程度的矛盾纠纷。如不能正确及时地加以调处化解，可能会激化发展成大的矛盾，甚至引发群众性械斗乃至转化为刑事案件等，影响农村的社会稳定和各项经济的正常发展。
一、农村矛盾纠纷的基本情况
当前，社会治安形势、社会稳定形势总体良好，但是，随着社会主义市场经济条件下的各项改革制度的深入，利益格局不断调整，维护社会稳定的任务依然繁重，社会各方面的矛盾纠纷还大量存在。今年1-6月共发生各类矛盾纠纷688件，调解成功657件，成功率95.5%，防止民间纠纷引起自杀2起2人，防止民间纠纷转化为刑事案件3起12人，制止群体性械斗6起90余人，防止群体性上访11起410余人。
从今年农村各类矛盾纠纷情况看，比往年更为复杂化、多样化、频繁化。以往主要表现在公民个体与个体之间的纠纷，而现在则表现为公民与集体、经济组织、与基层人民政府之间、企业职工与企业之间、企业与政府之间的纠纷。这些矛盾纠纷随着市场经济的不断发展，社会形势的不断变化，又呈现出不同的特点。
(一)矛盾纠纷的广泛性。矛盾纠纷普遍存在，涉及面广，遍及到农村的各个场所，并以不同程度不同形式存在。
(二)矛盾纠纷的群体性。尤其是上访事件时有发生，特别是今年以来国家对企业的改制以后引发的集体上访增多，一部分被企业改制下来的职工集体上访给社会造成不安定因素。
(三)矛盾纠纷的复杂性。印发矛盾纠纷的原因是多方面的，有的是因为体制不健全、有的是因为对政策不明确相关精神掌握
不够、有的是自身观念或者对现行法律法规不清楚、有的是自身理念信念不坚定，甚至受人之驱使，是非不明，从而引发各种矛盾纠纷，致使调处难度增大。
随着改革的不断深入和党的十六大召开以来，人民群众的物质和文化生活水平不断丰富，矛盾纠纷具体体现在：
一是婚姻关系引发的纠纷逐年增多，给农村老人的赡养和孩子的抚养问题带来许多不利因素，使得农村一些家庭遭到破坏，甚至引发家庭暴力、虐待妇女儿童、老人犯罪，乃至出现夫妻之间离异，不珍惜夫妻感情等引发出来的各种矛盾纠纷。
二是修建公路、铁路、移民迁宅等。特别是农村涉及到土地征用补偿和拆迁引发的纠纷问题更为复杂，甚至修建公路使农村耕地受损，致使个人或集体与建设有关单位和部门之间发生的矛盾纠纷也不少见。
三是农村中的生产经营性所引发的矛盾纠纷。个别人员凭借人员广，自身有一定的权力，搞小集团势力，欺压百姓，插手一些非法利益格局，使个别既无权又不懂法的村民合法权益受损所引发的矛盾纠纷。
四是民工讨工钱，向政府求援或直接要求政府解决一些问题未落实到位的矛盾纠纷。致使一些上访群众围堵政府机关和有关部门，阻塞交通，直接损害了党和政府的形象，影响社会秩序和工作秩序，影响了社会稳定和改革发展的大局。
二、民间纠纷增多的原因
随着社会主义市场经济体制的建立，经济结构、产业结构等方面调整步伐加快，农民内部的利益关系的调整也随之加快，各种各样的社会矛盾就会逐渐呈现出来，其主要原因：
一是农村村民法制观念淡薄。农村基层，特别是边远山区，一些村民法制观念淡薄现象仍有不同程度的存在，具体表现在，农村实行联产承包后，私人承包范围扩大，为争田、争水、争农具以及争承包权发生矛盾后，不能自觉运用法律武器，不能及时通过调解组织化解矛盾纠纷引发邻里不和。
二是一些基层干部对解决民间纠纷的重要性认识不到位。有的认为农村工作千头万绪，没有时间顾及民间纠纷问题;没有把正确处理纠纷作为新时期促进社会稳定的重要性来认识，没有树
立人人都要为发展经济创造和谐社会的认识，没有作为社会综合治理的重要内容来认识，致使工作不及时、不主动、不到位、不落实，对存在的矛盾纠纷苗头不够重视，有的甚至视而不见，任其发展。
三是一些基层单位调解组织和调解人员工作方法简单粗暴，有的滥用职权，以权谋私，以情代法，处事不公，乱作决策，不得人心，影响干群关系，致使矛盾纠纷的发生越来越多，越来越大，甚至无法处理乃至诉至法院最终解决。
三、调处矛盾纠纷的方法
(一)充分发挥基层组织的作用，进一步建立健全矛盾纠纷调整机制。首先要进一步发挥村级人民调解组织化解矛盾纠纷的作用。针对农村“三争”问题和婚姻家庭等易发生的且容易激化的特点，经常深入村、户进行摸底，做到有准备，有纠纷随时调处，尽量将矛盾纠纷解决在萌芽状态;其次要加强司法所、基层人民政府处理民间纠纷的力度。充分发挥其职能和主观能动性，积极参与、主动介入。在调处矛盾纠纷时要做到严格依法办事，公平公正，依法处理。
(二)提高队伍素质，适应新时期新农村经济发展的需要。要采取培训和传帮带等形式，尽快提高现有人员的素质。今年对全区村党支部书记进行了人民调解工作的培训，从而提高各级特别是基层调解人员的素质，增强他们对新形势下加强法制建设和人民调解工作的认识，增强他们调处基层矛盾纠纷维护“第一道防线”的能力。
(三)加强组织和制度建设，强化责任意识。加强矛盾纠纷的调处，维护社会稳定，最终要靠基层来落实，各种矛盾纠纷必须靠基层来化解。切实做好构筑矛盾纠纷的“第一道防线”。首先要选好配好调解人员，切实把政治素质高，思想作风过硬，爱岗敬业，责任心强的人员选在调解工作岗位，进一步完善好网络组织的建设。其次要大力加强各项调处矛盾纠纷的制度建设，做到知行在先，工作在前，防患未然。再次是各级分管领导和调解组织以及调解人员要进一步强化责任，防止工作措施和方法不得力而引发新的矛盾纠纷。要坚持好“属地管理”和“谁主管、谁负责”的管理原则，把矛盾纠纷排查调处的责任和任务落实到单
位(部门)和人头上，从而加强调处矛盾纠纷的督办力度，真正为群众解决实实在在的问题，通过发挥群众的活力，共同营造一个安定、团结、稳定的社会环境。
二〇一一年五月十日
当前，影响农村社会和谐稳定的突出问题，是人民内部矛盾的大量化和复杂化。这些矛盾纠纷如不能得到及时依法有效化解，势必会影响到农村乃至整个社会的和谐稳定。及时发现和有效化解矛盾纠纷，是基层综治工作的一项中心任务。近年来，我乡按照不上交矛盾、不扩大事态，将矛盾化解在基层、化解在萌芽状态的工作思路，通过制度、机制创新，在化解农村基层矛盾纠纷的过程中，逐步形成了一套行之有效的工作运行机制，基本建成了“小事不出村、大事不出村”的工作格局。但随着经济社会的大变革、大发展，在农村矛盾纠纷化解中也存在一些难题，值得我们去探索、去破解。
一、农村矛盾纠纷产生的新特点
从农村矛盾纠纷的发展变化上看，矛盾纠纷主体呈多元化并存的趋势。农村矛盾纠纷的主体，已不再是单纯的村民之间、邻里之间的一般性纠纷，而是公民与法人、法人与法人之间的矛盾纠纷日益增多。矛盾纠纷主体的多元化，必然导致矛盾纠纷的界定标准、调解范围、调解内容和调解方式等发生变化。
从农村矛盾纠纷的独有特征上看，矛盾纠纷范围呈多领域交织的态势。农村矛盾纠纷除传统的婚姻、家庭、赡养、宅基地等纠纷外，土地承包、征地补偿、经济合同、房屋租赁、劳动争议、福利待遇等由利益关系调整引发的矛盾纠纷明显增加，且与行政纠纷、经济纠纷、治安案件、刑事案件混杂在一起交织发生。还有一些矛盾纠纷搀杂的情感因素也比较多，多因小事引起，具有易冲动、易激怒的特点，有的因为“咽不下这口气、想教训他一下”而出现矛盾纠纷。
从农村矛盾纠纷的调处难度上看，矛盾纠纷排查调处难度有增大的架势。在体制转轨、社会转型时期，农民的传统观念与现代意识不相适应，且极易发生强烈碰撞，直接导致农村各类矛盾纠纷成因多样化。因此，矛盾纠纷牵扯的行业部门多，涉及的当事人多，利益冲突比以往更趋严重。从实际排查调处的情况分析，当事人“以我为本”的心态占据上风，面对邻里矛盾，一方当事人反复要求调处，另一方当事人断然拒绝调解，使调解工作无法展开;面对治安纠纷，有理一方坚持要求依法办事，理亏一方揣着明白装糊涂，凡一时不能满足个人愿望要求的，就以上访为要挟，导致一些纠纷久调不处。
二、调处农村矛盾纠纷面临的新情况
在人员配备方面，人员素质参差不齐。现状是：乡、村级调解组织专职人员少、人员兼职多，工作精力容易分散，科班出身的少、半路出家的多，法律知识相对贫乏，加上调解技能不够过硬，在一定程度上影响了调解工作的顺利进行。
在协作配合方面，存在相互推逶的现象。按照调处分工原则，调处矛盾纠纷，应由相关职能部门负责，综治办予以协调配合，现实是：一旦出现矛盾纠纷，少数部门就以“解决矛盾纠纷由综治办去办”为由一推了之。
在实际操作方面，调解程序和文书制作不够规范。存在轻文书程序、重口头结果和重调轻防的现象，一般情况是出现了矛盾纠纷再去调解，定期分析研究和详细排查的情况比较少见，另外，矛盾纠纷结案后对履行情况回访也较少。
三、化解农村矛盾纠纷采取的新对策
化解农村矛盾纠纷，维护农村和谐稳定，是司法行政工作主题之一，也是我们一项经常性的、基础性的工作任务。要破解当前存在于农村矛盾纠纷调处工作的难题，应从以下五方面着手。
一要加强学习培训。若要适应新时期化解农村矛盾纠纷的需要，就必须要有相当的法
律知识和业务水平，而学习培训正是增加法律知识、增强业务技能的有效途径。要从镇情、村情出发，借助政法部门、高等院校的资源优势和力量，对调解人员尤其是综治工作人员进行有针对性、经常性的学习培训、轮训，强化业务知识与技能，同时，引导、鼓励和支持调解人员参加函授学习和自学考试，立足岗位自学成才。
二要增强责任心。农村矛盾纠纷调解成效如何，取决于调解人员的素质和水平。调解人员必须内强素质、外塑形象，使之在农民群众中敢说话、说真话，且说出的话有人听、让人服，为此，要增强工作责任心，克服“惧难”和“怕烦”的思想，用规范、合理、适用的工作奖罚制度，来提高调解工作效能。
三要依法调解。调解必须走合情合理合法之路，要坚持自愿平等原则,在各方当事人自愿平等的基础上进行调解，当事人任何一方不愿调解不得强制调解，只能引导当事人走诉讼道路。要坚持尊重当事人诉讼权利的原则，不得因未经调解或者调解不成为由阻止当事人起诉、申请仲裁或者行政复议。要规范调解操作程序,
大力推行庭式调解，采取各种有效措施提高调解成功率和协议履行率。另外，对政策、法规没有明确规定的，可参照乡规民约和社会公德进行调解。
四要抓好防范工作。本着调防结合、重在防范的原则，努力做好标本兼治、调防结合的文章。时下，最要紧的是：围绕建设和谐竹坪的目标任务，按照“五五”普法规划的部署要求，深入开展法制宣传教育活动，从增强农民法律意识、提高农民法律素质入手，引导农民群众学好法、用好法、守好法，帮助农民群众养成依法办事的良好习惯。同时，要善于察言观色，对于可能出现的矛盾纠纷，早预测、早介入、早处理，力争使各类矛盾纠纷和不安定因素化解在萌芽状态。
五要加大排查力度。在继续加强对传统多发性婚姻、邻里、家庭等民间纠纷调处工作的同时，要把农民群众普遍关注、关心的社会热点、难点问题作为调解的重点。要按照“谁主管、谁负责”的原则，把排查调处任务落到部门、岗位和人头，最大限度地把矛盾纠纷化解在基层、解决在内部、消除在萌芽状态。
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