对行政、民事交叉案件处理的研究
【摘要】行政诉讼与民事诉讼，两者作为不同的诉讼制度所适用的范围明显不一样。但在司法实践中，客观存在许多民事、行政交叉案件，由于尚无明确的法律制度，如何处理这类案件非常困难，做法不一，亟待解决。笔者从交叉案件产生的原因、类型、必须正确定位的几个问题、审查原则、处理模式五个方面进行了阐述。交叉案件产生的原因从行政机关的行政职能性质、民事权益受到侵犯的双重性、现行法律对民行交叉案件处理的认可性、宽泛性、不统一性三个方面进行分析;以行政争议、民事争议处理结果之间的关联性为标准，划分为三种类型;正确处理好交叉案件涉及的部门问题、审判权能否代替行政权的问题;从效力先定优先处理原则、行政权自行救济优先原则、诉讼效益原则三个方面确立交叉案件的审查原则;确立了两种行政、民事交叉案件的处理模式。
【关键词】行政民事 交叉案件 审查原则 处理模式
行政诉讼是行政相对人与行政机关之间因具体行政行为侵犯其合法权益而向人民法院提起诉讼的制度;民事诉讼是平等主体之间因财产关系和人身关系受到侵犯而向人民法院提起诉讼的制度。两者作为不同的诉讼制度所适用的范围明显不一样，但在司法实践中客观存在许多民事、行政交叉案件，由于尚无明确的法律制度，如何处理这类案件非常困难，做法不一，亟待解决。
一、行政、民事交叉案件产生的原因
(一)行政、民事交叉案件产生的社会基础。行政职能是国家行政机关依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。包括经济职能、社会职能、文化职能、治安职能等等，本身就是对人们的社会活动、经济活动进行管理或者服务，人们的这些活动必然包含各种各样的民商事活动。因此行政机关在履行职能时候必然会对人们的各种权益特别是财产权益、人身权益产生影响。行政机关所作的具体行政行为本身就存在对相对人的财产权益或人身权益的处理，甚至是建立在民事法律关系的基础之上，如房产登记、股东变更登记、建设许可、土地使用权确权等等。随着社会主义市场经济的不断发展完善，信息时代的飞跃，以人为本治国理念的实施，人们的民事活动、社会活动更加丰富多彩。政府职能的范围也必将随着社会的发展而不断变化，涉及人们的民事权益也会更加紧密。这是行政、民事交叉案件产生的社会基础，既客观性。
(二)行政、民事交叉案件产生的现实基础。财产权与人身权是两项最基本的民事权利，既会受到私权利的侵犯，也会受到公权力的侵犯。行政机关作出具体的行政行为代表的是一种公权力，从我国对公权力与私权利的配置现状看，公权力要强于私权利，公权力处于支配地位。但由于市场经济的不断发展完善，人们对强化私权利保护的要求越来越强烈。这必然会引起公权力与私权利之间的对抗，从而促进公权力与私权利之间的平衡、和谐。行政机关依法行政的审查方式及审查要求客观上会造成民事权利的不准确性，比如行政机关对财产权利的登记注重的是形式审查，另外行政机关也会出现违法行政的情形，这更容易侵犯民事权益。有时候公权力的侵犯是建立在私权利侵犯的基础上，既公权力与私权利的竞合侵犯，比如：利用虚假合同骗取行政机关的确权登记、占用他人使用的土地骗取建房审批。这是产生行政、民事交叉案件的现实基础，既必然性。
(三)行政、民事交叉案件产生的法律基础。《民事诉讼法》第150条第1款第5项规定：本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼;《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第51条第1款第6项规定：案件的审判必须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的，中止诉讼;第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。比如：《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定的政府对拆迁补偿安置的裁决;《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉;《中华人民共和国劳动法》第79条规定了劳动争议应当向劳动争议仲裁委员会申请仲裁，对仲裁裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。这表明了现行法律是认可行政、民事交叉案件在我国法律体系中是客观存在的，但缺乏系统性、具体性及操作性强的法律规定。现有法律条文规定过于原则，实践操作难，做法不一。现实生活中一些纠纷是民事法律关系与行政法律关系相互交织在一起引起，形成了纠纷一体化，比如：建房审批许可与建房相邻权侵权引起的相邻权纠纷。而现行法律对行政争议、民事争议处理程序是不同的，这就产生了纠纷一体化与处理程序不同一性之间的矛盾。这是行政、民事交叉案件产生的法律基础。
二、行政、民事交叉案件的类型
行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，两种争议在事实、法律方面有一定的关联，或者各自的处理结果互为依据、互为条件。笔者认为有广义与狭义之分。广义上的行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，需要人民法院和行政机关各自履行职能，分别处理，既包括行政诉讼与民事诉讼之间的交叉，也包括民事诉讼与行政机关运用行政程序处理的交叉。狭义上的行政、民事交叉案件是指人民法院在审理行政或民事案件中当事人之间同时存在行政争议和民事争议，需要人民法院内部民事审判庭和行政审判庭各自履行职能，分别处理，即限制在行政诉讼与民事诉讼之间的交叉。目前理论界从不同角度有不同的类型分类，如有学者分为民事主体的设立、变更、消灭与行政纠纷交叉、合同纠纷与行政管理交叉、物权变动、相邻关系纠纷、知识产权纠纷、民事侵权纠纷与行政争议交叉;有的学者分为行政确认行为、行政许可行为、行政登记行为、行政裁决行为、行政处罚行为与民事争议交叉;有的学者分为以行政争议为主民事争议为辅、民事争议为主行政争议为辅、行政争议与民事争议并重的交叉案件;有的学者分为民事辅助型交叉案件、行政辅助型交叉案件、行政争议和民事争议并重的交叉案件。笔者根据现行法律、行政法规及审判实践分析，认为以行政争议、民事争议处理结果之间的关联性为标准进行划分更具有指导意义，分为以下三种类型：
(一)行政争议、民事争议的处理结果相互独立型。这类案件的两种争议都是基于相同的事实、或者主要事实(既引起纠纷的基础事实)相同，同一个行为既触犯了民事法律又触犯了行政法律，因当事人的请求不一样，而分别由人民法院和行政机关依据各自职能分别作出民事处理、行政处理，处理结果互不为前提条件。这种争议事实既具有民事违法性，又具有行政违法性，主要表现在行政处罚案件中。比如公安机关对行为人伤害等治安案件的拘留罚款、法院对行为人的伤害判决民事赔偿;政府对违章建筑作出的处理、法院对因违章建筑引起的相邻关系作出的判决。这种类型虽然在处理结果上相互独立，但相互之间还是有一定的联系和影响的，主要体现在两方面：一是证据运用、事实认定的一致性，这需要单位之间的沟通配合解决，但不需非要归纳到同一个诉讼程序来解决。理论上会产生一个问题，既法院或者行政机关在事实认定不一致情况下如何处理，但在司法实践中主要事实明显不一致并影响处理结果的情形不是很多，一般都会注意到另一处理机关的证据运用和事实认定情况。二是行政争议解决了，民事争议就不会存在了;或者民事争议解决了，行政争议就不存在了。比如：行政机关对违章建筑予以拆除，那么相邻权争议就不存在了;或者相邻权争议解决了，一方当事人也许不会要求处理违章建筑行为(行政机关依职权处理是另一层面)。
(二)民事争议以行政争议的处理结果为依据型。这类案件实质上是平等主体之间的民事争议，只因民事争议的部分事实需要对其行政合法性作出评判，如果行政合法性不作出评判，民事争议就无法裁判(调解另当别论)。这种类型一般不会发生在行政争议中引起民事争议，行政机关对行政合法性作出评判一般是采取行政确认、行政许可、行政裁决方式。行政确认如商标注册、专利权授予、土地使用权确认等;行政许可主要是《行政许可法》设定的事项，如企业设立、建设许可等;行政裁决方式是指行政主体依照法律授权，对平等主体之间发生的、与行政管理活动密切相关的、特定的民事纠纷进行审查并作出裁决的具体行政行为。行政机关对这类事项所作出的权利确认(如主体资格、土地使用权)是一种实质性的确认，而不是一种形式上的确认，是一种设定权利的确认，而不是证明权利的确认。正因为如此，行政争议的处理结果才能成为民事争议处理的依据。这种类型又分为三种情形。第一种情形是行政处理前置，既争议应当首先由行政机关依据行政法律规范作出处理。比如：《中华人民共和国土地管理法》第16条规定：土地所有权和使用权争议，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以向人民法院起诉;劳动争议案件应当先由劳动争议仲裁部门裁决才可以起诉;工伤赔偿应当首先由社会保险行政部门作出工伤认定才可以起诉;《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条规定：就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，双方达不成协议的，由人民政府作出房屋征收补偿决定，如不服该决定只能提起行政诉讼而不能直接提起民事诉讼;《中华人民共和国专利法》规定专利实施强制许可付给使用费，双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。对裁决不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。这里的起诉也应当是提起行政诉讼而不是民事诉讼，也不能未裁决就直接提起民事诉讼。第二种情形是行政机关已经作出具体行政行为。在民事争议中因为存在行政机关具体行政行为这一事实影响了民事案件的法律性质认定，因此当事人又产生了行政争议。例如：甲先在A地登记了商标f，后来乙在B地也登记了注册商标f，因此甲起诉乙要求侵权赔偿，乙以经过工商行政管理部门注册登记为由抗辩，双方又产生了行政争议。再例如：房地产开发公司甲将一套商品房卖给乙，乙支付了房款，并拿到了钥匙。后甲又将该套商品房卖给了丙，丙支付了房款并办理了房屋产权登记。乙遂向法院起诉甲与丙，丙以办理了房产登记进行抗辩，为此又产生了行政争议。第三种情形是行政机关未作出具体行政行为。诉讼中民事争议因涉及行政法律关系需要行政机关事先处理，审判实践中有两种表现形式，第一种表现形式是对行政争议事项可以作出具体行政行为。例如：矿山企业甲因企业资产出售而与乙签订了矿业权转让合同，因履行中发生矛盾，甲遂起诉乙要求解除矿业权转让合同。而乙以合同已经成立要求审批机关批准变更采矿权主体，颁发采矿许可证。遂产生了行政、民事争议。因为根据《中华人民共和国矿产资源法》第6条规定已取得采矿权的矿山企业，因企业合并、分立，与他人合资、合作经营，或者因企业资产出售以及有其他变更企业资产产权的情形而需要变更采矿权主体的，经依法批准可以将采矿权转让他人采矿。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释(一)》第9条规定，在一审法庭辩论终结前当事人已办理了批准手续的，人民法院可以认定该合同生效。该条时间限制的规定在实践中也引起了一些问题，如审批有个过程或者审批机关不作为引起的行政诉讼等。审判实践中会发生一方当事人认为需要行政机关审批，另一方当事人认为不需要行政机关审批而拒不向行政机关提出申请，但民事争议的事项又涉及该事项是否需要行政机关审批，这种情况的处理往往是行政机关给予答复或者意见。例如：农民甲将自家的平台厨房拆除后改建成两层，建设时邻居乙因影响通风采光而制止，并将砌好的墙体推到。甲向法院起诉要求排除妨碍和赔偿损失。该案就涉及拆改建是否需要审批的问题，因一方当事人拒不提出申请，住房和建设委员会一般是给予当事人答复或者是向法院出具意见书。
(三)行政争议以民事争议的处理结果为依据型。是指行政争议中的事实涉及民事法律关系，首先需要对争议的事实作出民事裁判，如果民事争议不解决，行政具体行为就无法作出。这种类型既可以发生在民事争议中也可以发生在行政争议中，行政机关对行政争议作出评判一般是采取行政登记方式，比如房屋产权登记、土地使用权登记、抵押担保登记、股东登记。民事裁判的权利确认是一种实质性的确认，是一种设定权利的确认;行政机关的权利确认是一种形式上的确认，不是设定权利的确认，而是证明权利的确认。正因为如此，民事争议的处理结果才能成为行政争议处理的依据。这种类型又分为两种情形：第一种情形是行政机关已经作出具体行政行为。例如：某银行起诉贷款人甲及抵押担保人乙要求还贷款，乙才知道原来是其儿子将产权人乙的房产证为甲抵押贷款，房管部门办理了他项权证抵押登记。于是乙主张抵押担保无效，并起诉房管部门要求撤销抵押登记。第二种情形是行政机关未作出具体行政行为。又例如：甲起诉乙股权转让无效，所在公司和乙又要求工商部门办理股东变更登记，将股东甲变更为乙，而起诉工商部门不作为。
三、处理行政、民事交叉案件必须正确定位的几个问题
(一)处理行政、民事交叉案件涉及的部门问题。根据前面的阐述不难看出，人民法院在审理行政案件或者民事案件时产生的行政争议、民事争议，不仅涉及法院内部民事审判庭与行政审判庭，而且还涉及行政机关。有的学者把交叉案件的处理方式定位在诉讼模式选择方面，采用行政附带民事、分案审理或者并案审理的方式，这意味着只涉及法院内部民事审判庭与行政审判庭，这显然是片面的，与现实也不相符合;有的学者认为行政争议、民事争议交叉案件由法院一并审理直接作出裁判，这样诉讼效率高诉讼成本低，笔者认为这样考虑问题不全面，这还涉及国家机构之间的权利结构及平衡问题。这个问题的另一层面含义：就是行政争议、民事争议交叉案件的处理是按照现行法律框架体系解决还是改变现行法律规定重新设立一些法律规定。因为根据现行法律规定许多行政法律关系的争议处理是行政管理机关的职能，人民法院不能直接作出具体行政行为，我国《行政诉讼法》也是规定人民法院在行政诉讼的判决时一般也是要求行政机关重新作出具体行政行为。正因为交叉案件涉及的部门不一样，必然导致交叉案件处理的方式不一样，所以必须正确定位处理行政、民事交叉案件的部门。
(二)行政、民事交叉案件需要解决的根本问题。有的学者把根本问题定位在如何运用诉讼程序解决或者什么方式解决，因为现行法律对此没有规定因此操作难。笔者认为，行政、民事交叉案件的根本问题在于行政争议处理结果与民事争议处理结果之间的关系，既判断是行政处理结果为依据还是民事处理结果为依据或相互独立，这是首先要解决的问题。这个问题解决了，那么运用什么方式处理行政、民事交叉案件就迎刃而解了。采取什么模式处理行政、民事交叉案件是由这个根本问题决定的，交叉案件的处理模式只是这个根本问题的程序表现形式。司法实践中正是对行政争议处理结果为依据还是民事争议处理结果为依据或相互独立这个问题认识不一、争论不休，导致相互扯皮推诿，甚至滥用职权、徇私枉法。对这个问题的认识理解才是首先要解决的，这需要由相关的司法解释及较强的法理功底才利于解决，因为具体行政行为对民事权利的效力如何，这是属于法律的适用和法理问题，还没有上升到需要严格意义的立法层面解决。例如：甲与乙恋爱期间共同购买了一套房屋出租给丙居住使用，并办理了产权登记，甲乙均为共有权人。后因恋爱不成甲就将房屋卖给了丙，并办理了产权变更登记手续，将房屋登记为丙所有。乙得知后遂向法院起诉请求认定甲与丙之间的房屋买卖合同无效。有的人认为房产证是权利证书，是证明房屋产权归属的优势证据，在行政机关未撤销前法院只能认定讼争房屋归丙所有，因此应当由行政机关或行政诉讼先行撤销，因此应先解决行政争议;有的人认为产权登记建立在房屋买卖基础上，房屋买卖这种民事法律关系是基础性法律关系，房屋登记这种行政法律关系是派生性法律关系，是一种对民事法律关系的行政确认，而法院的审判是一种对民事法律关系的司法确认，行政机关在法院未对房屋买卖合同效力确认前不能撤销产权变更登记，因此应当由法院先确认房屋买卖合同效力，先行解决民事争议。甚至出现法院要求房管部门先撤销房产登记、房管部门要求法院先判决房屋买卖合同效力的对立局面。如果这个问题有了共识都认为房产登记应以确认房屋买卖合同效力为依据，那么采取什么模式来处理这个案件就不难了。有的学者把“现行后民”、“先民后行”理解为是行政诉讼程序还是民事诉讼程序在先。笔者认为这是不妥的，应当理解为是先对行政争议运用行政法律作出处理还是先对民事争议运用民事法律传出处理，因为行政争议、民事争议解决的途径不限于诉讼程序，特别是行政争议的解决还需要行政机关处理。这两种不同的理解有本质区别。笔者对行政、民事交叉案件的类型就是以这个根本问题为标准进行分类的。
(三)审判权能否代替行政权的问题。行政、民事交叉案件错综复杂，人民法院在民事或者行政审判活动中，会涉及行政机关职能的事项，那么法院能否代替行政机关直接履行行政职能呢?根据现行《行政诉讼法》及其司法解释的规定，即使行政机关的具体行政行为违法，人民法院一般不会直接改变行政机关的具体行政行为，而是判决行政机关重新作出具体行政行为，只有行政处罚显失公正的，可以判决变更。从宪法对国家机构职能的设置层面分析人民法院的审判执法与行政机关的行政执法是两种不同性质的职能，相互不能替代。如果人民法院通过行政诉讼直接作出或者改变行政机关的具体行政行为，就等于是代替行政机关直接履行行政职责，这缺乏法理基础和法律依据;如果是人民法院通过民事诉讼直接作出或者改变行政机关的具体行政行为，这在逻辑上更是混乱。依据《行政诉讼法》第5条规定人民法院行政诉讼活动重点是审查行政具体行为的合法性。笔者认为，处理行政、民事交叉案件，审判权不能替代行政权，既审判职能不能替代行政职能，应当各自履行。比如：法院对撤销注册商标、宣告专利权无效、治安行政处罚、房屋建设审批、确认土地使用权能够直接传出吗?显然是不可以的。涉及这类争议的交叉案件法院当然就无法行政附带民事、民事附带行政、并案或者分案审理了。即使是行政管理相对人对行政机关已经作出具体行政行为而提起了行政诉讼，也是如此。比如：《最高人民法院关于审理注册商标、企业名称与在先权利冲突的民事纠纷案件若干问题的规定》第1条规定原告以他人使用在核定商标上的注册商标与其在先的注册商标相同或者近似为由提起诉讼的，人民法院应当告知原告向有关行政主管机关申请解决。所以说如果处理行政、民事争议案件审判执法权能够代替行政执法权，那么我国的法律体系就要进行大调整了，商标法、专利法、土地管理法等许多法律都得大修改。同时这还涉及审判机关与其他国家机关之间的职权架构与权力运行机制问题。
四、行政、民事交叉案件审查原则
(一)效力先定优先处理原则。人民法院在审理行政案件或者民事案件中发生行政争议、民事争议交叉，两种争议对案件的处理影响会有所不同，两者争议之间的联系紧密度也不一样。但正如前面所分析的，要么是两者处理结果相互独立，要么是行政争议处理以民事争议处理结果为依据，要么是民事争议处理以行政争议处理结果为依据。所以审查行政、民事争议案件要以效力先定的争议优先处理为原则，而且优先处理争议的结果必须是发生法律效力的结果，这才能成为另一种争议处理的依据。所以有学者把这一原则称为基础优先审理原则。比如：案例一首先要处理商标注册争议，但商标局作出撤销注册商标的决定后并不能立即生效，当事人还有复议权和起诉权;案例五首先要处理房产抵押贷款合同的效力争议，但法院一审作出判决并不能立即生效，因为当事人还有上诉权利。
(二)行政权自行救济优先原则。前面在分析审判权能否代替行政权问题的时候，已经阐明了审判权不能替代行政权直接作出具体行政行为，法院的审判执法职能与行政执法职能的性质与功能是不一样的，所以交叉案件中对行政争议的处理仍是行政机关依照行政法律履行职责，对行政争议作出行政处理。行政机关对作出具体行政行为中的违法性由行政机关自行救济。即使已提起行政诉讼，现行法律也不排除行政机关的自行改正。比如：住建委对建房的审批许可，如果在相邻权纠纷中一方当事人对住建委的建设审批许可行为有异议，或者一方当事人认为该建房未经过住建委审批，或者一方当事人认为该建房未取得土地使用权。这些争议都是涉及行政机关的职能，都属于行政争议，由行政机关先行处理自行救济比较好。前面列举的案例涉及的行政争议，都应当由行政机关自行救济处理，法院不能直接在审理交叉案件时一并直接对行政争议作出裁判。如果法院对这些争议直接作出评判，可想而知会产生许多问题。
(三)诉讼效益原则。效益与效率是两个不同的概念，效益是社会学概念，效率是经济学概念。法律效益重视结果的有用性和有益性，法律效率是法律实施后所取得的社会实际效果与投入的社会资源之比。有效率不一定有效益，有效益未必有效率。诉讼效益就是通过诉讼活动将法律效益得以充分实现，包括经济效益和社会效益，两个方面综合兼顾了国家、社会和公民的一切社会整体利益，当然也包括诉讼活动对各种国家机构的权力结构及权力运行机制的影响。所以诉讼效益本身又是法律效益的一种表现，是对诉讼活动的一种综合性评价，诉讼效率则是一种局部评价。公正是诉讼效益的集中体现，效率是诉讼价值的有效保障，诉讼效益则是公正与效率的最佳平衡点。诉讼活动的一个显著特征就是在于程序的规范性、严格性，必须是一种遵守诉讼程序规则的效率，程序与效率并不是对立关系。但许多人还是比较简单的来理解诉讼效益与诉讼效率，诉讼效率直观地体现在时间长短方面，诉讼效益直观体现在费用等经济方面，这种理解是比较肤浅的。如果处理行政、民事争议案件只一味地追求所谓的时间短效率快而不遵守程序规则，或者为了减少各方成本而由法院代替行政机关直接对行政争议作出裁判，这都不符合诉讼效益的整体利益性。例如：甲起诉乙，要求乙赔偿砍掉其山核桃树的损失，而乙以该林地使用权属于乙及山核桃树是乙种植管理而进行抗辩，甲乙双方提供的证据都不确实充分。这是一起林地使用权行政争议、财产所有权及损害赔偿民事争议交叉案件，如果法院直接判决该林地使用权的归属，正常情况下效率是要高些，但根据现行法律林地使用权的争议应当是政府作出决定，如不服再提起行政诉讼。如果为了片面追求效率，所有的本属于行政机关职能的行政争议，只因为是在诉讼中产生就有法院直接解决行政争议，可想而知会产生什么样的后果。审判实践中大多是依据《民事诉讼法》第150条第1款第5项规定：本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的，中止诉讼;或者依据《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第51条第1款第6项规定，采取民行分立，先中止行政诉讼，待民事争议有了生效的法律后果再恢复行政诉讼审理行政争议。这样审理当然需要一定的时间，所以有人认为这种审理模式周期长效率不高而持否定态度，典型的案例就是先后发出18个裁判的“高永善诉焦作市影视器材公司房产纠纷案”。笔者认为用这个案例来说明这种模式效率不高是片面的，首先这种状况难道真的是法律设定的这种模式造成的吗?也许是案件本身的特殊性及主观方面造成的因素多吧。而且审理民事、行政案件都是有时间限制的，不管是在理论上还是现实中都是可以缩短审理期限的，只要抓紧时间审理完全不影响效率，不能简单地用时间长短来衡量效率的高低。再则如果不民行分立审理那怎么产生有效力先定的处理结果呢。行政争议、民事争议附带诉讼和并案审理都不可能先产生其中一种争议具有效力的处理结果。所以笔者认为该解释的规定是具有理论性和操作性的，因为是解决两个不同法律性质的争议，时间比解决一个单纯法律性质的争议要长些也并不违背客观规律，该解释设定的处理模式本身不违背诉讼效益原则，影响诉讼效率的主要还是在于案件本身情况及法院或者行政机关的主观因素。但应当出台一些指导性操作性强的具体规定来促进解决行政、民事争议案件效率的提高。所以笔者认为处理行政、民事争议交叉案件应以诉讼效益为原则，而非诉讼效率。
有学者还提出简便易行原则、立法协调原则、法制统一原则等。笔者认为这是通行的原则，但不是一种解决行政、民事争议的特有原则。也有人提出尊重当事人诉权原则既由当事人选择是合并审理还是分案审理，笔者觉得这必须有个前提，那就是行政、民事争议可以合并审理，但在现行法律框架及审判实践中还是比较少的。
五、行政、民事交叉案件处理模式
有学者把行政、民事交叉案件的解决方式称之为诉讼模式选择，把方式定格在诉讼程序的操作方面，笔者认为根据现行法律体系这么理解并不恰当。正如前面所述，行政、民事争议的解决不完全是一个诉讼程序的问题，把它限定在诉讼程序方面是难以解决行政、民事争议的。目前理论界提出的主要模式有行政附带民事诉讼模式、双附带诉讼模式、合并审理模式、分案审理模式、直接移送制度模式、当事人诉讼制度模式等。在普通法系国家如美国所有案件都是同一个法院审理，没有行政审判与民事审判之分，基本上是按民事诉讼程序审理;在大陆法系国家如德国、法国，有普通法院与行政法院之分，法国把需先解决的争议称之为附属问题，德国把先解决的争议称之为先决问题，两国都是法院可将诉讼中止等先解决的争议由另一诉讼审结或者行政机关作出决定;而大陆法系的日本则采取当事人诉讼制度模式，由民事争议的双方当事人作为案件的原告、被告，行政机关作为案件的第三人参加诉讼，法院在审理民事争议的同时解决行政具体行为的合法性问题，行政机关则受法院裁判的约束。笔者认为，处理行政争议、民事争议交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，交叉案件具体情况多样复杂，如果规定多种程序反而弊端多。笔者根据争议处理结果之间的联系将行政、民事争议交叉案件的处理模式分为两种：
(一)行政诉讼附带民事诉讼模式。这种模式适用于行政争议处理结果与民事争议处理结果相互独立型，因为处理结果互不影响才可以一并审理同时作出裁判。例如：甲将乙殴打致轻微伤，甲不服公安机关的治安行政处罚而提起行政诉讼，而乙又起诉甲民事赔偿;或者甲将乙殴打致轻微伤，乙认为公安机关对甲的行政处罚过轻或因为公安机关对甲不作出行政处罚而提起行政诉讼，同时又要求甲民事赔偿。因为对行政处罚与民事赔偿的处理结果互不为依据，所以从理论上行政诉讼可以附带民事诉讼一起作出裁判。当然从立法与实践操作层面分析，会涉及许多问题，比如行政争议、民事争议涉及的主体不一致。正如刑事附带民事诉讼一样，还要遵循当事人选择原则。关于行政裁决如何处理的问题，在行政裁决案件中，行政相对人不服行政机关对民事争议所作居间裁决提起行政诉讼要求撤销行政裁决行为，同时要求法院对所裁决的民事争议一并作出处理而引发的交叉争议案件是这类案件中最常见的情形。有学者把这种情形称之为行政争议和民事争议并重的交叉案件，主张采取行政诉讼附带民事诉讼模式处理，其依据主要是《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第61条规定：被告对平等主体之间民事争议所作的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。但是根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，按照征收补偿方案作出补偿决定。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。《中华人民共和国专利法》规定专利实施强制许可付给使用费，双方不能达成协议的，由国务院专利行政部门裁决。对裁决不服的，可以自收到通知之日起三个月内向人民法院起诉。可见，现行法律是将这类平等主体之间的民事争议是交由行政机关居间裁决，采取的是行政诉讼，而不是民事诉讼。所以说这类民事争议法院不能直接作为民事案件受理，必须先由行政机关裁决。一旦行政机关作出裁决，那就转化为行政争议，不存在行政争议与民事争议并重的交叉案件，即裁决作出前是民事争议，作出后是行政争议。在行政诉讼中如果行政机关裁决是合法的予以判决维持，不合法的予以判决撤销并重新作出裁决。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第61条规定难道是改变了现行法律设置的规则，即人民法院认为行政机关的裁决不合法时就可以直接对该民事争议作出判决，而不是予以撤销由行政机关重新作出吗?如是这样，那也是定格在对行政机关的具体行政行为违法时由法院直接判决变更，而不是定格在一并审理方面;这一规定难道是理解为采取类似日本的当事人诉讼制度模式来解决行政争议、民事争议交叉案件吗?如是这样，那又与该制度的程序不相符合。现行法律已经对处理这类民事争议设定了通过行政程序和行政诉讼程序来解决，又何来在行政诉讼中当事人又重复提出通过民事诉讼程序一并解决同样的民事争议呢?实则是一个争议又何必人为当做两个争议一并审理或者行政附带民事诉讼呢?再则如是效率因素，难道法院对这类民事争议直接作出判决当事人就服判及成本就降低许多吗?笔者也有点困惑。
(二)分案处理模式。这种模式适用于民事争议处理结果以行政争议处理结果为依据型和行政争议处理结果以民事争议处理结果为依据型，依据的处理结果当然必须是产生效力的处理结果，效力待定的处理结果不可能作为另一种争议处理的依据，所以这两种类型的争议处理方式不可能采取行政诉讼附带民事诉讼方式一并审理同时作出判决，因为行政诉讼附带民事诉讼方式同时作出的行政争议处理结果和民事争议处理结果都是没有产生效力的结果。如果民事争议处理结果是以行政争议处理结果为依据，那么就行政争议先解决，待行政争议处理结果产生效力后再解决民事争议。反之亦然。在上文所提到的案例中，一般都采取分案处理模式。关于可以行政诉讼附带民事诉讼模式的交叉案件，基于当事人诉权原则，如果当事人选择分案审理也是可以的。
结语
现实社会中的法律纠纷有刑事、民事、行政纠纷，但并非各自完全独立，往往会发生相互交叉的情形，最为常见的为刑事与民事案件、民事与行政案件的相互交叉。我国现行法律对刑事、民事交叉案件已有相关规定，而对于民事、行政交叉案件如何处理，目前尚无此方面立法与司法解释，司法实践中缺乏操作依据。笔者通过剖析民事、行政交叉案件产生的原因及应正确定位的问题，阐述了民事、行政交叉案件的审查原则，依据民事、行政交叉案件的不同类型来确定不同的处理模式。但处理行政争议、民事争议交叉案件的法律程序性的模式并不是越多越好，如果规定多种程序反而弊端多。笔者根据争议处理结果之间的联系将行政、民事争议交叉案件的处理模式分为行政诉讼附带民事诉讼模式和分案处理两种模式。通过完善相应的法律与制度建设，确立规范的民事与行政交叉案件处理机制，以实现纠纷解决的效率化，达到提高司法效益的目的。
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9.李晓明，辛军.诉讼效益：公正与效率的最佳平衡点[EB].法律-道客巴巴网.
作者：洪金顺
随着互联网、物流快递行业的兴起，寄递环节涉烟违法行为呈爆发式增长。2017年，芜湖市烟草专卖局在寄递环节查获违规卷烟3.18万条，同比增长85.3%，查获总量和人均查获量在安徽省排名第一。物流寄递打假成果日益丰硕，案件数量随之迅速增长。当前案件卷宗均需要录入数字专卖系统，并要打印制作纸质卷宗，流程复杂、耗时长。据统计，2017年有4056份卷宗未结案，占全年案件查获总量的93.2%，案件积压严重。针对上述问题，芜湖市局贯彻落实国家局、安徽省局工作要求，积极进行技术创新，充分借助信息化手段，推动工作效率、工作质量的提升。
一、基层案件处理存在的问题
(一)案件积压现象严重
近年来，物流寄递环节涉烟违法行为日益严重，芜湖市烟草专卖局不断加大打击力度，坚决阻击假冒伪劣、走私等非法卷烟流入消费市场。打击力度越大，卷烟查处战果越大。2016年开展物流寄递卷烟打假以来，全市涉烟案件数量、查获卷烟数量迅猛增长，2017年、2018年案件查处量分别为4353起、4377起，是2015年的8.9倍，增长十分迅速。
案件数量的成倍增长，基层专卖人员无法及时完成案件卷宗制作，是导致案件积压问题的直接和主要原因。据统计，2017年、2018年，芜湖市烟草专卖局分别有4056份、3345份行政处理案件未及时结案，分别占全市查获涉烟案件总数的93.17%、67.1%，积压现象十分严重。
(二)案件处理流程繁琐
案件积压数量多，为了缩短案件卷宗的制作时间、提高制作效率，本文针对案件卷宗处理的流程进行了深入调查。在芜湖市烟草专卖局已完成制作的卷宗内，随机抽取 20份卷宗进行分析。通过调查发现，每份行政处理案件从立案到卷宗归档，需要经历手工开具案件文书、徽映云析系统录入、数字专卖系统录入、文书打印、卷宗装订等五个阶段，环节较多、流程较为繁琐。
为了解每个环节情况，准确把握卷宗制作整体耗时的关键点，统计了各环节占整体耗时的比重：数字专卖系统操作耗时2.76小时，占比72.06%;文书打印耗时0.47小时，占比12.27%;手工开具文书0.21小时，占比5.48%;卷宗装订耗时0.2小时，占比5.22%;徽映云析系统录入耗时0.19小时，占比4.9%。从结果可以看出，数字专卖系统录入、文书打印环节占整体耗时的比重最大。因此，要缩短整体耗时、提高卷宗制作效率，关键在于缩短这两个阶段的耗时。
(三)数字专卖系统录入、文书打印环节的具体分析
数字专賣系统录入环节主要经历以下几个流程：一是文书信息录入，二是文书审核、审批，三是扫描上传。文书信息录入是指将案件的基本信息、当事人信息、证据先行登记保存信息、现场检查信息等录入到系统中，然后生成对应的文书。审核、审批是指一些特定文书，比如证据先行登记保存批准书、立案报告表、行政处罚决定书等需要专卖部门审核、局领导审批。扫描上传指的是一些文书需要用扫描仪扫描后，上传到系统中。以上三个流程中，文书信息录入和文书审核、审批耗时较长。
文书打印环节，主要经历以下两个流程：一是切换打印模式，指的是在数字专卖系统中，打印之前必须要先将文书然后转换成word文档生成打印模式。二是进行打印。在该环节，切换打印模式耗时较长。
二、行业内外案件处理信息化项目学习借鉴
(一)行业外现状研究
目前信息化在社会各行各业广泛应用，如市场监管部门、公安部门的案件卷宗基本实现了电子化。与烟草行业不同的是，他们的电子化是将案件卷宗进行扫描，保存扫描件成为电子卷宗，并没有经过信息录入、生成电子文书。
(二)行业内现状研究
1、湖南浏阳市烟草专卖局现场办案APP
湖南浏阳市局开发了烟草专卖行政处罚案卷现场制作APP，用于行政处罚案件现场制作卷宗，可以扫码识别卷烟、文书现场制作、打印，功能较为强大。但如果案件数量较多，现场制作卷宗耗时会成倍增长，对提高卷宗制作效率影响不大。
2、福建厦门烟草专卖现场执法系统
福建厦门研发了烟草专卖现场执法系统，实现了对卷烟扫码自动录入、文书录入打印等功能，缩短了现场执法耗时，但该系统卷宗完成后，仍然需要在数字专卖系统重新录入制作电子卷宗，这就造成了信息重复录入，从而实际上并没有真正提高卷宗制作的效率。
三、芜湖市局行政处理案件“一键办案”模块研发
近年来烟草行业高度重视信息化创新工作，安徽省局提出智慧专卖项目，要求以智能化、信息化推动烟草专卖管理高质量发展。面对案件积压问题，芜湖市局在信息化引领烟草专卖管理工作思维的指引下，借充分鉴行业内外信息化应用案例，进行流程优化和技术创新。
在原有的烟草行业数字专卖系统、徽映云析系统基础上，芜湖市局自主研发一键办案系统，打通数字专卖系统与徽映云析系统的数据接口，使得数字专卖系统能够自动从徽映云析系统中抽取案件数据，从而缩短数字专卖系统录入耗时，提高卷宗制作效率。
(一)一键办案系统的三大功能
1、一键录入
物流寄递环节的行政处理案件信息，需要先在徽映云析系统录入，之后在数字专卖系统录入，而且两次录入的信息基本一致，这就导致了信息重复录入带来耗时。在一键办案系统中，先从徽映云析中抽取案件数据，如案发时间、当事人信息、涉案卷烟信息、现场检查情况等，然后再将数据导入到数字专卖系统内，自动生成案件一系列的文书。这样就避免了在数字专卖系统再次录入信息，直接将文书信息录入流程跳过，从而缩短了数字专卖系统录入耗时。
该系统提供两种数据导入模式：一是自动导入，徽映云析系统提供行政处理案件数据，烟草行业数字专卖管理系统定时调用数据。二是手工补录，当发现自动导入数据有误时，可以进行手工补录，并提供数据批量接入的功能。数据导入时还可以进行动态监控，通过监控调用数据情况，了解数据导入实时动态，当导入有误时，自动触发手工补录预警进程并推送异常信息，提醒办案人员注意。
2、一键审核审批
在寄递行政处理案件中，证据先行登记保存批准书、立案报告表、抽样取证物品清单等文书，需要一份份地审核、审批。而一键办案系统增加了批量审核审批的功能，案件承办人员在操作时，先将所有需要审核、审批的文书全部提交，然后由专卖部门批量进行审核，最后由局领导进行批量审批，改变以往需要审核、审批多次的模式，变为现在的批量审核、审批，优化了文书审核、审批流程。
3、一键打印
数字专卖系统录入环节完成后，每份文书需要打印出来制作纸质卷宗。平均每份卷宗有21-25份文书，每份文书需要先切换到打印模式再进行打印，导致打印环节耗时较长。一键办案系统可以将卷宗所有文书一次性都切换到打印模式，并且只需打印一次，改变一份文书一次打印模式，变为批量打印，从而缩短了文书打印环节的耗时。
(二)一键办案系统的技术标准
1、系统具备良好的数据加密、防范攻击等信息安全能力;
2、系统具有良好的扩展性和可移植性，功能模块可以平滑扩充，为未来升级更新预留接口;
3、系统具备高并发性，当用户量大幅增加时仍然能保持稳定、快响应的运行能力;
4、系统具备数据备份机制，全部或部分重要的数据定期备份，防止数据一旦丢失或毁坏造成无法挽回的后果。
四、未来信息系统设计方向设想
未来的信息系统应该具有以下几个方面的特点：
(一)向移动客户端发展
本文研发的一键办案系统基于B/S架构，只能在电脑端操作，包括烟草行业的数字专卖系统，芜湖市局的徽映云析系统都是基于B/S架构。目前手机APP应用市场十分活跃，未来的信息系统除了在电脑端操作之外，还应该向移动客户端发展，通过开发出相应的手机APP，方便用户在手机上直接操作，这样也提高了工作效率。
(二)向智能化发展
随着目前信息系统在社会生产经营和工作生活中应用越来越广泛，未来的信息系统应当更加智能化、人性化。比如处理某种事务环节、流程应该基本实现自动化，人工只需要进行过程监管即可。同时还应当具有提醒、预警功能，能够在事务进入特定环节时提醒特定用户，对发生的异常情况实时产生预警，从而能及时采取应对措施。
(三)安全性、可靠性更好
网络安全已经成为信息时代面臨的一个重要课题，政府机关、学校、商业企业等都会有遭到网络攻击的危险，因此，加强网络安全防护，提高安全性、可靠性是未来信息系统的必然要求。
五、结语
一键办案系统基于Java语言、DB2数据库开发，系统小巧灵活、功能齐全，主要有以下三个特点：一是打通了数字专卖系统与徽映云析系统的数据接口，使得数字专卖系统中的案件文书能够自动生成;二是实现批量审核、审批，极大缩短了审核、审批的耗时;三是实现批量打印，缩短了文书打印耗时。一键办案系统大大缩短了卷宗制作的整体耗时，提升了卷宗制作效率，为解决芜湖市局案件积压问题提供了重要保障。
作者：陶子泉 余其明 张睿
摘 要：劳动争议纠纷是目前企业法律纠纷中占比较大的一类纠纷。随着国家普法工作的开展，劳动者法律意识增强，在有关劳动报酬、工作时间、劳动纪律，特别是保险福利、工伤处理、解除劳动关系等直接涉及劳动者切身利益的问题上与用人单位发生纠纷时，更多倾向于寻求法律途径主张权利。劳动争议纠纷案件处置的法律依据及流程密切关系到企业和劳动者的合法权益，本文从构建和谐劳动关系的角度，对企业劳动争议纠纷处置提出若干法律思考，目的在于规范企业合法用工，维护劳动者权益。
关键词：劳动争议;法律依据
劳动争议纠纷，是指劳动法律关系双方当事人即劳动者和用人单位，在执行劳动法律、法规或履行劳动合同过程中，就劳动权利和劳动义务关系所产生的争议。
一、劳动争议纠纷处置的法律依据
人民法院审理劳动争议案件的法律依据这里应当作宽泛的理解，应当包括国家法律、行政法规、行政规章和政策。我们国家现行的调整劳动法律关系的政策多是原劳动部、原劳动和社会保障部、现人力资源和社会保障部根据具体情况制定的，包括大量的规章等规范性文件。国家劳动用工相关的立法目的都是为了完善劳动合同制度，明确劳动合同双方当事人的权利和义务，保护劳动者的合法权益，构建和发展和谐稳定的劳动关系。
二、现阶段劳动争议纠纷的特征
(一)劳动争议纠纷的多发多样性
随着现代企业劳动合同用工的发展，劳动争议案件不仅诉讼请求的内容日益多样，纠纷发生的原因也日益多样。一般最常见的有劳动合同、工伤保险待遇、追索劳动报酬纠纷;但随着经济的发展、制度的完善，劳动者提交的诉求也越来越细化、专业化，例如竞业禁止义务、培训费返还、保密岗位义务等。
(二)劳动争议群发性越来越突出
现阶段群体性劳动争议案件有上升趋势。随着群众法制观念的逐步增强，当劳动者的权益得不到有效保障时，往往选择仲裁、诉讼等法律途径来解决。特别是拖欠工资、内退下岗职工的生活待遇、企业改制中富余人员的安置补偿等带有普遍性的劳动纠纷引起的诉讼，其主体可能是几人、几十人甚至上百人。
(三)劳动争议纠纷的复杂性越来越大
随着经济的不断发展，劳动争议纠纷案情越来越复杂。单起劳动争议案件中往往集合多种主张，单项诉讼请求比例较小，多项诉讼请求占比较大，反映了劳动权利义务关系日益复杂化的趋势。《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》《职工带薪年休假条例》实施后，新类型劳动争议案件不断涌现。
三、我国劳动争议案件处置的法律流程及问题
(一)处置流程
我国劳动法规定解决劳动争议的渠道是“协商—调解—仲裁—诉讼”。在实际情况中，协商和调解解决争议的可能性是非常小的。争议双方把争议提交劳动争议仲裁委员会审理裁决后，才可诉讼至法院。仲裁制度具有经济性、专业性的特点，国家设立这一制度的初衷也是希望能够公正及时地解决劳动争议，保护劳动争议当事人的合法权益，促进劳动关系的和谐稳定，构建社会主义和谐社会。但是随着劳动争议案件越来越具有复杂性，仲裁前置程序也出现了不少弊端。
对仲裁结果不服的一方，可以向法院提起诉讼。法院适用简易程序审理的，立案之日起3个月内审结;适用普通程序审理的，立案之日起6个月内审结;情况特殊，可延长6个月。不计入一审审理期限：公告期间、鉴定期间、当事人和解期间、审理管辖争议期间。
不服一审判决或裁定的，可以提起上诉。判决的上诉案件，第二审立案之日起3个月内审结，裁定的上诉案件，第二审立案之日起30日内作出终审裁定。二审判决、裁定是终审的判决、裁定，一经宣告或者送达，即对当事人产生法律效力。
(二)存在问题
1.时间冗长
仲裁与一审之间、一审与二审的之间还有很长的一段衔接过渡时间，比如上诉期、立案资料审查期尚且不计算在审理期限内，所以—个劳动争议案件走完所有程序，绝大多数都要超过一年的时间，案情复杂的甚至长达两到三年的时间，特别耗时耗力。
笔者曾经作为公司方参与一起劳动争议纠纷，该案2011年6月进入仲裁程序，期间经历了调解、一审、二审、发回重审，最终调解结案于2013年12月，将近三年的时间，公司为之付出了数额不菲的律师费，劳动者虽然拿到了合法的补偿，但也在这个期间付出了很大的代价。
2.恶意诉讼
同时，由于劳动争议案件的仲裁、诉讼成本比较低，每件只需交纳十元。如果适用简易程序审理，减半交纳案件受理费，仅交纳五元;以调解方式结案或者当事人申请撤诉的，还要减半，这使当事人立案十分容易，败诉也无风险，劳动者倾向于选择通过法律程序解决纠纷，甚至恶意诉讼、滥诉，由此造成劳动争议案件数量上升。另外劳动者与用人单位的诉讼一经法院调解或判决，对于其他相关或类似案件起到示范作用，进而引发群体诉讼增加。
四、对劳动争议纠纷处置的法律思考
(一)优化流程
从劳动争议案件的审理执行情况调研发现，诉讼并不是化解劳资矛盾最好的措施，司法的滞后性决定了其在纠纷处理中更多的处于被动地位，难以有效地预防劳资纠纷。而劳资纠纷的复杂性决定了解决这类矛盾需要多方社会力量的努力来进行防治和化解。
劳动争议处理流程的优化要遵循一定的原则，包括合法性原则、效率性原则、便捷性原则、稳定性原则。
一是发挥人民调解功能，前移化解矛盾的关口。我国劳动法规定解决劳动争议的渠道是“协商—调解—仲裁—诉讼”，因此，必须充分发挥劳动保障部门、工会、劳动争议调解委员会、劳动仲裁委员会等部门的职能作用，将调解贯穿于解决纠纷的全过程，力求将矛盾解决在萌芽状态。对于在企业转型改制中产生的带有普遍性的历史遗留问题，会同政府、企业工会或职工代表，引导双方协调解决纠纷，维护社会的稳定。
二是目前有学者提出了一种“一裁终局、两审终审、裁审自选”的劳动争议处理模式。字面意思看，就是劳动者和企业可以选择仲裁和诉讼中的一种处理方式，但无论选择哪种方式，该方式下最终的处理决定就是终局判决或裁定。这样的方式可以极大缩短劳动争议案件的处理周期，在节约法律资源的同时，及时保护劳资双方，特别是劳动者的利益。
(二)立法随行
在劳动争议案件实务中，除了按照全国人大颁布的《劳动法》和国务院颁布的劳动行政法规作为依据外，还应当把劳动政策和规章作为依据，包括地方性劳动政策、地方性法规、地方性政府规章。但是在适用的顺序上优先适用法律和行政法规，只有在法律、行政法规没有具体规定的情况下，才能参照适用劳动政策和规章。
在司法实践中，由于我国相关立法的滞后性和现行立法的种种缺陷，使得劳动争议纠纷很难得到有效地解决，尤其是通过诉讼途径。在市场经济快速发展的今天，大量的劳动争议纠纷的存在，不仅严重地影响到争议双方当事人的生活与生产经营活动，而且也威胁着经济的发展和社会的稳定，这也与和谐社会的构建背道而驰。为了促进和加强我国社会法制建设，加快法制化进程，适应社会主义市场经济的发展要求，更加有效和妥善地通过法律途径，解决劳动争议纠纷当事人之间的矛盾和冲突，维护当事人的合法权利和利益，迫切需要改变当前劳动关系立法的混乱局面，对我国劳动法律关系领域的立法进行修订和整合，以建立完整统一的法律体系，为劳动争议纠纷的解决提供明确的法律依据。而就目前而言，由于立法活动自身的局限性，很难应对当前大量劳动争议纠纷不能得到有效解决的局面，与之相比較，率先通过最高人民法院司法解释的途径倒不失为一条很好的实现途径。
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[2]杨基月，杨建军.关于我国劳动争议仲裁制度的若干问题的思考[J].云南民族大学学报(哲学与社会科学).
作者：李馨
总标题：
城市管理行政执法适用法律及案件处理流程(摘录)
渣土砂石行政执法适用法律及案件处理流程
《长沙市城市市容和环境卫生管理办法》
第十六条 在城市道路上行驶的各类车辆应当保持车容整洁。 运输流体、散装货物以及垃圾、粪便的车辆装运设备应当完好，装载适度，运输时应当密封、包扎、覆盖，不得沿途撒漏飞扬。
第四十条 违反本办法第十二条第三款、第十三条、第十六条第二款、第十七条第一款、第十九条第
(一)、
(二)、
(三)、
(四)项、第二十条第二款、第二十五条、第三十六条第二款规定，影响市容的，由市、县(市)市容环境卫生行政管理部门责令其停止违法行为，限期清理、拆除或者采取其他补救措施，可以并处200元以上2000元以下罚款。
《长沙市城市管理条例》
第十六条 承运生活垃圾、建筑垃圾、砂石、预拌商品混凝土等散装流体物品的，应当使用规定的专用运输车辆，并保持车辆外形完好、整洁。
承运建筑垃圾的车辆，还应当遵守下列规定：
(一)安装车载定位装置并保持正常运行;
(二)随车携带建筑垃圾处置核准证明;
(三)按照核准的运输线路、时间运往指定的建筑垃圾消纳场地。 第三十五条 城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，应当责令立即改正或者限期改正;拒不改正的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕。
城市管理综合行政执法机关查处下列违法行为时，可采取以下措施：
(三)对不按规定使用专用运输车辆运输散装流体物品，造成环境污染的，可以暂扣违法车辆至指定场所;暂扣车辆行为不得影响交通安全、畅通，违法行为处理结束后应当予以放行。
第四十六条 违反本条例第十六条第一款规定，不按规定使用专用运输车辆运输的，由城市管理综合行政执法机关责令停止违法运输行为，并处五百元以上五千元以下罚款。 违反本条例第十六条第二款第一项规定，未安装车载定位装置或者未正常使用的，由城市管理综合行政执法机关责令限期改正，并处一千元罚款。
违反本条例第十六条第二款第二项规定，未随车携带建筑垃圾处置核准证明的，城市管理综合行政执法机关可以暂扣车辆至指定场所;承运车辆无建筑垃圾处置核准证明的，对建设单位或者施工单位处一万元以上五万元以下罚款，对运输单位处五千元以上三万元以下罚款。
违反本条例第十六条第二款第三项规定，未按核准的运输线路或者时间运输的，由城市管理综合行政执法机关责令改正，并处二百元以上二千元以下罚款。
《城市建筑垃圾管理规定》
第七条第一款 处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。
第十四条 处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，按照城市人民政府有关部门规定的运输路线、时间运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾。
第十五条 任何单位和个人不得随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾。
第二十二条 施工单位未及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，造成环境污染的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。
施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处1万元以上10万元以下罚款。
第二十三条 处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。
第二十五条 违反本规定，有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处 1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款：
(一)未经核准擅自处置建筑垃圾的;
(二)处置超出核准范围的建筑垃圾的。 第二十六条 任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。
处理流程
1、 违法当事人为个人的：违法当事人出具相关法律文书资料及个人身分证明资料(身份证、驾驶证等)原件及复印件;违法当事人为企业(法人或其他组织)的：违法当事人(被委托人)出具相关法律文书资料及身份证明资料(工商营业执照、组织机构代码证、个人身份证等)原件及复印件;委托办理的：还需要出具委托人的身份证明资料及《授权委托书》的原件及复印件;
2、 工作人员核对相关法律文书及身份证明资料，资料核对无误的，要求违法当事人(被委托人)出具与案情相关的资料;
3、 工作人员详细了解案情，在事实清楚、证据确凿的情况下，制作《行政处罚意见告知书》、《行政处罚听证告知书》等，交由当事人(被委托人)确认签字;
4、 工作人员开具《行政处罚决定书》等;
5、 违法当事人(被委托人)凭《行政处罚决定书》在处罚中心开具《湖南省非税收入一般缴款书》，通过长沙银行天心区城管大队网点POS机将罚款缴纳至天心区财政非税帐户;
6、 工作人员核对违法当事人(被委托人)的《行政处罚决定书》和《〈湖南省非税收入一般缴款书〉第一联》办理解除扣押等相关手续。
7、 如被处罚人对处罚决定不服，可以在接到处罚决定书之日起60日内向天心区人民政府或长沙市城市管理和行政执法局申请复议，也可以在接到处罚决定书之日起6个月内向天心区人民法院提起诉讼。
道路交通行政执法适用法律及案件处理流程
《中华人民共和国道路交通安全法》 第五十六条 第一款 机动车应当在规定地点停放。禁止在人行道上停放机动车。
第九十三条 第二款 机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的，处20元以上200元以下罚款，并可以将该机动车拖移至不妨碍交通的地点或者公安机关交通管理部门指定的地点停放。
《湖南省实施〈中华人民共和国道路交通安全法〉办法》 第二十条 公安机关交通管理部门在不影响行人、车辆通行的情况下，可以根据交通状况在城市道路范围内施划停车泊位。
因紧急情况或者举办大型活动，公安机关交通管理部门可以在道路范围内确定临时停车区，或者暂停道路停车泊位的使用。
其他任何组织和个人不得设置、撤除停车泊位，或者在停车泊位设置障碍。
第二十七条 机动车在道路上停放应当遵守下列规定:
(一)在划有停车泊位的路段，应当在停车泊位内停放，车身不得超出停车泊位;
(二)进出停车场或者道路停车泊位不得故意妨碍其他车辆或者行人正常通行。
第四十二条 驾驶机动车有下列情形之一的，处一百元罚款: (十七)违反规定停放车辆或者临时停车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离，妨碍其他车辆、行人通行的;
《长沙市城市管理条例》
第三十五条 城市管理综合行政执法机关发现公民、法人或者其他组织有违法行为的，可以查封、扣押与违法行为有关的工具和其他物品直至该案件处理完毕。
城市管理综合行政执法机关查处下列违法行为时，可采取以下措施：
(二)不按规定在人行道上停放(含临时停放)的机动车，机动车驾驶人不在现场或者虽在现场但拒绝立即驶离的，可以将机动车拖离现场，并及时告知机动车驾驶人;但不妨碍交通的，可以锁定机动车车轮;
处理流程
1、 违法当事人(被委托人)出具留置在车辆挡风玻璃上的《擅自占用人行道停放机动车辆行政处罚陈述通知书》、《身份证》、《驾驶证》原件;
2、 委托办理的：需出具委托人的《身份证》、《授权委托书》的原件;
3、 工作人员核对相关法律文书及身份证明资料;
4、 工作人员详细了解案情，在事实清楚、证据确凿的情况下，制作《检查笔录》交由当事人(被委托人)确认签字;
5、 工作人员开具《行政处罚决定书》;
6、 违法当事人(被委托人)凭《行政处罚决定书》在处罚中心开具《湖南省非税收入一般缴款书》，通过长沙银行天心区城管大队网点POS机将罚款缴纳至天心区财政非税帐户;
7、 工作人员核对违法当事人(被委托人)的《行政处罚决定书》和《〈湖南省非税收入一般缴款书〉第一联》办理解除扣押等相关手续。
8、 如被处罚人对处罚决定不服，可以在接到处罚决定书之日起60日内向天心区人民政府或长沙市城市管理和行政执法局申请复议，也可以在接到处罚决定书之日起6个月内向天心区人民法院提起诉讼。
9、 投诉执法不公请拨85306570;举报违法行为请拨85137110。
一、提交申请书 ：当事人申请仲裁，应当提交书面仲裁申请书，并按照被申请人数提交副本。申请书应当载明下列事项：
1. 劳动者的姓名、性别、年龄、工作单位和住所;用人单位的名称、住所和法定代表人或者主要负责人的姓名、职务;
2. 仲裁请求和所根据的事实、
3. 证据和证据来源、证人姓名和住所;
4. 申请仲裁的日期。
二、仲裁受理：仲裁委员会应当自收到仲裁申请之日起五日内作出受理或者不予受理的决定。仲裁委员会决定受理的，应当自作出决定之日起五日内将申诉书副本送达被申请人。决定不予受理的，应当说明理由。
三、开庭审理：仲裁庭应当于开庭的五日前，将开庭日期、地点书面通知双方当事人。无正当理由拒不到庭或者未经仲裁庭同意中途退庭的，对申请人按照撤诉自理，对被申请人可以做缺席裁决。
四、仲裁调解：仲裁庭处理劳动争议应当先行调解，在查明事实的基础上促使当事人双方自愿达成协议。调解达成协议的，仲裁庭应当根据协议内容制作调解书，调解书自送达之日起具有法律效力;调解未达成协议的，仲裁庭应当及时裁决。
五、仲裁裁决：仲裁庭裁决劳动争议案件，应当自劳动仲裁委员会受理仲裁申请之日起四十五日内结束。案情复杂需要延期的，经批准可以延期并书面通知当事人，延长期限不超过十五日。仲裁庭裁决后应当制作仲裁书送达双方当事人。当事人对
仲裁裁决不服的，自收到裁决书之日起十五日内，可以向人民法院起诉;期满不起诉的，裁决书即发生法律效力。
1. 接到深圳人保95518专线调度后，到现场进行现场查勘，制作现场查勘记录，拍摄现场
照片，并做笔录。事后，需将现场查勘记录、现场查勘照片及笔录原件寄给深圳人保通赔岗闫智博保存。每个月的月初3号之前，将上个月本公司处理的盗抢险案件清单发给深圳人保通赔岗闫智博邮箱。
2. 要求客户在省级报纸上(《南方都市报》)登寻车启事，并保留一份完整的当期报纸，索
赔时需提供该报纸(报纸不要剪)。注：《南方都市报》为广东省内唯一的省级报纸。
3. 要求客户去车管所办理车辆注销证明。注：各地车管所在办理被盗车辆的注销时流程及
要求会有不同，大部分会要求客户先到报案派出所去拿报案或立案证明，有些派出所会配合客户，有些派出所在2个月后才会给客户相关证明。这一点，我们只需要指引客户去车管所办理注销即可，车管所的具体流程要客户自己去问一下。
4. 客户要向我司索赔，只能在车辆被盗抢满2个月后才能索赔。各公估公司在现场查勘完
毕后，需在现场提供给客户一份《盗抢索赔指南》，客户按照要求提供相应资料办理索赔。
5. 《盗抢索赔指南》第7点，权益转让书可到我司领取单证后面签。如被保险人为单位，
则需提供第19和20点，如车辆在小区或停车场被盗抢，需提供第21点，如在盗抢的过程中有人伤，则需提供第22和23点。
6. 《深圳市被盗抢保险车辆侦查结果证明书》这份单证要在现场提供给客户，要求其填写
后到派出所签章。该单证我已交给各公估公司深圳联络人。(东莞和惠州市有些派出所不认可这种以深圳开头的单证，如遇这种情况，则指引客户以当地派出所要求为准)
7. 具体情况如有不明，可致电我司理赔中心调查岗樊军咨询，但不要指引客户打电话问樊
军。0755-22381020，13823325592.1、被盗抢车辆现场查勘案件处理
被盗抢车辆现场查勘工作人员到达现场后，要主动出示证件，礼貌的与客户进行沟通，并依次做好以下查勘工作。
(1)打开录音笔，口述到场时间，出险地点、查勘人员，标的车牌等相关情况。
(2)了解出险时间、出险经过、车辆使用性质、驾驶员身份及出险被盗抢的细节情况，并做好记录。
(3)核验保单、驾驶证、行驶证是否为有效证件，若有相关证件丢失应做好备注，以及驾驶员身份证件，并对相关证件拍照。
(5)查看车辆停驶位置，询问最后停车的相关情况，是否取得停车场收费收据，与附近人核实被盗抢车的出险情况。
(6)拍摄事故现场照片：包括事故现场整体照片(包括近景、远景)，证据提供人的照片或物件的证明，停车收费收据等。
(7)询问出险经过及细节，做好详细记录，并列明违规情况及事故责任，与当事人(被保险人或出险驾驶人)达成共识，当事人、查勘人员签名确认。对于客户未报公安执法部门的 ，要求客户在24小时内公安执法部门办理报案、立案手续，取得公安执法部门的报案、立案回执。
(8)缮制《被盗抢车辆现场查勘记录》、当事人《被盗抢车辆询问笔录》，如出险司机与被保险人不是同一个人，另外一人没有到场的另行约定时间到本部做笔录。
(9)将相关索赔资料交予事故当事人，并指引索赔程序。
(10)对于被盗抢车辆损失，被盗抢查勘工作人员需告知当事人必须保持电话的畅通，一有公安刑侦执法部门的机动车找回情况，及时与处理被盗抢查勘工作人员联系，我分公司被盗抢查勘工作人员协助客户办理取车事宜。若为公安刑侦执法部门在六十个工作日未查获被盗抢车，可在满六十个工作日内到我公司交案点提交索赔资料(保险单、有关费用单证、机动车行驶证、机动车登记证明证书、机动车来历证明、车辆购置税证明胡免税证明、机动车停驶手续以及出险当地县级以上公安刑侦部门出具的盗抢立案证明、未破案证明、县级以上报纸的寻车(外地承保的被盗抢车辆必须在省级报纸上刊登寻车)启事)。
(11)对于被保险机动车全车被盗抢、抢劫、抢夺，受到损坏或
车上零部件、附属设备丢失需要修理的合理费用，以及被保险机动车在被抢劫，抢夺过程中，受到损坏需要修复的合理费用的索赔走常规理赔程序。
(12)根据现场情况及自己掌握的情况缮制查勘报告，须列明是否为正常案件，如为非正常案件的，列明疑点进一步进行跟踪确认。
(13)被盗抢车辆查勘完毕后需将现场相关信息回复95518。
2、资料流转
(1)被盗抢车辆现场查勘人员应在现场查勘完毕后，整理有关资料，并尽快将《被盗抢车辆现场查勘单》和纸制资料《被盗车辆现场查勘报告》交至人保通赔岗存放归档。同时，被盗抢车辆查勘工作人员须在两个工作日内完成现场照片、查勘信息表上传以及立案工作。另外，被盗抢车辆查勘工作人员应将现场照片及现场录音分类保存，以备证据的保存和分公司查阅。
(2)人保通赔岗应审核确认被盗抢车辆现场查勘相关资料，商讨被盗抢车辆查勘中可疑点的跟进处理;对仍有疑问或事故有作假嫌疑，需进一步跟进的，提交被盗抢车辆调查处理;资料审核无误的，人保通赔岗将案件被盗抢车辆查勘资料按日期存档。
8.
一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》及有关法律法规的规定，结合我院审理行政不作为案件的审判经验，制定本处理意见。
二、对行政不作为概念的不同认识，会影响人民法院对该类案件的立案与审理。在行政审判实践中，法官必须对行政不作为的概念有正确的认识。
三、行政不作为是指行政机关明确拒绝履行或拖延履行一定的行政行为，或对行政相对人的申请不予答复，或实施与行政相对人主观愿望相违背的行为。
四、行政不作为是相对于行政相对人的主观愿望来说的，实现了行政相对人的主观愿望，就是作为;没有实现行政相对人的主观愿望，就是不作为。
五、考察行政不作为，应当将行政不作为与行为的合法性问题区别开来，行政不作为不一定就是违法行为，是否合法是对行政不作为的主观评价。
六、对行政不作为的认识，首先应当明确行政不作为是一种客观存在，是行政机关没有实现行政相对人的主观愿望;其次，才是对行政不作为是否合法进行主观评价。
七、行政审判对行政不作为的审查，重点是审查其合法性。行政不作为违法有一定的构成要件，符合构成要件规定的，就是违法的行政不作为。
八、行政不作为违法的构成要件包括：
(一)行政机关负有法定职责;
(二)行政机关没有履行法定职责;
(三)行政机关能够履行而没有履行;
(四)行政机关超过了法定的或合理的履行期限;
(五)行政相对人提出的申请(限依申请的行政行为)。
九、行政机关的法定职责，不仅是指法律法规规章规定的职责，而且包括规章以下的规范性文件规定的职责、行政机关对外承诺的义务、行政合同约定的义务及先行行为引起的义务。
十、行政机关能够履行是指行政机关主观上有作为的意思表示，客观上只要去做就能实施一定的行为。但是，由于客观原因的限制，行政机关在法定的或合理的履行期限内，无法完成自己的职责，在这种情况下，不能认定行政机关能够履行。
十一、关于履行期限问题，对行政机关作出行政行为的期限，法律有规定的，按照法律的规定认定;对法律没有规定的，按合理期限来认定。
十二、合理期限一般为60日，行政机关只要没有在60日内作为，就应当认为超出了合理期限。十
三、司法实践中行政不作为案件的受案范围已突破了行政诉讼法第十一条规定的行政机关在颁发许可证和执照、保护人身权和财产权、发抚恤金等方面的不作为范围。凡是行政作为属于行政诉讼受案范围的，其相应的不作为也是行政诉讼受案范围。
十四、行政机关终局裁决的行政作为行为不属于行政诉讼的受案范围，但行政机关对终局裁决的事项不裁决，则构成行政不作为，可纳入行政诉讼的受案范围。
十五、只要当事人诉讼请求是要求人民法院判令行政机关作出某一行为的，人民法院就应当将其作为行政不作为案件受理。如果其相应的作为是抽象行政行为、内部行政行为、刑事司法行为，则人民法院不予受理。
十六、涉及不动产的行政不作为案件，由不动产所在地的人民法院管辖。
十七、行政不作为案件应当坚持被告负举证责任的原则，但也不排除原告的举证义务，原告应当对其已向被告提出作为的申请负举证义务。
十八、行政不作为案件的诉讼期限，适用法律及司法解释对作为案件诉讼期限的规定，一般情况为二年，超过二年，应当视为已过诉讼期限。
十九、行政不作为案件二年诉讼期限从当事人知道或者应当知道行政机关不作为时起算。行政机关作为的法定期限或合理期限届满之日视为当事人知道行政机关不作为之日。
二
十、行政不作为案件受理后，经审查，原告的诉讼请求不属于被诉行政机关法定职责的，应当直接判决驳回原告的诉讼请求。
二十一、直接因果关系是确定行政机关违法行政不作为赔偿责任的前提条件。
一、案源登记
1、依监督检职权查处的初步调查。或者或者通过投诉、申诉、举报、其他机关移送、上级机关交办进行核查。制作现场笔录等等，在此期间经报批准可以采取行政强制措施。
二、立案
1、根据初步掌握违法行为的证据，填写立案审批表;
2、报办案机构负责人审批建议立案并指定两人以上承办;机关负责人审批同意立案。
三、调查取证
(一)调查取证
1、调查、收集有关违法行为证据;
2、依法检查违法行为现场，制作现场检查笔录和证据提取单;
3、当事人签名(当事人拒绝到场和拒绝签名应在笔录注明)。
(二)先行登记保存或采取行政强制措施(查封、扣押措施)
1、填写有关事项审批表经机关负责人同意或口头批准24小时后补办;
2、填写先行登记保存通知书、采取行政强制措施通知书;
3、制作清单，执法人员和当事人签名盖章。
(三)询问当事人及证明人
1、询问被询问人，制作询问笔录(被询问人应核实并签名盖章);
2、被询问人拒绝签名或盖章，应当在笔录上注明。
四、案件调查终结
1、认为违法事实成立，应当予以行政处罚的，写出案件调查终结报告书(尾部承办人签名署时间，办案机构负责人也要签名);草拟行政处罚建议书(即：填写(行政处罚建议)的行政处罚有关事项审批表或者填写统一格式的《行政处罚建议书》;)，连同案卷交由核审机构核审。
2、认为违法事实不成立，应当予以销案的;或者违法行为轻微，没有造成危害后果，不予行政处罚的;或者案件不属于本机关管辖应当移交其他行政机关管辖的;或者涉嫌犯罪，应当移送司法机关的，写出调查终结报告，说明拟作处理的理由，报工商行政管理机关负责人批准后根据不同情况分别处理。
五、送核审与行政处罚建议审批
(一)、法制机构核审，填写案件核审表;
(二)机关负责人审批行政处罚建议书。
根据案情解除先行登记保存或强制措施
(1)解除先行登记保存证据或者查封、扣押的物品(填写有关事项审批表报机关负责人审批);
(2)填写解除行政强制措施通知书;
(3)当事人在清单注明取回有关物品并签名。
六、告知当事人(处罚告知或听证告知)
(1)制作行政处罚告知书，送达当事人。或者(1)、制作行政处罚听证告知书，送达当事人;
2、制作陈述、申辩或听证笔录。
3当事人要求听证，应发听证通知书;
七、当事人要求听证的举行听证会，制作听证报告(当事人不申请听证的该程序自动省略)
八、案件处罚决定审批并作出处罚决定(当事人不申请陈述、申辩或听证的三个工作日后或者当事人陈述或者听证程序结束后)
(一)填写处罚决定审批表;草拟行政处罚决定书;
(二)签发决定书
1、给予一般行政处罚的，机关负责人审批处罚决定;签发行政处罚决定书
2、有规定拟不予行政处罚、减轻行政处罚、从轻行政处罚、从重行政处罚的或者给予较重处罚或给予属于听证范围的处罚，提交工商行政管理机关有关会议(局长办公会议或案件审理委员会)集体讨论决定后。机关负责人审批、签发行政处罚决定书。
(三)作出并送达行政处罚决定书(填写送达回证)。
九、处罚决定执行
1、当事人到指定银行交纳罚款;
十、没收物品处理
1、填写有关事项审批表，报机关负责人批准;
2、制作物品处理情况记录。
十一、立卷
按正副卷立卷归档。
正卷(①立案审批表;②行政处罚决定书;③对当事人制发的其他法律文书;④送达回证;⑤听证笔录⑥证据材料⑦财物处理单据⑧其他
有关材料)
副卷(①投诉、申诉、举报等案源材料;②调查总结报告及批件;③核审意见;④听证报告;⑤其他有关材料
文 山 金 文 山 丰 产 林 有 限 公 司
W E N S H A N G O L D E N W E N S H A N F O R E S T C O .,LTD.
异常案件处理办法(试行)
一目的
本办法旨在规范指引金光纸业在文山丰产林项目公司(简称公司，下同)异常案件的处理，发挥各职能部门的积极性、主动性、能动性，及时、合法、合理、高效处理异常案件，营造有利于林浆纸项目发展的良好氛围，最大限度地维护公司利益。 二异常案件含义及主要案件分类界定
本办法所称异常案件系指妨碍林班有效经营管理以及违反国家政策和法律法规，损害公司利益，依法应承担法律责任的案件，包括但不限于：森林火灾、林地林木权属纠纷、盗伐、盗窃、滥伐、破坏生产经营、非法放牧砍柴、滥垦、征地占地、临时占用、非法占地、移动损坏标志、偷采矿产、其他案件(水土流失、病虫害、冻害、水涝、旱灾、风灾、偷采野生植物、偷猎、非法经营木材业等)。
处理异常案件，除提请案件处理行政机关依法追究外，应当努力通过各种方式、循相关渠道取得当地政府、林浆纸(业)部门等党政部门的支援或协助。 1 森林火灾
(1)森林火灾系指因各种自然、人为(故意或过失)以及因暂时无法判断之状况发生的林地火灾，云南省一般每年12月1日至次年6月15日，为全省森林防火期。每年3月1日至4月30日为全省森林防火戒严期。 (2)森林防火期内，在森林、新造林地内，严禁下列活动和行为：
(一)烤蜂、烧山狩猎和使用火药抢狩猎、烤火、烘烤食品和野炊;
(二)上坟烧纸、烧香、燃放鞭炮;
(三)使用火把照明、吸烟;
(四)其他非生产性用火。
(3)森林防火期内，确需在林区、林缘进行生产性用火的，必须经村民委员会(相当于村小组)同意，报村公所(相当于村委会)、办事处(乡镇人民政府派出机构)批准。经批准进行的生产性用火，必须落实防火措施，有专人负责。
炼山造林、烧牧场，必须提前10天报县(市、区)森林消防指挥部批准，发给用火许可证。经批准的野外用火，必须落实消防措施，按批准的时间、范围，在三级风以下的天气进行，由批准机关指定专人监督实施。 森林防火戒严期内，在林区内，严禁一切野外用火。
(4)引起森林火灾案件的责任人依法应承担法律责任(行政处罚、赔偿公司损失和追究刑事责任)，并先由当地林业局或授权的当地森林公安机关(无森林公安机关的，由地方公安机关管辖，下同)或乡镇林业站查处;构成犯罪的，依法提请追究责任人的刑事责任。 2.盗伐
1 (1)指违反森林法及其他森林保护法规，以非法占有为目的，具有下列情形之一，数量较大的行为：
(一)擅自砍伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木，以及擅自砍伐他人自留山上的成片林木;
(二)擅自砍伐本单位或者本人承包经营管理的森林或者其他林木;
(三)在林木采伐许可证规定的地点以外采伐国家、集体、他人所有或者他人承包经营管理的森林或者其他林木。 (2)法律责任
(一)构成行政处罚的规定：不足0.5 M3或幼树不足20株，由县级以上林业主管部门责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值3至5倍的罚款;0.5 M3以上或幼树20株以上，责令补种盗伐株数10倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值5至10倍的罚款。
(二)构成犯罪(追究刑事责任)的规定：盗伐森林或者其他林木，数量较大的(2—5M3或幼树100—200株)，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的(20—50 M3或幼树1000—2000株)，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金;数量特别巨大的(100—200 M3或幼树5000—10000株)，处七年以上有期徒刑，并处罚金。
(三)对公司造成的损失，责任人应承担赔偿责任。
(四)盗伐案件首先由当地林业局或授权的森林公安机关、乡镇林业站管辖。 3.滥伐
(1)指违反森林法及其他保护森林法规，具有下列情形之一，数量较大的行为：
(一)未经林业行政主管部门及法律规定的其他主管部门批准并核发林木采伐许可证，或者虽持有林木采伐许可证，但违反林木采伐许可证规定的时间、数量、树种或者方式，任意采伐本单位所有或者本人所有的森林或者其他林木的;
(二)超过林木采伐许可证规定的数量采伐他人所有的森林或者其他林木的;
(三)林木权属争议一方在林木权属确权之前，擅自砍伐森林或者其他林木的。 (2)法律责任
(一)构成行政处罚的规定：滥伐森林或者其他林木，以立木材积计算不足2M3或幼树不足50株的，由县级以上林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值2至3倍的罚款; 2 M3以上或幼树50株以上，以立木材积计算2立方米以上或者幼树50株以上的，由县级以上人民政府林业主管部门责令补种滥伐株数5倍的树木，并处滥伐林木价值3倍至5倍的罚款。
(二)构成犯罪(追究刑事责任)的规定：违反森林法的规定，滥伐森林或者其他林木，数量较大的(10—20M3或幼树500—1000株)，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金;数量巨大的(50—100 M3或幼树2500—5000株)，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金。
(三)对公司造成的损失，责任人应承担赔偿责任。
(四)盗伐案件首先由当地林业局或授权的森林公安机关、乡镇林业站管辖。 4.权属纠纷
(1)权属纠纷系指因林地林木的所有权或使用权产生的争议。 (2)法律规定：
(一)单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。
(二)个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。
(三)当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。
(四)在林木、林地权属争议解决以前，任何一方不得砍伐有争议的林木。
(3)林班责任人应当随时掌握并报告权属纠纷发生情况，发生权属纠纷(特别是公司给付承包费、已经发包造林的林地)时，采取初步处臵措施后，应当毫无迟延地向公司提报;因权属纠纷引起的各种异常案件均与该案合并提报。
林地权属纠纷发生后，积极协调争议方协商处理，签订协议，协商未成的，为排除对现场作业的干扰因素，建议争议各方先行搁臵争议，交政府部门确权处理，并不得影响我方正常作业。涉及争议地的所得部分提存有关部门或留存我方，待争议处理后，按权属比例或我方原合同约定原则再行给付，根据处理结果对合同作相应变更或补签合同。 5.征地占地
(1)征地(包括征收和征用)占地系指勘查、开采矿藏和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需占用(相对于国有土地)或征收征用(相对于集体土地)公司林地的按照规定办理审批手续并给予补偿的合法活动。 (2)上述工程必须遵守下列规定
(一)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请(含补偿协议书)，经审核同意后，按照国家规定的标准预交森林植被恢复费，领取使用林地审核同意书。用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续。占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的，土地行政主管部门不得受理建设用地申请;
(二)占用或者征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核;占用或者征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。
(三)用地单位需要采伐已经批准占用或者征用的林地上的林木时，应当向林地所在地的县级以上地方人民政府林业主管部门或者国务院林业主管部门申请林木采伐许可证。
(3)法律责任：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分;构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。 (4)征收征用或占用土地的，公司有权依法获得补偿;征地占地案件由县级以上人民政府土地管理部门处理。
(5)占用公司林地，占用土地人持有征地占地审批文件，未与公司洽商处理或虽有洽商处理但未达成意见的，应取得乡镇人民政府、县林浆纸、县人民政府等部门支持，向乡镇林业站、土地管理部门或县级林业局林政资源部门详细反映、了解情况，提报县级以上土地管理部门处理。 6.临时占用
(1)临时占用林地系指临时占用人基于一定需要占用公司林地向县级以上林业行政主管部门申请批准并依法给予公司补偿的活动，一般不超过
3 两年。
(2)临时占用各类林地的，按照下列规定办理：
(一)临时占用用材林、经济林、薪炭林林地面积不满二公顷的，由县级林业行政主管部门审批;二公顷以上不满十公顷的，由地州市林业行政主管部门审批;十公顷以上不满三十五公顷的，由省林业行政主管部门审批;三十五公顷以上的，由省林业行政主管部门审核后报国务院林业行政主管部门审批;
(二)临时占用防护林、特种用途林林地面积不满十公顷的，由省林业行政主管部门审批;十公顷以上的，由省林业行政主管部门审核后报国务院林业行政主管部门审批;
(三)临时占用其他林地面积不满十公顷的，由县级林业行政主管部门审批;十公顷以上不满三十公顷的，由地州市林业行政主管部门审批;三十公顷以上不满七十公顷的，由省林业行政主管部门审批;七十公顷以上的，由省林业行政主管部门审核后报国务院林业行政主管部门审批。
临时占用林地的单位和个人，应当在使用期满后负责恢复林业生产条件并应当对林地所有者或者经营者进行补偿。 (3)办理程序
(一)临时占用单位向林地所在地县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请，并送有关材料占用林地的地点、面积、范围的说明及有关资料等。
(二)经林业行政主管部门审核同意后，用地单位与林业主管部门签订临时用地协议书。
(三)按规定支付补偿费。
(四)经批准并交纳费用后，到申请的林业主管部门办理临时占用林地手续。
(4)占用公司林地，占用土地人持有县级以上林业主管部门审批文件，未与公司洽商处理或虽有洽商处理但未达成意见的，提报县级以上林业主管部门处理。 7.非法占地
(1)非法占用林地系指未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，占用公司林地的行为。
(2)占用公司林地，未与公司洽商处理或虽有洽商处理但未达成意见，初步了解没有发现占用人持有国家有关部门审批文件的，按非法占用案件处理，应取得乡镇人民政府、县林浆纸、县人民政府等部门支持，向乡镇林业站、乡镇土地管理部门或县级林业局林政资源部门详细反映、了解情况，提报县级以上土地管理部门处理。 8.破坏生产经营
(1)破坏生产经营系指由于泄愤报复(包括林地林木权属纠纷)或其他个人原因，采用拔苗、破坏林木、损坏林道、集材道、运材道、培育生产种子苗木、贮存种子苗木木材、汽车等林业生产服务设施等方法破坏公司生产经营的行为。 等行为。
(2)法律责任：除赔偿公司损失外，由于泄愤报复或者其他个人目的，毁坏机器设备、残害耕畜或者以其他方法破坏生产经营的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制;情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。
(3)发生该案的，当地乡镇无森林公安机关派出机构的，应当按照就近原则，努力取得当地乡镇政府支持向当地乡镇地方公安机关派出机构提
4 报调查、采取措施，同时以《异常案件报告表》的形式提报公司处理，当地乡镇设有森林公安机关派出机构的，应直接提报查处。 9.放牧砍柴
(1)砍柴放牧系指违反林业法规，在幼林地特种用途林地内 放牧砍柴，致使公司林地受到毁坏的行为;因泄愤报复或权属纠纷等原因，放牧致使公司林地受到毁坏的，按放牧砍柴、权属纠纷与破坏生产经营案件并案处理。
(2)法律责任：在幼林地和特种用途林内砍柴、放牧致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失;由林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木。
(3)发生该案的，视情况提报县级林业主管部门或授权的森林公安机关、乡镇林业站查处。 10.滥垦
(1)滥垦系指毁林开垦和毁林采石、采沙、采土及其他毁林行为。 (2)法律责任：，进行开垦、采石、采砂、采土、采种、采脂和其他活动，致使森林、林木受到毁坏的，依法赔偿损失;由县级林业主管部门责令停止违法行为，补种毁坏株数一倍以上三倍以下的树木，可以处毁坏林木价值一倍以上五倍以下的罚款。 (3)该案由县级以上林业主管部门或授权的森林公安机关、乡镇林业站处理。 11.偷采矿藏
(1)偷采矿产系指未取得采矿许可擅自采矿的行为。
(2)法律责任：未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、赔偿损失，没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款;拒不停止开采，造成矿产资源破坏的，依照刑法第一百五十六条的规定对直接责任人员追究刑事责任。
(3)偷采矿产案件由省级人民政府地质矿产主管部门处理，国家有关部门积极配合，该案无论是否取得采矿许可，只要采矿威胁、侵占、毁坏公司林地，未与公司洽商处理或虽有洽商处理但未达成实质意见的，按偷采矿产和非法占地案件并案提报处理。 12.移动损坏标志
(1)移动损坏标志系指擅自移动或者毁坏林业服务标志的行为。
(2)法律责任：擅自移动或者毁坏林业服务标志的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状;逾期不恢复原状的，由县级以上人民政府林业主管部门代为恢复，所需费用由违法者支付。
(3)该案由县级以上林业主管部门或授权的森林公安机关、乡镇林业站处理。 三 依据
根据现行法律法规、结合公司经营实际情况制订本办法。 四 适用范围
本办法适用于公司所有异常案件的处理。 五 处理部门及其职责
1. 公司实行林政部门主导异常案件制度，林政部门的配臵可以在林务部设立，也可以逐级设立，总体负责异常案件的管理、跟踪和督办以及处理机制的拓展;根据案件的性质，法务部门对林政部门和林场处理异常案件进行业务指导和监督。
5 2. 林场、林政及法务部门都是处理异常案件的部门，相关部门或人员应密切配合。
(1)对公司生产经营影响不大或涉案标的2000元(含)以下的异常案件一般由林场处理; (2)对公司生产经营影响较大或涉案标的2000元以上的异常案件一般由林政部门处理;
(3)对公司生产经营构成重大影响或牵连诉讼和刑事案件的一般由法务部门处理，对牵连法律问题的生产技术性异常案件仅提供法律建议; (4)经公司总(副)经理特别指示交办的案件可不受上述金额、标准限制。
影响是否重大应当从案件是否对林班的有效经营管理构成重大影响、案件的危害程度或持续负面影响、侵权人(次)数、侵害(动机、工具、手段、面积等)、社会关注度等方面综合判定。
3. 处理部门必须坚持维护公司整体利益的原则，采取各种措施，积极、切实、高效地处理异常案件，并及时将处理过程或结果反馈至上级部门或主管，上级主管都负有对异常案件处理进行及时组织、领导、协调和支援之责任。 六 处理程序及方法
(一)报告
对事后发现或对正在发生的异常案件经林场现场尽职处理后，林场应在发现后48小时内填写《异常案件报告表》(附件1)(情况紧急的立即提报，事后补办)，根据《异常案件报告表》规定的程序和权限，报告案件发生和处理情况，由相关部门签署案件处理意见，最后由总经理综合多方意见,形成决策。
《异常案件报告表》中案件发生详细情况栏根据案件性质说明定植时间、平均树高、平均胸径、时间、地点、人物、原因、过程、现场尽职采取了何种措施等，案发时开始，现场责任人应毫无迟延地进行线索摸查，保存有关证据材料，为案件进一步处理提供便利条件。
请求事项可包含对案件合理合法化处理的意见或建议，应尽可能详尽，林场得根据案件性质和本办法规定的原则合理提供具体处理方案和处理部门，以供权责主管参考。
(二)报案
案件承办部门或人员根据立案标准及公司领导决策进行具体事项的操办，对需向政府主管机关报案处理的，应具以书面形式，包括案件发现者、当事人、时间、地点、证人证言、损失情况及对案件的处理请求等基本内容。报案书由林政部门拟制，经法务审核;情况紧急的由林场先口头报案。
1、构成刑事案件的，依法报主管机关查处及追究刑事责任。在公诉机关提起公诉前公司案件承办人员可代表公司与对方当事人对损害赔偿进行和解，也可在追究刑事责任进入诉讼程序后，由我司提出附带民事诉讼，以达成追偿经济损失或持续维护林浆纸基地建设之利益。
2、尚未构成刑事案件的异常案件经总经理批准，依法报政府主管机关查处，同时通报相关单位如当地村委会、林业站。当事人因违反行政管理秩序的行为应当接受行政处罚，如限期恢复原状、罚款、没收违法所得等，同时因该行为而造成我方物质损失的还应承担民事赔偿责任。
(三)处理现场：
1. 现场人员对正在实施的不法行为在表明身份时应立即予以制止，可采取合理有效措施以制止不法侵害继续发生和防止损失继续扩大，并及时电话报告上级;在事态难以控制或情况紧急时，应毫无迟延请求当地执法机关依法予以制止、扣留作案工具及扣押有关责任人员，必要时及时请当地村委会、林业站、乡镇政府、森林公安或当地派出所协助处理;相关部门怠于处理的，应毫无迟延地报告相关主管处臵。
6 2.收集有关证据，对现场拍照留存，照片应一底两片，交政府主管机关一份，公司存档一份。
3.现场被政府主管机关确认并请示公司后再进行清理，现场遗留有财产的，在清理前应有人员看守。
(四)跟踪案件处理情况
主要由案件承办人员或指派人员在职权或授权范围内跟踪督促政府主管部门依法办理，并及时向上级报告案情进展情况或请示处理办法。
(五)追偿损失
1. 确定损失：以给我方造成的直接实际损失为准。如有评估机构作出的损失评估报告则依之,如没有，则按我方制订的相关规定评估。如因侵权行为造成林地永久流失的，则将我方承包期限内的预计可得利益计入损失范围。
2. 追偿时间：从损失确定之日起，案件承办人员就可代表公司对当事人提出具体的索赔要求，每次索赔时应保存有关证据，一般要求有书证，并注意时效性，一般是两年，自知道或应当知道权利被侵害之日起算。
3. 追偿损失可先由林场或林政部门与当事人协商，法务部门、财务、总务等相关部门配合，若不能及时取得赔偿或补偿，经公司总经理核准以诉讼方式索赔的，由法务部门处理。
(六)结案
1、 经主管机关处理过的侵权人已经得到处理、我方损失得到全额赔偿或持续维护林浆纸基地之利益已达成的案件或已超过诉讼时效、其他长期积压无法处理的案件，由案件承办部门或人员制作《结案报告表》(附件2)，并依报批程序逐级呈报到公司总经理决定是否结案。
2、 结案后应通知公司相关部门，对原有事实及现场状况需做变更的，由相关部门及时调整，同时通知林场执行处理结果。
3、 结案后，整个案件材料应完整归档，作为该林班档案的组成部分，交公司档案部门保管。
七 各异常案件承办部门应定期将待办案件(纯粹技术性的异常案件除外，如病虫害、风害等)汇总报法务部门，法务部门根据案件的性质、进度及难点提出合理化意见和建议，推进案件的解决进度。对于需要诉讼或即将超过诉讼期限的案件，及时进入诉讼程序，或采取有效措施，使诉讼时效得以顺延。
八 公司逐步设立异常案件奖惩办法，以促进异常案件及时有效处理。
凡违反本办法规定，对异常案件负有提报、处理、配合、组织、领导、协调、支援等责任的责任人怠于履行职责，给公司造成较大损失或其他损害的，按照公司有关规定予以处分或依法追究。
九 本办法经权责主管签署生效。
事业区负责人 总(副)经理 审核 拟稿
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