制度是长期的、规范的、有效的，是企业根据自身情况探索而来的。而落实责任的关键，就是以制度建设为重点，优化举措解决问题，确保各项工作有章可循、有序开展。那么如何制定相关制度呢？以下是小编为您收集的《行政执法案件监督制度》，欢迎大家借鉴与参考，希望对大家有所帮助！
论高校行政案件的司法监督边界
摘要：面对高校案件，法院对特别权力关系理论的运用抱着欲露还羞态度，他们的思路多少显得有些捉襟见肘。目前，由于立法的缺位，协调并指导法院办案的实际上是特别权力关系理论。虽然该理论解决了不少问题，但是由于标准的模糊及其趋势的式微，该理论难以适应发展的要求。从高校行政的行政行为模式参照入手，对于解决高校自主权与司法监督的问题，是一个可行路径。
关键词：高校行政案件
行政法理特别权力关系
行政行为模式
司法监督
文献标识码：A
一、高校行政案件的司法监督边界的历史回顾
1.基础关系、管理关系理论阶段
德国学者麦耶(Otto Mayer)认为特别权力关系是通过行政权的单方措施，国家可以合法地要求相对人负担特别的义务。其目的是为了有利于达到行政上的特定目的，使加入特别关系的个人处于更加附属的地位。学校与学生之间的关系是典型的特别权力关系，即他们之间大多时候处于一种服从与被服从的关系，学校单方制定的校规界定了学生的权利和义务。特别权力关系的提出为行政法学的理论发展提供了一个目标。有人说行政法学的发展史其实就是特别权力关系不断被突破、被修正为一般法律关系的历史。其实，我们在探讨高校行政案件的司法监督边界的时候，也是在回溯高校内的特别权力关系发展的历史和探讨特别权力关系是如何被突破和一般权力关系是如何“进驻”高校的。
1956年，德国学者乌勒(C.H.Ule)在德国公法教授协会中发表其主要理论，引起学者们的广泛重视。乌勒把特别权力关系分为基础关系以及管理(运作)关系，前者又称为外部关系，后者又称为内部关系。基础关系是指发生(成立)、变更、或者终结特别权力关系的部分，也就是设定、变更或消灭特别权力关系身份的行为，以及特别权力关系身份受到影响的行为，例如公务员、军人以及公立学校学生身份资格的取得、丧失，以及降职、改任，学生的留级，都是属于这一个范畴；涉及基础关系的行政处分必须要有法律的授权，也就是说法律保留是适用于该领域的。在基础关系中，法律保留是存在的。管理关系是指行政机关为达成设定特别权力关系的目的，而作出的各种管理或经营性质的行为。例如对军人、学生的服饰、仪容和作息时间的规定。这些属于内部指示，不是行政行为，也不使用法律保留原则。内外部关系的划分揭了一层特别权力关系的面纱，让一般法律关系得以挺进。可是这一划分的影响也是巨大的，至今我国法院对高校行政案件的审查仍然阈于内部关系而迈不开步伐。
2.重要性理论阶段
德国联邦宪法法院于1972年3月14日对“刑事执行案”作出的判决及后来所作的其他一系列判决推动了重要性理论的形成。在特别权力关系之下，即使当事人之间是不对等的关系(监狱与受刑人、学校与学生)，只要对当事人的基本权利的重要事项加以限制(如刑事执行案中监狱对于受刑人书信的留置侵害监狱人通讯自由)，就应该如同一般人的基本权利限制一样，必须由法律限制而不得委托给行政机关来规定。1972年的刑事执行案件一案，表明了“对受刑人基本权利的限制也只能经由法律或基于法律加以限制”，而将法律保留原则适用于特别权力关系当中。刑事执行案件后，在同年的专科医生认定案以及后来的性教育课程案、升级及退学案的判决中，德国联邦宪法法院更加明确并具体地提出了重要性理论。在教育类的案件中所创立重要性理论的主要内容是：以重要性与否来划定形式立法权与行政权的界限。如果是属于重要性的事项，立法机关有职责订定法律来加以规范，并且不得将此事项授权行政机关来规定。不仅是基础关系的事项应由法律规定，即使是管理关系中涉及人权的重要事项，也应当由法律来规范。在学校权力的管辖范围内，如果涉及基本权利的领域，应该由法律事先加以明确规定，不能委诸学校。这些事项包括教学目标和教学内容、教学大纲和课程设置、学校的基本组织结构和学生的法律地位等。这里所指的立法规范是指由立法机关以法的形式做出规定，也就是符合立法保留原则。对于重要性的标准，德国宪法法院在学校性教育案的判决中，认为所谓重要性是指只有涉及到法律所保护的个人权利受侵害时，法律保留才可以对特别权力关系领域进行规范。口’重要性理论中何为重要事项的标准只是相对的明确，还有一些尚在两可之间。但是乌勒的理论已经被大幅度地修正，即使是在管理关系中，如果是涉及人权的重要事项，也应当符合法律保留的原则，不能由权力一方自主决定。“正如在联邦行政法院判决生效后所表明的那样，特别权力关系具有顽强的生命力。即使在近年来，仍然有不少学者坚持特别权力关系，只是作了某些限制，如只将其作为行政法的一种类别，或作为特别限制权的根据。”
由上可见，特别权力关系理论在德国经过近一个世纪的演变，从当初对行政权力的关注，将其内部的关系与一般人民的关系分开，到乌勒的基础关系、经营关系理论关注司法权力对行政权力的限制，再到宪法法院最终寻求立法权力解决特别权力关系的权利保护问题，以此获得一种高屋建瓴的优势，从而在源头上一劳永逸地廓清特别权力关系的问题。这种思路，显示了几代人的努力与艰辛。虽然重要性理论在一些具体的问题上有些含糊，但重要性事项的内涵与范围大体尚明确，并无碍于它本身的重要。
德国的理论对日本和我国台湾地区的影响很大，目前这两个国家和台湾地区的学界以及实务界均认为他们已经走出特别权力关系理论的束缚，特别权力关系也已经不存在。
二、近年我国法院对司法监督边界的探索
我国《高等教育法》规定学校有聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的职权，但对事由、范围与效力并未作出明确规定，显然属于空白授权，留下欲建设法治国家过程中的法律漏洞。反观其他领域的如火如荼的立法，如果说现阶段教育立法完备实在言之过早，全国人大及其常委会的教育立法无多并且法律保留原则尚未真正确立起来，法律框架尚未完全齐备——大都是教育行政部门低位阶的规范性文件。在我国立法领域，法条如何界定司法对高校的监督边界尚处于模糊之状。但是，在司法领域，我国法院作了许多有益的判决和理论探索。因此，关注司法受案、司法解释和司法动态或许是我们厘清这一问题的可行途径。我们在理解特别权力关系的时候，往往将重点集中在能不能以提起诉讼的方式来获取权利救济的问题上。有的时候在它们之间不自觉地划上了等号。讨论的展开也是以能否提起诉讼的方式寻求权利救济为中心。其实，这也不奇怪，因为一般法律关系和特别权力关系的明显区别即在于此。
上海市高级人民法院行政审判庭认为：“1.学校对学生作出取消入学资格、退学、开除以及其他涉及改变学生的受教育者身份的处分行为，纳入行政
诉讼的范围，由法院给予司法审查。2.留降级、休学等学籍处分以及警告、严重警告、记过、留校察看等纪律处分，因不会影响学生的受教育权，应被排除在法院受理的范围之外，避免不必要、过度地介入到高校纠纷当中，浪费司法资源。3.因学术标准而不授予毕业证、学位证的，基于学术自治及专业性，学生可以提起行政诉讼，司法审查以形式审查，即程序性审查，对学术不作实质性的评判。”当中的休学等学籍处分不可不谓对学生的权益造成重大影响，但法院却没有将类似的案件纳入受案的范围。广州市中级法院的法官认为：“行政审判审查的是外部管理行为，不应当审查其内部行政行为。例如学校对于学生作出的纪律处分，对教师作出的辞退、聘用等行为，属于内部管理行为，对于学生作出的招生学位的颁发、学籍处分，对于教师作出的职称评定、资格认定等行为属于外部管理行为，应纳入司法审查的范围。”以上两者试图依据乌勒与宪法法院的理论来确定受案范围，但提出来的标准尚有些凌乱。
2004年，天津市高院与天津市教委、部分高校召开了一次座谈会，并调阅了4年来的教育行政案卷。会议认为学校对学生作出的退学处理、勒令退学、开除学籍处分，直接影响学生的在学身份，应当属于可诉行为。而对下列行为是否可诉则有不同意见：不改变学生在学身份的其他处分行为；毕业证、学位证授予行为。天津市高级法院行政审判庭总结之后，认为应将下列案件界定教育行政案件的受案范围：大中专院校对学生的纪律处分和退学处分行为；高校和科研机构的学位授予行为；关于招生行为，虽然对当事人合法权益有很大的影响，但由于招生过程中受到学生报考自愿、报考人数、录取分数等众多不确定因素的影响，进行司法审查难度很大，故暂不宜纳入行政诉讼受案范围。天津法院如果将高校对学生的纪律处分的案件都纳入受案范围，势必让各级法院重负增加过大。对于招生问题，固然其中影响性的因素很多，但是却不应该成为不受理的理由。该院对受案范围的界定存在模糊的概念，由此更加凸显理论准备的不足。
基础、经营关系理论和重要性理论因其模糊性受到人们的诟病，并且在德国、日本受到抛弃；有的台湾学者认为他们地区已经超越基础、经营关系理论和重要性理论阶段。但是从目前我国法院的裁判来看，基础、经营关系理论和重要性理论实际上是他们法院断案(尤其是教育行政纠纷案件)的基础理论——不论他们承认与否，但在运用中却存在欲露还差、蜻蜓点水的现象。准确地找到司法监督的边界，我们必须回答：如何超越特别权力关系理论——超越乌勒与宪法法院?
三、我国高校行政的行政行为模式参照
事实上，乌勒和宪法法院理论中的核心除了法律保留，就是行政处分了。如果我们在行政处分的问题上再进一步，即从权利保护的角度出发，对高校行政进行行政行为模式的参照，或许我们就不会面对案件中的公平、平等等权利保护问题上的尴尬。
台湾中兴大学学生简祥纹，因借书逾期归还，依该校法商学院图书分馆借书规则的规定，被处以滞还金新台币850元。简以该校处其滞还金的依据未经法律授权，性质为行政规则，不得限制其财产权，提起诉愿、再诉愿。一再诉愿决定以该校依该规则处原告滞还金的行为不足以改变简的学生身份并损害他受教育的机会，不同于人民身份受行政机关行政处分，不得依诉愿程序请求救济，遂从程序上驳回简诉愿及再诉愿，“最高行政法院”认同了前者决定的理由，裁定驳回起诉。
这是一起按照特别权力关系理论处理的案件，由于没有达到该理论所指的受理标准，所以无法进入诉讼程序。算起来，简所缴纳的滞还金比普通的一本新书还要贵出许多。如果不给予救济，显然有失公正。大陆学校一般称为“罚款”，如北京大学图书馆网页上规定：“本馆实行借阅(书刊)逾期罚款制度。外借图书超过借阅期，每册图书每超一天罚款0.20元，在过期后的两天内归还图书，不计过期罚款，过期两天仍不归还，罚款按过期日起算。”事实上，这种称呼并不合适。因为这一行为的目的是为了督促超期者尽快归还图书，处罚不是目的。将其视为行政强制执行或许更为合适，因为行政强制执行是指在行政法律关系中，作为义务主体的行政相对人不履其应履行的义务时，行政机关或人民法院依法采取行政强制执行措施，迫使其履行义务或达到与履行义务相同状态的活动。同时，与以往只以形式意义上去识别行政机关不同，现时更多的是从功能层面去认定行政机关，高校即属于此。所以，无论“滞还金”还是“罚款”，都是类同于行政强制执行。另外，我们还可以从图书馆与借阅者之间的关系来考察，以便再一次理清处以“滞还金”、“罚款”行为的性质。图书馆与借出者之间关系的问题的确探讨文章寥寥无几。由于他们之间并不存在平等的和等价有偿的关系，故不属于民事法律关系。笔者认为他们应属于行政法律关系，高校的行为属于行政行为，应运用行政行为模式理论对这一行为进行分析以便更好地处理好当事人间权利与权力的关系。
那么为何属于行政法律关系?图书馆虽然是封闭性的(其实也不完全，如不少图书馆可以接待校外院外读者，乃至馆际互借，因此，它是相对的公营造物)，但它仍然是学校的一个部门，在与借阅学生的关系上，它代表学校行使职能。同时，高校的部门在其职能范围内又是相对独立的机构，能够直接与相对人建立法律关系。行文至此，仿佛又到了绕不开的一个问题，那就是特别权力关系。其实，在这问题上，有身份上与公营造物联系紧密和非紧密者，因而，陈爱娥教授对此相应地区别为特别权力关系和单纯提供实质给付的关系——等于行政法上债的关系，如利用废弃物的清理机构。对于特别权力关系之下的图书馆的利用关系也是可以探讨的：其一是特别权力关系日渐式微，权利保护已是中心。其二，从突出权利者的观点来看，李惠宗教授按照利用者对公物的依赖程度区别为依赖利用与事实利用，前者由于利用公物已经构成利用者生活的一部分，形成依赖关系，应该认为是一种权利、法律应该给予保护的利益。例如，学童对上学必经道路的利用。后者中，利用者可以选择利用何种公物或非公物或不利用，而不影响他的生活。此种情况下，利用者享有的不是权利，而是一种反射利益，反射利益比法律上的利益受到的保护不同，他所受到的司法救济甚少或者更本就没有。对于营造物利用规则的问题，蔡茂寅教授提出：“营造物利用规则实与定型化契约的约款具有相类似的效果。然而在定型化契约的约款已经受到公平交易观念拘束的今日，营造物利用规则是否仍宜由其设置者或管理者片面决定，显然已经到了应该重新检讨的时期。”图书馆对于教师和学生来说，自然是依赖性的利用，所以，我们可以从法律权利出发到行政行为模式的参照，来审视图书馆的行为。把图书馆收取金钱的督促行为视为行政强制执行，可以更好地规范学校的行为，可以从强制程序和比例原则来考量高校对逾期借阅者的行为。更何况就借书一事而言，并不涉及到高校
的专业判断，而属于高校的一种秩序维护，并不侵犯高校的学术自由。
每年临近一年一度的毕业生毕业，都带来当年毕业班学生因延期毕业而申请宿舍的问题。为此，延期如何获得住宿一度成为北京大学未名bbs上讨论的一个热点问题。以下是2008年北大的相关规定：予以继续安排宿舍的延期博士研究生须与学生宿舍管理中心签订为期半年或一年(根据延长时限)的住宿协议、缴纳住宿费并按照学生宿舍管理中心的要求调整宿舍……根据学籍管理规定及以往惯例，延期非奥运实习硕士研究生须住宿自理，随毕业年级一起办理退宿手续。学校提供给学生住房的价格比市场上的便宜很多，一年的住宿费用相当于外面的一个月租金。另外对于在职学生，学校是不提供住宿优惠的。这种对待固然有为了让大多学生专心学术、学习的考虑，但主要还是出于经济上的考虑，也就是为经济来源少、甚至没有来源的学生提供帮助。这和一年提供四次半价火车票回家、返校的铁路行政部门的行为类似。住宿涉及学生的生存权利，提供住宿是高校对学生的生存照顾。因此可以参照行政给付的行为模式对此进行衡量。如果真的有人较真到法院，学校在平等原则面前——按时毕业与延期毕业学生之间、延期的博硕士生之间和奥运实习硕士生与其他不能得到住宿学生之间，是很难通过司法审查的。
笔者提出高校行政的行政行为模式参照，有其理论的背景——特别权力关系范围日益缩小，更有实务背景。例如，在吕广观诉西南政法大学教育行政行为上诉一案中，重庆市沙坪坝区人民法院(一审法院)认为西南政法大学2003年12月3日作出的拒绝向吕广观补发毕业证书和学位证书的行为，只是确认学生不符合颁证条件这一事实，属行政确认行为，不属行政处罚行为。在本案中，法院运用了行政行为模式的理论对高校的行为进行了归纳，以期对其监督的问题有一个中允的判断。当然，如何准确界定高校行政行为的模式应作另一番探究。
为什么要参照?主要原因是法律对高校相应的行政权力大都没有作出明确的规定，如果法院放弃受理，等于放弃在该领域的国家监督权；对高校而言，也不利于其自身的发展和规范。与此同时，参照等于承认高校有一定的行政执法权力，其实这也是高校自治的一个内容，是为了兼顾高校目的的实现。参照并非不可行，因为在参照的过程中，法院是运用行政行为模式理论审理案件的，而行政行为模式引领了司法进一步监督的方向。高校在行使其相关的行政权的时候，就已形成相应的行政法律关系(并非所有的情况，因此需要行政行为模式来衡量)。如果运用行政行为模式对其定性，将更加清晰地界定司法对它们的监督边界。
作者：袁文峰
摘 要：为了提高公安机关执法质量，促进公安机关以及人民警察执法公正、文明，2016年公安部修订后《公安机关执法质量考核评议规定》，并于2016年3月1日正式实施，各级公安机关十分重视执法考核评议工作，并逐渐将公安机关执法模式转变为指标执法。然而在实践过程中，有一些公安机关单位或者警察为了考核评议，将刑事案件一分为二或者多次，这严重违法公安机关公正严明的执法要求。检察机关作为监督机构，要充分发挥监督作用，对公安机关执法过程中的合法性、情境性等方面进行监督，确保公安机关执法公正。
关键词：公安机关;刑事案件;指标执法;检察监督
作者简介：于文胜(1982-)，男，内蒙古呼和浩特人，研究生，公安边防部队士官学校，助理讲师，研究方向：行政法学。
随着我国社会主义法制社会进程不断加快，对公安机关执法人员的执法标准更加严格。然而受到过去传统观念的影响，我国公安机关办理刑事案件普遍存在立案不及时、取证不规范、强制措施使用不到位等情况，严重阻碍了我国法制进程。造成这种现象的主要原因有当前我国的执法程序不规范相关机制不完善等客观原因，以及民警业务素质低、法制观念不强等主观因素。随着新修订的《公安机关执法质量考核评议规定》的出台和实施，对完善公安机关办理刑事案件机制具有重要意义。在当前社会背景下，各级公安机关要以民警执法质量考评作为契机，不断完善执法相关程序和标准，进一步加强民警执法思想，提高广大民警的执法能力，确保公安机关执法的质量。同时，检察机关作为国家法律监督机构，不受到任何机构和个人的影响，独立行使监督权力。所以，充分发挥法律监督作用，对公安机关办理刑事案件的指标执法进行监督，对推动我国法制社会的进程具有重要意义。
一、刑事案件指标执法失范危害
刑事案件指标执法能够激发公安机关执法活力和潜能，提升民警办案的积极性和工作热情。但是如果指标设置的不科学、不合理则会导致执法失去规范，对社会造成巨大的危害。
(一)刑事案件指标过高，提升犯罪人基数
如果刑事案件执法指标设置的过高，那么会提升犯罪人基数。犯罪行为一般以两种方式调节，一种是自发式调节，根据各地经济发展水平、社会文化、公共政策等调节，另外一种就是被迫调节，犯罪主体受到一定压力下进行转移，常见的就是严打或者专项整治活动之后的犯罪活动。如果刑事案件指标设置过高，办案民警为了完成上级设置的任务目标，很有可能出现将一些不属于刑事范畴的案件列入到刑事案件中来，从而提高了公民入罪率导致犯罪基数增加。而犯罪人基数增加则会导致犯罪失序。一般来说社会性质比较恶劣的刑事犯罪比例非常小，大部分的犯罪嫌疑人被抓捕起诉以后判处的刑期比较短，一些犯罪嫌疑人往往出现二进宫、三进宫的现象，这种监狱经历增加了犯罪嫌疑人再次犯罪的能力。有些犯罪嫌疑人多次进出监狱，已经熟悉公安机关办案流程和规律，往往规避年末、年初、节假日等关键事件从事违法犯罪活动，而在其他时间段进行方案，所以形成了比较灵活的犯罪规律，这些都增加了公安机关控制犯罪的成本。
(二)公安机关执法失范，影响到公安机关自身的公信力和社会影响力
如果公安机关刑事案件指标设置比较高就可能引发风险执法，一些民警为了完成指标，可能出现风险执法。由于执法指标设置过高，增加了执法主体违法风险，很多执法人员为了完成指标，铤而走险。一旦被发现，将对整个公安体系造成严重的社会影响，影响社会公众对整个公安机关的公信力和社会影响力，那么这必然对整个公安系统未来的发展以及工作的开展带来一定的难度。
(三)公安机关主体失范，缺乏职业认同感
我国公安机关主要工作职责是维护社会稳定、保护人民生命财产安全。然而长期以来，受到社会一些因素的影响，很多公安机关民警却没有充分认识到自身的责任，缺乏职业认同感和归属感。尤其是基层一些警察队伍中，出现一些混日子或者追求刺激的人，他们有的只是因为民警是一份比较稳定的工作，而另外一部分则是认为警察工作比较刺激，所以选择这个职业。如果长期处于这样的情况，很容易失去警察这个职业的魅力，让很多进入到这个行业的民警失去对这份职业的信心，很多年轻人不愿意从事这个职业，这样将不利于整个公安民警队伍的发展和壮大。
二、检察机关对公安机关办理刑事案件执法监督存在的问题
随着我国法制化进程，检察机关对公安机关刑事执法监督的力度越来愈大，公安机关执法规范方面有了很大的进步，但是受到一些客观、主观因素的影响，检察机关对公安机关办理刑事案件的执法监督力度依然不够，监督效果不是很明显，具体体现在以下几个方面：
(一)審查公安机关报捕案件时重配合轻监督
近年来，随着法律法规的完善，公安机关在办理重大刑事案件提前介入、加强逮捕必要性等方式的质量有了大幅度的质量提升，然而逮捕以后不起诉率、判轻刑率等问题居高不下。造成这种现象的主要原因有：第一，将批准逮捕作为促使犯罪嫌疑人赔偿的手段，所以导致犯罪嫌疑人被抓捕以后刑事和解，导致犯罪嫌疑人被轻判或者不起诉。2014年5月份，某地发生一起重大交通肇事案，三天后当地公安机关抓获犯罪嫌疑人，然而受害者家属为了获得赔偿款，与交通肇事者达成了刑事和解。第二，将批准逮捕作为暂时回避矛盾的方式，对公安机关申报抓捕的一些质量不高、案情不严重的案件没有严格审批，导致犯罪嫌疑人抓获以后，公安机关不起诉或者判定轻刑。第三，抓捕后的跟踪监督工作不及时。公安机关通常认为只要检查机关批准抓捕行动后，案件的侦查工作就结束了，所以对检察院发出的《提供法庭证据意见书》不重视，而检察机关侦查监督部门普遍人少事多，工作强度大，所以没有太多精力跟踪案件的后期，导致有的案件因为抓捕以后证据不足出现撤诉或者不起诉现象。
(二)立案监督实效性差
造成检察机关立案监督实效性差主要有三方面的原因：第一，立案监督渠道不畅通。当前我国的检察机关刑事案件监督来源主要是两个方面：第一办理审查逮捕案件以及群众的申诉和控告，监督渠道比较小，很多案件没有进入到侦查监督人员的视野范围。第二，立案监督刚性不足。虽然公安机关在检察院的通知下进行立案，但是立案以后公安机关受到各种因素的影响，出现消极侦查、立而不侦、侦而不结的现象，这主要是由于检察机关没有及时进行监督。第三，立案监督质量不高。有的地方检察机关为了追求监督数量忽视了监督质量，所以导致大多数的刑事案件判刑比较轻。
(三)检察机关侦查监督方式比较落后
目前检察机关侦查监督一般时事后监督，侦查监督部门只有在刑事案件办理逮捕的时候，才会审查书面案卷材料，查看办案人员在侦查过程中是否有违法现象。然而在实践过程中，侦查人员在侦查违法情况一般很少出现在案卷中，而办案人员与侦查人员缺乏面对面的沟通和交流，因此侦查人员也很难从案卷中找到办案人员的违法情况，所以导致检察机关的侦查活动出现很大的盲区，无法真正进行监督和管理。
三、如何发挥加强检察机关对公安机关办理刑事案件指标执法的监督
(一)优化决策机制：科学合理设置刑事案件指标执法标准
只有刑事案件指标执法设置科学合理，才能让刑事案件执法回归到理性。刑事指标体现了整个社会治安和刑事司法的运行情况，因此设置的时候必须符合社会发展要求，符合公众对自身安全的期待，而不是当成是个别领导追求政绩的执法工具或者上级对下级的考核手段。因此从这个角度来说，公安机关不能再将形式执法指标作为自身专利，而应该将其纳入到法院、检察院、监狱以及社会公众共同参与指标决策工作中。刑事案件指标具体数值要设置一个参考基数，以免少数人随意进行加减。每年年终时，检查机关联合法院、监狱以及社会公共组织听取公安机关刑事执法情况，并根据过去一年的刑事司法数据作为下一年度刑事案件指标决策的基础。并在这个基础上，通过相关软件计算出合理的数值。对不同的犯罪类型采取分值量化的方式，如果过去一年该区域入室盗窃的案件比较多，但是侦破率比较低，群众反映比较强烈。那么下一年则要增加了民生类案件的分值，将过去比例比较高的其他案件缩减分值。
(二)发挥程序制裁权
司法体系中程序制裁权包括非法证据排除、终止诉讼制度、撤销原判制度、解除羁押制度、诉讼行为无效制度。检察机关程序制裁措施主要有非证据排除、绝对不起诉、微罪不起诉、不予批准逮捕、更换办案人员、违法纠正意见等，这些程序性制裁措施能够有效对制止程序违法行为，将一些不符合刑事案件指标的案件隔离在程序之外，从而有效的制止执法人员实施主体违法行为。公安机关大多数刑事案件指标无法在规定时间内完成，所以导致刑事案件中存在一定比例的冤假错案。因此，检察机关对公安机关移送的刑事案件要仔细审查，尤其在年度审查等关键时期移送的案卷，要仔细审查案件发生原因是否符合社会常识和常理，对违背刑事案件宽严相济政策的案件要及时纠正，降低自然人的刑事入罪率。对于一起案件，拆分移送的案卷，检察机关要调取公安机关原始的审讯调查笔录和同步录音录像，必要时要亲自审问犯罪嫌疑人。
(三)加强刑事案件的侦查力度
如果刑事案件指标失范，那么可能将犯罪风险转嫁给执法民警，诱发民警犯罪率。具体表现为民警为了完成指标教唆自然人进行犯罪，在毒品案件中虚报虚假交易额，刑讯逼供等犯罪行为。这些都是畸形指标环境下的产物，严重影响到公安机关的威信。因此，检察机关必须启动职务犯罪侦查程序及时查处这些犯罪行为。因此，检察机关的侦查监督部门、公诉部门、控制申诉部门要及时将案件线索反馈给职务侦查部门，同时职务侦查部门的检察员还要熟悉公安机关指标执法中存在的问题，并根据这些问题采取相应的措施，避免公安机关刑事执法过程中出现失范问题，从而确保我国司法公正、公平有序，推进我国社会主义法制进程。
(四)加强立法将检察机关监督权落实到实处
目前，检察机关监督权主要体现在程序权和建议权，缺乏一定的威慑力。因此，根据这一情况，我国的立法机关要改进相关法律法规，明确规定不接受检察监督的法律责任，比如检察机关可以责令相关责任停止或者报告给同级党政主管部门进行处理。其次，针对司法实践过程中公安机关因为指标执法滥用侦查权导致公民个人权益受到侵犯，必须尽快完善滥用职权罪的司法解释和规定，给侦办此类案件提供法律依据。最后，扩展检查监督的外延，过去侦办监督工作比较重视侦查机关是否立案、是否批捕等刑事执法细节上。而忽视了从权利结构上对刑事案件侦查上的监督。因此，这就需要延伸检察机关的监督权利，比如给予检察员直接调查权等，但是这还需要进一步的探索。
四、结语
当前我国检察机关对公安机关办理刑事案件指标执法的相关制度和法律法规还不够完善，想要真正发挥检察机关监督作用，还需要进一步完善相关制度和法律法规，将检察机关监督制度贯彻落实到每一个刑事案件执法中的每一个环节，才能真正做到司法公正、公平、公开，为我国社会主义法制建设发挥重要作用。
[ 参 考 文 献 ]
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作者：于文胜
摘 要：违法占地类案件行政非诉执行是行政执行体系的重点和难点，该领域的检察监督经验对完善行政非诉执行的检察监督制度具有重要参考价值。基于违法占地类案件行政非诉执行检察监督的实践，制定检察监督规则应当基于行政非诉执行的流程和问题点，尊重事物本质和坚持问题导向，从行政机关是否申请，法院是否受理、裁定准否执行、谁来执行、是否执行、执行是否合法等环节入手，搭建相应的行政非诉执行检察监督指导规则体系。另外，在明确指导规则的基础上，做好相关检察监督工作还应该从源头广辟监督渠道，拓展依职权监督;运用检察建议，促进“穿透式”监督;破解裁执分离难题，助力推动立法;多管齐下，助力解决执行难问题。
关键词：违法占地 行政非诉执行 行政检察监督
行政非诉执行，是指行政相对人对行政机关作出的行政决定，在行政复议或行政诉讼期限届满之后，不履行确定的义务，不具有强制执行权的行政机关依法向人民法院申请强制执行，以此实现行政决定所确定的义务。
近年来，大多数基层法院受行政诉讼案件集中管辖试点改革的影响，行政非诉案件数占比加大。而违法占地领域的行政非诉执行问题，因为牵涉政策因素、多元利益权衡、执行体制改革、执法能力等问题，也一直是行政非诉执行的重点和难点。逐年增长的案件量，无论是对行政机关的行政管理执法水平，还是对人民法院的裁判水平而言，都是一种检验。对于“四大检察”之一的“行政检察”监督，既是机遇更是挑战。做好此项工作，回应“执行难”“执行乱”等问题，监督法院和督促行政机关依法履职，对于维护法律秩序、公共利益和保护人民群众合法权益，具有非常重要的现实意义。
一、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的地方实践
(一)检察监督程序的启动
2018年3月至2019年10月最高人民检察院部署开展行政非诉执行监督专项活动期间，云南省检察机关共计受理行政非诉执行监督案件1997件，受理领域涵盖了人民群众较为关注的环境资源、食品药品、国土出让、违法占地及违章建筑等方面。违法占地、违章建筑领域共计受案882件，占行政非诉执行案件受理数的44%。实践中，检察监督主要有以下几种启动方式。
1.依申请启动
当事人向检察机关申请监督的41件，占全省检察机关行政非诉执行监督案件受理数的2%。在依申请启动方式上，违法占地类案件相关行政机关、行政相对人、以及有利害关系的案外人对非诉执行的环节处理不服，均可能成为申请检察机关监督的主体，且在实践中，以行政机关申请为主要情形，行政相对人和案外人只有在案件与自身利益息息相关时才会申请监督。依申请监督占比数据低，与人民群众对检察机关行政检察监督职能了解不充分有关，很大程度上制約着行政非诉执行检察监督业务的发展。
2.依职权启动
检察机关依职权启动监督的1956件，占全省检察机关行政非诉执行监督案件受理数的98%。在依职权监督的案件中，大部分为损害国家利益及社会公共利益的案件，如损害国有财产、环境资源，以及社会公众较为关注的食品药品安全、劳动和社会保障、安全生产监督管理等民生领域。在依职权启动方式上，因近年来贯彻中央坚守耕地红线，提升耕地质量等要求，以及土地价值不断攀升，强化监督管理等原因，违法占地类案件成为检察机关依职权监督最重要的领域之一。
(二)法院不予受理国土资源部门申请强制执行案件情况
2017年至2018年，国土资源部门向法院申请强制执行的违法占地类案件中，法院不予受理总数达到了324件，涉及土地4120.72亩。法院不予受理的原因，主要集中在申请主体不适格、被执行人不明确、行政处罚未经过催告程序、不具有可执行内容、申请超期限等。其中，271件案件法院认为行政机关具有强制执行权或者行政机关可以代履行。
(三)法院裁定不予执行的情况
2017年至2018年，法院受理的国土资源部门申请强制执行的违法占地类案件中，受理并裁定不准予执行138件，主要为明显缺乏事实依据、明显缺乏法律依据，损害被执行人合法权益以及其他不适宜裁定准予执行的情形。一定比例的案件被裁定不准予执行，反映出行政机关的执法还存在不规范的现象。
(四)法院裁定准予执行以及执行实施的情况
2017年至2018年，法院受理的国土资源部门申请强制执行的违法占类地案件中，受理并裁定准予执行1740件，但后续执行环节中，法院已实施执行71件，行政机关已实施执行130件，执行率较低。大部分案件违法占地现象并未消除，这些裁而未执的案件为何长期无法执行，为行政非诉执行检察监督带来了新的思考，也带来了新的挑战。
二、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的要点
(一)申请执行存在的违法情形及其审查要点
1.行政机关申请强制执行程序是否合法
违法占地类案件行政机关申请法院强制执行，常遭遇法院不予受理、拖延受理、敷衍答复等情形，行政机关对法院不受理申请也不给予书面答复的情形不注意收集证据，后续向检察机关申请检察监督时，因无法举证法院在接收行政非诉执行申请材料时的不作为，陷入两难境地。此外，还有行政机关在处罚以后置之不管导致超过强制执行申请期限，或者碍于法院不予受理直接未提交强制执行申请的情况。因此，检察机关应从以上两方面来审查行政机关申请法院强制执行程序是否合法。
众多案件如不进行强制执行，违法占地行为会给社会公众造成金钱罚可代替强制执行，只要缴纳罚款， 建筑物、构筑物、设施等不拆除也无所谓的错觉，这不仅使政府公信力和司法权威大打折扣，其他存有观望态度的行为人也会纷纷效仿;如重新启动程序进行强制执行，面对超过申请强制执行期限的案件，必然违背法律规定，社会公众也会对法治建设失去信心。
例如，2013年以来，云南省玉溪市某县国土资源局对立案查处的61件土地违法案件作出行政处罚决定后，行政相对人未自行拆除。县国土资源局也未在法定期限内向县法院提出强制执行申请。县国土资源局主张：县法院根据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，对2013年3月27日之后的违法占地拆除建筑物、构筑物、设施的行政非诉案件一律不受理，且未进行书面裁定，仅口头答复国土资源局。截止目前，大量案件已然超过了申请强制执行的期限，即使现在重新提交申请，也不符合法律规定。县国土资源局主张已向县法院申请强制执行，但未提交证据证明法院签收申请强制执行的痕迹材料。该批案件违法占地状态一直在持续，土地资源持续被侵占。
2.法院受理是否有错误
就人民法院而言，是否受理强制执行申请，应当依法作出审查。然而，法院的受理未必正确。如：湖北省某县村民肖某未经许可，擅自在某水库库区(河道)管理范围内316国道某大桥下建房，占地面积289.8平方米，县水利局对其作出罚款5万元，拆除所建房屋，恢复原貌的处罚。肖某未履行，复議和诉讼期限届满后，县水利局向法院申请强制执行，县法院裁定准予执行，但该案一直未执行到位。县检察院经调查核实后，认为县水利局对河道中的违法建筑物的拆除具有强制执行权，法院不应当受理而受理并裁定准予执行不当，分别向县法院和县水利局提出检察建议，违法建筑物被依法拆除。 [1]
3.法院不予受理是否合法
部分法院认为，司法权和行政权不应当混同，法院既对行政决定进行司法审查，又对行政决定进行强制执行，存在“既当裁判员又当运动员”的嫌疑。违法占地类行政非诉案件往往存在执行难度大，执行风险高、历史遗留时间长等客观原因，仅凭人民法院一己之力，无法正常执行到位。为解决上述问题，部分法院内部出现以明令禁止受理、暂缓受理、或限制受理等非正常方式，将违法占地类案件拒之门外。
检察监督权的介入，能够监督法院公正司法，对于符合受理条件的案件依法受理，对行政机关的行政决定进行审查，从一定程度上改善法院有案不立、拖延立案、人为控制立案、干扰立案，减少“罚而不执”的现象。
例如：云南省红河州某县国土局对李某明等10人违法占用基本农田的违法行为作出行政处罚决定：“限期15日内自行拆除占用的基本农田上新建房屋及其设施，并恢复耕种条件。”后县国土局申请县法院强制执行，县法院陆续对其他8人的强制执行申请予以受理审查并作出准予执行的裁定。但对涉及李某明、午街铺镇某村民小组的案件，因行政相对人对抗情绪非常激烈，法院对这2件执行申请案件长期不予受理。县检察院经调查核实，向县法院提出检察建议。县法院接收后，高度重视，与相关部门负责人和案件承办人沟通交流并达成共识，充分采纳检察建议，通知县国土局将案涉的行政处罚案件移送县法院进行审查并依法作出裁定，回函中还称将加大审判流程管理力度，监督法院内部办案部门做到全面、严格依法办案。该案的成功办理，不仅实现了处罚的目的，还实现了国土局、法院、检察院的三方共赢。
(二)“审查裁决”环节检察监督的要点
1.审查准予执行存在问题及其监督要点
一般而言，人民法院决定受理的行政非诉执行案件，在进入审查与裁决环节后，违反法律规定的概率相对不高，但不排除行政机关在作出处罚决定时，案件事实未查清的情况，到了司法审查环节，因更多为书面审查，形式审查重于实质审查，更注重于偏向审查法律法规适用问题，不注重审查事实认定问题。实践梳理发现，这一环节存在的问题主要包括：(1)遗漏重要被执行人 [2]; (2)处罚认定的基本事实错误;(3)处罚适用法律法规错误;(4)不该裁定执行的案件被裁定准予执行，出现连环反应，造成连错是错的现象;(5)裁定执行事项遗漏。[3]
2.裁定不予执行存在的问题及其监督要点
依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第161条的规定，实施主体不具有行政主体资格的、明显缺失事实根据的、明显缺乏法律、法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，应当裁定不准予执行。
例如，2018年5月11日，河北省秦皇岛市某县国土局对王某违法占地行为以“该宗地不符合该县土地利用总体规划”为由，对王某作出行政处罚，但处罚书中未有“恢复土地原状”的行政处罚内容。县国土局向县法院提出强制执行申请，请求县法院对“责令退还非法占用的土地，拆除225.16平方米(折合0.34亩)上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”的事项进行执行。县法院经过审查后认为：行政处罚决定书中未有“恢复土地原状”行政处罚内容，该行政处罚与法律规定不符，申请强制执行“恢复土地原状”无事实根据，裁定不准予执行。 [4]
(三)“执行实施”阶段出现的问题与检察监督的要点
1.裁执分离的分歧
在执行实施环节，目前最大的分歧就是，法院“裁执一体”操作，还是“裁执分离”模式的适用，即谁来执行的问题。虽然浙江、吉林等地对裁执分离制度进行“先行先试”，但该制度因未得到顶层立法确立，实践问题突出：
(1)依据不统一。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定，由行政机关先向法院提出申请，待审查后才能强拆。行政强制法第13条规定“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。2012年2月，最高人民法院审判委员会讨论通过了《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿案件若干问题的规定》，以司法解释的方式确立裁执分离为主导的强制执行方式。2012年7月云南省高级人民法院以云高法(2012)123号作出《云南省高级人民法院关于在房屋征收和补偿工作中严格执行裁执分离的通知》，主要规定了两方面的内容：一是申请人民法院强制执行的国有土地上房屋征收与补偿案件，由人民法院审查并作出裁定。经审查符合强制执行条件的案件，人民法院做出准予强制执行裁定，裁定中必须载明负责组织实施的机关，一般应由同级人民政府负责组织实施，特殊情况下必须由人民法院自行组织实施的，在作出裁定之前必须报上一级人民法院书面同意;二是对集体土地上的房屋拆迁实行裁执分离。对行政机关申请人民法院强制执行发生在国有或集体土地上的临时、违法建筑的行政非诉案件，参照本通知精神执行。
裁执分离依据不统一等问题，直接决定着裁执分离制度进一步实施的正当性，也决定着能否真正实现司法功能的重塑，这是行政非诉执行裁执分离制度面临的首要压力。 [5]这也是检察监督之后，难以进行实质性化解的原因。
(2)认识有分歧。裁定行政机关执行的案件，行政机关认为行政强制法等法律法规并未作此规定，法院仅根据内部规定实行裁执分离有悖于立法;裁定人民政府组织执行的案件，人民政府认为处罚主体与执行主体不同一，也有悖于法律规定。通常情况下，法院将案件区分为金钱处罚内容与非金钱处罚内容，对于金钱处罚内容的部分依法受理并裁定执行。对于非金钱行政处罚内容的部分，一种做法是严格执行裁执分离制度，裁定由行政机关或者人民政府组织实施执行;另一种是裁定由法院自行执行，但此类案件因强拆需要调动大量人力、物力，甚至需要地方警力作保障，法院仅凭现有的执行力量，无法保障后续执行活动的顺利开展。因此，最终无论由谁执行，难度都很大。
(3)操作不规范。结合云南省实际，2012年云南省高级人民法院虽下发了通知，明确集体土地上的违法建筑可以参照执行裁执分离的操作模式，但因该通知只是省级法院内部文件，不具有法律效力，也未得到省委、省政府、省自然资源厅的一致认同。各地基层法院出于多方考虑，在审查违法占地行政非诉执行案件中做法不一，操作尺度不統一。有的法院裁定由行政机关执行，有的法院裁定由地方政府组织执行，有的法院裁定准予执行，但由哪个机关执行未进行明确。
2.执行实施情况审查
(1)法院实施执行存在的违法情形与审查要点。根据对案例的梳理， 法院裁定执行的案件，需要关注：一是要审查执行实施的期限，即，是否在3个月内执结，有特殊情况需要延长，或特殊案件需要紧急处理的，是否按照规定严格执行;二是要审查执行措施实施中的问题，是否采取了适当的执行措施。如，中止执行、终结执行、恢复执行、变更追加执行主体、罚款、拘留、暂缓执行等情形是否合法;三是要审查行政相对人权益保障的问题。在罚款的执行中，是否存在罚款本金、滞纳金未足额执结的情况下擅自结案，或分期履行的罚款，只履行了部分就终结执行。检察机关应在查明案件事实、厘清监督思路的前提下，重点审查法院是否存在执行不当的问题，本着既维护行政权权威、又保障相对人利益，加强说理论证，有理有据地进行监督。
(2)行政机关执行违法的审查要点。法院裁定准予执行，由行政机关组织实施的案件，检察机关应审查行政机关执行中是否执行恰当。一是行政机关是否存在选择性执行的情形。实践中，因违法占地现象严重，行政相对人的情况也较为复杂，有的通过释法说理能够自行拆除，有的一直对抗到底，对于执行难度大的案件，出现执行中做法不一的现象，态度恶劣，矛盾对抗激化的，往往难以执行，以至给先前配合执结的行政相对人造成选择性执行的观感，执法公正性再次面临挑战。二是行政机关是否存在送达不规范的情形。由于基层行政执法的压力和执法队伍的配置不成正比，未按照规定程序告知、送达，或者送达时遭遇行政相对人拒绝签收时，未按相关程序法规定进行注明或采取留置送达，送达程序较为随意，行政相对人救济权利未得到充分保障。三是行政机关是否存在久拖不执的情形。很多案件短则几个月，长则几年，往往得不到有效执行，土地资源长期被侵占。
三、违法占地类案件行政非诉执行检察监督的完善
检察监督虽然取得一定的成绩，但规范指引仍有待优化细化、具体实践仍有继续开拓深化的空间。行政非诉执行检察监督操作规范和实践探索，离不开正确的理论和价值引导。
(一)行政非诉执行检察监督的功能预设
1.法律监督的客观性
检察机关的法律监督具有个案性、具体性和专业性。当然，检察机关在个案监督中如果发现普遍性的问题，也可进一步提出抽象的监督建议，力促规范、制度、机制、体制、管理等方面工作的完善，为法律的正确执行和适用提供良好的保障。在微观层面而言，检察监督应当坚持以客观事实为基础，在整体层面而言，检察监督的目的在于促进法律的客观实施，维护国家法制的统一。 [6]基于检察监督的客观性要求，检察机关在履职时，要“切实做到不偏不倚、不枉不纵、既无过度也无不及”。 [7]
2.穿透式监督的本质性
最高人民检察院第七检察厅张相军厅长提出“穿透式”行政检察监督，强调“透过事物的表面现象抓本质的监督，其至少有两层含义：一是从监督法院行政审判活动穿透至监督行政机关作出的行政行为;二是从个案监督穿透至类案监督。”“穿透”是要破除实践中突出的“遮蔽”：一是程序给实体披上“合法的外衣”;二是“案结事未了”;三是个案解决遮蔽类案漏洞。 [8]通过穿透式监督，有利于盘活检察机关行政检察的法律监督职能，贯彻实质法治理念。
3.纠纷解决的实质性
检察机关要发挥好法律监督职能，避免简单的形式主义、机械主义法律适用，追求实质法治，树立检察机关的法律监督权威，还应当追求纠纷的实质解决。行政检察对行政非诉执行的监督，旨在督促行政机关及法院各司其职，从纠纷解决和维护与人民群众息息相关的土地资源的角度出发，对“非诉裁决程序空转”的问题进行系统治理，维护社会和谐稳定。
(二)违法占地类案件行政非诉执行检察监督的职能优化
1.结合行政非诉执行的流程，制定检察监督指导规则
从违法占地类案件行政非诉执行检察监督的实践来看，应当根据行政非诉执行的流程和问题点，尊重事物本质和坚持问题导向，从行政机关是否申请，法院裁决是否受理、裁定准否执行、谁来执行、是否执行、执行是否合法等环节入手，搭建相应的行政非诉执行检察监督指导规则体系，明确每一环节的监督内容和监督标准，做好顶层设计工作，为基层行政非诉执行检察监督提供清晰可操作的指引。
2.从源头广辟监督渠道，拓展依职权监督
行政非诉执行检察监督作为客观的法律监督，应坚持行政机关、利害关系人申请以及检察机关依职权启动监督程序，广泛开展检察机关行政非诉执行监督业务宣传，提升行政检察执行监督的社会认知度及影响力。广泛走访相关行政执法部门、律师事务所，了解行政机关、当事人在申请行政非诉执行过程中存在的困难和问题。坚持宽视野、多渠道发现案件线索，既注重从群众来信来访、控告申诉中寻找线索，又保持对社会舆论和新闻媒体报道的高度关注，从社会热点问题中发现案件线索。
3.运用检察建议，促进“穿透式”监督
穿透式的检察监督要求通过监督司法活动进而监督依法行政;要求透过类案发现普遍问题，通过建议在制度、体制、机制等方面改进工作，破解普遍性问题。因此，违法占地类案件行政非诉执行检察监督过程中，要善于发现和办理类案，注重通过办理监督个案发现存在的普遍性问题，集中摸排线索，开展类案监督。
目前，检察建议相比较抗诉手段而言，在监督效力上显得较为疲软。相关机关不重视、不回复、不采纳的现象仍然存在。多地检察院结合自身实际，创新了检察建议公开送达、提请上一级检察院跟进监督、抄送同级人大常委会备案制度，取得了显著成效，也为未来立法授予检察权更为刚性的监督方式提供了蓝本。[9]
4.破解裁执分离难题、助力推动立法
坚持以问题为导向，针对普遍存在裁执分离中裁定不规范、裁定后难于执行等问题，在立法完善前，力争与法院、行政机关从制度上制定可操作的拆除、没收及移交违法占地建筑物和设施的实施细则，助力推动立法。积极与法院、政府司法行政部门协调沟通，解决裁执分离有关适用条件、办理程序、裁定执行等具体问题，争取取得地方政府和行政部门的支持，制定协作制度，将行政非诉执行尤其涉及到裁执分离的案件尽可能进行规范。
5.多管齐下，助力解决执行难问题
实践中，无论是法院实施强制执行，还是行政机关实施行政强制执行，都存在大量的未执行情形，行政非诉执行检察监督要找准着力点，助力予以解决：一是整合政府国土部门、公安、法院及检察院的力量，针对违法占地集中整治这项复杂工程，在立法完善前制定联动机制，对违法占地的处理作出明确规定，暢通执行通道，通过多方力量，对超期限未受理、法院无正当理由不予受理或申请被法院退回、裁定准予执行仍未执行的积案设置进入执行程序的入口，新旧案件一并解决，退还土地资源。二是探索土地资源利用诚信管理机制，现有法院征信系统黑名单范围主要针对民事裁判的被执行人，违法占地的行政相对人，只有在罚款未缴纳时，才有可能被列为失信人员，即便占地现象未消除，也无强硬的制裁手段。在现有法院征信系统黑名单的基础上，构建土地资源利用征信系统，由国土部门、法院、检察院共同管理，将案涉的违法占地的行政相对人纳入土地资源利用征信系统。三是将行政非诉执行监督与扫黑除恶专项联系起来，对违法占地案件长期得不到执行的情况，积极与同级监察委、公安等部门沟通协调，一案三查，涉及职务犯罪和刑事犯罪线索的，及时移送。
注释：
[1]参见《最高人民检察院第十五批指导性案例》(检例第59号)。
[2]例如，昆明市某区检察院在办理申请人李某某申请监督区法院准予执行昆明市国土资源局行政非诉执行一案中，查明被处罚人李某某并非案涉唯一行政相对人，违法占地的还有金某、周某某两人，行政机关只认定李某某一人违法占地，区法院裁定准予执行李某某一人不当，遗漏了必要的行政相对人。另查明，在该案中，昆明市某区某街道居委会主任张某某涉嫌违纪违法，将线索移送至监察委立案。区检察院就上述问题提出检察建议后，区法院启动程序重新审查该行政非诉执行裁定。
[3]例如，浙江某区法院对于市国土局申请执行的行政非诉案件，裁定镇政府组织拆除建筑物及设施，但未裁定执行“缴纳罚款”事项。区检察发现法院裁定中遗漏“缴纳罚款”的申请事项，违法建筑物和设施也未拆除，分别向区法院和镇政府提出检察建议。收到检察建议后，镇政府迅速行动，违法建筑物和设施有效拆除;区法院重新补充裁定，“缴纳罚款”的请求事项得以执行并上缴国库，有效维护了国家利益。参见《最高人民检察院第十五批指导性案例》(检例第58号)。
[4]参见刘春勇：《王某某行政处罚非诉执行审查行政裁定书》，中国裁判文书网http：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029CR4M5A62CH/index.html，最后访问日期：2019年3月21日。
[5]参见王华伟：《非诉行政执行裁执分离制度研究》，中国广播影视出版社2017年版，第100页。
[6]参见韩大元：《法律监督是宪法赋予检察机关的神圣职责》，《检察日报》2011 年11月7日。
[7]《最高检检察长张军阐释检察官如何坚守客观公正立场》，新华网http：//www.xinhuanet.com//legal/2019-07/20/c_1124778190.htm，最后访问日期：2019年11月19日。
[8]参见张相军：《“穿透式”行政检察监督与促进社会治理》，法治政府网http：//fzzfyjy.cupl.edu.cn/info/1021/11373.htm，最后访问日期：2019年10月28日。
[9]参见最高人民检察院第七检察厅：《关于行政非诉执行监督有关问题的解答》，检答网，2019年3月18日发布。
作者：张雪情
第一条 为了规范质量技术监督行政处罚案件审理工作，根据《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，制定本规定。
第二条 各级质量技术监督部门审理、复核行政处罚案件，适用本规定。
第三条 各级质量技术监督部门应当设立行政处罚案件审理委员会(以下称案审委)，负责对立案查处的行政处罚案件进行集体审理。
第四条 案审委应当由五名以上的单数委员组成，其中主任委员、副主任委员各一名。主任委员由质量技术监督部门主要负责人或者其委托的负责人担任，副主任委员由质量技术监督部门有关负责人担任。
县(区)级质量技术监督部门可以根据人员编制等实际情况设置案审委委员。
案审委委员应当由取得行政执法证件的人员担任。
第五条 案审委审理案件实行会议制度。案审会议由主任委员或者其委托的副主任委员主持。
第六条 对拟作出责令停产停业、吊销许可证、较大数额罚款决定的，或者情节复杂、影响重大的行政处罚案件，应当由三分之二以上委员进行集体审理。对其他行政处罚案件，可以由三名以上委员进行集体审理。
较大数额罚款的标准，由省级质量技术监督部门结合本地实际
1 确定。
第七条 案审委应当下设办公室(或者专职工作人员，下同)。案审委办公室(以下简称案审办)应当按照查审分离的原则设置。
案审办的主要工作职责包括：
(一)对行政处罚案件进行初审;
(二)召集案审会议，组织整理审理记录;
(三)按照案审委提出的处理意见，组织案件承办机构制作相应的执法文书，并履行相关的报批手续;
(四)组织行政处罚案件复核及听证工作;
(五)组织对下级质量技术监督部门报批案件的审查;
(六)承担案审委的其他日常工作。
第八条 案件承办机构应当在案件调查终结后，将案件调查终结报告以及案件的全部材料提交案审办进行初审。
案件调查终结报告应当载明以下事项：
(一)案由及当事人的基本情况;
(二)调查经过及采取强制措施的情况;
(三)调查认定的违法事实及主要证据;
(四)当事人在调查过程中提出的申辩事实及理由;
(五)违法行为性质及定性依据;
(六)拟处理意见及其依据;
(七)从轻、减轻或者从重处罚等其他需要说明的事项。
第九条 案审办应当自接到案件材料后五个工作日内，完成对案件的初审工作。初审内容主要包括：
(一)对案件是否具有管辖权;
(二)违法主体认定是否准确;
(三)办案程序是否符合法定要求;
(四)案件事实是否清楚，证据是否确凿充分，执法文书是否规范;
(五)适用法律依据是否准确;
(六)处理建议是否合法、适当;
(七)处罚裁量是否合理、公正;
(八)违法行为是否涉嫌犯罪，并需要移送司法机关。 第十条 案审办对案件进行初审后，应当提出初审意见，按照本规定第六条的规定报请案审委集体审理。
案审办初审时发现案件需要进行补充调查或者案件材料需要补正的，应当向案件承办机构提出补充调查或者补正的建议。
第十一条 案审会议按照以下程序进行：
(一)会议主持人宣布本次会议参加人员是否符合规定，说明本次会议审理案件的数量及审理程序等;
(二)案件承办人员介绍案情及拟处理意见;
(三)案审办介绍案件的初审意见;
(四)参加会议委员对案件的管辖权、违法事实、证据、办案程序、法律依据、当事人申辩事实及理由等内容进行审议，并发表意见;
(五)参加会议委员对拟处理意见的合法性及合理性进行审议，并形成结论性的处理意见;
(六)会议主持人宣布案审会议结束。 案件承办人员可以列席案审会议。
第十二条 案审委应当对案件进行全面审理，并提出以下处理意见：
(一)对违法事实清楚、证据确凿的，依法给予行政处罚;
(二)对违法事实不能成立、违法行为已过追诉时效或者违法主体依法不予行政处罚的，不予行政处罚;
(三)对违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚;
(四)对违法行为需要由其他部门进一步处理的，向有关部门提出行政建议;
(五)对违法行为依法不属于本部门管辖或者依法需要追究刑事责任的，移送有管辖权的部门或者司法机关;
(六)对违法行为需要补充调查或者案件材料需要补正的，提出补充调查或者补正等处理意见。
案件审理可以根据需要，征求有关部门的专家意见。专家意见应当记录在案。
第十三条 案审会议应当形成审理记录，经参加会议的案审委委员确认签字，存入行政处罚案卷。具备条件的可以同时采集录像、录音等视听资料，作为文字记录的辅助材料存入案卷。
第十四条 质量技术监督部门应当在案审会议结束后，根据案审委提出的处理意见制作并送达行政处罚告知、不予行政处罚、行政建议、案件移送等相应的执法文书。
4 作出不予行政处罚、行政建议、案件移送等决定的，应当报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十五条 当事人对行政处罚告知内容未提出陈述、申辩或者在法定期限内未要求听证的，质量技术监督部门应当及时制作行政处罚决定书，报请案审委主任委员批准后送达并执行。
第十六条 当事人提出新的申辩事实及理由的，案审办应当组织进行复核，并报请案审委重新审理。
经过听证的案件，案审办应当报请案审委重新审理。 第十七条 案审委对本规定第十六条规定的案件重新审理后，维持原处理意见的，质量技术监督部门应当及时制作行政处罚决定书，依法送达并执行。
案审委改变原认定的违法事实、证据、处罚依据或者处罚种类及幅度的，应当重新履行行政处罚告知程序。
经复核重审作出的行政处罚决定，应当报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十八条 行政处罚决定一经作出，不得擅自改变。确有法定事由需要改变行政处罚决定的，应当经案审委重新审理决定，并报请质量技术监督部门主要负责人批准。
第十九条 案审办负责督促案件承办机构及时对案件进行立卷存档以及对《质量技术监督行政处罚程序规定》第五十五条规定的案件报告、备案。
第二十条 上级质量技术监督部门对下级质量技术监督部门因案件管辖、延期或者其他依法需要报请决定的案件，应当由案审办
5 组织进行审查，并报请案审委主任委员批准决定。
第二十一条 本规定由国家质量监督检验检疫总局负责解释。 第二十二条 本规定自2011年7月1日起施行。原国家技术监督局1996年9月18日公布的《技术监督行政案件审理工作规则》同时废止。
近年来，随着法院执行案件数量的大量增加，执行问题日见突出。由于有时法院执行不甚规范，群众有很大意见，但最高人民法院的司法解释却明确规定检察机关对法院的执行裁定不能提出抗诉，相关法律又未明确赋予检察机关对法院民事行政案件执行程序的法律监督权，这就意味着法院执行程序脱离了检察监督范围，当事人权益受到侵犯时，由于没有司法纠错程序给
予保护，致使法律公正性受到影响。我院民行部门在民事行政案件执行监督方面进行一些有益的探索，现与大家商讨。
1、关于民事行政案件强制执行监督的理论根据
民事诉讼第十四条规定：“人民检察院对民事审判活动实行法律监督”。行政诉讼法第十条规定“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。笔者认为“审判活动”不仅是指民事、行政案件庭审判决、裁定的诉讼活动，还应包括法院对生效法律执行的非诉讼活动。因为执行是法院行使职权的一部分体现，是审判职能的延续，同时也是整个审判活动的一个重要环节，属于行使审判权的范围。审判权不仅仅包括庭审裁判权力，还应包括调查权、执行权等一系列相关联的权力，这些权力与裁判权相依存，它不可能脱离裁判权而独立存在，都属于法院的审判权能，因而审判活动应包括执行活动。两大程序法都已清楚表明检察机关拥有对法院裁判和执行的监督权。这既是基本法的要求，也是检察监督职能的体现，更是司法公正的保障。任何割裂诉讼活动的完整性，作限制性的狭义解释，都违反了立法的本意。
2、关于发现线索的渠道
由于法律对执行监督没有明确规定，高法的解释规定对执行方面的裁定不能进行抗诉，所以当事人即使遇到违法执行的情况，也不一定知道到检察机关申诉，因此执行监督的案件线索相当匮乏。我们在加强与国家权利机关和其他有关机关、上级人民检察院沟通的同时，主要是提高自行发现线索的能力，加大宣传力度，促使当事人或其他利害关系人到检察机关申诉。一是利用集中宣传日活动、下乡办案等机会，送法下乡，了解法院裁判执行情况。二是与多家律师事务所建立工作联系制度，对执行情况进行了解跟踪。三是普发手机短信，宣传民行工作的范围。四是增强服务意识，便民利民。开展了“倒一杯开水，提供一个咨询号码，散发一份宣传单，给群众一个满意解释”的四个“一”活动。通过各种形式的宣传，使我院民行申诉案件线索不断上升，对不服执行的申诉案件也大幅提高。
3、关于对民事行政案件执行监督的方法
实践中，我们根据民诉法关于民事案件执行的规定，对容易产生违法执行的情况进行了分类，并根据具体情况采取相应的监督方法。根据近几年我们对法院执行案件的跟踪分析，我们认为法院在执行过程中容易在以下七个方面产生问题：一是在案件管辖方面，表现为对外地委托的执行案件不积极执行或辖内案件而不积极执行;二是执行根据方面，突出表现是执行依据不足，有些案件已经开始执行但被执行人尚未收到裁判文书;三是执行异议方面，主要是案外人提出执行异议后，执行员不予审查或超越权限审查，我行我素，使得有些合法权益得不到保护;四是执行期限方面，主要是拖延执行情况严重;五是移送执行方面，有些案件应当移送执行，但没有主动移送，非要让权利人申请执行不可，致使那些追索赡养费、抚养费、劳动报酬的当事人无法及时得到保护;六是执行中止、终结方面，主要表现有审查不严，决定中止、终结有时显得很草率。七是执行措施方面，主要是对动产、不动产以及司法行政强制措施等措施的运用不当的问题。
针对上述情况，我们采取了不同监督方法，主要是交流沟通、发检察建议和纠正违法通知书三种方法。比如对于案外人提出的执行异议执行员不去审查、执行期限的拖延以及该移送执行的不移送等问题，我们通常采取发检察建议的方法;而对于其他几种情况，由于侵害当事人的实体权利，并且法律规定较为明确，我们通常采取发纠正违法通知书的方法;交流沟通主要是用在执行的开始阶段和采取监督措施后，主要起事前预防和事后达成共识的作用。
案例一：牛洪元、牛昆土地承包纠纷案
1998年10月20日，申诉人牛洪元、牛昆与被申诉人息县杨店乡龙庙村订立了土地承包经营合同，将7.868亩和11.802亩两块土地发包给二申诉人经营，期限为30年。但在2003年秋，被申诉人强行将土地收回，重新调整，导致申诉人无田可种。申诉人在无奈情况下，提起诉讼。2004年7月9日，息县人民法院受理后立案。在审理后，认定了上述事实，但是一审法院认为，原、被告之间的土地承包经营权纠纷，成因比较复杂，不是一般意义上平等主体之间的民事权利、义务纠纷，应当由有关部门解决，因此依照《中华人民共和国民事诉讼法》第111条第
(三)项、第140条第
(三)项和2004年8月17日的《最高人民法院关于纪素云闫珂珂与济源市天坛办事处北潘村民委员会第七村民组土地承包
经营权纠纷一案的答复》及有关民事政策之规定，裁定如下：驳回原告牛洪元的起诉。
我院受理申诉后，依法提请上级院抗诉。该案于2006年5月开庭再审，2006年11月送达判决，但是判决生效后，由于乡村不予配合，加上土地调整涉及面广，法院一直不积极执行，导致申诉人的父亲多次进京赴省上访，甚至要卖判决书，并多次到检察机关要求支
持。我们对此高度重视，主管领导出面到法院沟通协商，并深入乡村了解情况。根据具体情况，我们建议给予申诉人适当的补偿，并在下一轮承包中解决此问题。通过做当事人的工作，双方达成了调解协议，30000余元的补偿款也已落实到位。申诉人表示不再上访。
案例二：潢川国土局与穆文川土地出让纠纷案
潢川国土局因土地出让与市民穆文川发生纠纷，此案由中级法院指定息县法院异地管辖。判决生效后，潢川国土局向检察机关申诉，检察机关受理后进入审查阶段。息县法院根据当事人申请开始执行，息县法院通知潢川国土局在接到通知书的15日内主动履行义务，逾期不履行将强制执行，但未到15日，息县法院便冻结了潢川国土局账户资金，准备强行划拨。信阳市检察院了解情况后，发出检察建议，并委托息县检察院到执行法院沟通协商。息县法院接到检察建议后，准备对建议内容进行听证。我们到法院沟通协商的同时，指出了法院执行中存在的错误，最后法院改原来的强行划拨为财产保全，即只冻结账户但不划拨资金给执行申请人。
4、存在的问题与建议
在探索对法院执行监督的过程中，遇到一些困扰我们的问题，一是缺少明确法律依据，尽管我们认为从法理上讲执行应纳入检察监督的范围，但往往审判机关与我们在认识上有分歧，很难得到统一;二是手段不硬，尽管我们发了建议或纠正违法通知书，但往往得不到答复或者得不到纠正;三是线索匮乏，我们虽然进行大量活动，但收效并不十分明显，有很多的违法执行问题没有纳入我们的视野。
针对上述问题，我们建议一要在检察机关内部至上而下对执行监督问题开展调研，弄清执行监督问题现状、症结和解决的对策。二要呼吁人大修改或制定完善法律，明确规定执行监督的主体、范围和方法，从根本上解决问题。三是建议最高人民检察院与最高人民法院会商，就有关执行问题联合下发司法解释。
检察机关行使民行监督的主要手段是提请上级检察机关向法院抗诉，长期以来，抗诉作为一种主要监督手段，侧重于案件的受理、审查、提出抗诉，而对抗诉案件以后的再审法庭的监督却不够重视，一些检察机关对出席民行抗诉案件再审法庭有一种错误的认识，认为自己的职责是抗诉，出席再审法庭是额外的工作，加上法律对出席民行抗诉再审法庭没有详尽的规定，
导致了一些检察院对出席再审法庭不重视，甚至出现了敷衍的态度。实际上出席再审法庭是民事行政检察监督的一项重要内容，它是民行抗诉监督的沿续，体现检察机关对民行审判监督的严肃性，做好这项工作对确保审判公正维护法律正确实施有着相当重要的意义。检察院应当重视出席再审法庭，积极行使监督职能，不仅要宣读抗诉书和发表出庭意见，还应当做好以下工作：
一、监督证据的出示与质证。民事、行政诉讼认定事实的主要依据是当事人双方提出的证据，所以有“打民事官事就是打证据”之说，出席民行抗诉案件再审法庭的检察人员应当密切关注举证质证这一重要环节，因为在抗诉过程中，检察人员已经仔细研究了原审卷宗，对证据的把握非常熟悉，在再审过程中，应当监督当事人对原审证据是否仍存在争议，原审中存有疑问的证据是否重新质证，当事人是否提供了新证据，新证据是否符合《证据规则》规定的新证据的标准，是否经过质证的程序。同时对于检察机关在抗诉过程中收集的证据，应当由审判人员在法庭上出示，听取当事人的意见，以便进一步查清事实，还原案件的真象。如果上述事项在法庭调查阶段被法庭忽略，检察人员应当在发表出庭意见时，建议法庭纠正。
二、对辨论后庭审小结情况进行监督。庭审小结是民事审判方式改革后增加的一项庭审新内容，主要是在法庭辩论结束后，审判人员对整个庭审过程活动做的综合性总结。出庭支持抗诉的检察人员应当认真倾听审判人员关于认定证据、焦点归纳、确认事实、划分责任、法律适用共5个方面内容的分析，在审判人员征询意见时，针对小结的情况，发表检察机关的意见
三、发表支持抗诉的补充意见。在庭审结束后，检察人员发表出庭意见，对庭审过程的合法性予以评价。同时为确保监督效果，突出法律监督者的角色，检察人员还应当根据庭审的情况，依据法律的规定，重点阐述证据应当采信的情况、如何正确适用法律，结合庭审情况，指出原审的错误，强调检察机关抗诉的理由和依据，进一步论证检察机关抗诉的正当性，以达到满意的监督效果。
四、对当法庭宣判情况进行监督。民事诉讼法规定，除重大疑难案件须交审判委员会讨论外，其他案件应当由再审法庭自行宣判，但实践中凡涉及检察机关抗诉的民事再审案件，都会被提交审判委员会讨论决定。检察人员应当对此现象加大监督力度，对一些原审明显认定事实和适用法律错误，再审过程中已经查清的案件，建议法庭及时宣判，减轻当事人的诉累，保护当事人的合法权益。
五、对其它事项的监督。主要有对诉讼费用的交纳和庭审调解等情况进行监督，检察机关提起的抗诉是审判监督程序的一种，当事人只需承担必要费用如果再审法庭让当事人交纳诉讼费，应当予以纠正。在庭审调解过程，注意调解程序是否合法，当事人是否自愿，发现有干扰应大胆监督，提出纠正意见，如有枉法行为坚决依法查处。
在庭审监督过程中，检察人员应当注意，检察机关在再审诉讼中的地位是监督者，不应当与当事人、审判人员辨论，做出法律监督者违反法律规定的不当举动，只能按法律规定的程序进行事后监督，体现法律监督严肃性和合法性。
(试 行)
第一章 总 则
第一条 为指导全省各级质量技术监督部门(以下简称质监部门)办理行政案件，确保办案质量，提高办案效率，促进依法行政，根据《行政处罚法》、《技术监督行政案件办理程序的规定》和《广东省质量技术监督行政案件办理规定》等有关规定，结合本省质监系统实际，制定本工作指引。
第二条 全省各级质监部门办理行政案件，适用本工作指引。
第三条 办理行政案件，必须贯彻有法必依、执法必严、违法必究的方针。
办理行政案件，必须坚持调查与审理决定分离，罚款决定与罚款收缴分离，罚没物品收缴与处置分离。
办理行政案件，必须坚持处罚、教育和整改相结合，做到事实清晰，证据确凿、充分，适用法律、法规、规章准确，符合法定程序。
第四条 各级质监部门的稽查、特种设备安全监察、法制和其他工作机构在办理行政案件工作中应当互相支持，密切配合，保证办案工作的顺利进行。
前款所指工作机构在办案工作中分别履行下列职责：
(一)稽查机构负责行政案件的详细查处工作，依法实施现场处罚;对立案查处的案件依法进行调查取证，提出行政处理意见并按规定予以公开;负责制作行政处罚决定书并执行。
(二)特种设备安全监察机构负责监督检查特种设备生产、使用、检验检测活动，按规定发出特种设备安全监察指令，对需要立案处罚的案件移交稽查机构立案查处。
(三)法制机构负责组织本部门行政案件的审理、告知、听证和案件处罚阶段的公开工作。
(四)标准化、计量、质量等机构按照分工负责的原则，凡案件涉及到业务工作的，应提交有关依据和资料。
(五)办公室、计划财务等机构应按要求做好人力协调、后勤保障和罚没物品的治理、处置工作。
第五条 行政案件由违法行为发生地的质监部门管辖。 对管辖权发生争议的，由争议双方协调解决或者报请共同的上一级质监部门指定管辖。
上级质监部门在必要的时候，可以办理下级质监部门管辖的行政案件，也可以把本部门管辖的案件交下级质监部门办理。下级质监部门认为案情重大、复杂需要由上级质监部门办理的，可以报请上一级质监部门办理。
上级质监部门转办、交办案件的办理工作，适用《广东省质量技术监督行政执法案件转办交办治理规定》。
质监部门对不属于本部门管辖的案件，应当依法移送有管辖权的其他执法部门处理。
第六条 违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。
前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继承状态的，从行为终了之日起计算。
第二章 简易程序
第七条 符合下列条件的案件，适用简易程序(当场处罚)：
(一)违法事实确凿。即违法事实简朴、清晰，执法人员
无需进一步调查取证即可当场确认违法行为存在;
(二)有明确的法定依据。即该违法行为应当受到的行政
处罚是法律、法规或者规章明确规定的;
(三)符合法定的处罚种类和幅度。即对公民(含个体工
商户，下同)处以50元以下、对法人或者其他组织处以l000
元以下罚款或者警告的行政处罚。
涉及没收违法物品和违法所得的案件，不得适用简易程序。
第八条 实施当场处罚应有2名以上执法人员参加，并按
如下步骤进行：
(一)向当事人出示行政执法证件，表明身份;
(二)现场查清当事人的违法事实，并制作《现场检查笔录》，记明时间、地点、违法事实、情节、后果，由当事人签名或盖章;
(三)向当事人说明违法的事实、行政处罚的理由和依据;
(四)听取当事人的陈述和申辩，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当采纳 ;
(五)填写《当场行政处罚决定书》，载明当事人的姓名或名称、违法事实、处罚种类、幅度、时间、地点，处罚依据的法律、法规、规章及条款。《当场行政处罚决定书》由当事人
签字或者押印，并当场交付当事人;当事人拒绝签字或者押印的，应当注明情况，并由无利害关系第三人签字或者押印;
(六)依法可以当场收缴罚款的，必须向当事人出具由省财政部门统一制发的罚款收据，并于2日内交本部门财务机构;依法不可以当场收缴罚款的，应当告知被处罚人在15日内到指定的银行缴纳罚款;
前款所指财务机构应于收到罚款2日内缴付指定银行。
(七)告知当事人如对行政处罚决定不服，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼;
(八)执法人员应当在作出当场处罚决定之日起3日内办理结案手续，并报本部门法制机构备案。
同志们：
今天上午，我们集中收听收看了xx市执法监督暨“省案件评查组”案件评查情况通报电视电话会议。这是一次非常重要的会议。连书记在讲话中总结了这次会议的特点：一是全市政法队伍自身建设的动员会;二是提升政法队伍能力水平素质的部署会;三是提升政法队伍办案质量的总结会。连书记提出“八个必须”(领导必须率先垂范，领导必须敢抓敢管，领导必须善抓善管，政法系统制度必须完善，制度必须严格执行，案件评查必须常态化，新过必须从严追究)，这是落实这次会议精神的实质。高建慧书记也提出几点要求，包括召开民主生活会、递交承诺书等，都是落实这次会议精神的具体措施和办法。政法委要牵头贯彻落实好今天的会议精神，本周内拿出落实方案，专门召开会议进行部署。制定方案要具有可操作性、可行性，更要有成效。为贯彻落实好此次会议，我主要讲以下几点：
一、政法干部很辛苦
当前，新旧体制交替的形势，给政法工作带来非常大的挑战，我国通过三十多年的改革开放，逐步建立起了社会主义市场经济体制。现阶段，社会各类矛盾集中爆发，老百姓的民主意识、自我保护意识日益增强，但实际的国民素质还有待提升。比如有些老百姓在运用法律武器、保护自我利益的过程中，对法律政策断章取义、片面解读，给政法工作带来了很多问题。区委、区政府充分体谅政法干部的难处及政法干警的辛苦，但我们也不能因为当前形势复杂和工作困难，就忽略政法工作中所暴露的问题。
二、政法工作很重要
通过连书记一系列阐述，我们更加清楚地认识到没有政法的公平正义就没有社会的公平正义，没有社会的公平正义就必然会出现天下大乱。当前，我国稳定形势压力很大，在推进改革开放的过程中，一些社会层面包括政法系统出现了某些不公平、不公正的现象，尤其我国分配不公问题严重，地区之间、行业之间差异非常大。经济学中有个概念叫基尼系数，是衡量一个地区或国家贫富差距的重要参数，其国际警戒线是0.38。超过0.38就意味着这个地区、国家存在严重的分配不公，必然会带来严重的社会动荡不安，而我国现在已达到0.5，这是引起当前不稳定的因素之一。社会矛盾的化解，需要社会各个单位和部门主体共同解决，而公平正义的最后一道防线就是法律。如果一个地区、国家的法律防线出现问题，那么他的社会必然要出现大问题。从这个意义上讲，政法工作很重要，政法干部的责任很巨大。作为一名干警，不要小看自身岗位，众多干警加起来的整体力量，对一个地区公
第 1 页 共 1 页 平正义的维护非常重要。因此，从今天开始，要全面、深刻、着力加强政法队伍的建设。
三、政法工作存在的问题不容忽视
从这次案件评查的情况看，问题率在50%以上，问题很严重。归纳起来有以下几方面：
1、办案不规范;
2、办案不公平、不公正，甚至出现冤假错案。如今年我省发生的“赵作海案件”，商丘农民赵作海含冤入狱XX年后才被平反;
3、办案效率不高，推诿扯皮，引起群众强烈不满;
4、办案质量不高，综合效果不好。办理案件的法律效果、社会效果、人文效果、经济效果等没有得到充分体现;
5、政法队伍的素质和能力有待提升。
之所以会出现这些问题，客观上讲有以下几方面原因：第一，我国是人情社会。连书记也讲到，在待人接物方面，中西方文化的差异尤为突出。西方文化是讲规矩、讲法治，我国虽然也讲法治，但会受到人情的干扰，这也是当前任何人都无法避免的，从客观上对我们的公平执法带来较大挑战。第二，基于某些法律本身存在的问题，导致执法过程出现困难。这些客观因素造成的障碍目前也许我们无法克服，但在管理学中有一句话，“你无法改变世界、无法改变别人的时候，只有改变自己”。第三，利益因素的干扰。
从主观上讲，影响司法公平的原因：第一，责任心不强。有些同志由于自身修养不足，抵制不了外界“利”和“情”的影响，导致责任心丧失。第二，业务能力不强。有些同志在办案过程中，业务能力水平不行，导致案件出了问题。第三，自律意识不强。有些同志法制观念淡薄，原则性不强，甚至以权谋私，贪赃枉法。还有些政法干警是抱着侥幸心理，有些则是迫于外界人情的压力。第四，民本意识不强。没有真正把老百姓的利益放在首位。第五，作风不够扎实。实际上，人性的特点有两点，第一点人都是自私的，第二点人都是有惰性的。任何人在缺乏监督的情况下都会犯错误，任何一个有权力的人，在缺乏监督的情况下，都会膨胀，这是必然的。我们的政法干部都是掌握一定权力的人，因此加强政法干部自身建设就显得尤为重要，不能只喊口号、走形式，否则将危害个人甚至整个社会。
四、政法工作必须做好
做好的标准是什么?我认为可以从具体和抽象两个角度判断。从具体上说，就是办案的主观问题率为零，即一个案件办理因主观因素导致的问题为零;从抽象上说，就是要维护社会的公平正义。政法工作的主体是政法干部，在法律确定的情况下，能否公平执法，主体是关键。政法队伍的成员头顶国徽，肩扛天秤，责任重大。不能等同于一般人，必须把自己当成是特殊材料制造的人。大家除了要做好连书记讲的几条，下面我再强调几点：
(一)坚决塑造政法队伍优良职业道德。道德建设包括职业道德、家庭美德、社会公德等，我们要强调的是，加强职业道德建设。作为政法干部，每个人都必须心中有数。一要讲政治。所谓“政”，是众人关心之事;所谓“治”，是治理。简单理解就是大家关心的、共同的利益，必须要服从和维护。从另一个角度看，讲政治就是要服从党的领导。二要讲民本。一定要把老百姓的利益放在首位。作为人民的公仆，我们要为老百姓主持公道、办实事。如果在一件事上出了问题，短期内可能问题影响不大，但时间长了、事多了，超出了老百姓的容忍限度，就出大事了，甚至会危及政权的稳固。三要讲责任。责任胜于能力，尤其对政法干部来讲，责任比能力更重要。有很多问题都是因为责任心不强造成的，并非能力的问题。政法委制定的贯彻落实方案，一定要把加强责任心的教育体现在全过程，提炼出一个响亮的口号，加强政法队伍的文化建设，把责任心文化提升到一个高度上来。四要讲公道正派。公道正派是执法的生命，要坚决做到，对己清正、对人公正;对内严格、对外公平。
(二)坚决提升政法队伍的业务能力和办案水平。可结合前期工作情况，开展xx区办案质量的自查活动，然后再进行评查。一要办案规范，程序严格;二要办案效率高;三要办案综合效果好，包括法律效果、社会效果、人文效果、经济效果等等;四要维护公平正义。
(三)坚决做到严格程序依法办案。实际操作过程中，来自方方面面的干扰非常大，总结为两个字：情、利。作为政法干部必须要做到自律、自省。既不能讲情面，又要克服利欲的干扰。一定要在法律的范围内公平处理，不能因为有人打招呼，让办案人员错误办案，在法律范围内掌握底线，底线一定不能突破。
(四)坚决做到廉洁高效。一方面，要廉洁。廉洁执法是公平执法的重要前提。拿人家的手短，吃人家的嘴软，不廉洁很难公平执法。政法系统的廉政建设必须列入重要议事日程。另一方面，要高效。政法委要将高效的问题融入到方案中，制定具体要求。比如受理一件案件，有确定刚性时间的，必须在刚性时间内完成;没有确定刚性时间的，根据案件的性质、复杂程度，也要在一定时间内承诺，不能无限期拖案。为什么现在老百姓不愿意走司法程序?第一时间太长，第二成本太高，第三害怕司法不公平。因此，在高效方面必须要有动作、有措施，同时还要注意出现的一种新问题，比如司法裁决结束后，群众不服裁决仍然无理上访。我再强调一下，对于法院终审判决已经生效，且经过核定不存在违法现象的案件，仍然无理上访的，要坚决予以打击。
(五)坚决查办政法工作中的违法乱纪者。刚才，连书记讲了，过去发生的问题以总结教训为主，新过要从严追究。要坚决杜绝以权谋私，办人情案;坚决杜绝贪赃枉法;坚决杜绝推诿扯皮;坚决杜绝违背程序办理案件。
在招商引资说明会上的致辞
女士们，先生们，各位来宾，各位朋友：
在这个美好的季节，我们淄博高新区一行来到贵国开展招商活动。今天，与在座的各位新老朋友会面，是一件非常高兴的事情。在此，请允许我代表中国山东省淄博市人民政府、淄博国家高新技术产业开发区向前来参加此次聚会的朋友们，表示热烈的欢迎! 上个世纪90年代，令全球瞩目、创造了世界经济奇迹的“亚洲四小龙”，其中就有贵国。自上个世纪中叶以来，贵国的经济一直发展强劲，即使在亚洲金融风暴之后的几年逆境中，贵国的经济和社会事业也表现出了非凡的业绩。这其中有诸多成功的经验，但我认为，其中一个很重要的因素就是在经济全球化进一步加快的今天，贵国采取了积极的对外开放战略，致力于将贵国的产品、形象和文化不断地实现国际化，许多产品如汽车、家电等在国际市场上颇具竞争力，并不断地开拓新的市场份额。近年来，中国大陆与贵国一直保持了紧密而良好的经济交流与合作关系，而且这种交流与合作在新的世纪里正逐步加深，不断拓宽。令人高兴的是，贵国投资的东海、恩彼西、新汉城等一批企业和项目也在我们淄博高新区安家落户，不仅增进了我们双方之间的了解和友谊，而且在经济利益方面取得了“双赢”，更重要的是为下一步双方的继续合作和友好往来奠定了坚实的基础，显示出美好的未来前景。
下面，我重点介绍一下淄博高新区的基本情况、投资环境和发展规划。
淄博高新技术产业开发区是1992年经中国国务院批准的53家国
第 5 页 共 5 页 家级高新区，目前也是中国大陆重点扶持的重点高新区之一，山东半岛经济发展的新的经济增长点之一，享有目前中国大陆最优惠的政策、最有力的政府支持、最具有市场化的发展环境。淄博高新区位于淄博市中心城区北部，辖区总面积121平方公里，依托淄博市工业基础、产业配套、资源雄厚、现代资讯以及自身政策、人才、环境、产业、设施、市场等优势，经过近10年的开发建设，产业发展初具规模，目前区内现有企业2700家，其中高新技术企业65家，外商投资企业100多家，10家上市公司。累计完成合同利用外资5.39亿美元，实际利用外资3.32亿美元。各项主要经济指标每年均以40%以上的速度增长。目前，高新区已成为山东中部地区最具潜力的经济增长点和最具活力的高新技术产业发展基地。
淄博高新区始终重视和强化环境建设。在园区建设规划、基础设施配套、管理服务功能、科技创新支撑等方面积极与国际接轨，努力营造国际化投资环境。同时积极利用国家赋予高新区的特区“权力”，在所得税、营业税等方面给予较大幅度减免，在增值税方面，按交纳税额，给予一定的财政扶持。降低收费标准，对重点开发领域实行“无费区”政策。在经济、行政和社会事务管理方面，高新区拥有市级管理权限，在企业注册登记、外商投资企业审批、土地出让、规划建设、劳动用工、社会保障等方面，实行一站式服务、委托办理等工作方式，简化审批程序，减少审批环节，为投资者提供便捷、高效的全程服务。另外，高新区内道路、水、电、蒸汽、燃气、通讯、污水处理等基础设施已配套完善，为投资创业者创造了良好的基础条件。
第 6 页 共 6 页 投资环境的不断改善，吸引了许多国内外投资者，德国拜尔、荷兰dsm、等跨国集团都已落户高新区。香港东江、台湾合资的德惠来、国内知名的椰风集团、中润集团、海信集团、通威集团等分别在高新区建立了自己的工业园区和综合开发园区。本市内的齐鲁石化、山东铝业、新华制药、金晶科技、万杰高科等10家境内外上市公司也已入驻高新区。
目前，高新区正着手建设高新区韩国工业园。该园位于高新区黄金地段，规划占地100公顷。园内道路、水、电、蒸汽、燃气、通讯、污水处理等基础设施也正着手完善，将为投资创业者创造良好的基础条件。
朋友们，当今世界经济一体化和国际化进程不断加快，优势互补，共同进步，是我们寻求的同一主题和目标。在此，我们热切期望与各位不断增进了解，精诚合作，在平等互利、共同发展的基础上建立广泛友好的合作关系，加强经济、技术、贸易、人才等交流。同时，竭诚欢迎在座的各位能进一步到淄博高新区考察，我们将在土地使用、物资供应、工商税费、进出口业务、能源交通、通讯信息、政策环境、基础设施等方面提供宽松优惠的条件和高效快捷的服务，保证投资者的事业顺利，生意兴隆。预祝我们大家合作成功，共创美好的未来! 最后，祝愿大家身体健康，万事如意! 第二篇：在韩国招商引资说明会上的致辞 女士们，先生们，各位来宾，各位朋友：
在这个美好的季节，我们淄博高新区一行来到贵国开展招商活动。今天，与在座的各位新老朋友会面，是一件非常高兴的事情。在
第 7 页 共 7 页 此，请允许我代表中国山东省淄博市人民政府、淄博国家高新技术产业开发区向前来参加此次聚会的朋友们，表示热烈的欢迎!
上个世纪90年代，令全球瞩目、创造了世界经济奇迹的“亚洲四小龙”，其中就有贵国。自上个世纪中叶以来，贵国的经济一直发展强劲，即使在亚洲金融风暴之后的几年逆境中，贵国的经济和社会事业也表现出了非凡的业绩。这其中有诸多成功的经验，但我认为，其中一个很重要的因素就是在经济全球化进一步加快的今天，贵国采取了积极的对外开放战略，致力于将贵国的产品、形象和文化不断地实现国际化，许多产品如汽车、家电等在国际市场上颇具竞争力，并不断地开拓新的市场份额。近年来，中国大陆与贵国一直保持了紧密而良好的经济交流与合作关系，而且这种交流与合作在新的世纪里正逐步加深，不断拓宽。令人高兴的是，贵国投资的东海、恩彼西、新汉城等一批企业和项目也在我们淄博高新区安家落户，不仅增进了我们双方之间的了解和友谊，而且在经济利益方面取得了“双赢”，更重要的是为下一步双方的继续合作和友好往来奠定了坚实的基础，显示出美好的未来前景。
下面，我重点介绍一下淄博高新区的基本情况、投资环境和发展规划。
淄博高新区始终重视和强化环境建设。在园区建设规划、基础设施配套、管理服务功能、科技创新支撑等方面积极与国际接轨，努力营造国际化投资环境。同时积极利用国家赋予高新区的特区“权力”，在所得税、营业税等方面给予较大幅度减免，在增值税方面，按交纳税额，给予一定的财政扶持。降低收费标准，对重点开发领域
第 8 页 共 8 页 实行“无费区”政策。在经济、行政和社会事务管理方面，高新区拥有市级管理权限，在企业注册登记、外商投资企业审批、土地出让、规划建设、劳动用工、社会保障等方面，实行一站式服务、委托办理等工作方式，简化审批程序，减少审批环节，为投资者提供便捷、高效的全程服务。另外，高新区内道路、水、电、蒸汽、燃气、通讯、污水处理等基础设施已配套完善，为投资创业者创造了良好的基础条件。
投资环境的不断改善，吸引了许多国内外投资者，德国(好)拜尔、荷兰dsm、等跨国集团都已落户高新区。香港东江、台湾合资的德惠来、国内知名的椰风集团、中润集团、海信集团、通威集团等分别在高新区建立了自己的工业园区和综合开发园区。本市内的齐鲁石化、山东铝业、新华制药、金晶科技、万杰高科等10家境内外上市公司也已入驻高新区。
目前，高新区正着手建设高新区韩国工业园。该园位于高新区黄金地段，规划占地100公顷。园内道路、水、电、蒸汽、燃气、通讯、污水处理等基础设施也正着手完善，将为投资创业者创造良好的基础条件。
朋友们，当今世界经济一体化和国际化进程不断加快，优势互补，共同进步，是我们寻求的同一主题和目标。在此，我们热切期望与各位不断增进了解，精诚合作，在平等互利、共同发展的基础上建立广泛友好的合作关系，加强经济、技术、贸易、人才等交流。同时，竭诚欢迎在座的各位能进一步到淄博高新区考察，我们将在土地使用、物资供应、工商税费、进出口业务、能源交通、通讯信息、政策环境、
第 9 页 共 9 页 基础设施等方面提供宽松优惠的条件和高效快捷的服务，保证投资者的事业顺利，生意兴隆。预祝我们大家合作成功，共创美好的未来!
最后，祝愿大家身体健康，万事如意! 谢谢大家。 好[chazidian.] 第三篇：在投资说明会暨招商引资促进会上的致辞 各位来宾、各位朋友、女士们、先生们：
在这秋高气爽、满园收获的大好季节，在党的十六届三中全会刚刚结束之际，×市委、市政府专门组团，借参加高交会之机，在深圳开展招商引资活动。这是今年我们组织开展的一次最重要的大型招商引资活动。今天下午，我们特意邀请深圳的各位朋友、合作伙伴以及×同乡代表，在这里欢聚一堂，举行×(深圳)投资说明会暨招商引资促进会。在此，我代表中共×市委、×市人民政府，对各位的到来表示热烈的欢迎!同时，对大家多年来对×改革发展所给予的始终如一的关爱、帮助和支持，表示衷心的感谢!
深圳是中国对外开放的窗口，也是我们仰慕和学习的榜样。多年来，通过广泛接触和加强往来，我们在深圳结识了众多的朋友，依靠大家的宣传和推介，使更多的朋友进一步了解了×，两地经济领域的交往与合作不断扩大，极大地促进了×经济的快速发展。希望各位朋友继续一如既往地关心、支持×的发展，×105万人民永远感谢你们!
各位来宾、各位朋友，这次招商引资活动使我们加深了了解，增进了友谊，既会见了老朋友，又结识了新朋友，我们十分珍惜同深圳
第 10 页 共 10 页 朋友的友谊。希望各位朋友常到×观光考察，也希望各位老乡“常回家看看”，我们将从各个方面给大家提供方便，搞好服务。×是一块投资的热土，×人民真诚地希望各位朋友前去投资兴业，实现共同发展。
最后，祝各位来宾、各位朋友身体健康、事业顺达、合家幸福、万事如意!
谢谢大家。
第四篇：在xxxx投资说明会暨招商引资促进会上的致辞 莲山 课件 .5 y k j.co m 4 各位来宾、各位朋友、女士们、先生们：
在这秋高气爽、满园收获的大好季节，在党的十六届三中全会刚刚结束之际，×市委、市政府专门组团，借参加高交会之机，在**开展招商引资活动。这是今年我们组织开展的一次最重要的大型招商引资活动。今天下午，我们特意邀请**的各位朋友、合作伙伴以及×同乡代表，在这里欢聚一堂，举行×(深圳)投资说明会暨招商引资促进会。在此，我代表中共×市委、×市人民政府，对各位的到来表示热烈的欢迎!同时，对大家多年来对×改革发展所给予的始终如一的关爱、帮助和支持，表示衷心的感谢!
深圳是中国对外开放的窗口，也是我们仰慕和学习的榜样。多年来，通过广泛接触和加强往来，我们在深圳结识了众多的朋友，依靠大家的宣传和推介，使更多的朋友进一步了解了×，两地经济领域的交往与合作不断扩大，极大地促进了×经济的快速发展。希望各位朋
第 11 页 共 11 页 友继续一如既往地关心、支持×的发展，×105万人民永远感谢你们!
各位来宾、各位朋友，这次招商引资活动使我们加深了了解，增进了友谊，既会见了老朋友，又结识了新朋友，我们十分珍惜同深圳朋友的友谊。希望各位朋友常到×观光考察，也希望各位老乡“常回家看看”，我们将从各个方面给大家提供方便，搞好服务。×是一块投资的热土，×人民真诚地希望各位朋友前去投资兴业，实现共同发展。
最后，祝各位来宾、各位朋友身体健康、事业顺达、合家幸福、万事如意!
谢谢大家。 莲山 课件 .5 y k j.co m 4 第五篇：在×(深圳)投资说明会暨招商引资促进会上的致辞 在×(深圳)投资说明会暨招商引资促进会上的致辞
各位来宾、各位朋友、女士们、先生们：在这秋高气爽、满园收获的大好季节，在党的十六届三中全会刚刚结束之际，×市委、市政府专门组团，借参加高交会之机，在深圳开展招商引资活动。这是今年我们组织开展的一次最重要的大型招商引资活动。今天下午，我们特意邀请深圳的各位朋友、
合作伙伴以及×同乡代表，在这里欢聚一堂，举行×(深圳)投资说明会暨招商引资促进会。在此，我代表中共×市委、×市人民政
第 12 页 共 12 页 府，对各位的到来表示热烈的欢迎!同时，对大家多年来对×改革发展所给予的始终如一的关爱、帮助和支持，表示衷心的感谢!
深圳是中国对外开放的窗口，也是我们仰慕和学习的榜样。多年来，通过广泛接触和加强往来，我们在深圳结识了众多的朋友，依靠大家的宣传和推介，使更多的朋友进一步了解了×，两地经济领域的交往与合作不断扩大，极大地促进了×经济的快速发展。希望各位朋友继续一如既往地关心、支持×的发展，×105万人民永远感谢你们!
各位来宾、各位本稿件版权属517878秘书网朋友，这次招商引资活动使我们加深了了解，增进了友谊，既会见了老朋友，又结识了新朋友，我们十分珍惜同深圳朋友的友谊。希望各位朋友常到×观光考察，也希望各位老乡“常回家看看”，我们将从各个方面给大家提供方便，搞好服务。×是一块投资的热土，×人民真诚地希望各位朋友前去投资兴业，实现共同发展。
最后，祝各位来宾、各位朋友身体健康、事业顺达、合家幸福、万事如意!
谢谢大家。
为强化监管、严格程序、规范运作、保证办案质量，提高办案效率，制度本制度
一、对受理的行政执法案件实行调查取证与做出行政处罚决定的机构，人员分离。各稽查中队负责案件执法检查工作，制作现场检查执法文书，办理现场处罚案件，对需立案的案件，办理立案审批，进行调查取证，落实有关事宜;专卖管理科对立案的案件进行初审、报批，对案件进行审核。
稽查中队送审案件时，应指派一名执法人员协助专卖管理科对该案的后处理工作。
二、现场处罚案件由案件主办人负责，必须按《烟草专卖行政处罚程序规定》在执法现场严格办理。于7日内连同处罚决定书交回队建立现场处罚案件电脑台账，并报专卖管理科备案。
三、区局各稽查中队按照各自的职责负责日常监督检查，对发现的问题需立案的，应在3日内填写立案审批表，与其它执法文书一并送专卖管理科审查后，报局长审批立案。专卖管理科应当对案件办理过程进行监督并登记。
四、调查取证有办案机构负责，案件调查应当在立案之日起30内终结。确需延长的，应报局长批准。
五、案件调查终结3日内，主办人员应按规定制作案件《调查终结报告》，并附经整理的证据材料。
六、专卖管理科应当对《调查终结报告》等案件材料进行全面审查，根据不同情况，提出审查意见。
七、作出行政处罚决定之前，由专卖管理科告知当事人拟作出行政处罚决定的事实、理由和依据以及处罚决定内容，并告知当事人有权陈述和申辩，符合听证条件的有权要求听证。
八、案件需作出行政处罚决定的，由专卖管理科填写《行政处罚审批表》，报局长审查批准。局长批准后，由案件承办机构制作《行政处罚决定书》并送达。
九、行政处罚决定书送达后，案件承办机构要及时催办、执行情况随时向局长汇报，逾期不履行，又不申请复议或提起诉讼的，会同专卖管理监督科及时办理申请人民法院强制执行手续。
十、案件执行完毕后，案件承办机构要在3日内填写行政处罚结案报告，报局长审批后予以结案。
十一、案件结束后，案件承办机构要在7日内整理完善所有案件材料，装订成册，归档保管，上交专卖管理科统一保管。
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