农村基层政权分析论文

[摘要]本文分析了农村基层政权建设中存在的一些倾向性的突出问题及原因，并提出了解决这些问题的对策建议。下面是小编整理的《农村基层政权分析论文 (精选3篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。

农村基层政权分析论文 篇1：

农村基层政权组织合法性资源的变化及其分析

摘要:我国农村基层政权组织的合法性资源经历了从依赖意识形态教育、领袖权威崇拜、经济绩效到民主建政的历史变化过程,成功地将短期可变性权威资源转化为理性的制度化型权威资源,巩固了党和政府在基层的权威地位。在新的历史时期,农村基层政权合法性建设的核心在于发展农村基层民主,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,将农村基层治理纳入到民主化的轨道,不断增强基层政权的民意基础,这是建国以来农村基层政权合法性建设的基本经验启示。

关键词:基层政权组织;合法性资源;组织合法性;民主化;意识形态

人类社会对合法性问题的认识和探讨源自古希腊的哲学和政治学传统,思想可谓源远流长。近代以来,西方政治哲学史的主流思想更是一部探讨政治制度合法性的学说史。布丹的君主主权说,霍布斯的利维坦,洛克的契约论,孟德斯鸠的论法的精神,卢梭的公意说等本质上都是对合法性问题的探讨。不过,明确把“政治的合法性”当作一个核心概念进行表述的是德国著名政治社会学家马克斯·韦伯。韦伯从经验事实的视角出发,认为合法性不过是对既定政治体系的稳定性,亦即人们对享有权威者地位的确认和对其命令的服从,开创了合法性研究的经验主义先河,并提出了三种类型的合法性基础理论:一是基于传统的合法性,即传统合法性;二是基于领袖人物超凡感召力之上的合法性,即个人魅力型的合法性;三是基于合理合法准则之上的合法性,即法理型合法性。

经验主义的合法性理论把合法性基本理解为公众对政治权威的认可和支持。依据被统治者是否相信、是否赞同某种统治,来确认统治的合法性,凡是被大众所相信的或赞同的、能保持大众对它的忠诚和支持的就是合法性统治。这种以大众是否赞同的经验作为合法性存在的基础代表了对合法性概念的最一般、最普遍的认识,也是合法性研究中的主导范式。经验至上的研究取向偏重事实本身而不大关心价值判断的理性标准,亦即将被统治阶级的相信、赞同与否,作为合法性的标准,而缺乏对有效性基础的说明,缺乏对大众的赞同、认可的依据的说明,从而陷入了“历史解释的无标准性”。只要群众对政权支持和忠诚,就有合法性,不管这个政权是什么性质的,以及通过什么手段来赢得群众的支持和忠诚,显然,经验主义的合法性概念是有缺陷的。鉴于此,哈贝马斯对经验主义的合法性理论进行了深刻的批判,提出“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”。强调合法性的存在不在于得到认同的“事实”而是被认同的“价值”。哈贝马斯的合法性概念不是单纯建立在公众认同的经验分析基础上,而是强调合法性赖以存在的价值基石,代表着合法性研究从经验主义向规范主义的回归。规范主义的合法性概念建立在美德、正义等价值基础上。一种统治是否合法,不依赖于大众对它的相信、赞同或忠诚,只要它是符合人类永恒的价值标准,即使它得不到大众的赞同和支持,也是合法的。如果说经验的合法性理论偏重于人们对于现存政治秩序的认同和信任的事实性问题,那么规范的合法性理论更加强调的则是判断某种政治统治是否具有合法性所持的客观标准的价值性问题。

经验主义与规范主义的分歧反映出工具理性与价值理性之间的张力,规范主义看到了经验事实的非理性局限但也陷入了价值上的绝对主义之虞。哈贝马斯正确的看到了两种研究取向的片面性并力图将经验主义和规范主义结合起来,指出合法性资源是一种系统性资源,强调符合价值规范基础上的支持和忠诚。规范理论与经验理论的分歧仅是对合法性基础的来源认识不同,但都肯定合法性是一个政治体系存在、稳定和发展的基础和前提。合法性是一种系统性资源,不仅需要公共组织的权力来源和行使符合一定的外在形式和程序,更要有内在的道义价值。

我国农村基层政权组织是国家在乡镇一级设立的政权机关,是国家权力在乡村的代理人。从组织形态来看,包括乡、村两个层级,乡政权组织的核心主要是乡党委、政府以及人大;村级政权组织主要包括村党支部、村民委员会、民兵连、妇联、共青团等组织,其形成有一定的国家法律依据,具有一定的资源管辖与分配权,因此有一定的政权性,是国家基层政权发挥作用的基础。作为宏观政治关系在基层的延伸,农村基层政权组织的显著特征表现为党政二元的权力结构,其首要任务是推行基层治理,保证国家方针政策的贯彻落实。本文以历史发展为线索,试图揭示出不同历史时期我国农村基层政权组织合法性资源的变化与特点,为新时期加强农村基层政权建设提供历史参考与经验启示。

一、建国初期的权威型资源(1949-

1958):军事胜利、民主建政与经济绩效

建国后的地方政权建设始于土地改革,国家通过暴力强制性的方式改变了传统乡村社会存在的不平等的阶级基础,封建地主作为一个阶级被消灭了,解除了农民对地主的依附关系,实现了从未有过的身份自由和人格平等。地权均化的改革实现了耕者有其田的目标,使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持,国家政权力量得以顺利进入乡村社会。土地改革不仅颠覆了传统等级结构,而且随着以阶级斗争为内核的革命性新政治话语的输入,村落政治文化和社会价值观被重新建构,过去处于村庄社会结构底层的贫苦农民成为村庄和国家的主人,他们有了在政治上翻身与当家做主的感受。这种政治地位和社会心理的巨大变化,构成了基层公众对新政治秩序的强烈认同和信任来源。

新中国成立初期,民主建政的原则在农村基层政权建设的过程中体现得尤为明显。土地改革过程中特别注意充分调动基层群众的积极性,坚定不移的走群众路线,通过广泛开展“诉苦”教育以提高农民的阶级觉悟,在此基础上将广大农民、特别是贫雇农,组成了声势浩大的群众队伍,同地主展开激烈斗争,保证土地改革的顺利进行。可以说,土改不仅是一次地权分配的经济过程,也是一次激发农民政治热情、提高政治参与意识的政治教育过程。

土地改革完成后,乡级政权组织开始以普选为中心的民主建政建设。中央要求各地通过扩大代表名额的方法,逐步将乡农民代表大会或乡农民代表会议普遍过渡为乡人民代表会议,代行人民代表大会职权,选举乡长、副乡长和乡人民政府委员,组成乡人民政府委员会,乡人民代表由直接选举产生,实行代表普选制、任期制和罢免制。1950年政务院通过的《乡(行政村)人民政府组织通则》规定:“乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会(或乡人民代表会议)和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间,乡人民政府即为乡的行使政权的机关。”1954年1月27日中央人民政府内务部发出《关于健全乡政权组织的指示》,强调乡政权要便于人民直接行使政权,管理自己的事情,这是一个原则问题。还强调,基层政权的主要任务是领导生产建设,组织人民行使权力。针对上级人民政府直接向乡人民代表会议,乡人民政府下命令的作法,

规定:县人民代表大会的决议和上级人民政府的决议,要经过乡人民代表大会讨论再制定贯彻办法交政府去执行。

这一时期的乡村基层政权最大的特点在于它是由人民直接选举代表管理的政权,它的全体代表是乡基层政权的主体。由于乡建制的规模较小,每个乡(行政村)少则1500居民,多则3000居民,便于人民直接参政和监督,密切了政府和人民的关系。农民通过民主选举的方式选出自己的代表组成代表机关来行使权力。农民不仅可以在基层政权中担任职务,还可以参加各种群众性组织,在民主建政原则下,农民还可以按照法定程序随时撤换自己所选出的代表,并通过各种途径对政府工作提出批评建议。

土地改革唤醒了农民的民主意识和政治参与意识,广大选民十分重视自己的民主权利,积极参加选举。根据中央选举委员会的统计,到1954年6月,除少数暂不进行基层选举的地区外,全国进行基层选举的单位共为214798个,进行基层选举地区的人口共为571434511人,参加投票的选民占登记选民总数的85.88%,共选出5669144名基层人民代表大会的代表。全国农村基层选举的胜利完成,改变了以往基层政权权力自上而下的委派式产生方式,建立健全了权力获取与运作所遵循的规则和程序,解决了基层政权权力来源的合法性问题,使基层政权建立在广泛的民意基础上。

与此同时,中共在这一时期对政绩资源的开发也极为重视,政绩是政权合法性的一个重要来源,良好的政绩能为政权提供一定的合法性资源,政绩平平则可能瓦解政权的合法性基础。“三大改造”的成功、“一五”计划的提前完成等一系列成就构筑了这一时期重要的政绩来源,极大地提高了民众对新政权的向心力,中共赢得了以往任何政治力量都无可比拟的崇高政治威望。1957年农业总产值完成原计划101%,比1952年增长25%,平均每年增长4.5%。粮食产量1957年达到3900亿斤,比1952年增长19%;棉花产量为3280万担,比1952年增长25.8%。粮食和棉花年平均增长速度,分别为3.7%和4.7%。五年内全国扩大耕地面积5867万亩。1957年全国耕地面积达到16.745万亩,完成原定计划101%。五年内全国新增灌溉面积21.810万亩,相当于1952年全部灌溉面积的69%。农民的收入比1952年增加近30%。“一五”期间农业生产获得较大的发展,为农村基层政权的建立和巩固提供了坚实的绩效基础。此外,以毛泽东为代表的具有超凡魅力和非凡品质的领袖权威也赢得了广大民众对党和政府的高度支持与拥戴。在战争年代的特殊环境与复杂形势下,军事斗争的胜利为中共领袖赢得了“人民大救星”的光环,这种高度的信任资源在建国后得以顺利地转化为新政权赖以建立和认可的社会基础。

总体看来,建国初期农村基层政权的合法性资源是系统性的,既有以经济绩效为中心的政绩型权威来源,也有以规则和程序建构为导向的制度资源以及以领袖权威为代表的克里斯玛式的魅力型权威来源。基层政权合法性的建立“增加了国家(和共产党)的直接影响,扫除基于财产和地方积累起来的权力之上的权或,把对血亲的忠诚转向对新发展起来的法人团体即集体的忠诚”。国家藉此达到了对农村高度整合拘目的,使国家权力第一次实现了真正意义上的乡村社会治理。

二、人民公社时期:领袖权威型

合法性基础的巩固与动摇

土地改革废除了地主阶级封建剥削的土地所有制,实行农民土地所有制,但土改带来的过于平均化的生产资料分配方式也使得个体农户无力承担起满足农业生产和生活所需的公共产品供给,而国家财政也有限,不可能短期内在全国范围内建立起农村公共服务体系。如何帮助土改后农民摆脱延续了几千年的传统小农经济一家一户分散经营的生产格局,防止新的贫富分化,毛泽东认为:“占国民经济总产值百分之九十的分散的个体农业经济和手工业经济,是可能和必须谨慎地、逐步地而又积极地引导它们向着现代化和集体化的方向发展的,任其自流的观点是错误的。”因此,为了解决劳力、耕畜、农具缺乏的困难,按照自愿互利原则组织起来的劳动互助小组应运而生。随着农业生产的进一步发展,最初制约农业生产发展的犁、耕牛、水塘等最基本的公共产品得到了解决,但更高层次的公共产品如较大型的农业生产机械、较大范围的水利设施、新型技术推广等需求逐渐凸显,而互助组由于自身组织规模的局限,难以提供这些公共产品。进而更高级的组织形态初级社、高级社相继诞生,掀起了一股农业合作化的浪潮。随着农村的组织化和政治化程度日益提高,“政社合一的人民公社最终产生,不仅在经济上将分散的农户组织起来,也将农民的社会生活和家庭生活纳入了集体的控制范围。1958年8月底《中共中央关于在农村建立人民公社问题的决议》明确提出:“在目前形势下,建立农林牧副渔全面发展、工农商学兵互相结合的人民公社,是指导农民加速社会主义建设,提前建成社会主义并逐步过渡到共产主义所必须采取的基本方针”,“人民公社将是建成社会主义和逐步向共产主义过渡的最好的组织形式,它将发展成为未来共产主义社会的基层单位”。

人民公社制度是中共想快速实现共产主义理想的本质体现,是党和国家有意识地调整和改造社会基础的产物。这一时期基层政权的合法性资源更多体现在通过政治运动、阶级斗争、政治学习的方式进行的意识形态教育和灌输上。“意识形态是具有符号意义的信仰和观点的表达形式,它以表现、解释和评价现实世界的方法来形成、动员、指导、组织和证明一定的行为模式或方式,并否定其他一些行为模式或方式。”意识形态与合法性往往有着天然的亲和力,意识形态的一致和相近能够以此来解释和证明统治行为的正当性。利普塞特认为,政治合法性的水平与意识形态的一致性状况有很大关系,意识形态较高水平的一致化将意味着较高水平的政治合法性。中共历来重视通过意识形态教育来保持民众对自身的信任和认同。人民公社,既是农村基层政权机关,又是农村经济单位,推行“政社合一原则,实行“组织军事化”“行动战斗化”、“生活集体化”以培养和锻炼农民群众的集体主义观念,确保农民的政治信仰和价值取向被高度地统合到社会主义意识形态中。1958年12月,《中共中央关于人民公社若干问题的决议》为中国农民描绘了一幅壮丽的画卷:劳动力和生产资料在更大的范围内作统一的、更合理、更有效的安排和调度,工农商学兵、农林牧副渔全面迅速发展,公共食堂、托儿所、敬老院等集体福利事业遍地开花,妇女得到解放,全体人民笑逐颜开。中共主观建构的人民公社的完美图景对长期生活在贫困之中的中国农民有着巨大的吸引力,追求人人平等和天下为公的社会是中国历代劳苦大众憧憬的梦想,中国几千年来对“大同社会”的理想与平均主义的追求为人民公社制度提供了深厚的文化认同。同时,为了维持这种高度的认同,中共不断通过政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治

热情。阶级斗争和政治学习是乡村开展的常见政治运动,那些不服从组织和村干部行为的社员,容易被视为阶级敌人,加以批判。通过将阶级斗争扩大化的方式,培植公社社员对基层政权的信仰和忠诚,不断强化共产主义价值观和道德观。经过一系列的政治运动,集体化和共产主义作为国家主流意识形态在乡村得到了渗透,农民的信念和价值观与国家保持了一致,这种政治共识使基层政权获得了有力的意识形态层面的合法性资源。

人民公社运行过程中,毛泽东的个人魅力对基层政权合法性也起到了重大作用。从战争硝烟中走出来的毛泽东,以其举世公认的伟大成就获得了无以伦比的社会威望,将民众对他近乎顶礼膜拜式的爱戴成功转化为实现共产主义远大理想的神圣信仰,并坚信人民公社就是建成社会主义并向共产主义过渡的最好组织形式。这种不断高涨的领袖权威推动着公社运动一步步从理性走向疯狂。公社时期的基层政权慢慢偏离了建国初期的民主建政指导思想,权力开始走向集中。政社合一的人民公社实行“三级所有,队为基础”的权力结构,公社、生产大队与生产队之间是上下级的关系。同时,根据生产大队规模的大小和党员的多少设立党总支部委员会或者党支部委员会。党的八届十中全会明确指出,人民公社内的党委员会、总支部、支部,是党在农村中的基层组织,是农村工作的领导核心。

从横向上看,人民公社实行党政合一,大队一级的管理委员会、青年团、妇联、民兵连等组织全部接受党支部的领导,党支部有权为这些组织制定大政方针,并监督它们执行。纵向上看,实行党支部向党委负责,党小组向党支部负责,严格贯彻“下级服从上级,党服从中央”的组织原则,在党委和党支部内,权力高度集中在党的书记手中。公社时期党组织的建立,形成了行政权力向党组织集中,党组织向第一书记集中的权力结构。在这种高度集中的权力体系下,农民的政治参与是以开展各类政治运动的方式进行的,具有一定的强制性,个体利益需求在集体利益至上的原则面前失去了表达的空间。高度集中的权力结构扭曲了农民正常的政治参与,严重阻碍了农村基层民主政治的发展,也削弱了基层政权的合法性基础,影响了农村政治现代化的发展进程。集体化后的农民,失去了土地的所有权和管理权,成了依附于农村集体的一分子,丧失了基本的经济自主权。人民公社推行的强制性公共生活和集体生产方式迅速瓦解了农民传统的生活方式与家族势力,血缘与地缘的差异被磨灭,取而代之的是生产队、大队、公社等科层制的行政区划。这种用行政命令的方式实现对农村的高度控制和渗透严重制约了农民的自主性和发展的多样性,压抑了农民的创造热情,也注定了这种“政社合一”高度集权的治理结构不可能为基层政权提供持久的合法性资源。生产关系的变迁需要以一定的物质基础为支撑,如果新的生产关系产生的物质基础还未成熟,无论多么高明的政党及政府都不可能催生出新的生产关系。人民公社所推行的集体生产方式远远超出现实生产力发展的实际水平,使整个农村发展日益缺乏活力,也使基层政权日益丧失重要的政绩合法性来源。我们把人民公社时期的农业生产与建国初期头6年(1949-1955)作一番对比,就清楚地发现人民公社时期的农业生产遭到了严重的破坏。1978年我国农业总产值达1352亿元,这一时期(1956-1978)每年递增6.8%,比建国初期的头6年低2.5%。这一时期的粮食产量每年仅递增2.4%,而同期的人口增长几乎等同于粮食增长,但其消费要求则更大,因此后22年农村人均粮食消费不及前6年。农民作为小生产者,对利益有着天生的敏锐性,食不果腹的农民在现实面前逐渐认识到一大二公”的平均主义只不过是头脑中虚幻的美景,开始从政治狂热回归到现实理性。

总体来看,公社时期的农村基层政权主要依赖领袖个人权威和不断扩大的意识形态运动来维持,人民公社体制超越了现实的生产力发展水平要求,束缚了农民的自主性和创造性,严重削弱了基层政权的合法性,最终造成对这种体制的背离。

三、乡政村治:民主建政的回归

为克服人民公社“一大二公”的诸多弊端,从1978年开始,中国进行了广泛深入的农村改革,主要内容是实行家庭承包经营为主的农业生产责任制,打破“三级所有,队为基础”的统一经营模式,建立集体统一经营与农户分散经营相结合的双层农业经营管理体制。家庭联产承包责任制从最初为了调动农民的劳动热情和生产积极性的简单朴实的想法,逐步上升到土地产权制度层面的改革,对中国农村的社会生产方式、分配关系产生了深远影响。“包干到户”取消了生产队的统一核算与统一分配,农民获得了承包土地的使用权、生产经营自主权和剩余劳动成果分配权,农村的基本经营单位发生了变化,农户由公社时期集体组织内无差别的劳动者变成拥有相对自主权的经营者,高度同质化的小农群体开始分化,个体需求差异开始显露。土地产权制度和生产经营方式的变迁使过去被集体化压抑的小农的生产热情重新释放出来,提高了农业的生产率,掀起了一股农业生产的热潮。集体和农户相结合的双层经营体制不仅具有重大的经济意义,同时也具有重要的政治意义。“大包干”克服了人民公社“一大二公”不切实际的制度弊端,适应了现实生产力的发展要求,赢得了基层民众对这一新制度安排的信任和拥护。基层政权组织作为大包干制度的支持与推动者,在制度变迁过程中顺应了主流民意,代表了先进生产力的发展方向,成功地将推动制度变迁与加强民众对自身合法性认同联系起来,为基层政权在后公社时代发掘了新的合法性制度资源。

同时,改革开放后中共对基层治理结构进行了重大变革,大力推进基层民主政治建设。在乡镇一级建立人民政府,以取代解体的人民公社,在村一级实行村民自治,由村民选举村委会,实行民主决策、民主管理和民主监督,乡政府与村委会的关系不再是领导与被领导关系,而是指导与被指导关系,村不再是隶属于乡镇政权的下级组织,而是基层群众性自治组织。村民自治制度重新界定了国家政权与乡村社会的权力边界,国家力量与乡村社会实现了一定程度上的分离,形成“乡政村治”的治理结构。

村民自治制度赋予村委会组织一种全新的内容和规范,它将基层政权的权力资源建立在广泛的社会基础上。“海选”式授权机制将村级组织负责人的产生由以前的“指选”和“派选”变为“民选”。权力来源从上到下向自下而上的转变,增加了基层政权的民意基础,提高了民众的政治参与意识和参政议政的能力。民主的力量一旦进村,农村治理结构的民主化转型势必不可逆转,必将按照民主自身运转的逻辑重构乡村的权力结构。“两票制”和“两推一选制”都是党的基层组织在民主下乡后被动进行的选举方式的创新,基层党组织的负责人不再通过由过去的行政任命方式产生,需要同时接受群众民意和党内选举的双重检验,从机制上保证选出的干部能更好地为村民——授权者负责和服务,以解决党的基层组织在新时期自身的合法性来

源问题。基层民主政治建设不仅停留在民主选举的环节上,更是将范围拓展到民主管理、民主决策和民主监督的全过程中。由此形成了以村民自治制度为核心,同时健全了一系列基层民主管理的措施与办法,如村民代表会议制度、一事一议制度、村务公开制度、村民民主理财小组等,推动了基层民主政治向纵深发展。

基层民主政治建设的政治意义在于它改变了过去自上而下的单一权力来源和国家对乡村的政治控制模式,通过制度化的权力授予渠道,强化了村委会和村党支部权力地位的民意基础,促进了农村基层治理从行政化向自治化和民主化的转型。虽然目前基层民主建设尚存有不少制约因素,但不可否认,将农村纳入民主轨道是基层治理转型和新时期加强基层政权合法性建设的内在要求。

总体上看,乡政村治结构下的基层政权告别了公社时期对平均主义理想的追求,将自身的合法性认同从依赖对意识形态的迷信回归到现实理性,积极推动基层治理的制度变迁,以民主建政为中心,着力将政权基础建立在制度化、规范化的民主政治程序上,解决了权力来源的合法性问题。同时,经济领域的体制变革,调动了基层群众的生产积极性,解放了农村生产力,为基层政权在后公社时代赢得了合法性的绩效基础。

四、小　结

政治合法性是社会公众基于特定价值和规范而对政治体系产生认可和忠诚的一种政治心理状态,任何类型和层次的统治行为都离不开对合法性的探讨。如果一个国家统治行为的合法性基础主要来源于领袖权威或片面依赖于政绩和意识形态资源,而不是建立在符合人类社会普世价值理念的制度上,那么,一旦遇到合法性危机,其程度会较为严重,可能就是整个体系的崩溃。以人民主权说为核心的民主政治理论代表了当代政治现代化发展的正确方向,为我们考察政治合法性提供了制度化的权威资源。我国农村基层政权的合法性资源经历了从依赖意识形态教育、领袖权威崇拜、经济绩效到民主建政的历史变化,成功地将短期可变性权威资源转化为理性的制度化权威资源,巩固了党和政府在基层的权威地位。在新的历史时期,农村基层政权合法性建设的核心在于发展农村基层民主,加强农村基层民主政治建设有利于巩固广大农民当家作主的政治地位,有利于加强党和广大农民的联系,有利于维护广大农民的根本利益。巩固农村基层政权合法性必须依靠广大农民,充分发挥农民的积极性,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,不断增强基层政权的民意基础,这是建国以来农村基层政权合法性建设的基本经验启示。

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[编辑:颜关明]

作者：陶 振

农村基层政权分析论文 篇2：

当前农村基层政权建设的突出问题和对策建议

[摘要] 本文分析了农村基层政权建设中存在的一些倾向性的突出问题及原因，并提出了解决这些问题的对策建议。

[关键词] 农村基层政权建设；问题；建议

[

当前农村基层政权建设充满机遇与挑战，农村多数基层政权建设卓有成效，促进了农村经济社会全面发展，但也存在一些倾向性的突出问题，如不及时采取有效措施，任其发展下去，必将产生严重后果。

一、突出问题

当前农村基层政权建设的突出问题表现如下：

第一，干部心态失衡，存在思想危机。一些基层干部经受不住腐朽思想的侵蚀和诱惑，世界观、价值观发生蜕变，与党离心离德，为自己谋退路，以权谋私、违法乱纪。当前，有的农村基层干部中还蔓延着一种浮躁之风，对发展事业、求名求利、改善生活期望值过高。表现为急功近利，只看眼前，不顾长远；急于求成，头脑发热，脱离实际，想一炮打响，一举成功。一些基层干部不安于农村，不安于其位，一门心思用在脱离农村、谋求更高的职位上。有的为了出政绩，大干劳民伤财之事。有的跑官要官，不择手段。这种浮躁之风已严重影响到农村基层政权建设。

第二，政府权威失灵，存在政治危机。我国农村基层政权曾经是很有权威的。一些地方现在不行了，农民对基层政权缺乏信任和认同感，许多农民根本不听基层政府和村级组织的，“你让他住东他偏往西”，令基层干部无可奈何。基层政府权威失灵，直接后果是政府的社会控制能力和动员能力下降，也就是基层政权退化。

第三，财政收入失源，存在生存危机。据调查，全国大部分地区乡、村两级有债务，有的地方几乎村村、镇镇有债务。从全国看，80%左右的乡镇难以足额按时发放工资。有些农村基层干部人心惶惶，他们一不知道乡镇政府的前景如何，二不知道自己的出路何在。村级财政状况更不容乐观。随着税费改革的推进，村级组织的合法收入锐减，加之征收困难，没有一分钱收入的“空壳村”越来越多，有的地方“空壳村”高达60%以上。这些地方的村“两委”已陷入“无米之炊”的境地，靠自身能力生存下去的可能性越来越小。

第四，社会管理失控，存在安全危机。在一些农村，党和政府的声音几乎听不到，宗族组织、宗教组织、各种非法宗教迷信甚至邪教组织、黑社会组织却大行其道，一手遮天。农民群众最不能容忍的是农村基层政权和基层组织出现的“黑恶化”。一些地方的乡村干部沦为横行乡里、无恶不作的“南霸天”、“东霸天”，他们寻衅滋事、非法拘禁、贪赃枉法，惹得民怨沸腾。在这些地方，老百姓对党和政府的信任已严重丧失，坚持跟党和政府走的老党员、老干部、老积极分子心存芥蒂，敢怒不敢言。

农村基层政权建设上存在的问题不是一朝一夕形成的，原因也比较复杂，主要有以下几点：一是地方党组织在工作指导上的偏差和失误。有的地方党委、政府只注重经济工作，忽视党的建设；一些领导干部对基层政权存在的问题熟视无睹，放松甚至放弃了对基层政权建设的领导。二是社会转型期的负面影响。市场经济的确立，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，本身就带有矛盾性、离散性、叛逆性的力量，加上社会不公、党内腐败、道德滑坡等因素，激化干群矛盾，动摇了党和政府在农村的执政基础。三是经济发展水平对基层政权建设的制约。相对于城市来说，广大农村，经济基础差，经济发展缓慢，特别是集体经济每况愈下，“无钱办事”的局面日益突出，基层政权建设中各种“老大难”问题积重难返，极大地制约了基层政权的创造力、凝聚力、控制力的发挥。四是农村基层民主政治建设中的矛盾影响。村委会直选、村民自治在推进农村民主政治建设的同时，也引发了如村委会与乡镇政府的矛盾、村两委之间的矛盾、人员素质不高与推进民主的高要求不相适应的矛盾、家族宗派干扰操纵村委会选举等矛盾和问题，弱化了党和政府对农村的领导。五是基层党组织作用弱化。近几年，虽然中央强调抓“三级联创”，但一些地方收效并不明显。全国70万个村党支部，大约有15%—20%软弱涣散，60%处于中间状态。

二、对策建议

必须正视当前农村基层政权建设中的突出问题，以“三个代表”重要思想为指导，与时俱进，开拓创新，扎实工作，主要从以下几方面下功夫：

第一，要切实加强对农村基层政权建设的研究。必须站在事关党和国家大局、事关农村改革发展稳定的高度，把农村基层政权建设作为一个重大社会科学课题，组织专门力量，进行深入调研，把握其规律特点，从理论与实践的结合上研究农村基层政权建设的基本思路和主要任务，做出正确的战略对策。对这一重大社会科学课题，从中央到地方，各级党委和政府都应十分重视，都应以“时不我待”的态度，解放思想，更新观念，深入实际，调查研究，尽快出成果，出对策，指导农村基层政权建设沿着正确轨道发展。

第二，要切实加强农村基层政权建设。建立有效机制，真正解决县、乡两级党委和有关部门抓基层政权建设的责任意识不强的问题，促使县、乡两级党委政府牢固树立“政要管政”、“从严治政”思想观念，增强抓基层政权建设的自觉性和责任感。按照中央的要求，深入开展“三个代表”重要思想学习教育活动和农村党的建设“三级联创”活动，加强基层干部队伍的思想建设、组织建设、作风建设，全面提高农村基层干部和党员队伍的整体素质。要大力加强乡村两级领导班子建设，强化乡镇党委和村党支部的“龙头”和领导核心地位，理顺各方面的关系，使农村基层党组织和基层政权真正成为贯彻“三个代表”重要思想的组织者、推动者和实践者，为在农村实现全面建设小康社会的目标提供坚强的组织保证。

第三，要切实加强农村基层政权执政的物质基础设施建设。农村基层政权的生存能力、调控能力有赖于一定的物质基础。夯实基层政权的物质基础，最根本的措施是抓好乡村集体经济。要深入调查研究，区别不同情况出台相应政策，建立发展壮大农村集体经济的动力机制，充分调动基层干部发展集体经济的积极性。县以上党委、政府要提供信息、资金、技术等方面的帮助，大力促进乡村集体经济的发展，真正改变一些地方“无钱开支”、“无钱办事”的问题，使基层党组织和基层政权彻底告别“无米之炊”、“非法生存”，走上健康、持续发展轨道。对农村乡、村两级债务及基层政权运转经费的资金缺口，建议通过加大财政转移支付力度加以解决。

第四，切实加强基层政权的法规和制度建设，把农村基层政权建设纳入法制化轨道。应按照宪法的有关规定，从农村基层政权建设的实际出发，对农村基层政权的社会管理权力、公共服务责任以及队伍建设、财政保障等方面做出明确规定，使之有法可依。针对《村民委员会组织法》颁布实施后遇到的一些新情况和新问题，建议对有关条文进行修改完善，从立法高度理顺村委会与乡镇政府、村党支部的关系。针对农村非正式组织大量出现的问题，建议有关部门深入调研，完善相应的政策法规。针对农村基层干部地位低下、不安于农村、不安于其位的问题，建议有关部门针对农村基层政权建设的实际，对农村基层干部的选拔、职责、晋升、退休、福利、奖惩等方面作出明确规定，创建一种让更多的人才、财富和文化留在基层的制度，真正做到政治上关心基层干部、生活上优待基层干部、工作上支持基层干部，使基层干部在农村住得下、留得住、干得好。

第五，要切实加强农村的社会治理工作。一是要利用有效的形式和途径，向农村群众进行正确的思想道德和科学文化教育，使之树立正确的是非观、道德观、民主观、法制观、宗教观、义利观，掌握先进文化和科技致富知识，正确处理与党组织、与基层政权、与社会、与他人的关系，做遵纪守法、勤劳致富的新型农民。二是要切实加强农村社会治安工作。对农村社会治安中的问题，要加大整治力度。对农村中的非正式组织，也要加以正确引导、疏导和协调，在“多元”与“统一”，分散与集中之间达到均衡。对确属反动的非法组织，则一定要坚决取缔。

（本文作者：中共烟台市委党校副校长）

责任编辑柳波

作者：唐锡彤

农村基层政权分析论文 篇3：

南疆地区农村基层政权建设面临的问题与对策探讨

[摘要]通过对南疆少数民族地区农村基层政权建设状况进行调查，分析南疆少数民族地区农村基层政权建设中存在的一些倾向性的哭出问题，并对这些问题提出了一些建议和措施。

[关键词]南疆地区；基层政权建设；问题与建议

[作者简介]张建军，塔里木大学人文学院中国语言教研室主任，讲师，硕士；安晓平，塔里木大学人文学院院长，教授，新疆阿拉尔843300

目前，新疆共有87个县市、855个乡镇(其中43个民族乡)、9000多个村。新疆乡村经济水平较为落后，生产方式单一，贫困乡村的比例大，生活水平低，脱贫任务较重，尤其是南疆地区农村社会经济发展整体较为缓慢。当前也普遍认为新疆主要困难难在基层、难在南疆。而农村基层政权组织不仅是农村经济社会建设中的参与者，而且是农村经济社会的组织者、协调者，因此农村基层政权组织在农村发展中具有重要地位和重要作用。

农村基层政权是指乡镇政权，是国家政权的基础，是国家依法在农村建立的最基础的政权组织。按照《宪法》和《中华人民共和国地方组织法》的规定，我国的农村基层政权主要由乡、镇人民代表大会和乡、镇人民政府两大部分组成。农村基层政权建设的内容应包括两个层次：一是乡级，目前主要是坚持和完善乡镇人民代表大会制度，规范乡镇政权管理，实行乡镇政务公开；二是村级，主要是推行村民自治，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。

一、调研的主要方法和对象

2010年7月和10月，课题组两次对和田地区和喀什地区的一些县乡农村基层政权和乡镇领导班子建设问题进行了调研。调研组先后到和田市、墨玉县、于田县、莎车县、塔什库尔干塔吉克族自治县等地进行调研，分别召开了3个座谈会，听取市县组织人事部门和乡镇负责同志介绍情况，对墨玉县普恰克其乡、托胡拉乡、阿克萨拉依乡，莎车县亚喀艾日克乡等地进行了实地调研，并对基层的一些干部进行了访谈。

在调研中，同志们一致认为，党的十一届三中全会以来，新疆维吾尔自治区各级党委和政府认真贯彻党中央和国务院的部署，指导思想明确，采取的措施得力，农村基层政权和乡镇领导班子建设工作取得了很大的成绩，现在的发展势头也很好。总体看来，大多数农村基层政权是巩固的和有战斗力的，基层政权建设取得了明显的成效，广大农村民心稳定，社会治安良好，基层政府和自治组织多数都能履行其应有的职能，思想作风、工作作风和工作实绩也得到群众的认可。

但是，在调研中我们也发现一些问题，有些问题还是比较突出的，对于发挥基层政权的应有作用产生重大障碍，极不利于农村基层政权和乡镇领导班子的建设，不利于新疆南疆地区农村经济社会发展与稳定。

二、当前南疆少数民族地区基层政权建设的突出问题

1.基层干部队伍不稳定，人才体制、机制缺乏

基层干部队伍的稳定、干部综合素质的高低直接关系到基层政府行政效率的高低和行政效果的好坏，吸引、培养、用好优秀人才，建立充满生机和活力的人才工作机制，既是基层组织建设的重要任务，也是促进地方经济发展和维护社会稳定的一项战略任务。

在基层调研的过程中，很多干部都谈到基层干部队伍问题，无疑基层干部队伍对于区域社会稳定有着重要的影响。造成基层队伍不稳定的主要因素有：乡镇工作条件较为艰苦、工作年限长、工资待遇问题、个人家庭问题等诸多因素的影响，导致部分乡镇公务员在基层一线工作的积极性不高、工作热情有所减退，一些干部总是千方百计的想办法调往县城工作。

在基层如何建立有效的人才引进和培养机制是十分关键的，南疆地区在医疗、教育、农业、科技等领域需要大量的专业技术人才，政府每年都公开招聘大量的有学历的优秀青年到各基层政府，一些优秀毕业生经过几年的锻炼，工作水平和业务能力提高后，一有机会就离开了基层环境，高学历的基层人才流失现象严重。在和田地区调研时，有农业方面官员也说出了自己的无奈：“前几年政府开始积极引导和大力扶持在本区域建温室大棚，先后建成17966座，政府方面利用扶贫专项资金对每个棚投入4000元，但真正建成并发挥效应的没有多少个，很多大棚后来都推倒了，造成资源的严重浪费。归根结底还是人才的问题，很多维吾尔族群众热情很高，但温室种植需要技术人才的指导，而当地非常缺乏农业技术人才，很多少数民族农民不懂得栽培技术和温室管理技术，最终导致很多大棚未能收到效应而推倒。”因此，基层优秀人才的引进、培养和使用问题，寻求留住人才的思路、途径是需要多方位来探讨的，如何完善人力资源开发机制以吸纳和稳定人才，是当下基层政府面临的一个紧迫的问题，也是基层政权建设中的一个重要的研究课题。

2.基层政府工作机制难以有效实行，工资待遇水平较低

20世纪90年代末，根据社会稳定发展的需要，自治区党委提出“加强南疆地区乡镇建设，推行乡镇机构改革，建立农村维护稳定，促进发展永不走工作队”的战略任务。自1999年起，自治区党委逐步在南疆四地州的374个乡镇实行了以乡镇干部“轮岗、轮训、轮休”为内容的“4211”工作机制，“421l”工作機制是对南疆四地州乡镇体制改革的一项重大举措。其主要目的是提高乡镇干部队伍整体素质，加快南疆农村经济发展，确保南疆社会政治稳定。

“4211”工作机制的实质就是干部的轮岗、轮训、轮休，如何在“三轮”中保证工作的连续性，防止工作脱节，是“4211”工作机制规范运行的核心，确保干部四分之二在岗、四分之一培训、四分之一休息。自治区党委明确提出实行“4211”工作机制关键在县市委，落实在乡镇。但是部分县市委和乡镇党委对此认识不足，存在一些片面的看法，导致部分乡镇对推行“4211”工作机制力度不大，敷衍塞责，影响了“4211”工作机制规范运行。在调研中很多基层干部都谈到该机制，由于基层工作性质的特殊性，不少乡镇干部身兼数职，在农忙季节时都不能保证正常休息，导致机制难以真正落实，一些干部不能按照要求休息和培训，大量的检查、调研等均压在乡镇，给乡镇增添了很多负担，影响了“4211”工作机制的正常运行。

“421l”工作机制的前提是增加乡镇干部配备，在实行了421l工作机制后，适当增加了乡镇机构的编制。自2001年以来，自治区党委组织部会同人事部门，每年从大中专毕业生中招录700名、留疆退伍士兵中招录450名共计1150名干部，目前已累计为南疆四地州招录、培训干部5693名。例如在喀什地区，此前乡镇一般只有8名左右副乡级以上干部，现在已经达到16名左右。

虽然乡镇干部的数量增加了，对于缓解基层干部压力、完善工作机制有着重要的作用，但乡镇干部在经济上待遇还是普遍偏低。在调研中了解到，

喀什地区莎车县的某乡一般干部的月收入普遍在1200元左右，收人较低，当地基层干部们都在盼望着能够早日落实8000多元的阳光津贴。由于一些干部的家属在县城工作或居住，在交通费用等方面需要花费一定的开支，收入的偏低影响了工作的积极性，不安于工作现状。另外，乡镇科级领导干部大多从县直机关下派，从乡镇一般干部中直接提拔较少，这些因素也很大程度上影响了乡镇干部的工作热情，使得少数基层干部出现信念淡化、组织纪律弱化等问题，影响了农村基层政权组织的战斗力。

3.村级组织干部队伍素质不高，缺乏示范带头效应

在调研中经常可以看到一些村，村党支部成员和村委会成员缺少新生力量，很多老干部、老党员一干就是十几年甚至几十年，村后备干部仍然不能独当一面。村干部的文化程度和年龄结构依然不尽合理，在和田地区调研的3个乡镇62个村当中，村支部书记中年龄在45岁以上的占到了46％，村干部初中以上文化程度的占到约35％。村干部文化程度偏低，懂经济、会经营、掌握科技技能的人少，他们对市场动态的把握能力相当匮乏，发展思路不清，发展经济能力不强，致富、带富和帮富本领不强，发展经济的办法不适应致富的要求，从而制约了乡村经济发展，没有起到带头示范作用。

由于村干部本身就是农民，平时要投入到劳动生产当中去，况且村干部的报酬不高，且现在几乎没有转干、升迁的可能，又和村民生活在一个社区之内，一些村干部未能全身心地投入到工作当中，相反不愿意管村里的一些事情。南疆地区是以维吾尔族为主体的多民族聚居区，绝大多数少数民族群众都信仰伊斯兰教，在宗教氛围浓厚的乡村社会环境中，一些村干部不能依法严格对宗教事务进行管理，对非法宗教活动危害性认识不足，管理的制度措施不能完全落实到位，出现不敢管、不愿管、不会管、立场不稳、态度暧昧的现象，在大是大非面前认识不到位，严重损害了党和国家在农村的权威。

为了防止村干部的腐败，虽然出台了很多制度，但是村干部的腐败还依然存在。在南疆一些农村，少数村干部依然借助家族势力、宗族势力甚至黑恶势力来操纵选举，一方面欺压普通老百姓，另一方面借助各种形式和名目来截留和挪用政府下发的各种补贴。正如有学者指出的：“民族地区的农村干部虽然级别不高，但往往因为‘天高皇帝远’，远离组织监督管理的视线，一些地方在选人用人方面屡屡出现腐败问题，一些领域已经成为腐败易发多发之地，特别是一些农村领导干部中发生的腐败案件，已经成为群众最为不满意的问题之一，在各族干部群众中造成恶劣影响。”因此当前农村干部队伍的建设，要从提高村干部素质，调动村干部的积极性和主动性人手。

4.一些基层政府和自治组织软弱、涣散

一些地方的基层领导没有抓好农村基层组织建设，责任不强，抓的不到位，做表面文章，搞一些形式主义。有些乡镇组织制定的一些计划和方案，主要围绕上级组织确定的目标或会议精神而定，停留于原则意志的统一，难以适合本乡村实际的发展需要，现实操作性和实效性有限。创新能力较弱，导致发展思路雷同、措施没有新招、新技术模式推广缓慢、经济结构重心偏低、农民增收步伐不大。

一些基层政府随意增加农民的收费项目，为了搞一些政绩工程、形象工程，直接和间接干涉农民的生产经营自主权，将一些项目推广到农村，而对后续的技术、销售等环节缺乏有效的指导和帮助，有些地方每隔一两年就推一个项目，让农民承受了极大的负担，难以适合本乡村实际的发展需要，一些项目的现实操作性和实效性有限，而未能从根本上有效带动农民增收致富。

村级组织的素质、办事效率很难提高，村组织的形象、信誉和权威受到危害，影响到各项政策在农村的贯彻落实，相反很多群众更多的依赖于宗教、宗教人士解决村落的问题和事物。

甚至一些地方村两委班子软弱、涣散，党支部书记、村长已被宗教狂热分子、黑恶势力拉走，甚至同流合污。如2004年某县有关部门按照“靠得住”、“中间状态”和“靠不住”三个等次，对全县497个村级班子进行了调查，全县“靠得住”村班子322个，占总数的65.4％，“中间状态”村班子148个，占总数的29％，“靠不住”的村班子27个，占总数的5，6％。

三、完善南疆地区基层政权建设的对策

1.因地制宜地制定并落实补贴政策，稳定乡镇干部队伍

基层事务烦杂、琐碎，各地方政府部门在加强基层组织建设、充实乡镇一线干部队伍时，要制定并落实相应的政策措施，明确乡镇干部补贴标准，并对落实情况进行跟踪调查和监督，这样才可以极大地激发乡镇干部投身一线的工作积极性。

在乡镇干部任用上，把在工作中能够独当一面、工作能力尤为突出的乡镇一般干部，推荐到领导岗位上来，尝试建立乡镇党委任命优秀乡镇干部拟任领导职务，享受领导干部待遇机制，使他们在实践煅炼中不断提高组织协调能力和处理实际问题、应对突发事件的能力。在年底考核中优先评优，优先确定为后备干部，从而极大地提高乡镇干部在基层一线干事创业的积极性和主动性。

2.重视村级组织领导班子建设，完善村级干部的选拔和任用

首先要创新村级换届民主选举工作制度，全面推行村党组织选举“两推一选”的竞争方式，真正把那些政治素质好、工作能力强、能带头致富、带领群众致富的“能人”选拔为村党支部书记；其次可以通过“公推直选”，或因地制宜“派”乡镇干部到村任职，“引”聘本地出去的大中专毕业生、退伍军人、优秀农村青年和本村在外地、县城的经济能人、致富能人回本村任职的方式，使一大批工作能力强、群众威信高、年富力强、乐于奉献的优秀人才脱颖而出，走上党支部书记的岗位，在建设好新农村中发挥带头作用。

党的十七届三中全会对优化农村发展外部环境的、政策性的制度建设作了明确规定，其中就包括健全农村民主管理制度。落实到基层就是要进一步完善村务公开制度，扩大村民知情权，这将涉及村民切身利益的事项公开，主要包括财务公开、计划生育公开、宅基地划批公开等等，应逐步推广实行村民会议制度，一些重大事项由村民自己作出决定，实现村民自治、民主管理。

3.加大对南疆基层农村大学生“村官”的选派力度

在基层农村，大学生“村官”在优化农村基层干部队伍结构、促进农村经济发展、维护农村稳定、推进乡村精神文明建设、领导农村经济发展和倡导文明新风等方面起到了积极作用，为新农村建设增添了生机和活力，是当地新农村建设的一支重要力量。所以应加大培养力度，鼓励政治素质好、有奉献精神、具有一定科學文化知识和较强组织领导能力、受群众拥护的大学生村官进入村两委班子，这样可以极大地优化村两委的年龄和知识结构，进一步增强村级组织的战斗力、凝聚力和影响力。

2008年以来，新疆维吾尔自治区先后公开招聘6380名大学生“村官”，各地州也积极选派4317名大学生到农村任职。2010年新疆计划招录选聘高校毕业生到村任职1862人，希望能够加大对南疆地区毕业生人数的分配。在大学生“村官”的后续流动问题上，在自治区出台的相关政策基础上，各市县也要结合实际需要，积极思考并抓好村官的培养工作，同时要进一步疏通村官进入公务员队伍、事业单位工作，使大学生村官在就业上有盼头，解决“村官”就业的后顾之忧。

4.重视对村委主任、党支部书记的培训和培育

从调研情况来看，当前南疆农村基层干部素质不够高，而从当前新疆形势发展需要看来，对于农村干部则提出了更高的要求，因此，要通过培训来进一步提高村干部的综合素质。要有计划有步骤地培训和培育村干部，必须创新培训模式，内容上不仅包括文化理论、政治素质培训，学习党的政策、法律、法规，也可以进行一些科技技能方面的培训，让他们更好地成为农村发展的带头人。

[参考文献]

[1]新疆实施“六类培训”工程提升农村基层干部建设新农村的执政能力[EB／OL].http:／／www.xjkunlun.g0v.cn／zzgz／gbgz／gbjy／2007／242896.htm,2007-09-18.

[2]陈宏.民族地区农村干部队伍建设的对策研究[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2009,(4).

[3]杨丽,姚春军.新疆农村基层民主政治建设的政治学分析——以喀什地区为例[J].新疆大学学报,2006,(6).

[责任编辑：　周志华]

作者：张建军 安晓平