在生态文明体制改革中，自然资源资产的分级使用制度研究

内容提要承载生态文明体制改革政策期待的自然资源资产所有权是一种具有明确主体和客体，已实现规范化和生态化的权利形态。在自然资源资产所有权初始配置上，应当区分法律授权地方政府代表国家行使和国务院委托地方政府行使两种不同的模式。在法律授权模式下，地方政府应当行使完整的所有权权能，并通过对包括自然生态空间和生态容量资源在内的九类自然资源资产客体与功能的合理划分，界定在不同类型法律关系中政府的权力边界，以有效防止权力滥用。在委托模式下，所有权的权能则应当被限制在国务院的授权范围之内。中央层面暂不适宜组建“自然资源国资委”，地方层面原则上由地方政府行使自然资源资产所有权，对于部分特殊自然资源资产，应该改由国家通过派出机构监管的方式直接行使自然资源资产所有权。在收益分配上，需要综合考虑自然资源的类型特点、收益分配现状以及正负外部性影响设计专门的分配机制。

关键词生态文明体制改革自然资源资产国家所有分级行使

2015年9月，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》(以下简称《总体方案》)。这是继党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”总体布局之后，又一构建人类与自然和谐共生关系的重大探索。《总体方案》汲取了习近平生态文明思想，通过生态文明制度体系建设践行“山水林田湖草是生命共同体”和“保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本”两项重要论断。为此，《总体方案》在“健全自然资源资产产权制度”部分提出了“探索建立分级行使所有权体制”的改革构想，即“对全民所有的自然资源资产，按照不同资源种类和在生态、经济、国防等方面的重要程度，研究实行中央和地方政府分级代理行使所有权职责的体制，实现效率和公平相统一”。此后，中共中央办公厅、国务院办公厅在2019年4月印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)中又进一步提出“明确国务院授权国务院自然资源主管部门具体代表统一行使全民所有自然资源资产所有者职责……探索建立委托省级和市(地)级政府代理行使自然资源资产所有权的资源清单和监督管理制度”，从而在政策层面上将自然资源资产所有权体制改革的方向明确为：由国务院统一代表国家行使所有权转为中央地方分级行使所有权。

应当说在生态文明体制改革中以分级行使所有权制度设计来落实习近平总书记提出的这两项重要论断有着深层次的实践背景。一方面，它切中了我国自然资源资产管理中因国家所有者主体虚置、地方管理者权责不明所造成的资产流失严重、自然资本累积低效问题，力图通过分级赋予地方政府自然资源资产真实所有人身份的安排夯实其作为资产所有权主体的职责，破解自然资源资产保值与自然资本累积的体制障碍;另一方面，它聚焦于我国自然资源资产管理中片面关注经济利益实现、忽视对资源生态价值保护与存在形态拓展的弊端，力图通过将保护资源要素的生态功能纳入各级政府的事权清单，厘清自然资源资产的存在形式与空间范围。因此，该项制度设计在生态文明体制改革中发挥着基础性作用。为将这项体制创新及时转化为可行的实践路径，本文拟对关涉分级行使所有权秩序建构的政府权利取得基础、主体配置、客体甄别、权能内容和体制安排等核心问题进行探讨。

一、自然资源资产分级行使的权利基础

在阐释自然资源资产的权利基础时，《总体方案》使用了“自然资源资产”和“所有权”两个概念，《指导意见》则直接使用了“自然资源资产所有权”一词。遗憾的是在我国宪法和法律中，并无规范明确规定“自然资源资产所有权”，仅有自然资源“国家所有”或者“国家所有权”的法律语言。《宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有;由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”1986年《矿产资源法》第3条规定：“矿产资源属于国家所有。地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”1996年《煤炭法》第3条也规定：“煤炭资源属于国家所有。地表或者地下的煤炭资源的国家所有权，不因其依附的土地的所有权或者使用权的不同而改变。”2007年原《物权法》第5章的标题则是“国家所有权和集体所有权、私人所有权”，2020年《民法典》物权编的第5章标题沿用了这一表述并在这一章中对主要自然资源的国家所有权进行了规定(2。由此可见，在我国的法律体系之中，“自然资源国家所有权”才是规范的法律术语。那么，《总体方案》中使用的自然资源资产所有权与现行法律中的自然资源国家所有权是否具有相同的价值和功能?为何《总体方案》弃用自然资源国家所有权而选择前者作为资产分级行使的权利基础?要回答上述疑问，有必要对“国家所有权”的理论原点和规范脉络进行溯源。

自然资源本身并不受任何统一的支配原则调整。不同的自然资源被以不同的方式加以利用，从而形成了各种各样的专门法律体系。因此，无论是民法还是行政法都可以对宪法上的“国家所有”进行具体化处理。自然资源“国家所有权”实际上是民法对于宪法上的“国家所有”的具体化结果。至于矿产资源法等特别法虽然也对“国家所有权”进行宣示，但是基于行政管理法的立法定位，它们并无对“国家所有权”的实质保护。对于《宪法》第9条第1款是否创设了宪法上的国家所有权，部分学者持否定意见，认为这一规范的作用并非确立宪法上的“国家所有权”，而是国家所有制、国家财产制或者公共财产制的宪法宣示。例如，谢海定研究员认为，现行《宪法》第9条实际上是对自然资源作为生产资料的公有制即国家所有制的宪法表达，依据马克思对所有制的理解，国家所有制表达了自然资源中的经济关系，是否能够从国家所有制推导出国家所有权，并非不证自立。徐祥民教授认为，自然资源国家所有是宪法国家财产制的一部分，其基本特征是国家垄断，其基本工具价值也是垄断。宪法上的自然资源国家所有权的实质是国家权力，它具有主体的唯一性和权利的专有性、不可变更性以及价值优先性等特点，是一种管理权而非自由财产权。李忠夏教授则认为，宪法上“国家所有”条款的设立并非建立一种“国家”作为所有权人对“财产”的一种宪法上的诉求(即防止国家公权力的侵害)，其目的在于实现对“国有财产”的保护和合理利用，对抗的是“任何组织和个人”的恣意使用，从而实现附着于其上的公共目的。与上述学者的观点相对，另一部分学者则认为，宪法上的国家所有权能够成立。例如，王克稳教授认为：“由于所有的资源单行立法都是依据宪法制定的，是宪法规定的具体化，从设定自然资源国家所有权的资源单行立法可以得出《宪法》第9条第1款中的‘国家所有’意即‘国家所有权’的结论，因为在这些资源单行立法上，‘国家所有’与‘国家所有权’同义”。程雪阳教授通过历史分析指出，“国家所有”这个术语最初是以“财产所有权的方式”进入我国法秩序的，而且将这一术语带入中国法秩序的马克思列宁主义始终是我国现行法秩序的组成部分，因此对于我国宪法中的“国家所有”的解释，不应忽略其指代的是财产所有权这一点。(9崔建远教授则在确认宪法上的自然资源国家所有权与民法上的自然资源所有权均具有实定法依据、具有一致性和相通性的基础上，进一步指出宪法上的自然资源所有权经由部门法的转化即可落实在民法上，成为民法上的所有权。

需要注意的是，无论是将《宪法》第9条第1款“国家所有”理解为“国家所有制”还是“国家所有权”，持不同观点学者的基本立场实际上是一致的，即宪法上的“国家所有”不能独自构成一种规范意义上的所有权，仅依靠宪法规范不能明确自然资源国家所有权内涵的法律效果。宪法规范具有形成广泛适用于各部门法客观秩序价值的功能，而与此相对，部门法的任务则是对宪法规范予以具体化。正如张翔教授所言，宪法与部门法关系包含了“法律对宪法的具体化”和“法律的合宪性解释”两个层面。“宪法措辞简洁、意涵抽象，立法者负有将宪法的规范意旨进一步形成的义务，也就是具体化宪法的义务。”(11因此，要形成一个规范意义上的所有权，需要部门法对宪法上的“国家所有”进行进一步的制度化、具象化，以确保国家所有权制度的操作性和实效性。基于这一逻辑，民法通过物权法创造了国家所有权这一生产资料全民所有制的法权基础，从而证成了将公共财产法律关系纳入民法调整范围的部门法正当性。

民法对宪法上“国家所有”的权利化处理，使得自然资源开发利用在一定程度上摆脱了计划行政的干扰，为自然资源产权制度改革创造了条件。对此，王利明教授曾形象地指出，如果物权法回避了“国家所有”问题，就“等于是将立法权拱手相让给行政立法，这不仅会有可能使国家和集体财产权制度具有更为强烈的行政色彩，而且也错过了以民法规范我国最重要物权的机会”。但是另一方面，民法对“国家所有”的具象化处理仅仅为“国家所有”披上了权利的外衣，并没有实现对其的彻底改造。民法上的国家所有权仍然具有以下两方面的局限：

其一，民法上的国家所有权来源于前苏联的国家所有权唯一性和统一性学说。该学说主张国家所有权的主体是唯一的，只有代表全体人民的意志和利益的国家才可以享有国家财产所有权。因此，无论在现实层面国家所有财产的实际行使主体为何，统一的国家所有权在法律上均不得被分割。基于这一学说，原《物权法》第45条和《民法典》第246条明确规定：“法律规定属于国家所有的财产，属于国家所有即全民所有。国有财产由国务院代表国家行使所有权;法律另有规定的，依照其规定。”这一规定在重申宪法“国家所有”的同时，将国务院认定为名义上的所有权主体。虽然最后一句“法律另有规定的，依照其规定”在一定程度上承认了公共财产实际支配主体的复杂性，但是也表明民事立法无意承担起建构自然资源所有权名义主体与实际支配主体不一时适用规则的责任。在实践中，国务院显然不可能对所有不同类型的自然资源行使占有、使用、收益、处分等权能，不同类型的自然资源实际上的支配和收益权主体各不相同，例如土地资源实行属地管理，特别是建设用地等经营性资产的管理和运营收益多在地方市县一级;而矿产资源的探矿权由国家和省(自治区、直辖市)两级管理，但采矿权由国家、省、市、县四级管理。民事立法在坚持国家所有权唯一性和统一性的同时，却没有对国家所有权的主体制度进行具体化处理，而是将“国家”这一抽象概念嫁接到需要具象化主体的所有权之上，造成了《总体方案》所称的自然资源资产所有者不到位的严重后果，因此国家所有权主体唯一性理论本身就是本次分级行使所有权改革要着力突破的重要羁绊。

其二，民法上的国家所有权没有对自然资源进行类型化处理，而是坚持了“国家所有权客体无限广泛性”的理论。在我国物权法上，自然资源被归入国家专有财产，亦即无须根据其他法律规定，仅根据物权法规定即可决定其归国家所有、纳入所有权技术路径的公共财产。这等于是排除了宪法将自然资源继续类型化的任务交由公私法协同调整的可能性，在消解“国家所有”完整性的同时，形成仅由物权法对国家所有权客体“无限广泛性”进行解释的单边调整格局。而《总体方案》的政策导向则要求按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，统筹考虑各类自然要素在生态、经济、国防等方面重要程度的不同，对其客体进行多视域的再类型化，这显然又与国家所有权客体无限性的制度构成存在差异。

从民法对“国家所有权”主客体的技术处理来看，私法尽管率先抢占了对宪法上“国家所有”的具象化解释任务，但在实现方式上却仅局限于对统一的、静态“所有”的描述，未能通过对“国家所有权”进行具体化处理构建起一套适用于“国家—政府—私主体”多维度财产关系的流转秩序规则。仅仅通过“在‘国家所有’之后加上‘权’，还不能完成从宪法制度到民事权利、从国家所有制到国家所有权的转换，没有相应的法学理论构建，这一转换就还只是停留于文字改变而已，作为主观权利的国家所有权并没有在法学理论上真正得以确立”(15。而与此相对，《总体方案》则要求“构建归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，着力解决自然资源所有者不到位、所有权边界模糊等问题”。显然，“国家所有权”不仅不能满足自然资源产权制度改革所需的规范供给，甚至在相当程度上它本身就是自然资源所有者不到位以及所有权边界模糊等问题的始作俑者。因为，一方面，就主体而言，《总体方案》希望赋予已经承担自然资源资产管理职责的各级政府自然资源资产所有权实际行使主体的身份。而“国家所有权”中的“国家”虽从表面上看是一个主体，但事实却是在所有权的利益格局上“国家”又包含数不清的不同利益主体，它们之间并没有同一的利益，而它们之间的纠纷则常常需要司法来解决，(16难以奢望它们会形成基于统一意志的集体行动。因此，抽象的国家所有权理论缺乏法人的“主体确定性”，作为所有权人的国家并不存在，存在的是公共财产实际支配机关的法人所有权。(17因此就权利的实践效果而言，《总体方案》所期待的“自然资源资产所有权”在实然层面更多地还是表现为由汇聚经济理性与生态理性的公共财产实际支配机关而非名义机关行使的一种法人所有权。另一方面，就客体而言，《总