农村宅基地登记发证工作是国土资源管理工作最前沿、最基础性的工作, 事关国计民生。中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》, 提出“完善农村宅基地制度, 严格宅基地管理, 依法保障农户宅基地用益物权”;2010年中央一号文件《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》, 要求切实加强农村土地产权制度建设, 建立产权明晰、用途管制、节约集约、严格规范的农村土地使用制度。
新中国成立60年来, 农村宅基地的制度变迁也经历了多个历史时期, 本文着重从宅基地所有权与使用权的变迁角度, 主要划分为三个阶段。
1950年通过的《土地改革法》第一章总则规定“国家将依法没收或征收得来的土地无偿分配给无地或少地的农民, 建立了农民私人所有土地制度”, 第三十条规定“土地改革完成后, 由人民政府发给土地所有证, 并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利。土地制度改革以前的土地契约, 一律作废。”1954年我国第一部《宪法》第八条规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”, 这阶段废除了封建土地产权制度, 建立了受法律保护的农民土地私有制、宅基地可以自由流转、宅基地所有权与房屋所有权一体化等核心的宅基地制度。
在农业合作化改造过程中, 至1956年底, 完成了由农民个体所有制到社会主义集体所有制的转变。农民所有的一切土地包括农民宅基地都转变为合作社、生产队即集体所有、统一经营使用的土地制度, 人民公社彻底消灭了农村土地的私有制, 实行了“三级所有, 队为基地”的土地集体所有制。
1962年中央中央八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》又称《农业六十条》规定农村宅基地所有权与使用权分离, 其所有权归生产队, 使用权归社员;1963年3月20日《中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充的通知》中明确指出, 宅基地归农户长期使用, 其附着物属社员所有, 如《1982年宪法》、《村镇建房用地管理条例》 (1982年) 、《村镇建设管理暂时规定》 (1985年) 、《国务院关于制止买卖、租赁土地的通知》 (1983年) 等。
这一时期的宅基地制度核心为:农村宅基地属于集体所有;农民对宅基地只有使用权, 并严禁土地流转;农村建房必须统一规划、合理布局、节约用地、通过审批。这时期构建了我国宅基地使用权制度的基本框架, 并形成了农村个人住房所有权和宅基地使用权相结合的产权结构。
农村宅基地所有制度仍未有变动, 但在宅基地使用制度和政策上不断进行着微调和改进, 如1988年《宪法》确定“土地使用权可以依照法律的规定转让”, 其中包含集体土地;1998年《土地管理法》写到“农民出租、出卖房屋后, 再申请宅基地的不予批准”, 在农业建设范围内对宅基地使用权的流转并不完全限制的。1988年《土地管理法实施条例》、2004年《土地管理法》, 2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》、2004年《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》等政策的配合, 农村宅基地制度的核心已经转化为:宅基地集体所有;农民无偿取得宅基地, 并无限期使用;宅基地使用权与房屋所有权一体化;宅基地取得与在宅基地上建房有限定标准;农村村民住宅用地, 经乡 (镇) 人民政府审核, 由县级人民政府批准;农村村民建住宅, 应符合乡 (镇) 土地利用总体规划;在符合规划的前提下, 村庄内的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。
本世纪以来, 中央大力扶持新农村建设, 农业生产得到了快速发展, 物质基础有了很大的改善;农民生活富裕, 生活水平有了很大的提高;社会主义新农村呈现在人们眼前的是人居环境明显改善、农民安居乐业的景象。农业、农村、农民在我国社会、经济活动中重要性越来越突出, 农村有了翻天覆地的变化。但农村宅基地使用情况也显现出了新时代的特征。
近年来, 随经济快速发展和惠农政策的扶持, 农民收入有了很大的提高, 部分富裕起来的农民, 首先考虑到的是置办家业, 随之而来的肆意扩建宅基地、建新居不拆旧、违法私建、宅基地使用面积超过政府规定标准等违法现象比较突出;农村宅基地附属设施用地随意占用耕地, 如在自留地内修建家畜棚、硬化地表等, 破坏了耕作条件, 改变耕地用途等。
用地需求矛盾较突出、经济活跃的城乡结合部, 在经济利益的驱动下, 土地使用者私自改变宅基地用途, 如将宅基地变成作坊、加工厂等。
我国法律虽然明确限制农村宅基地的流转, 但隐形市场早已形成, 随着地价不断升值, 在经济利益驱动下变相流转宅基地的隐形交易屡禁不止, 往往经济越发达就越活跃。农村宅基地违法流转方式主要体现在违法转让、出租、抵押等方面。
隐形市场地价普便低于市价, 集体土地资产大量流失的同时也增加了整个土地市场管理的难度。
农村宅基地虽有严格的审批程序, 但在实际操作中往往出现把关不严、一些村干部自主决定, 导致宅基地使用权的取得带有很大的利益因素和人情色彩, 宅基地分配不公。由于缺乏必要的监督机制, 村干部违法行为难以受到制裁, 进一步助长了违法行为。
在无偿无限期使用政策, 不能很好的约束农民提高宅基地的使用效率, 造成宅基地利用效率低下, 闲置、超标现象严重。农民建房大部分没有统一规划, 选址多数在自家自留地、承包地或交通较为便利的道路边, 形成了大量路边店、独家院, 既浪费土地, 基础设施又难以配套。
按我国农民的长期生活习惯, 农村居民宅基地一般包括居住生活用地, 如住房、厨房、牲畜房、仓库、农机房、厕所用地;四旁绿化用地, 如房前屋后的竹林、林木、花圃用地;其他生活服务实施用地, 如水井、地窖、沼气池用地等。在农村宅基地确权过程中, 应本着依法保护农村宅基地使用权, 尊重历史、面对现实, 有利于生产和生活, 促进经济发展, 维护社会稳定的原则开展。
(1) 依法保护公民、法人合法取得的宅基地使用权。合法批准农村宅基地土地使用权受法律保护, 任何单位或者个人不得侵犯, 应按照现状确权;未经批准违法私建的农村宅基地不受法律保护, 占用耕地的还应追究法律责任, 应不予确权。合法继承的宅基地使用权除经统一规划或个别调整外, 长期不变, 应确定给现使用人。 (2) 宅基地使用权随房屋转移。农村房屋发生买卖、继承、赠与等法律事由的, 其所占宅基地的使用权随房屋所有权而转移。办理农村房屋宅基地使用权转移手续问题, 应注意掌握一个时间界限, 即在1982年《村镇建房用地管理条例》发布之前, 农村房屋买卖中宅基地使用权均随房转移, 无须办理批准手续;但自该《条例》之后, 宅基地使用权须经过申请批准后方可随房转移。未经审查批准, 宅基地使用权不能随房转移给买方, 房屋买卖亦无效, 但买主可将房屋拆走。但在农村合法继承的房屋, 其宅基地使用权可以随房屋所有权而转移。 (3) 超过当地政府规定面积的农村宅基地应区分对待。1982年国务院发布《村镇建房用地管理条例》之前农村居民建房占用的宅基地, 超过当地政府规定的面积, 在《村镇建房用地管理条例》实施后未经拆迁、改建、翻建的, 可以暂按现有实际使用面积确定宅基地使用权;1982年2月《村镇建房用地管理条例》发布时起至1987年1月《土地管理法》开始实施时至, 农村居民建房占用的宅基地, 其面积超过当地政府规定标准的, 超过部分按1986年3月中共中央、国务院《关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知》及地方人民政府的有关规定处理后, 按处理后实际使用面积确定宅基地使用权。 (4) 历史沿用农村宅基地, 无法提供权属证明材料的, 可经村委会出具证明, 经土地管理部门审核后, 予以确权。 (5) 符合当地政府分户建房而尚未分户的农村居民, 其现有的宅基地没有超过分户建房用地合计面积标准的, 可按现有宅基地面积确定宅基地使用权。 (6) 非农业户口居民原在农村的宅基地, 房屋产权没有变化的, 可依法确定其集体建设用地使用权。 (7) 农村专业户宅基地以外的非农业农建设用地与宅基地分别确定集体建设用地使用权和宅基地使用权。 (8) 拆除两年以上未恢复使用的宅基地, 不能确定宅基地使用权。
经核实宅基地面积超过当地政府规定标准的, 可在土地登记卡和土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或者现有房屋拆迁、改建、翻建或政府依法实施规划重新建设时, 按当地政府规定的面积标准重新确定使用权, 其超过部分退还集体。
本人结合村庄地籍调查中发现的问题, 提出了以下几点建议。
(1) 我国农民的长期生活习惯, 农村宅基地一般由住宅用地、生活附属设施用地、绿化用地、院落等组成的方形建筑群落。为了提高宅基地的土地使用效率及方便日后地籍管理, 建议无院墙包络建筑物、建筑物比较分散、无权属来源材料证明权属界线的合法使用农村宅基地, 在现场确权时, 宜按照“住房、厨房地优先, 尽量包含生活附属设施用地”的原则, 以房屋外墙为界线, 进行“取方”确权, 而离宅基地较远的牲畜房、厕所等生活附属设施用地不宜确权, 应按地形要素表示在地籍图上。 (2) 随《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》于2005年10月1日施行, 开启了农村宅基地流转的先例。在确权过程中应充分维护农户利益, 对个别农户经济困难、暂时利用率不高的农村宅基地, 在当地政府限定的农村宅基地面积之内, 合理扩大宅基地使用面积, 如在住房、厨房前外延一定距离做为院落。 (3) 新农村建设中, 经统一规划、成片的农村宅基地, 因各种原因房屋建设未达到规划标准的, 建议按规划四至范围确权。
农村宅基地确权工作, 关系到九亿农民的安身立命之本, 其重要性不言而喻。我国农村宅基地政策具有明显的中国特色在农村宅基地确权工作中, 应具体问题具体对待, 逐宗深入调查宅基地使用的历史沿革, 在维护农民的权益的同时, 不能增加新的矛盾。
摘要：宅基地使用权是我国特有的一种用益物权形式, 其不仅关系到农村的发展和千家万户农民的利益, 也是农民享有的一项最基本的财产权利。本文通过总结我国当代农村宅基地政策演变、分析目前农村宅基地使用现状, 来探讨农村宅基地土地登记过程中权属的认定, 为其土地登记工作提出可行性建议。
关键词：农村宅基地,确权,土地权属
[1] 刘广栋, 程久苗.1949年以来中国农村土地制度变迁的理论和实践.
[2] 黄健雄主编.农村宅基地法律政策解答.法律出版社, 2009, 6.
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