强制征地拆迁的政治危害性
今年年初，国务院公布施行《国有土地上房屋征收与补偿条例》，废止了在过去十年被认为与强制征地拆迁血案有关的《城市房屋拆迁管理条例》。鉴于当前的征地拆迁问题大量发生在农村，国务院法制办公室负责人还表示：将抓紧对集体土地征收与补偿规定的修改。
这是一次公开征集民众意见并有学者推动、参与的“拆迁变法”，在立法过程和政策维新的意义上都堪称中国改革前进的里程碑。新条例否定了政治修辞蛮横、行政过程暴力化的“拆迁”概念，代之以“征收与补偿”，并设置明文界定的“公共利益”前提，禁止营利目的和行政强制，被征收人與做出征收决定的地方政府之间发生争议时经由司法解决。如此明确政法分权、官商隔离的制度设计，在一个问题领域打开了政治改革的局面。
但如果注意到立法过程中发生的争论，以及新条例公布后某些地方政府并未真正停止征地拆迁暴力的事实，就不能不强调深化认识、严肃政法特别是有效制止农村强制征地拆迁的迫切性了。
“准予司法强制”不可照搬到农村
从社会舆论反应和征集条例修改意见的情况来看，新条例的执行效果必然面临严峻考验。谨慎悲观者认为，在法院的独立性、公正性难以保证的情况下，经由司法判决的强制搬迁仍难免是地方政府操纵的结果;但效率主义者竟主张“行政强制”与“司法强制”并存，以“保证建设活动的顺利进行”。很显然，前者站在弱势民众立场，忧虑地方上某些官商以假冒伪劣的“公共利益”借口为强制征地拆迁寻求司法形式主义外衣，要求制止任何名义的强拆;后者则从官商“顺利”与否的判断出发，预料到司法程序多少会对野蛮开发有所羁绊，试图继续用发展主义“大道理”来掩护强拆的危害性。因此，新条例把行政强拆置于非法地位是民众立场的胜利，但准予司法强拆同时也就隐伏了围绕司法独立公正和“公共利益”真伪的新“博弈”。
一般认为，在媒体系统发达、法治意识较强、司法救济相对便利的都市社会，市民赢得新“博弈”或有胜算。但中国的农村与城市几乎是两个世界，所以学者和舆论特别忧虑：广大农村地区在舆论监督缺位、行政左右司法的环境下会继续发生强制征地拆迁的悲剧。这可以理解，因为从农村发生的许多强制征地拆迁事例来看，某些地方制造舆论屏蔽等手段超出一般人的想象，并且那种以“发展”、“城市化”、“公共利益”为理由的“强制难免论”早已蜕变为一个伪命题——许多地方发生了官商腐败利益推动的强制征地拆迁悲剧，却鲜有民众为阻挡真正的公共利益而漫天要价的闹剧。
因此，鉴于已经发生的事实，关于农村集体所有制土地征收与补偿的立法应慎之又慎、严之再严：立法动机必须定位于尽量制止征用农地、有效防止强制征地拆迁，坚定保护耕地的国家立场和保护民众权利的立场，而不被“发展主义”的抽象论所迷惑;强化预防官商勾结、非法行政的司法体制，而不首先假定民众妨碍所谓的“公共利益”。
为了确立防止农村发生强制征地拆迁悲剧的立法动机，仅有“三农特殊论”的判断还不够，需要真正认清其政治危害性。只有从国家战略高度对强制征地拆迁的政治危害性理解达成共识，才有利于堵死为强制征地拆迁捏造“公共利益”借口、寻求司法庇护的秘密权力通道。
强制征地拆迁的政治危害性
回顾现代中国的历史，改革开放新时期的农村土地承包制是在反思左倾社会主义教训前提下探索的扩大农民地权的政策，它解决了困扰新中国三十年之久的农民温饱和国家粮食供应问题。因此，那种以产业开发或城市化为理由的强制征地拆迁，其实质是掠夺农民的生产资料、强迫农民改变生活方式，在国家政治意义上乃是对扩大农民地权政策的反动。
当前，把所谓“发展”作为政治正确根据的“发展神圣论”以为经过司法程序的强制征地拆迁即为合法，无疑是欠缺政治史和政治学常识的——司法只能决定对犯罪的暴力，而农民是据合法地权生产和生活的，所以强制征地拆迁才是非法的。
鉴于某些地方的唯GDP论、唯利论倾向，不顾或者欠缺政治全局视野来思考强制征地拆迁的做法，中央政府必须坚持全局性、历史性的国家政治高度，借鉴发达国家法治过程的经验，切实对“公共利益”论证的程序公正和实质合理负起责任，否则，获得假冒伪劣“公共利益”名义的强制征地拆迁将在司法形式下复活，其后果是大量农地的非农用化和农民的非生产化，从而造成1950年代“大跃进”之后再次的农业破坏，并将导致中国特色社会主义核心价值体系的空洞化、从革命到改革历史意义的虚无化、政治伦理的儿戏化和政治经验知识的垃圾化。
如果说强制征地拆迁的做法是对中国政治的精神颠覆，那么其反国家性就是对国家秩序直接的力学破坏。国家作为人类规模适当的共同体可能处于三种状态：战争(自然)状态、政治(权力)状态、法治(平等)状态。相对于人类和其他动物的巨大差别，人与人的身心能力接近平等，从而导致人们目的、希望的平等，也就是说任何剥夺他人利益和生命的行为都将招致报复或构造仇敌关系。因此，在没有共同权力建立起共同秩序的时候，利益竞争的本能自然地使人们处于相互为敌的“战争状态”。摆脱这种状态之唯一途径，是在和平、公正的价值共识前提下，建立共同服从遵守的政治准则，即由国家主权建构的“政治状态”。
不过，“政治状态”并不能保障人们避免权力者的暴力侵害，人们对权力者的抵抗又带来新的“战争状态”。因此，彻底摆脱“战争状态”的希望是建立法律约束权力的共和宪政，使“政治状态”成为人们自觉承认、自主服从、自愿维护即具有可持续政治合法性的“法治状态”。人们在法治文明的政治状态下享受权利平等的和平秩序。只有破坏这种权利、秩序的行为才构成犯罪，只有犯罪才会受到经过公正司法判决的处罚。
厘清了这些基本原理，强制征地拆迁的政治危害性便凸显出来：农民根据国家统一的合法地权正常生产、和平生活;对于国家秩序而言，某些地方强制征地拆迁乃对农民的有组织犯罪，当然或许犯罪者会单方面冠以“公共利益”的理由，但它事实上会伤害人们对国家政治和法统的信仰。事实已反复证明，某些地方政府诉诸强制征地拆迁的所谓“公共利益”或“开发项目”往往是农民不能接受的卖地财政、官商腐败，它与发展、稳定等目标南辕北辙。因此，作为立法原则有必要明确：强制征地拆迁这种严重侵犯农民权利、可能危及国家安全的行为，必须要由负国家政治责任的中央政府担当权力主体以便于自肃和监控，而不能过于放任自流。
现代民族国家乃是具有价值共识和政治认同的人民共同体，尤其在经过了人民革命的中国，必须实现民众权利。为人民服务的政治伦理要求民众的利益高于一切。事实上，第一代开国领导人毛泽东和刘少奇都深入浅出地谈及过类似的观点，毛泽东的说法尤其生动。1956年11月，毛泽东在中共八届二中全会上讲话时谈道：“在河南省一个地方要修飞机场，事先不给农民安排好，没有说清道理，就强迫人家搬家。那个庄的农民说，你拿根长棍子去拨树上雀儿的巢，把它搞下来，雀儿也要叫几声。邓小平你也有一个巢，我把你的巢搞烂了，你要不要叫几声?于是乎那个地方的群众布置了三道防线：第一道是小孩子，第二道是妇女，第三道是男的青壮年。到那里去测量的人都被赶走了，结果农民还是胜利了。后来，向农民好好说清楚，给他们作了安排，他们的家还是搬了，飞机场还是修了。这样的事情不少。现在，有这样一些人，好像得了天下，就高枕无忧，可以横行霸道了。这样的人，群众反对他，打石头，打锄头，我看是该当，我最欢迎。而且有些时候，只有打才能解决问题。”
1957年4月，刘少奇在上海党员干部大会上的分析更加理论化。他说，人民内部矛盾是我国的主要矛盾，表现于“领导上的官僚主义与人民群众的矛盾”，激化起来就发展为“闹事”。但有些同志总想搞成敌我矛盾以便于“一棍子打死”，如此粗暴对待群众，“打来打去，打得一塌糊涂，问题还是解决不了。”他进一步说，群众闹事大体上经过几个阶段：先是提意见、提要求;然后是派代表交涉;如果交涉没有结果，就开会，向北京告状，向《人民日报》写信;还没有效果，就请愿、闹事。群众闹事多因经济问题，提出的要求大部分是合理的、可以实现的，但往往经过好几个月，官僚主义者不理，最后才来请愿、闹事。总起来讲，官僚主义是引起闹事的原因。“群众闹事中间，反革命分子是可能参加的，但是在今天，反革命分子只能够利用群众中的切身经济问题和政治问题来鼓动群众闹事。反革命分子不可能用反革命的纲领和反革命的口号来鼓动群众闹事。所以，群众闹起事来，即使有反革命分子参加，也要当人民内部问题处理。”
毛泽东和刘少奇当年的讲话反映出他们的政治智慧和民权立场。虽然那个时代有那个时代的政治弊病，但也只是对所谓“阶级敌人”实行“专政”，而不至于对一般劳动群众滥施剥夺生存条件的暴力，更不至于糟蹋耕地、毁坏民房，倒是对群众指向官僚主义的暴力给以同情。毛泽东的“雀巢比喻”说明了共同体政治学的一个基本原理：承认他人乃另一个自我，理解他人的尊严等于我的尊严，体会他人的耻辱等于我的耻辱。
而刘少奇“人民内部矛盾论”更着眼于制止任何借口的反人民暴力，因为他从事实和经验研究中发现了官僚主义者总倾向于以蛮横压制来掩盖其侵犯人民利益错误的秘密。所有这些，与近代欧洲思想家的民族国家理论是相通的。卢梭在《社会契约论》中指出：人民共同体作为主权者是全体个人的公共人格，因此主权者没有、而且也不可能有与其成员利益相反的任何利益，“侵犯其中的任何一个成员就不能不是在攻击整个共同体;而侵犯共同体就更不能不使它的成员同仇敌忾。”
印证于当前中国发生的事实，那些强制征地拆迁的地方官员也都打着“公共利益”或“综合执法”的幌子，但并不能掩盖其反人民性。因为对共同体任何个人合法利益的剥夺当然地意味着对所有人合法利益的可能剥夺，积累起来必然造成人民共同体的分裂而陷于无法无天的前政治“战爭状态”。没有人民的政治权利，便没有人民的财产权利。为了杜绝强制征地拆迁事件的发生，必须根据人民共同体政治学原理规范“公共利益”的论证和司法审查。任何“公共利益”的论证过程都必须要在人民参与的政治体制下进行，法院判决也不是为了对强制征收土地财产作最后的合法认定，而应该站在寻求不征收、尽量少征收、避免强制征收的人民立场上首先审查政府的“公共利益”论证以及相关征收、补偿是否合理、合法。
叫停和审查征地拆迁计划
去年年底，安徽一位省政府高级官员发表文章说：2008年国土资源部颁布《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》以来，地方政府视之为卖地生财的“救命稻草”，强制农民并居“上楼”;这一掠夺农地、侵犯民权的“灭村”、“圈地”运动席卷大半个中国，为害巨大，“必须叫停!”
新华社的《瞭望东方周刊》则针对《国有土地上房屋征收与补偿条例》发表社评呼吁：切断地方政府与开发商的利益关联、不让含混不明的所谓“公共利益”给官商以可乘之机，乃终结暴力强拆的关键。去年农产品价格的暴涨已经警告了基本农田骤减的危机，今年多省份的严重干旱更让人忧心农业生产和农村稳定，而2月14日的《人民日报》再爆荒唐事：全国200多个地级市竟然有183个在规划建设“国际大都市”。这隐含着多么恐怖的征地拆迁前景。
卖地财政所出卖的是农民和农业，强制征地拆迁所摧毁的是政治和文明。驱赶农民、倒卖土地的强迫“城市化”与文明功能扩展、吸纳农民就业的自然城市化不同，以掠夺农民土地、破坏农民财富、侵犯公民权始，以让农民搬进既脱离城市服务网络又脱离农业生产条件的“楼房”终，这样的所谓“城市化”只会离政治文明、经济发展以及真正的现代化越来越远。这种城市化“大跃进”强迫症之殷鉴不远，乃1950年代“强迫”工业化“大跃进”所造成的国家经济自杀和社会动乱。
在18亿亩耕地“红线”已经告急的形势下，如果容许地方官商围绕征地拆迁与农民搞“博弈”，无论是行政命令还是司法强制，都将诱导其继续推进唯GDP、唯暴利主义的卖地财政政策，加剧农地的非农化和废弃化、农民的失业化和无产化。中国素有“恒产恒心、安居乐业”之古训，正视因强制征地拆迁而恶化的农民生存状况和日益显现的农业危机乃当今中国最大的政治。为了防止丧失文明价值的掠夺性暴力运动，为了避免再次出现大规模人为粮荒，也为了扭转农村土地“城市化”而农业人口游民化的恶性发展趋势，中央政府应该一面明禁严查地方官商强制征地拆迁，一面建设具有真正法治精神的法治机制来刚性监管农地农用，切实保护农民地权;而当务之急则是立即叫停、审查地方政府的征地拆迁计划，否则便不能刹住某些地方强制征地拆迁、“圈地灭村”的狂潮。 (姚力文，人民日报社原农村工作部主任，前国家主席刘少奇秘书;刘建平，中国传媒大学国际传播研究中心副教授)
(摘自4月18日《经济观察报》)
作者：姚力文 刘建平
近年来，为建设社会主义新农村，中央和各级地方政府加大 “三农”投入的力度。然而随着惠农政策、惠农项目和惠农资金的落实，涉农职务犯罪也呈明显上升趋势。为深入落实党中央、北京市委关于深入推进社会主义新农村建设的各项要求，根据高检院和市院党组的统一部署，北京市昌平区人民检察院结合区农村发展，以及涉农惠民领域职务犯罪多发引发社会矛盾突出，特别是征地拆迁和小额工程领域案件多发的实际情况，在全区重点围绕涉农征地拆迁开展专项预防工作。
一、2012年昌平区拆迁工作基本情况
1.昌平区征地拆迁项目总体情况
目前，昌平区2012年度共有在拆项目30个，拆迁许可总建筑面积共计707.4万平方米，其中住宅面积366.8万平方米，非住宅面积340.6万平方米，拆迁住宅户数1.0267万户。
截止到2012年4月底，已完成拆迁建筑面积536.1万平方米,住宅面积299.9万平方米，非住宅面积236.2万平方米，住宅户数7980户。未拆迁建筑面积171.3万平方米，其中住宅面积67万平方米，非住宅面积104.3万平方米，住宅户数2287户。
今年已完成在拆项目41.2万平方米,其中住宅面积21.7万平方米，非住宅面积19.5万平方米，住宅户数318户，非住宅8处。
2012年市政市容委主要实施的拆迁项目为：回昌东路、110国道二期、北苑东路、七星路、回昌路、七北路、陕京三线、四场路。
2.昌平区征地拆迁的运作流程
启动部门。一般是由项目主体来启动，比如：轻轨、道路、公益等项目，由区政府、市政管委启动;沙河巩华城，由北京市土储中心委托沙河镇启动;未来科技城、创新基地等项目，均为一级开发项目，由未来科技城建设公司、北京振邦承基开发建设启动。
涉及单位。启动部门涉及区政府、市政管委、住建委、财政局、土储中心、规划局、园林绿化局、水务局、镇政府、一级开发公司等多部门，还有拆迁公司、评估公司、审计公司等中介公司。
资金来源。根据项目的不同，资金来源也不同。如：房地产开发项目，一般是土储中心拨钱;市政委拆迁项目，高速公路项目由首发集团拨钱，区内道路由区政府、区财政拨钱;巩华城、未来科技城均为一级开发项目，由土储中心拨钱，同时区里也协调融资平台进行贷款操作。如果区政府根据经济发展需要，对征地补偿款低于市场价的则由区政府从财政拨钱补差给开发公司。
资金拨付。一般通过协议，委托拆迁公司全权负责。目前，一般是将征地拆迁补偿款拨付到镇里的专用账户，根据项目单独记账，经过评估、拆迁、审计公司确认，由镇政府发放拆迁补偿款。昌平区目前基本执行“9+X”补偿方式，9当中30%给老百姓，70%作为村集体积累资金，X是操转资金(即老百姓的养老、社保、医疗等)，村集体征地拆迁款上亿的村不少，比如回龙观、沙河、东小口、北七家等村集体资金巨大，存在潜在的风险。
中介公司(评估、拆迁、审计公司)。涉及住建委拆迁，对于中介公司的选择，一般是在入围的二十几家公司当中，通过公开招投标选用。入围公司的选择一般采取非公开的评审方式，对申报公司的业绩、资质等进行评审。涉及市政管委拆迁，对于中介公司的选择，如果项目前期手续、时间条件具备，则通过招投标的方式确定中介服务公司;如果项目时间紧任务重，则根据区政府要求和安排;对于工期紧迫、前期手续不具备的项目，则直接委托中介服务公司。
二、在调研过程中发现涉农征地拆迁存在的主要问题
拆迁工作在全区各部门、各镇(街道)的共同努力下，取得了阶段性成果，但拆迁中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.拆迁补偿成本居高不下，存在区域不均衡问题
在征地拆迁中，由于征地拆迁前后时间不同、征地拆迁项目不同、被征地拆迁的土地和房屋的位置不同等原因，经常出现相邻几个村的征地拆迁补偿标准不一致，甚至差距过大。容易造成部分被征地村民心理失衡，并出现不满情绪，引发群体上访。比如：国家科技创新基地、京包线工程和六环路建设均占用了昌平区马池口镇楼自庄村的土地，但三个工程的补偿标准不一致，很多村民对此表示质疑。又如沙河镇，在我区规范中拆迁补偿低于相邻的东小口镇，两镇相邻，政策不同，这种不同区域、不同项目之间补偿标准存在不均衡而攀比的情况，都导致了被拆迁人要求获得更多补偿金额，最终增加了项目的整体拆迁成本。加之，受以往拆迁观念误导、政策执行力偏弱、安置房源不足等因素影响，有些项目在正常评估补偿之外的一些补助、奖励标准不够公开透明，拆迁补偿成本在不断“协商”中仍有继续攀升的趋势。
2.各拆迁项目普遍存在私搭乱建等违法建设问题
我院办理本区农村拆迁过程中因抢建违建发生的重大责任事故案件7件13人。如2010年2月，我区北七家镇鲁疃村就发生了为多得补偿款抢建房屋，四人死亡、三人受伤的惨剧。从我区的情况来看，在各个拆迁项目中，特别是集体土地的拆迁中，违章建设形式多样，十分普遍，不仅拆迁难度大，影响了拆迁工作的正常进行，同时存在着极大的安全隐患：一是村内道路被挤占，一旦发生火灾，消防车都无法进入;二是部分村民为了骗取拆迁补偿，不惜一切代价降低建设成本，有的甚至连地基都不打牢，就加盖三四层房屋，还有的村民在短时间内进行违法抢建，找的都是没有资质的工程队施工，极易引起房屋垮塌等安全事故;三是这些没有审批手续的房屋很多存在占路现象，给居民的出行带来不便，同时还造成噪声、治安、卫生等诸多问题。
3.回迁安置房建设相对滞后
由于土地供应紧缺，提供的安置房地段有限，安置小区周边环境和基础设施配套有待完善，尤其是交通设施、教育医疗设施等不能及时配套，导致被拆迁人不愿搬迁。
我区虽然及时建造了一批安置房，但许多拆迁项目在正式实施前并没有建成或启动回迁安置房建设，部分项目只是完成了回迁安置房规划建设方案，最終导致项目未能按照承诺期限实现回迁入住，使得安置承诺无法按时兑现而失信于民。另外，因拆迁过渡费偏低、安置时间过长等原因，导致部分被拆迁人由于不能现房安置而不愿搬迁。
三、昌平区院查办涉农惠民职务犯罪案件的基本情况
2008年到2011年，我院共受理初查涉农职务犯罪线索38件49人，立案查办涉农惠民职务犯罪案件17件25人，截至2011年年底，已判决12件19人。其中，涉及征地拆迁的案件4件15人，占涉农惠民领域职务犯罪案件的23.5%;涉及小额工程的案件6件6人，占案件总数的35.2%。
1.涉农惠民职务犯罪案件的主要特点
一是农村基层组织人员是主要犯罪主体。我院查办的17起涉农惠民职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人为村民委员会等农村基层组织主要领导的案件有8件18人，占全部案件的47.1%，如崔村镇副镇长李安江贪污案。农村基层组织人员作为行贿对象的案件6件6人，占全部案件的33.3%。如赵国勤行贿案中，受贿人张海为昌平区百善镇半壁街村村委会主任，何永军为村党支部书记。
二是线索以署名举报为主，立案案件多为自行发现。17件涉农征地拆迁职务犯罪线索中，署名举报的有7件，占44%，匿名举报的3件，本院其他部门移送的2件，自行发现的4件。12件立案查办案件中，自行发现的8件线索均成功立案，占66.7%，本院其他部门移送线索成案的2件，署名举报和匿名举报线索成案的各1件。
三是涉案领域主要集中在征地拆迁和小额工程建设中。在我院办理的17起涉农惠民职务犯罪案件，有4件11人发生在农村征地拆迁环节，占案件总数的23.5%;6件6人发生在农村小额工程建设领域，占案件总数的35.2%。由此可见这两个领域已成为涉农惠民职务犯罪的易发多发领域，应成为职务犯罪惩防的重点环节。
四是窝案串案现象明显。单独犯罪少、集体共同犯罪多，是当前涉农惠民职务犯罪的一个显著特点。我院立案查办的此类案件中，通过侦监部门移送案件线索以及群众署名举报，查办张海等受贿案、赵国勤行贿案等窝案2件6人;同时，在查办赵加利等3人贪污案中，深挖出赵卫东行贿案案件1件1人、张某等挪用公款案件1件2人(侦查中);在查办刘学军行贿案中，自行发现受贿案件1件1人。办案中我们发现：从横向看，主要是村支书、村主任、村会计串通，共同贪污受贿，典型案件如张海等受贿案中村民主任、党支部书记等五名两委班子成员合谋共同受贿5万元。从纵向看，主要是村基层组织人员在获取上级资金拨付的过程中，与上级职能部门的公职人员上下串通，弄虚作假，中饱私囊，尤其是在土地征用补偿、基础设施建设等领域，工作涉及的部门、人员、环节很多，单独犯罪受到各部门的制约监督，往往难以得逞或易被发现，因此共同犯罪尤为多见，典型案件如村委会主任赵加利与土地所所长王明利等人共同伪造租赁合同，共同贪污土地拆迁补偿款51万余元。
2.涉农征地拆迁领域职务犯罪的主要手段
一是向欲承揽拆除原有房屋业务的施工队收受或索要贿赂。目前，我区征地拆迁工作涉及多个镇村，拆迁的面积很大，但是，拆迁市场因为专业性不强，准入门槛不高，造成竞争依然十分激烈，不少施工队为了拿到拆迁合同，或主动或被动地向握有施工队选择权的国家工作人员行贿，这已成为拆迁市场的“潜规则”。
二是利用发放征地拆迁补偿费的时间差挪用公款。由于拆迁工作涉及不同的被拆迁户，环节多，周期长，进度不一，由此造成拆迁补偿费的滚动下发或暂时滞留，这就给具有拆迁费管理权的人员挪用提供了可能。如我院查办的赵加利贪污案。赵加利作为村委会主任兼党支部书记，在一年时间内，个人决定将村土地补偿款814万元分十次借给他人进行经营活动，至案发时仍有180万元尚未归还。
三是伪造征地拆迁项目或数量，骗取征地拆迁补偿款。一般是被拆迁户与有关国家工作人员和农村基层组织工作人员相勾结，以工作存在失误、审查把关不严、领导有交代等为说辞，使被拆迁户的相关手续顺利过关，共同骗取征地拆迁补偿款后分赃。如我院查办的赵加利、王明利、杨玉芳贪污案，主要犯罪手段为采取伪造的方法，虚假延长被拆迁地块承包合同年限，骗取根据延长的合同年限多给予的预期补偿;冒用已去世村民的名义倒签合同，编造征地拆迁补偿承诺，骗取根据拆迁补偿承诺多给予的补偿款;移花接木在其他地块的他人的企业营业执照和纳税证明，多骗取企业停产停业补偿款;事先通过内部渠道获取拆迁信息，在即将纳入拆迁的地块上抢建、抢种，多获取拆迁补偿款。被拆迁户采取多报拆迁面积的虚增方式或者将已分别出租的多块土地合并为一新址进行虚拟承租的虚构方式，骗取拆迁补偿款。
四、涉农征地拆迁中容易诱发职务犯罪的环节
我区的征地拆迁任务相当繁重，量大面广，拆遷速度之快，使得城市面貌有了极大的改观。但是，通过调研，我们认为在征地拆迁工作中，极易诱发职务犯罪的环节有九个。
1.立项审批环节
有关管理部门对不符合政策要求的项目违规搭“绿色通道”给予审批，或对手续不完备的项目违规给予审批。
2.建房审批环节
一般情况下，建房审批工作同征地拆迁工作并无关联。然而按照现行的农村征地拆迁政策，纳入动迁范围的农民，如果建房申请获得批准，即便房屋没有建起来，拆迁时每平方米也能获得一定的补偿。在建房审批工作中，除了当年已纳入拆迁范围的地块属冻结地块明确不应审批外，隔年拆迁地块是否批准没有明确规定。为了达到申请建房继而在动迁中获得更多利益的目的，一些申请户采用各种方法如析产分户、迁入户口的方法制造居住困难假象，突击申请建房。而有关部门的工作人员贪图眼前利益，违规批准建房。
3.拆迁招投标环节
拆迁工作涉及的拆迁、拆除和评估公司众多，这些公司为了利益，必然在招投标环节使出浑身解数。
一是征地拆迁中的招投标流于形式。在调研走访中，我们发现，涉及征地拆迁的招投标一般均由本区的几家拆迁公司竞标，但实际上具有政府委托拆迁的行政色彩，中标的拆迁公司只是具体操作者，拆迁相关政策的制定、拆迁经费的审核等重大权力均集中在政府的手中，导致征地拆迁招投标流于形式。
二是串标行为普遍存在。第一，投标者之间互相串标。某些投标人为了能取得中标资格，不择手段地相互通谋作弊，比如投标人之间相互约定抬高或压低投标报价;投标人之间内定报价阶位或先进行内部“竞价”，内定中标人，然后再参加投标;投标人轮流“坐庄”。这种串标，中标者一般都会将所得利润的一部分给其他投标者。第二，投标者与招标者之间串标。某些投标人为了中标，通过各种手段和渠道，收买、拉拢、行贿招标人，与招标人直接串通，比如招标人为特定投标人“量身定做”需求指标。招标人在开标前开启投标文件，并将其他投标情况告知特定投标人，或者协助特定投标人撤换投标文件，更改报价。招标人向投标人泄露标底，如我院参加过多次开标会，均未发现有一家单位的报价在标底之上，虽然没有证据证明泄露标底的事实，但我们却有充足的理由相信存在标底提前泄露的情况。与招标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标者额外补偿等。第三，投标人与采购代理机构之间串标。某些投标人与采购代理机构的工作人员串通作弊，通过暗箱操作或泄露招标信息等手段谋取中标资格。如投标人与采购代理机构相互串通，通过泄露标的金额、透露参与评审工作的专家评委名单和联系方式，非法获取和泄漏其他投标人的投标信息，设置中标价意见表，以及撮合其他投标人共谋串标事宜等手段，为特定投标人达到非法谋取中标的目的。第四，投标人与评审专家之间串标。某些投标人拉拢或以不正当利益收买评审专家，通过专家的评审权为其获得竞争优势，从而达到中标的目的。
三是招标人将拆迁项目划分为多个标段，使多个关系户能在不同的标段中标。招标主体可能存在收受贿赂的行为。
四是招标人为私情、私利，违规以邀请招标的方式，有意减少竞标者，使关系户中标。这就使采取租借资质、挂靠等方式骗标的投标方混入投标队伍，为拆迁工作埋下安全隐患。
五是房屋拆除工程发包环节。房屋拆除行业利润丰厚，市场竞争也相当激烈。一些有房屋拆除资质的企业以及许多挂靠于拆除企业的拆除施工队伍，为争揽业务，争相公关、贿赂那些具有房屋拆除发包决定权或能够影响房屋拆除工程发包的拆迁工作人员。
4.入户调查和评估环节
负责评估工作的人员收受被征地者的贿赂后，一是以多计被征地种植面积、多报产量、虚报作物品种、多付土地和青苗等补偿费用等方法，使被征地者获得更多的补偿款;二是以多算树木数量、材积，虚报树木种类等方法多付树木补偿费;三是以扩大原建筑面积，多计折旧费，高估原建筑物质量等级等方法，多付各种建筑设施的补偿费用。
5.补偿款核定环节
补偿款的核定同被拆迁方的补偿利益密切相关，直接决定拆迁农民获得补偿金额的多少。根据规定，房屋评估公司给出的仅是拆除房屋每平方米的单价。在评估单价确定的情形下，拆迁面积的大小就有着决定性的意义。另外，有的拆迁基地为了尽快完成拆迁任务，对补偿标准也不统一。因此，有些企图通过动迁获取更高补偿的农民便采取向有拆迁面积、补偿金额核准确认审批决定权的工作人员进行贿赂，以虚增动迁面积或适用较高的补偿标准。
我们在走访中发现，虽然原则上由拆迁中介机构如拆迁公司、拆除公司、评估公司等负责具体的评估及洽谈补偿事项，但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，所以镇政府(街道办事处)是拆迁工作的责任主体。也就是说，镇(街道)或农村“两委”班子成员在必要时将就征地拆迁补偿事宜和农户进行洽谈，成为洽谈的主体，这极易出现利用职权为被拆迁人谋取利益等职务犯罪行为。如多列被补偿人、多付拆迁奖励金、多给安置房、增加安置房面积等。
6.编制拆迁安置实施细则环节
面对拆迁周期长，房地产价格涨势快等复杂情况，建设单位会在一定幅度内提升拆迁成本以应对新情况，而这部分成本除应对各种情况外也极易引发职务犯罪。
7.补偿环节
村干部往往和开发商私下商量，所给的土地补偿款、拆迁补偿款一部分交给镇里的共管账户，一部分如青苗补偿费、地上物补偿费等就直接给村里，理由是他们对村里的情况更了解。而这就为他们贪污、挪用这些钱提供了条件。
一是由于拆迁中采用以住房面积和户籍人口相结合的拆迁政策，一些拆迁户为获取更多的拆迁款，采用短期报入空挂户口，夫妻假离婚后通过一些中介机构、掮客办理假结婚等方法，以获取更多的拆迁人头数，取得更多的拆迁款。拆迁公司和政府审核人员面对冒出的大量“假证”，无法甄别其真伪。加之，有关人员为私情、私利，出具虚假证明，帮助被拆迁人骗取困难补助或骗取回迁房、异地安置房或安置指标。
二是有关人员截留被拆迁人困难补助款，获取非法利益，使得真正困难的村民无法得到补偿，使得国家涉农惠民政策出现偏颇。
三是农村两委干部及相关村委会工作人员与被拆迁人合谋，虚构补偿项目、伪造租赁协议骗取拆迁补偿;伪造公有住宅租赁合同及相关手续，将公有违章建筑变为个人产权，骗取拆迁补偿;编造直管公房租赁合同，将空置的直管公房以个人名义骗取拆迁补偿。甚至未尽审查义务违规为违章建筑办理产权手续或伪造虚假产权手续，骗取拆迁补偿。
四是相关人员明知被拆迁人没有实际经营，却不能抵制被拆迁人贿赂、拉拢、腐蚀，为获取经济利益，给予被拆迁人办理停业、停产补偿。
8.拆除环节
在房屋拆除过程中，由于项目进行有时限要求，拆除物的残值很难进行价值计算，在拆房财物处置和资金管理方面存在一定的风险。
一是收费项目混乱，拆除工程发包单位以各种名目如旧材料回收、残值费、拆房管理费等名义向拆房公司(拆房施工队伍)收取费用，且不设置收费项目的明细账。
二是旧材料回收费用的价格设定随意性大。
三是资金管理混乱。比如房屋拆除施工单位收到的资金大多是向个人收取的现金(个体拆房队伍挂靠有资质的拆房公司)，收费凭证填写不规范，随意入账，记账混乱。有的违反规定将拆迁服务费与拆除旧材料回收费混在一起，用拆除旧材料费冲抵拆迁服务费。拆迁管理人员私自用收取费用发放奖金、支付旅游费用或与拆房公司勾结，以虚增合同款的方法贪污拆迁劳务费。
9.工程决算环节
拆迁、评估、拆除等单位为及时结算工程款而向有关单位主管人员或财务人员支付“回扣”款。在回迁安置的工程建设领域，常常出现发包方拖欠工程款的现象，承包方为及时得到工程款，不惜以贿赂手段拉拢发包方有关领导或财务人员。
五、涉农征地拆迁领域职务犯罪案件高发的诱因分析
通过走访调研，以及对我院查办的涉农征地拆迁领域职务犯罪的分析和总结，我们认为，涉农征地拆迁领域职务犯罪高发主要有以下原因。
1.征地拆迁工作相关的规章制度执行不到位，征地拆遷补偿工作随意性较大
一是关于征地拆迁费用专户存储的硬性规定没有落到实处。按照《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》的要求，镇政府(街道)应统一组织辖区内各村集体经济组织在银行开设征地补偿费监管账户，将征地补偿费专户存储、专款专用。但这一规定在实践中却大打折扣。如在某村集体土地拆迁征地过程中，本该由征地单位打入村镇共管账户，由镇级财政进行监管的拆迁款，却直接打入了村集体提供的7家个人或单位账户，导致镇级财政对拆迁补偿工作无从监管，进而为其实施职务犯罪行为提供了操作空间。
二是对停产停业综合补助的审批条件执行不严。根据《昌平区集体土地房屋拆迁补偿补助规定》，被拆迁人在申请停产停业综合补助费时，被拆迁房屋应具有合法的批建手续或房屋所有权证，拆迁前被拆迁房屋实际用于生产经营，有工商营业执照，并且工商营业执照上标明的营业地点为被拆迁房屋，已办理税务登记并出具纳税凭证。同时，依据《北京市房屋拆迁前期工作指导意见》，拆迁单位工作人员入户调查的主要内容包括被拆迁人的房屋权属和使用状况，并应制作详细的入户调查情况登记表。然而，在办案中我们发现，被拆迁人使用注册在同村其他地址经营的企业营业执照，通过该单位补缴税款的手段获得纳税凭证，且拆迁员并未进行入户调查，导致被拆迁人的违建房获得了四百余万元的停产停业综合补助费。村、镇工作人员及拆迁员的审查疏失、甚至积极配合，客观上为被拆迁人运用停产停业综合补助费骗取国有资金大开方便之门。
三是关于农村集体土地发包、出租的决策程序贯彻不力。《昌平区村级事务重大事项民主决策暂行规定》对农村集体资产发包及出租的决策方法和程序进行了明确规定，包括“应经本集体经济组织成员的村民大会三分之二以上成员或者三分之二以上成员的村民代表同意，并报镇政府审批;将发包合同文本等向本集体经济组织成员公开”等，但从我院查办案件的情况看，某些村集体土地的发包、出租并没有完全经过这些程序，广大村民也并不清楚集体土地发包、出租的具体情况。这就导致在拆迁过程中，某些行为人与农村干部相互勾结，虚构承包合同、虚增承包面积，骗取国家的补偿款。
2.外部监督不到位导致某些村党支部书记、村委会主任权力过于集中，农村基层组织缺乏民主决策的体制
近年来，随着国家对农村的政策性投资大幅度增加，大量的投资通过资金划拨的形式下发到基层组织，再由基层组织根据农民土地被征用的面积，折算成补偿款发放到农民手中。这也就使农村基层干部尤其是村党支部书记，村委会主任等具有一定人、财、物的支配权和管理权。而在现实中农村基层村干部议事决策缺乏一套完整有效的规范制度，设置的“村账镇管”制度在有的地方仅仅表现为形式上的管理，上级管理部门对于村居资金的分配、使用没有形成统一有效的管理监督和制约机制，不能及时发现问题。
随着依法治国方略的提出，国家对农村基层干部遵纪守法的宣传越来越多，教育力度也越来越强。但个别农村干部仍然缺乏学习法律、法规和国家政策的自觉性，独揽大权、个人意志强、随意性大，对哪些行为是法律所不允许的，自己应该干什么、不该干什么缺少正确的认识，有的甚至把自己凌驾于村民和制度之上，无视村规民约和各项决策程序、财务制度，使得集体决策、村务公开无从执行。当面对物质诱惑时，他们往往为满足一己之私欲，利用手中权力实施犯罪活动。例如百善镇半壁店村村委会主任张海是出了名的“一言堂”，重大事情都由其一人拍板，其他村委会委员、甚至是村党支部书记都不敢提出反对意见，这在客观上纵容了其职务犯罪行为。
另外，从我院查办的案件来看，农村基层组织工作人员间的监督比较薄弱也是发生职务犯罪案件的村普遍存在的现象。村财务人员往往和“一把手”存在裙带关系或是利益共同体，其专业技能和职业操守也令人担忧，财务人员的监督功能形同虚设。有的村会计受村书记、主任的领导制约，往往出于碍于情面、胆小怕事等多方面原因，很难严格执行相关的会计制度，不能发挥财务监督,有的村会计甚至与村干部同流合污，完全失去了监督作用。
3.农村征地拆迁工作的有关政策和要求不尽科学，在执行中难以避免出现偏差
一是拆迁要求与拆迁规律存在矛盾。征地拆迁补偿安置是一项非常复杂而艰巨的工程，它关系到每一户村民的切身利益和社会的和谐稳定，往往工作流程环节较多，工作周期较长，但受现实情况的种种限制，目前大多数涉农征地拆迁工程必须在特定或限定时间内完成。因此，为了确保进度，按时完成征地拆迁安置任务，往往需要采取非常规方法，一些负责管理或协助征地拆迁工作的人员便用各种合法或不合法的手段来推进拆迁工作，在这一过程中，为了进度优先，政府有关部门也无奈地放宽要求，这在客观上为某些国家工作人员和农村基层干部实施职务犯罪行为提供了土壤。
二是拆迁的市场化运作模式存在漏洞。目前的涉农领域征地拆迁工作都采用市场化运作方式，政府主管拆迁的部门是管理者，各类拆迁中介机构受政府委托是具体实施者。但实际上，由于拆迁工作坚持属地负责的原则，镇政府(街道)是拆迁工作的责任主体，我们无法要求镇(街道)工作人员和农村基层干部在此项工作中不接触被拆迁人，也就无法避免其中的权钱交易行为。所以，这种拆迁工作机制，虽然从表面上减轻了政府的压力，但实际上也带来了很多深层次、隐蔽性的问题。
三是管理没有及时跟进造成拆迁市场混乱。我区作为首都的城市发展新区，在快速推进城市化建设过程中，取得了明显的成效，但是由于土地资源的稀缺性，房价居高不下，拆迁补偿的价格也越来越高，从而使得拆迁补偿的利益诱惑越来越大。在现有政策出台前，我区对违章建设的认定及补偿标准较为宽松，没有及时制定新的标准，因此在拆迁领域出现了“拆托”这一特殊群体，这些人为在拆迁中获得高额补偿常常在临近拆迁前大肆抢建、乱建违章建筑，以各种不合理的理由骗取拆迁补偿款。还有的甚至为减少获赔“阻力”，上下游说，并承诺将部分补偿款用来“回馈”相关国家工作人员和农村干部，这种情况不仅造成了国有资产的大幅流失，也滋生了职务犯罪行为。
4.涉农征地拆迁相关法律法规的滞后性，为滋生职务犯罪留下了空间
征地拆迁中的衍生行为需在法律层面进行界定。根据办案实践，目前遇到的问题主要有：
一是部分农村基层组织人员利用自身获取内部消息的便利，在得知土地即将征用拆迁的信息后，采取隐瞒真实情况等手段，向原土地承租人承租地块，待土地征用拆遷时获取暴利。如我院反贪局查办的线索中，发现某村委会主任采用此手段获取拆迁补偿款一千余万元，严重损害了原土地承租人的利益，在当地产生恶劣影响。
二是拆迁评估人员身份界定问题。拆迁评估人员伙同国家机关工作人员或农村基层组织人员，在集体土地拆迁环节中违法违规操作，收受好处或者贪占补偿款的行为，不至因其身份而影响犯罪的成立。但是，若拆迁评估人员与社会人员勾结，进行虚假的高位评估，进而获取好处，则在犯罪的认定上产生困难。面对纷繁复杂的司法实践，拆迁评估人员自身身份的界定，需引起高度重视。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第三条之规定，拆迁人是指经依法批准征用或者占用集体土地并取得房屋拆迁许可证的用地单位。根据《〈北京市集体土地房屋拆迁管理办法〉实施意见》第十八条之规定，征地拆迁的，被拆迁房屋的重置成本价，由拆迁人委托有资质的房地产价格评估机构按照本市房屋评估规定评估确定。在评估机构由拆迁人委托的基础上，对于非国有评估机构人员身份的认定，引发的思考是：评估机构人员贪占补偿款的行为依照《刑法》第382条第2款的规定，应当予以认定为贪污罪，而此类人员实施受贿行为，目前只能依照非国家工作人员受贿罪定罪、处罚。但从受贿罪、非国家工作人员受贿罪量刑上的差异及国家进行大规模拆迁改造工程的惠民旨意两方面考虑，依照受贿罪处罚采用虚假评估的手段收取好处的行为，打击和遏制犯罪的效果会更加明显。
三是利用国家税收政策和拆迁改造的惠民政策钻营牟利。税收是国家为满足社会公共需要，凭借公共权力，按照法律所规定的标准和程序，参与国民收入分配，强制地、无偿地取得财政收入的一种特定分配方式。税收收入是国家财政收入的最主要来源，其重要作用不言自明。作为纳税人，应当按照法律规定缴纳税款。然而，实践中发现，个别纳税人长期不履行纳税义务，待征地拆迁开始后，为获得完税凭证，从而享受停产停业补偿，才进行相关税款的补缴和滞纳金的缴纳。虽然国家税收政策得到了贯彻，但这部分长期欠缴税款的纳税人，在拆迁改造的背景下，相当于以少量滞纳金换取了高额的停产停业补偿，惠民政策在落实中陷于被滥用之虞。不仅如此，“不患寡而患不均”，个别人钻营得利的现象在遵守法律法规的正当纳税群体乃至普通基层群众中还引发了不稳定因素。
六、五项机制确保涉农征地拆迁领域专项预防工作实效
一是全面掌握相关信息，建立信息收集交流机制。与涉及拆迁的区住建委、市政管委等重要职能部门加强联系沟通，建立长效的沟通联系和信息交流机制，及时移送犯罪案件线索，对关键岗位人员采取重点预防，对普通工作人员实行全员预防。建立高效的信息共享机制，及时通报拆迁地区情况信息，宣传化解拆迁矛盾的好经验好做法。同时，对我院2008年以来查办的涉及征地拆迁的职务犯罪案件进行深入细致的剖析，研究发案的特点、规律，查找发案原因、研究预防对策。
二是增强预防调查深度，建立联动服务工作机制。面对全区多项重点项目，为了能够详略得当、有的放矢地深入开展预防调查，我院重点围绕未来科技城、沙河巩华城等征地拆迁项目集中开展专项工作。前期调研中，我们主要采取走访未来科技城拆迁指挥部、深入入驻央企实地调研、召开研讨会、进行阶段性总结、讲授法制课等方法，了解公司拆遷、建设等情况，并对存在的工程隐患等问题有重点地进行专题分析。针对全区征地拆迁面积大、涉及人员多、职责任务重、公司管理不足等特殊情况，就加强预防征地拆迁职务犯罪工作提出了三点建议：一是完善制度，加强预防，做到关口前移。二是突出重点，创新形式，抓好质量安全。三是注重细节，依法拆迁，效率与效果兼顾。
三是利用检察联络室平台，建立风险预测评估机制。2010年底，我院在全区十五个镇成立五个检察联络室，2011年底又在区委预防领导小组的直接领导下，成立未来科技城检察联络室，分别选派办案业务精通、阅历经验丰富的干警作为派驻检察室的联络员，通过检力下沉，切实发挥维稳调查研判和风险预测评估职能，及时把握当地征地拆迁工作动态。同时，利用检察联络室平台就具体拆迁工作中遇到的法律问题提供咨询服务，解答疑问，通过综合法律宣传、检察调解等职能，针对拆迁工作中遇到的难题提出建议，为拆迁工作创造良好的法制环境。积极探索与区法院、区司法局等职能部门的协作调解机制，建立相互衔接、整体联动化解纠纷的工作制度，通过协作开展息诉罢访工作，不断提高对风险的把握能力，提升化解矛盾纠纷的能力。
四是充分发挥警示宣传作用，建立宣传警示教育机制。充分利用举报宣传周、检察开放日等宣传活动和区广播电视平台，对群众进行深刻的宣传教育。在镇、村自办的刊物上开辟“检察角”专栏，将收集的土地征用、拆迁改造、重点工程等重点领域典型案例，通过罪名解读、案件评析等，解析涉农惠民领域特别是征地拆迁中的典型案件，全面传递抑制拆迁领域包括违章抢建职务犯罪的强烈信号。同时，结合未来科技城入住央企的实际需求，采取“主动出击”的方式，结合工程具体实施阶段，适时对入住央企，如国家核电等企业，以“检企共建廉洁工程”为题目，为企业员工共100余人多次讲授预防职务犯罪法制课。
五是运用行贿犯罪档案查询，建立廉洁准入机制。为落实市院关于推动建立廉洁准入制度的工作要求，我院坚持“惩治与预防相结合，治标与治本并重”的原则，立足行贿犯罪档案查询工作实践，系统、深入地分析了行贿犯罪档案查询工作中所凸显的特点、取得的成效。提出了在涉农惠民领域建立招投标廉洁准入机制的设想，探索利用廉洁准入机制提升各拆迁中介公司的资质，对于强化拆迁管理、保障拆迁质量具有重要作用。目前，该项机制已通过院党组审议，并提交区委领导待审议。
(作者单位：北京市昌平区人民检察院职务犯罪预防处)
编辑：刘雁君 nina_lyj@yahoo.com.cn
作者：章文军 夏剑英 白璐
摘要：征地拆迁是农村土地增值收益的再分配过程，这个过程必然会引发不同阶层间的博弈与冲突。农村征地拆迁主要引发了中上阶层与农村管理者阶层、普通农户阶层与管理者阶层的两对冲突，阶层冲突的矛头直指农村管理者阶层乃至基层政府。阶层冲突表现为个体对抗、信访和群体性事件，其结果是冲击了农村阶层关系和政治社会稳定，影响了村级组织和基层政府的合法性。为此，必须进一步完善农村征地拆迁补偿制度，规范和限制征地拆迁利益再分配的博弈空间，建立农村阶层冲突的安全阀制度。只有这样，才能协调和沟通阶层关系，缓解阶层矛盾，引导阶层冲突的良性转化。
关键词：农村征地拆迁;阶层冲突;阶层关系;利益再分配;利益博弈
一、问题的提出
近年来，我国经济社会迅猛发展、城市化进程不断推进，征地拆迁的规模急剧扩大，由征地拆迁引发的冲突成为农村社会矛盾和冲突的主要形式。根据功能冲突学派代表科塞的定义，社会冲突是关于价值以及对稀缺的地位、权利、资源的要求之争，双方独立的目的是要压制、破坏以致消灭对方。①征地拆迁中的冲突概指在农村征地拆迁中引发的冲突，它是不同利益群体在获取土地利益的过程中因矛盾激化而表现出来的一种对抗性心理或行为的互动过程。②
与农村征地拆迁同时存在的现象是农村的阶层分化。农村阶层分化是指固守在土地上的农民大量转移到其他领域，从而改变自己的社会身份和地位，成为其他身份主体和地位的过程，它使农村利益主体和利益来源多元化、利益关系复杂化、利益矛盾明显化，形成了极其复杂的利益新格局和社会矛盾新体系。③农村各阶层在村庄利益再分配过程中处于不断地互动与博弈之中，互动与博弈的结果取决于它们各自的特点、社会禀赋以及在阶层结构中的位置。征地拆迁是农村土地增值收益的再分配过程，这个过程必然会出现农村阶层间的互动与博弈，并由此引发阶层间的冲突。征地拆迁是引发农村阶层冲突的重要原因。
征地拆迁引发的社会冲突形式较多，有农户与农户的冲突、农户与基层组织的冲突，也有小组与行政村、基层组织的冲突，以及农户个体与个体的冲突、群体与群体的冲突、农户个体与基层政权的冲突、农户群体与基层组织的冲突，等等。学界对这些冲突已有丰富的研究④，而对征地拆迁中阶层冲突则较少涉猎。本文要考察的就是征地拆迁中的阶层冲突，且主要是农村其他阶层与农村管理者阶层的冲突。农村管理者阶层既是党和政府在农村的代理人，它代表的是党和政府的形象及其合法性，也是征地拆迁的主体和利益再分配者。农村管理者阶层与其他阶层的冲突不仅会影响到村庄内部阶层之间的关系，也会影响到农村其他阶层对党和政府的态度及合法性认定，进而影响到党和政府在农村的阶层基础和群众基础。因此，探讨征地拆迁中的阶层冲突并寻找化解冲突的策略，具有显著的政治意义。
二、农村征地拆迁中的阶层博弈与利益再分配
(一)农村征地拆迁中的阶层
笔者在荆门市城郊农村调查发现，当地农村阶层分化已趋显现化，阶层内部关系已经超越传统血缘、地缘和人情关系，成为人们生产、生活和社会交往中最重要的关系。阶层之间关系和利益的协调、处理及整合成为村庄治理的基础任务之一。在征地拆迁中，农户之间的合纵连横与倾轧反制以及其他策略和行为均带有明显的阶层化倾向，乃至阶层化的冲突成为征地拆迁过程中社会冲突的主要类型。根据权力、经济和社会关系等资源的占有情况⑤，可以将荆门市城郊农民划分为管理者阶层、精英阶层、中上阶层和普通农户阶层等四大阶层。在这里，权力是指村庄中的政治权力，它既可以是正式掌握的政治权力，也可以是非正式掌握的政治权力。经济是指经济财富、家庭收入，包括经商、务工和务农的总体收入，其中务农的收入主要是指土地上的收入，随着土地上收益的增加，占有土地的多少也成为划分阶层的重要标准。社会关系是指农户的社会关系质量，既包括村庄社区关系，也包括超社区关系。不同阶层的资源禀赋决定了它在阶层结构中的位置及在阶层关系中的行为取向。
1.管理者阶层
管理者阶层是由直接或间接掌握村庄权力和再分配权力的人组成，包括现任村两委干部、退休村干部、村民小组长、党小组负责人、党员、村民代表、协管员等，以及接近村庄权力的那部分人，主要是与村两委干部关系较好的农户。管理者阶层有以下特点：一是掌握或接近村庄权力，是村庄资源再分配的主持者和参加者;二是通过他们手中掌握的权力，获得了较广的利益关系和较多的经济发展机会，并且拥有一定规模的土地(20—30亩)，经济收入在村庄中属于中上水平(3万—5万元/年);三是他们的社区关系和超社区关系质量都较高，并拥有体制性关系⑥，因此对其他农户的关系依赖程度较低。管理者阶层占农户的10%左右。
2.精英阶层
精英阶层是指村庄中在权力、经济和社会关系等资源上都较为优厚和独立的农户，他们对其他阶层的依赖程度较低。这个阶层包括富人群体、乡村混混、乡村教师、乡村医生、在外闯荡者、退伍军人、技术人员、家族头人等。富人群体是指通过经商或办实业，拥有较大规模的资产且年收入在数十万至数百万不等的那部分农户。乡村混混是指农村中不从事正当职业，专以暴力或欺骗手段谋取利益的群体。精英阶层中的不同群体在某些方面拥有其他群体无可比拟的优势，如拥有财富、知识、技术、暴力等，并因此整体上提升了他们的阶层身份和地位。他们一般拥有一定规模的土地(20—30亩)，自己耕种或转出，并且拥有农业之外的收入和利益机会，经济水平在中等偏上。他们之间关系较为密切，除少部分是村两委干部的反对派外，一般都与村两委关系良好并支持其工作，从而接近村庄再分配权力。他们的超社区关系网络质量较高。这个阶层占农户的10%左右。
3.中上阶层
这部分农户主要包括举家外出经商和以兼业为主、农业为辅的农户，是农村经商或兼业农户中的较为成功者，经济资源较为丰厚，年收入在5万至十几万不等，占农户数的20%左右。这个阶层的主要特点是：一是他们占有一定规模的土地(20—30亩)，自己耕种或转出;二是他们主要的利益关系和社会关系在村外，拥有较高质量的超社区关系，对村庄内部关系的依赖程度较低;三是与村庄其他阶层的交往较为淡薄，即便生活在村庄中也不熟悉农村的情况，与其他阶层来往较少;四是见识较广，容易获取相关知识和政策信息;五是他们与村干部接触不紧密，甚至经常不配合村组干部的工作，等等。这个阶层在经济上和社会关系上都较为独立。
4.普通农户阶层
这部分农户包括纯农业户、半工半农户和贫弱农户。其中，纯农业户耕种中等规模土地(30—50亩)，收入在3万—4万元，属于中等水平;半工半农户耕种20亩左右的土地，并外出务工或兼业，收入在中等偏下;贫弱农户耕种较少土地(5—15亩)，因鳏寡孤独、既缺少技能又缺少劳动力、常年有病号等缘故，家庭经济较为困难。普通农户阶层在权力、经济和社会关系等资源占有上都一般或较低，他们在权力上依赖于管理者阶层，在经济和社会关系上不独立于精英阶层和中上阶层，往往受其他阶层的支配和排斥。这个阶层占农户的60%左右，是农村中最大的群体。
(二)征地拆迁中的利益博弈与再分配
对农户而言，征地拆迁实质上是对土地增值收益及相关利益机会的再分配过程。土地增值收益中对农户的再分配由土地补偿费、安置补助费与地上附着物和青苗补偿费构成。⑦与征地拆迁相关的利益机会包括拆迁、丈量、平整土地、修路、建筑、小区管理等工程的承包与务工。在这两部分再分配过程中，除了国家和地方严格规定的标准外，在具体的操作过程中皆有较大的弹性，这就为阶层间、尤其是各阶层与管理者阶层之间的利益博弈提供了空间。在阶层的利益博弈中，不同阶层的讨价还价能力和策略取决于他们的权力、经济和社会关系资源占有的多少，特别是取决于他们相对于管理者阶层在权力、经济和社会关系上的独立程度。独立程度越高，讨价还价的能力就越强，占有再分配的份额就越多;反之占的份额就越少。⑧
1.管理者阶层通过再分配权力使自身财富猛增
在荆门市城郊纯农业型村庄，管理者阶层在征地拆迁前与一般农户的经济收入水平相差无几，甚至不及中上阶层的经济水平，他们较多的经济机会与跨体制身份并未转化为现实的经济利益。征地拆迁使他们得到补偿等实在的利益，同时，征地拆迁本身也是他们跨体制身份转化为经济利益的机会，因此他们积极主动地介入征地拆迁，成为农村征地拆迁和利益再分配的主体。管理者阶层利用他们的跨体制身份以及与体制的密切关系，在征地拆迁过程中可以得到以下利益：使自己的征地拆迁补偿不需要博弈便可以巨额增加;协助和介入征地拆迁过程并得到犒赏;组建建筑队承包工程;管理征地拆迁的中间过程等。管理者阶层通过征地拆迁得到巨额收入后，他们可以利用这个收入购买挖掘机、组建建筑队参与后续或其他村的征地拆迁，或者利用其他的经济机会(如小区建设)，使其财富得到大幅度稳定增长，迅速成为村庄中的富人。
2.精英阶层通过依附管理者阶层大幅扩大财富
在荆门市城郊村庄，精英阶层属于在权力、经济和社会关系上都独立于其他阶层的农户群体，同时他们又是普通农户阶层在经济和社会关系上的主要依赖对象，管理者阶层通常也是通过他们与普通农户阶层建立沟通关系。精英阶层的主要收入在农业之外，征地拆迁不会对他们的生活产生负面影响。同时，这部分群体见识较广，信息灵通，对征地拆迁的相关政策比较熟悉。因此，在征地拆迁过程中，农村管理者阶层首先要笼络精英阶层，防止他们成为“钉子户”⑨。一般情况下，精英阶层中的大部分农户都会积极配合管理者阶层和基层组织的征地拆迁工作，并成为做其他农户工作的主力军。精英阶层在征地拆迁中获得了以下利益：获取超出补偿标准之上的巨额补偿;参与做工作得到犒赏;富人群体和乡村混混与管理者阶层结成联盟关系，垄断征地拆迁中的各项工程承包以获取巨额利润;参与征地拆迁中的管理工作获取利益;乡村混混还通过暴力威胁被征地拆迁户接受拆迁协议并从中获取报酬;等等。
3.中上阶层通过做“钉子户”扩大了财富
由于中上阶层在权力、经济和社会关系等方面独立于管理者阶层，在征地拆迁利益博弈过程中，他们能够理直气壮地抗征抗拆，不给管理者阶层和来做工作的精英阶层农户“面子”，也不讲熟人社会的人情情谊，在征地拆迁中漫天要价。在和谐征地拆迁背景下，管理者阶层和基层组织毫无办法，只能软磨硬泡，将所有能动用的关系都动用过来做工作，最终不得不步步妥协，满足他们的大部分要求。中上阶层通过做“钉子户”获取超过补偿标准以上的超额利益。由于他们有经济头脑，在外边也有一定的社会关系，他们在征地拆迁后不仅可以扩大自己的经商兼业规模，还可以投资其他行业，实现财富的再增值。
4.普通农户阶层暂时获得了一定财富，缓解了家庭困难，但整体利益受损
普通农户阶层在征地拆迁利益博弈中处于弱势地位，既与再分配权力无缘，又无法当“钉子户”获取利益，他们在管理者阶层和精英阶层的轮番攻势或威胁下很快屈服，他们最先签订“征地拆迁协议”，获得标准的补偿。如果说他们还有博弈空间的话，那就是在征地拆迁前在自家耕地上突击种树、在禾场上搭建附屋等，这些能使他们的利益有较大增长。但这些相对于管理者阶层、精英阶层和中上阶层获取的巨额利益来说是微乎其微。根据土地耕种的差异，普通农户阶层中的纯农业农户可以得到50—100万元的补偿款，半工半农户可以得到15—50万的补偿款，贫弱农户的补偿款一般在8—15万。这些补偿能够解决普通农户阶层的子女结婚、装修房子、生病医治、养老送终等急需，但不能使他们的财富增加，因为他们既无技术又无社会关系可以将这笔钱用于投资。由于没有了土地收入，这部分农户住进小区后，家庭生活向城市靠拢，所需物品都得购买，家庭开支猛增，他们的家庭生活愈发拮据，这更增加了他们对未来的不确定的焦虑感。
三、农村征地拆迁中的阶层冲突
在上述征地拆迁的一般性利益博弈和再分配中，形成或加剧了两对对立的阶层关系：一是加剧了中上阶层与管理者阶层的对立关系;二是形成了普通农户阶层与管理者阶层的对立关系。这两对对立的阶层关系很容易发展成剧烈的阶层对抗和冲突。
(一)中上阶层与管理者阶层的冲突
中上阶层的生活面向朝外，他们与其他阶层的关系较为淡薄，尤其在权力、经济和社会关系上独立于管理者阶层。所以，他们往往是管理者阶层的反对派，在村庄事务上为难村干部。中上阶层是针对管理者阶层的主要上访群体，他们有时间、经济能力和知识，又熟知政治体制的运作逻辑，因此能够通过上访这一渠道来参政议政、反映村组干部的问题以及达到其他目的，给村组干部出了不少难题。在征地拆迁中，中上阶层是农村管理者阶层想方设法要防止“捣蛋”的对象。征地拆迁伊始，管理者阶层就会产生对中上阶层的“包保”责任⑩，即几个村组干部负责某些经商兼业农户，将他们看好和稳住，防止其闹事、上访或做其他破坏性活动，以保证征地拆迁顺利进行。尽管如此，中上阶层依然是征地拆迁工作中常常出现的“钉子户”和“上访户”。
要在村庄征地拆迁中做“钉子户”和“上访户”，尤其是做谋利型“钉子户”和“上访户”，须满足以下几个条件：一是不在乎村庄的评价。与学界和媒体渲染的“维权抗争”形象相反，“钉子户”和“上访户”在村庄中的评价仍较为负面，其行为认可度较低。二是在权力、经济和社会关系上独立于管理者阶层和精英阶层。若不独立，则要受这两个阶层的支配和约束，他们出面做工作就得给面子、卖人情，就做不成“钉子户”和“上访户”。三是熟知征地拆迁的相关政策及基层政治体制的运作逻辑。做“钉子户”和“上访户”不是胡搅蛮缠，要懂得相关政策和知识，能够援引相关“话语”来论证自己行为的合理性，同时也能够洞察管理者阶层在征地拆迁中的违法违规行为，在上访过程中要懂得相关程序和掌握各级政府对上访的态度，主要是要抓住基层政府维稳心态，等等。这些知识和认识不是普通农民可以掌握的。在村庄的四个阶层中，满足这三个条件的只有中上阶层。
中上阶层做“钉子户”和“上访户”，一般基于两个理由：一是维护权益，为维护自身权益而与管理者阶层对抗。二是谋取利益，为在征地拆迁中获取更多的利益再分配份额。这两个理由往往是交织在一起的。中上阶层做“钉子户”和“上访户”对于征地拆迁而言，会带来两种效应：拖延征地拆迁时间和抬高征地拆迁成本。这两点对地方政府和农村管理者阶层来说是致命的。因为城市化扩张及城市GDP增长、城市固定资产投资是地方官员政绩考核或晋升的主要指标，而地方官员又有任期限制和地方财政约束，因此地方官员为显示政绩，希望克服地方财政约束而在任期内最大限度、最快速度地征地拆迁以加快城市化发展。地方官员的这一征地拆迁期望，与中上阶层做“钉子户”和“上访户”拖延时间且抬高成本的现实发生碰撞，从而产生了剧烈的冲突。在征地拆迁现场，这种冲突就表现为中上阶层与管理者阶层的冲突。
1.个体对抗式冲突
此类冲突指的是中上阶层中的个体农户通过做“钉子户”与管理者群体产生对抗而引发的冲突。做“钉子户”是个体式的，一般不会出现“钉子户”的联合现象，这既与中上阶层做“钉子户”是为维护或获得个体利益相关，也与征地拆迁中做工作的方式是先易后难、一家一户分化瓦解(先从较容易做通工作的农户开始，最后拔掉最硬的“钉子户”)相关。在每次征地拆迁中，最后剩下最难缠、最难做工作的“钉子户”一般只有一两户，这一两户的征地拆迁往往要惊动地方政府的主要领导，由他们批准实施“强征强拆”，这个过程可能会出现暴力事件。
在征地拆迁过程中，中上阶层与管理者阶层的对抗与冲突集中在签订协议、领取补偿和交付土地三个阶段(拆迁中含房屋拆迁)。在签订协议阶段，管理者阶层主要通过中上阶层农户的亲朋好友上门做工作，有时管理者阶层和上级征地拆迁单位人员也陪同参加，而中上阶层主要通过各种理由拒绝或拖延签字。不同农户会有不同的理由，这些理由既有合理合法的，也有不合理合法的，有的甚至漫天要价，但都是管理者阶层无法完全满足或一时难以满足的，从而使得管理者阶层的工作做不下去。这一阶段的冲突一般是言语冲突，也可能出现冷漠对峙的情况。有时管理者阶层会突破“和谐征拆”而引乡村混混介入，则可能造成双方肢体冲突。经过一番讨价还价后，双方会签订“秘密协议”，中上阶层从中获取标准补偿之外的巨大利益。在领取补偿阶段，中上阶层农户亦可能以某些理由拒绝领取补偿，不在补偿清单上签字画押，这也可能造成双方的对峙。双方会重复前一阶段的博弈而最后达成协议，中上阶层又可从中得到一部分利益。在交付土地阶段，中上阶层还可能故伎重演，在现场向管理者阶层提出新的要求，不满足就不让动工，这很可能出现“钉子户”与管理者阶层发生肢体对抗和暴力冲突，也可能使双方的私下交易公之于众，这在很大程度上会损害管理者阶层的公正公平形象。征地拆迁中“强征强拆”事件也往往出现在第三阶段。由于管理者阶层和上级征地拆迁单位无法满足“钉子户”提出的要求，尤其是巨额补偿要求，因此市县主管领导最后决策强征强拆往往不可避免。强征强拆过程也是中上阶层与管理者阶层冲突最剧烈的过程。
个体对抗式冲突的最大特点是，中上阶层提出的要求是多样化和个性化的，但满足要求的方式却具有同一性，即许诺更大利益。征地拆迁不会对中上阶层的生活产生负面影响，只能使他们的财富大幅增长，因此他们做“钉子户”并不是不愿意征地拆迁，而是为了维护征地拆迁中个体的权益并使自己的利益最大化。管理者阶层及其上级征地拆迁单位则是为了使征地拆迁更快、更顺利，不是追求补偿的公平公正，而是“用人民币来解决人民内部矛盾”。这使得利益博弈有利于中上阶层，并在某种意义上认可和鼓励了“钉子户”的行为。
2.个体上访式冲突
在征地拆迁中，上访也是中上阶层与管理者阶层冲突的重要形式。前文已提及，中上阶层既有征地拆迁相关政策法规的知识，也熟稔基层政治体制的运作逻辑，因此他们在征地拆迁中针对管理者阶层的上访总是轻车熟路，且志在必得。中上阶层针对管理者阶层的上访主要有以下两个理由：一是管理者阶层在征地拆迁中违法违规操作和非法攫取利益问题;二是管理者阶层对中上阶层权利和利益的侵犯问题。前一个理由具有公共性，属于公共维权，后一个理由是维护自身权益，两个理由都具有维权性质。当然也不排除某些中上阶层农户以维权为幌子谋利。
当前我国信访体制在调整利益分配、解决社会问题、缓解社会矛盾和维护社会稳定等方面发挥了重要作用。随着我国进入社会矛盾多发期，信访作用越发突显，各级政府的信访压力也越来越大。尤其是新的信访条例出台后，信访“一票否决制”成为悬在各级政府头上的一把利剑，信访压力型体制逐渐形成，全防全控越级上访和进京上访成为各级政府的中心工作，甚至是一线工作。在信访压力型体制下，信访案件和信访压力一级级往下压，到乡镇和村一级则无法再往下压，只能自己解决问题，因此乡村基层组织承担了最大的信访压力。在征地拆迁中，中上阶层掌握了乡村干部害怕越级上访的心理，偏偏越级到省市、乃至中央上访“状告”村组干部，最后信访案件由中央、省市批转至乡村两级，乡镇只能要求村一级配合说明情况或解决问题。为了平息中上阶层的上访事件，缓解自己和县乡对越级上访的压力，村干部往往用钱来解决问题。调查发现，凡是上访的中上阶层农户都得到了巨额利益。这样，上访中所反映的问题不但一概没有解决，反而原来的问题被掩盖并得以强化。
个体上访式冲突的特点是冲突始于中上阶层的维权型上访而止于管理者阶层给予利益。利益的交换非但没有终结两者的冲突，反而加剧了彼此的不信任。用钱来摆平上访的方式激发了中上阶层的某些农户在征地拆迁后继续通过上访来谋取利益，其上访的谋利性凸显。在这个意义上，信访体制也成为村庄利益的再分配机制。
(二)普通农户阶层与管理者阶层的冲突
在征地拆迁前，普通农户阶层与管理者阶层的关系属于相互隔离的关系，双方较少直接发生联系，而是通过与双方关系都较好的精英阶层作为沟通的桥梁。在征地拆迁过程中，普通农户阶层属于村庄的下层农户，缺乏知识和见识，对政策规范和制度运转不熟悉，不了解自己的权益范围，他们无法像中上阶层那样做“钉子户”和“上访户”来维权和谋利。他们与管理者阶层的冲突主要源于征地拆迁补偿中出现的严重不公平现象：管理者阶层通过权力直接攫取巨额财富，精英阶层依附管理者阶层获得巨额财富，中上阶层通过抗征抗拆获得巨额财富。普通农户发现，同样面积的土地、同样质地的房屋，其赔偿的数额却相差数倍甚至数十倍;村里给管理者阶层、精英阶层和中上阶层购买养老保险，而普通农户阶层的养老保险却久拖不办。诸如此类的事实打破了他们的公平观念，使他们产生极大的被剥夺感，并将此归咎于管理者阶层的“贪污腐败”，矛盾的矛头也就对准管理者阶层乃至基层政府。征地拆迁再分配的差距越大，普通农户阶层的不公平感就越强，他们维护公平观念、平衡公平感的方式也就越具有群体性和政治效应。一般表现为群体性事件和群体性上访。
1.群体性事件
征地拆迁中的群体性事件是指由征地拆迁过程直接或间接引发的，相关利益群众、个别团体与组织为了实现利益诉求，而通过集会、静坐、围堵、游行等方式力求解决问题，并造成一定政治社会影响的突发事件。既有的群体性事件的研究，一般将事件主体笼统地概括为农民，其实真正的主体是农民中的普通农户阶层，其针对的对象是农村管理者阶层以及基层政府。在征地拆迁群体性事件中，普通农户阶层的诉求一般有两个：一是要求管理者阶层和基层政府纠正征地拆迁中不公平、不公正的政策和做法，惩治管理者阶层的贪污腐败行为;二是纯粹为了“出气”、“解气”，通过群体性事件的方式释放对管理者阶层以及基层政府的“气”。
根据其规模和破坏性程度不同，征地拆迁中的群体性事件可以分为三个层次：首先是较为缓和的群体性事件，表现为普通农户阶层集体找管理者阶层争辩吵闹、威胁群体上访、静坐抗议、围攻指摘村干部、围堵村办公楼等;其次是较为激烈的群体性事件，主要有堵塞交通要道、在乡镇办公大楼门口或主要街道游行示威、群体阻止征地拆迁施工、与管理者阶层及施工人员发生肢体冲突和械斗等;最后是剧烈的群体性事件，包括攻击政府执法人员、围堵围攻党政机关并伴随打、砸、抢、烧等行为，具有较强的暴力性和破坏性。
据调查，当前农村征地拆迁中的群体性事件有两个发展趋势：一是暴力化倾向加剧，二是组织化程度提高。前者主要是由于征地拆迁引发的不公平感和对管理者阶层“贪污腐败”的憎恶在普通农户阶层中极易产生共鸣，积聚了一股庞大的民怨之气，许多普通农户积极参与事件中。由于村庄的结构易得性，参与者相互熟识和信任，他们之间的互动频率高、信息传递快，因而很容易群情激愤而使行为不受理智控制，卷入其中的农民自我意识明显下降，普遍产生无法自制的兴奋、狂热、愤怒、失望等情绪，最终出现一系列破坏行为。如果管理者阶层和基层政府处理不当，甚至采取压制打击措施，那么就容易触发暴力突发性事件。组织化程度提高是指与之前征地拆迁群体性事件无组织状态相比，当前征地拆迁群体性事件具有明显的酝酿、组织和策划过程，组织性程度明显增强。其组织者和策划者一般是中上阶层农户和精英阶层中现任村干部的反对派，他们介入其中的目的不同，但他们作为骨干分子一般都有一定的文化水平，对征地拆迁的各项政策有所了解，因而具有较大的抗争能量，对普通农户阶层的心理和行为产生较大影响，这加大了群体性事件处理的难度。征地拆迁群体性事件的暴力化和组织化发展，增强了它的政治性和社会效应，更容易引起上级党委政府的重视，也使普通农户阶层的诉求更有可能得到满足。
2.群体性上访
群体性上访又称群体访、集访，是5人以上的上访类型，它是组织性最强的群体性事件。通过阶层分化的视角来看农村的群体访，会发现群体访的主要人群是普通农户阶层。由于群体性上访既需要熟知基层政治体制运作逻辑，又要遵守一定的程序和规范，因此就需要有信访经验丰富的组织者，其充任者一般也是中上阶层或现任村干部的反对派。群体访花费较高，包括生活、住宿、交通、误工等开销，还包括高昂的组织成本，因此群体访的诉求对象一般是县乡两级政府，再往上走就只能派代表，进京群体访极少。在征地拆迁过程中，普通农户阶层群体访的直接针对对象是管理者阶层，但由于它涉及到社会稳定和政治稳定问题，且上访的人数越多、层级越高，它的政治性就越强，给县乡主要领导施加的政治压力也就越大，因此在信访压力型体制之下，群体访就成为县乡主要领导亟待处理的政治事件。一旦县乡主要领导介入征地拆迁事件，普通农户阶层提出的问题一般都会得到解决或部分解决。在这个意义上，当前我国的信访体制也成为农村普通农户阶层在村庄利益再分配结构中的救济渠道。
四、化解农村征地拆迁中阶层冲突的策略
综合以上分析，征地拆迁中的阶层冲突和对抗成为农村规模最大、频率最高、影响最大的社会矛盾，极大冲击了农村阶层关系的整合和农村政治社会稳定，影响了村级组织和基层政府的合法性。然而，冲突并非一无是处，冲突是一个社会过程，它对于社会结构的形成、统一和维持能够起到一种手段作用，可以激励社会革新，触发社会变革。其前提是在冲突发生时社会管理者要真正认识到利益被剥夺阶层的处境，了解“他们的愤怒和所遭受的苦难”，并建立有效的沟通渠道，从而处理好冲突，发挥冲突的积极功能。为此，为了缓解征地拆迁中的冲突，使其向积极方向发展，应该在以下几方面努力。
1.进一步完善农村征地拆迁补偿制度
应进一步扩大征地拆迁补偿范围，将征地拆迁后的残余地和相邻地以及经营损失、租金损失及其他附带损失纳入补偿范围。应进一步提高征地补偿标准，使其适应市场经济和不断发展的经济社会生活的要求。应进一步探索补偿方式，逐渐建立有效实现农民土地发展权的补偿方式，如留地安置。应进一步规范补偿分配，提高对土地使用权的补偿份额，限制村集体和地方政府对补偿款的截留、挪用和拖欠。这些措施的实施可以将大部分利益留给农民，从而使占农村多数的普通农户阶层不再需要通过博弈而获得征地拆迁的收益。
2.规范和限制村庄利益再分配的博弈空间
要限制管理者阶层与精英阶层利用权势在农村征地拆迁及其他利益再分配过程中谋取暴利，进一步规范征地拆迁及其他利益再分配的标准与范围，缩小和规范博弈空间，打击非法牟利阶层，使农村征地拆迁及其他利益再分配更加公平合理，维护社会基本的和谐与正义。
3.建立农村社会冲突的安全阀制度
社会安全阀制度是一种机制，它通过潜在的社会冲突来维持阶层的和谐。在农村征地拆迁社会冲突中，应该建立各阶层间的沟通机制，破除管理者阶层和精英阶层的压制、威胁和“一言堂”，畅通农民意愿的表达渠道和情绪宣泄渠道，化解阶层间的敌对情绪、误会与矛盾。在征地拆迁过程中，管理者阶层和基层政府应充分调动普通农户阶层的积极性，让各阶层都参与征地拆迁的过程、分享征地拆迁利益以及利益机会，让他们都享有平等的表达权、知情权和决定权。征地拆迁利益的再分配份额和利益机会应向普通农户阶层倾斜，帮助他们解决困难、建立有保障的生活、消除他们因征地拆迁而带来的焦虑。只有建立农村安全阀制度并使之发挥作用，才能将社会冲突引向良性发展。
注释
①刘易斯·科塞：《社会冲突的功能》，孙立平等译，华夏出版社，1989年，第22页。②孟宏斌：《资源动员中的问题化建构：农村征地冲突的内在化形成机制》，《当代经济科学》2010年第5期。③杨华：《农村土地流转与社会阶层的重构》，《重庆社会科学》2011年第5期。④谭术魁、齐睿：《快速城市扩张中的征地冲突》，《中国土地科学》2011年3期;谭术魁：《中国土地冲突的概念、特征与触发因素研究》，《中国土地科学》2008年第4期。⑤毛丹、任强：《中国农村社会分层研究的几个问题》，《浙江社会科学》2003年第3期。⑥欧阳静：《村级组织的官僚化及其逻辑》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2010年第4期。⑦贺雪峰：《论土地性质与土地征收》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2012年第3期。⑧杨华：《“中农”阶层：当前农村社会的中间阶层》，《开放时代》2012年第3期。⑨本文所涉及的“钉子户”、“上访户”概念不带有任何价值判断，援用农村本称为的是更形象地描述这类群体。⑩田先红：《基层信访治理中的“包保责任制”》，《社会》2012年第4期。参见吕德文：《媒体动员、钉子户与抗争政治——宜黄事件再分析》，《社会》2012年第3期;陈柏峰：《传媒监督权行使如何法治——从“宜黄事件”切入》，《法学家》2012年第1期。田先红：《当前农村谋利型上访凸显的原因及对策分析——基于湖北省江华市桥镇的调查研究》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2010年第6期。刘燕舞：《当前农村基层组织演变的四种现象》，《中共宁波市委党校学报》2010年第1期。卢文刚：《征地群体性事件应急管理探讨——以广州市S镇为例》，《中国行政管理》2012年第8期。谭峥嵘：《征地冲突与征地制度的完善》，《求实》2011年第1期。梅祥、时显群：《新时期我国农村群体性事件的特点、原因及对策》，《中国行政管理》2010年第6期。如维权、谋利或其他的村庄政治目的。蒿婉姝等：《农村征地过程中的阶层冲突研究》，《中国土地科学》2008年第8期。
责任编辑：海玉美国医疗保障制度的嬗变及启示
作者：杨华
【摘 要】近些年，加强城市、郊区城市化建设暨铁路建设等成了我国发展中重点，于是很多字眼就进入我们的视线，比如，征地、拆迁。铁路对于一个国家就如同血液对于一个人，它贯通全国乃至国外，一个城市的铁路建设规模在某种程度上制约着这个城市的发展，铁路建设又标志着国家的工业经济发展状况，经测算铁路运输往往比公路运输同一重量的货物节省50%到70%的能量，是一个国家必不可少的且扮演着重要角色的交通运输方式。说到铁路就得说到占地的问题，铁路建设无可非议的会占据更多的土地，因此要想推进铁路建设，征地、拆迁似乎是永远避免不了的话题。但是铁路建设带来的利益却很大程度上大于几亩地占用之前所带来的利益，可是当土地所有者面对征地拆迁这个问题时，事情总不会进展那么顺利，因为很多时候征地拆迁损害了土地所有人的利益。如今征地拆迁已经衍生为一种文化，在面对征地拆迁求一地的问题上，探索征地拆迁文化是如何促进征拆工作进而加快推进铁路设的。
【关键词】探索;征迁文化;推进;铁路建设
1 征地拆迁与铁路建设的冲突
1.1 征地拆迁改变农民的生活方式
当涉及到征地拆迁区域的时候，这些往往是发生在郊区或者农村，在农村征地拆迁是我国城市化进程中的一项非常典型的且占有一定含量的工作模式。因铁路建设而征地拆迁，是政府征地，这是建立在合法的基础上。但是农民在涉及到征地拆迁的问题上，很多时候很难把持住利益的取舍关系。一方面，土地在我们传统中国人的眼里，特别是我国农民群体眼里，有着重要的象征意义，土地不仅仅蕴含着文化符号还是一种维持生计的谋生手段，因为我国大部分农民还是靠种田吃饭的。要进行征地拆迁就会使得农民改变了原有的生活方式，但是这样一来他们就很容易失去安全感与稳定感，他们会很难适从没有土地的生活，于是征地拆迁理所当然的不会进行的很顺利，因为它给人民传统的生活方式带来了冲突。
1.2 征地拆迁的潜在影响
我国历来就是一个以农业为基础的国家，对于一个农民来说，耕地是主要的经济收入方式，然而一旦政府征地拆迁，它将会直接造成我国耕地面积的流失，一旦耕地面积的流失就影响到我国粮食的安全、农业的发展，造成农民产业的经济损失，除此之外，还会伴随土地污染、水土流失，农民生活得不到理性的保障，就会随之出现民生问题，社会稳定难保这些问题。
当下有很多土地征用得不到和谐的案例，在很多征地拆迁的纠纷中，要么是拆迁户期望值过高，要么是拆迁户没有得到承诺时的补偿。因由于铁路建设进行征地拆迁的实施主体者是政府，这样一来往往农民是处于较为劣势的位置，很多时候没有得到完全的知情权，而我国的历史向来就将土地看的很重，农民都是心系土地，征地拆迁确实会给广大农民带来心灵上一种遗憾。
2 探索征地拆迁文化
2.1 征地拆迁遇到的问题
根据铁路“十二五”发展规划要求，将运输急需重大项目列为重点，尤其2012年铁路建设。我国对于2012铁路建设总共将投资4060亿人民币规模的工程，其中收尾销号项目包括了新建铁路14个，续建项目包括新建铁路63个，开工项目包括新建铁路6个。“十二五”的核心将放在以科学发展为主体，以加快经济发展方式为主导，立足服务西部及国际社会发展大局。然而，想要实施这样一个规模铁路建设，没有土地是不行的。即便是政府征地，也是要征求土地合法所有人的同意才能够进行，拆迁也要得到许可才可以开始，所以在征地拆迁中遭遇阻力是在所难免的。对于铁路建设这项国家重点工程，虽说是由政府主要指导的经济行为，但土地终归是所属合法人所有，并且与社会系统紧密相连，得不到合法的征收，铁路工程建设就会缓慢甚至可能停滞，面对这样一个问题，我们探索出一种征地拆迁文化，利用这种文化来做征地拆迁工作，进展就会更快，就能保证铁路工程建设进行地更快更有效。
2.2 解决征地拆迁所遇到问题
面临征地拆迁的补偿，對于城镇居住的多数人来说，按现行房屋补偿政策标准一般还是能接受的，因为城镇的土地价格本身就比较高。但是对于农村来说，土地为农村集体所有，农民失去的是土地生产资料，房屋清苗等附着物按现行补偿标准，经常偏低，就会导致征迁户的不满，从而拒绝征迁。面对这样一种情况，建设单位或者政府就有必要探索一种完善的征地拆迁文化来促进建设工作。
2.3 完善标准，规范管理
现如今，征地拆迁补偿主要依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国有土地房屋征收与补偿条例》、国家及省市制定的相关政策标准等。但是依据先前的标准来补偿，城区的人民就能得到比农村人民更多利益，因此在探索征地拆迁文化中，很有必要对农村地区的土地所有者经济补偿加以提高。但凡涉及到农村征地或者城镇房屋拆迁的补偿政策标准以及所遇到的实际问题，就应加以积累下来，进行深刻分析研究，积累经验，及时制定出一套更细的更合乎民心的补偿制度，制定一个有时效的衡量标准，尤其土地地面附着物补偿标准，合理安排拆迁房屋的评估与审核工作，保证做到对征迁户补偿合理，这样就能极大提高征迁工作的效率。
2.4 深入宣传，得到信任
深入宣传征地拆迁文化也是一种深得民心的方式，宣传依法合规操作。铁路建设征迁过程中，只要做好实实在在、真真切切的宣传工作，还是能得到群众的支持和理解的，还是可以化解大量可能引发不稳定的矛盾因素的，必定铁路公益基础设施是惠及子孙后代的。首先要做多一个有力度的宣传效果，政府部门领导将是一个取得民心的重要筹码，政府领导往往是很有号召力的。政府领导应该多下来访问征迁户，亲自主持关于妥善安排征迁户的会议，这相当于直接给拆迁户一颗定心丸。各级政府重视征地拆迁，更要加强铁路建设办公室的领导力量，有必要专门成立更详细的负责部门，那么征迁户对于这个征地拆迁项目的补偿以及安置就有更多的信任，从而积极配合工作，促进铁路建设早日完成。
2.5 股东配合，投资到位
在铁路建设征地拆迁过程中，作为政府部门的股东大都负责征地拆迁工作。股东必须鼎力合作，股东的投资到位是对征迁户进行有效补偿的保障。在征地拆迁中遇到的阻碍，大都是牵涉经济补偿问题，征迁户没有得到合理的补偿或者说对补偿不满意。政府作为股东，往往不能拨足够的款项来尽心补偿，这就需要股东积极配合，全力做好征地拆迁工作，及时审查好征地拆迁补偿方案，积极拨付征地拆迁资金，这样一来，征迁户得到满意的合理的补偿后，土地顺利及时征用，铁路建设工作就能立马投入，保证加快推进。除此之外，在给予征地拆迁户补偿的同时，政府部门很有必要为征地拆迁户进一步讲解铁路建设所带来的长久利益，对区域经济的巨大拉动作用，各方人民需大力配合。
2.6 标准统一，合理评估
目前，国有土地上房屋征收采用评估方式，集体土地上房屋做为附着物补偿也是采用评估方式，个别地面附着物补偿价格亦通过评估。铁路建设点多、线长，作为征地拆迁实施主体的沿线各级政府在征地拆迁过程中，所聘用的评估公司对房屋评估时，应标准统一，政策方法合理，不应出现不同地域多种方法、多套标准，以免引起群众矛盾，这是不应该的。为了保证征地拆迁工作依法合规进行，作为征地拆迁责任主体的建设单位，可考虑聘请第三方审核机构(会计师事务所)对征地拆迁工作所产生的评估进行审核把关，保证补偿费用符合政策规定，保证补偿费用支出的公平合理性。另外，在对土地上清苗等附着物进行补偿时，在计算单价等方面，对不同征地拆迁户应执行同等标准同等计算。
3 铁路建设给地区带来的长久利益
3.1 促进边远地区的经济发展
铁路是一种能够延伸到各个角落的交通运输方式，铁路就相当于一条通向自由贸易的大道，同时促进了楼市等各方的经济增长。譬如，泸杭高铁自开建以来，嘉兴的房价就迅速高涨。然而在之前它可是处于浙江各地区最低房价的位置上。再比如，我国的青藏铁路，它是我国实施西部大开发的一个标志性工程，该铁路东始于青海西宁，西至西藏拉萨，全长1956公里，总计投资了139.2亿元人民币。青藏铁路给西部带去了大量的人气，之前由于通往西藏的交通非常不便，导致西藏只可向往而不可前行，交通就成了之前的一大阻碍。青藏铁路工程开通运营后，突然激发了国内外人员到西藏旅游的热潮，直接促进西藏的第三产业的发展，给西藏人民带来了巨大的直接经济利益，2007年也就是青藏铁路开通第二年，西藏的第三产业就实现增加值192亿元，投资回报率急剧上升。勇士带动了当地民间资本以及内地企业投资热情激长，很大程度上改革优化了西藏原本的经济模式。
3.2 保证国土统一不可分割
铁路就像一根绳索，将全国各地，无论多么偏远都系在一起。比如内蒙古、西藏、新疆边缘少数民族地区，一直都有独立的意愿，因为地区边缘，与内地联系不频繁，不便于发展，尽管自然资源丰富，但是不便于运输。就拿内蒙古来说，该地区的煤炭储量居全国第一，占6580亿吨，要是没有一个畅通便利的交通，这一切都不能得到有效的利用。于是在“十一五”计划中，内蒙古铁路建设得到了快速的发展，开通了多路段，将内蒙古与各大城市紧紧的联系在一起。同样新疆也如此，新疆的石油资源丰富，必须通过铁路运输才能将石油有效的利用起来。除此之外，这些偏远的地区占地面积广，旅游资源丰富，一旦铁路建设充分，这些资源就能充分利用起来，铁路带给了这些地区每年数以万计的旅游者，带来了人才物，使这些地区的经济发展调动起来，人民的生活水平也得到很大的提高，这样独立的想法就会锐减，我国的国土统一也得到了保障。
4 结论
铁路作为国民经济的大动脉，在国家建设中起着夯实基础的角色，在经济创造中发挥着先导性的作用。国家的发展离不开铁路建设，铁路建设又离不开征地拆迁，征地拆迁固然有很都方面的弊处，而且土地所有者与政府经常会产生一定的分歧，想要加快征地拆迁工作，尽快拿到土地，加快路网建设，提高运输能力，探索出征地拆迁文化是至关重要的。想要让土地所有者安心的拿出土地，城镇房屋水利征收，政府所做的不应是欺骗土地和房屋所有者，而更多的应是给予所有者合理实际有效的补偿安置，不仅仅要有面面俱到的宣传，还有有实实在在的行动，依法合规进行征地拆迁。
参考文献
[1]陈望新. 浅谈征地拆迁中存在的问题及对策 [J]. 中国市场， 2007(22)
[2]张兴立. 征地拆迁中利益冲突的社会学分析[J] 学园：教育科研， 2011(15)
[3]王连春. 加快推进铁路建设前期工作的时间与思考[J] 铁道经济研究， 2010(2)
[4]刘文宪. 深入实施西部大开发战略进一步加快西部铁路发展[J] 铁道经济研究， 2011(2)
[5]刘志军. 深入贯彻落实科学发展观加快推进铁路现代化建設为经济社会又好又快发展作出更大贡献 [J]. 铁道经济研究，2010(1)
作者：宋金龙
【摘 要】我国道路建设突飞猛进，不断方便人们生活的同时也不断促进经济的发展。其中，高速公路的不断增加，极大地方便了人们的出行。在高速公路建设过程中，征地拆迁是一项非常重要的工作，其中的资金管理方式对工程施工是否顺利将会产生巨大影响。基于此，本文主要通过对征地拆迁资金管理内容的介绍，重点阐述改善资金管理方式的措施。
【关键词】高速公路;征地拆迁;资金管理;措施
高速公路工程项目中的征地拆迁是一项非常重要又非常系统的工作，更是整个工程顺利施工的重要基础。由于高速公路在建设过程中会使用到大量的土地资源，因此征地范围较广。当前，我国在高速公路项目建设征迁资金管理存在一定的问题，因此通过加强研究，改善管理方式，对于促进高速公路项目健康发展具有重要意义。
一、当前高速公路征地拆迁资金管理的主要模式
当前，高速公路征地拆迁资金管理的主要模式有两种，分别是：施工图预算总承包方式和据实结算方式。两种方式的实施主体都是区(县)级以上人民政府，不同的是施工图预算总承包方式结算是指拨付征迁费用根据项目施工图设计中征迁费用的预算(特殊拆迁物除外)进行结算，由地方政府包干使用，对于超出预算的费用由地方政府财政自行解决。而据实结算指的是征迁过程中产生的一切费用都由项目建设单位根据上报的清点资料汇总数量与地方政府制订的补偿标准计算得出资金，拨付给征迁协调机构，超出预算的费用都由项目管理单位自行承担。
1.施工图预算总承包方式优缺点
采用这种资金管理模式的优点主要体现在征地拆迁成本的可估算性，可以将更多的时间和精力放在工程建设上;缺点主要体现在，资金预付后由于预算资金不足，导致征迁进度缓慢;资料整理跟不上进度，导致存在资料不完整，上报不及时等风险。采用这种管理方式应该结合当地政府的财政情况，对资金风险做好评估。
2.据实结算方式及其优缺点
采用这种资金管理模式项目管理单位可以通过对征迁进度的把握对资金进行调配。这种模式的优点主要体现在业主可以全程参与征地拆迁的监管与协调，资金结算需要按照实际情况进行，因此可以降低风险;缺点主要体现在这种模式建设管理单位需要大量的人力参与到征迁工作中。
二、高速公路征地拆迁资金管理的主要内容
高速公路征地拆迁资金管理的主要内容有：资金类别管理、资金分项管理、预付款管理、使用计划管理以及监督考核管理
1.类别管理
高速征地拆迁资金类别主要包含高速公路土地报批阶段所产生的费用、高速公路施工图设计批复文件中红线区域内的征地拆迁费用、红线以外的设施拆迁补偿费、与地方政府签订的征地拆迁协议中的征地拆迁工作及环境保障协调费和征地管理费、确权办证费等，对这些费用分类管理有利于对照预算费用，进行有效控制。其中，在实际进行管理时应该根据相关的土地管理办法，对各项费用进行明确，并严格按照图纸进行对比分析。
2.分项管理
高速公路征地拆迁资金分项管理是指征地补偿费、附着物补偿费、房屋等建(构)筑物补偿费等项费用的管理，这些费用分开管理，有利于建立工作台账，明确各类账务，有效规避财务风险。对于拆迁以外的款项应该做好相关登记，确保每一笔资金走向。
3.预付款管理
由于高速公路征地拆迁工作具有明显的超前性，而且在进行施工过程中也需要跟当地政府进行协调，同时就各类项目的具体情况，完善相关审批流程，确保预付款合理性。通过还应该在拨付到位后做好资料的整理工作，并将完整信息上报相关财务部门，有效控制建设成本及款项风险。
4.使用计划管理
高速公路征地拆迁费用需要根据实际工作量进行计划管理。主要参考建设单位的工期要求、征地拆迁进度、资金的拨付以及各项费用的支出用途情况，通过及时控制，保证资金使用计划的准确性和资金安全性。
5.监督及考核管理
为保证高速公路征地拆迁款项的安全有效使用，需要对资金的使用情况进行大力监督，同时根据征迁进度及时对资金的使用情况进行严格跟踪考核。具体应该包括以下几个方面：(1)做好征地拆迁资料档案归档管理，并将资料妥善保存;(2)在资金使用过程中应该做好自查工作，对于发现的问题应该及时进行整改;(3)项目管理单位对于资金的管理工作应该被纳入年度考核，从而不断规范征地拆迁工作的开展;(4)征迁资金建议纳入政府管理，对资金的使用实行全过程、全周期管理。
三、当前高速公路征地拆迁资金管理中存在的主要问题及解决方案
1.存在的主要問题
近年来，我国对高速公路征地拆迁工作越来越重视，通过加强管理已经取得一定成效，但依然存在一定的问题。主要体现在以下几个方面：财务制度不完善，导致征迁资金审批不规范;部分地段存在争议，导致款项支付不够明确;集体用地款项分配问题;征迁补偿款拨付后，对后续工作未跟进，导致补偿款截留、挪用;部分当地居民通过抢建抢种等方式套取补偿款。以上问题，严重影响建设项目的顺利开展，同时对于征地赔款管理造成严重风险。
2.存在问题的解决方案
(1)对于集中地，应该进行集中处置，通过建立专用账户，有效避免补偿款被挪作它用;(2)对资金的发放做到全程跟踪管理，确保面积准确、补偿标准严格按政府规定;(3)加强对图纸的审核力度，确保征地范围的明确性，同时对比实际地形，进行拍照留证;(4)加强人员业务培训，确保对征地面积的统计准确无误，并严格按照流程发放补偿款项;(5)通过当地的媒体作用，加强法制宣传，严厉打击各类违法行为;(6)各级政府协调机构严格按制度审批资金，通过沿线政府的监督作用，保证征迁补偿款合理使用，维护征迁工作稳定性。
四、改善高速公路征地拆迁资金管理的主要措施
改善高速公路征地拆迁资金管理的主要措施有：建立完善职能机构、规范制度程序、重视人员队伍建设、保证专款专用以及做好审核、抽查工作。
1.完善职能机构
高速公路项目建设过程中需要建立完善的协调机构，同时完善结构的分支情况，通过组织架构，将整个拆迁工作进行明确划分，从而保证在征地拆迁过程中及时解决各类问题。在机构建设过程中还应该做好地方政府的意见征集工作，保证资料整理以及文件往来情况与实际一致。同时各个分支机构应该积极协调及时解决问题，明确所有的补偿对象、补偿项目、补偿金额。
2.規范制度程序
对于高速公路工程建设的地方政府而言，应该严格按照国家有关规定以及上级单位的批复，做好相关执行工作。同时制定《征迁补偿资金财务管理制度》，明确资金的支付程序和支付方式，同时还应该对工作程序进行规范，在征迁过程中，各级政府协调机构和项目管理单位要遵循相关管理办法严格按照程序支付相关的补偿费用，保证征地补偿款使用的规范性。
3.重视人力队伍建设
高速公路征地拆迁协调机构建立完成后，为保证各级机构工作质量，及时有效解决工程中各类问题，工作人员应该及时将征迁范围、征迁标准、征迁奖励政策等牢记于心。通过分发拆迁进度安排手册，保证各负责人明确拆迁工作及各自职责。同时还应该积极邀请有经验的相关专家进行培训，就征迁过程中出现的各类问题进行学习，提高处理问题的能力。另外，通过召开资金管理相关会议，提高对资金管理的重视程度，并将考核方式进行明确。最后，还应该积极及时了解各级协调机构的情况，保证高速公路征地拆迁款项顺利发放。
4.保证专款专用
各级征迁协调机构应该对征地资金的各个去向进行明确，做到专款专用。同时还应该与当地银行签署协议，保证资金的专用性。在明确资金补偿情况后，应该及时制定补偿流程计划，并将补偿款与补偿对象逐一核实 ，保证补偿款项落实到个人。拿到补偿款后应该及时签字确认，同时相关部门还要做好资料的保存工作。对于有争议的用地情况，应等争议解决后才能进行兑付工作。
5.做好审核、抽查工作
基层协调机构应及时做好征迁资料整理工作，保证资金结算准确无误，同时及时将当地征地拆迁相关资料整理上报至项目管理单位，由专人审核汇总费用。财务部门应该对上交的材料进行计算复核。工程单位应该对照图纸进行对比审核。在各项工作完成后，应该成立抽查小组，对现场的拆迁情况以及补偿情况进行抽查，从而有效避免资金挪用情况，实现对高速公路征地资金的有效管控。
6.做好征迁工作的跟踪审计
在开展各级政府协调机构自查的基础上，引入专业审计机构对征迁资金使用情况进行审计，最好是在全过程中跟踪审计，这样即使在征地拆迁过程中出不规范的资金使用情况，也能够及时督促和纠正，确保征迁资金得到更加合理、合法地使用。
五、结语
综上所述，高速公路建设在方便人们出行的同时，还能促进我国经济的发展。因此需要对高速公路建设工程项目加强管理，不断健全征地拆迁法规，通过依法征迁，严格按照流程执行工作，发挥当地政府工作职能，确保征迁工作顺利完成。
参考文献：
[1]赵亚楠. 高速公路建设项目征地拆迁资金管理存在的问题和对策[N]. 中国审计报，2016-11-09(002).
[2]尚雷生.高速公路建设项目实施BOT方式管理与征地拆迁资金管理的研究[J].现代经济信息，2012(22)：28.
[3]王翔，何真启.宁道高速公路征地拆迁资金管理浅析[J].湖南交通科技，2011.37(03)：143-144.
[4]朱琴.谈如何做好高速公路建设项目镇级单位征地拆迁资金的管理[J].交通财会，2006(02)：76.
作者：刘春霞
摘要：基本建设不仅要保障项目实施的效率，还需要做好拆迁补偿成本的控制，以最大程度地实现国家投资资金的充分利用。由于各个地区的补偿标准不一致，基本建设中征地拆迁补偿成本管控难度大，存在诸多问题。文章分析了基本建设中征地拆迁补偿成本管控的相关策略，有利于保障基本建设项目的顺利实施。
关键词：基本建设;征地拆迁补偿;成本管控
0 引言
当前，我国基本建设项目增多，而在项目实施中，征地拆迁补偿占总投资的很大比重，因此，为节约工程投资资金，减少不必要的补偿支出，加强基本建设中的征地拆迁补偿成本管控具有现实意义。当前，在很多地区，征地拆迁补偿成本管理与控制存在着一系列的问题，补偿标准难以统一，没有与区域经济发展水平相结合，都使得征地拆迁中存在着各种矛盾，不仅影响了基本建设的顺利推进，还影响了社会的和谐稳定。因此，成本管控逐步成为基本建设中需要解决的关键问题。
1 拆迁补偿的关键性问题
基本建设中征地拆迁具有一定的强制性，其主要是为了满足社会公众的生产生活需求。在各个国家，征地拆迁补偿问题一直是基本建设中存在的普遍性问题，虽然不同的国家建立了相应的征收制度，其制度内容有所区别，但本质上具有一致性。基本建设中的征地拆迁补偿，除了要在相应的法律法规下进行，征收权还需要建立在公共利益、正当程序与合理补偿的基础上[1]。一般情况下，基本建设都是在公共利益需求的前提下实施的，因此，这种前提条件也就决定了政府可以将征地拆迁作为一种强制性的执行手段，各个产权主体应该配合政府的这种行为。在征地拆迁过程中，强制性征地的范围需要由相应的制度与法律法规来决定。此外，在征地拆迁问题的处理上，补偿机制的建立极为重要，补偿需要遵循公平性原则，补偿对象主要是土地、房屋与安置补助，补偿要保障原产权主体的生活水平不下降[2]。征地拆迁补偿流程如下页图1所示。
2 基本建设中征地拆迁补偿成本管控存在的问题
2.1 前期调查不完善，后期征地拆迁补偿范围界定困难
以广西某基本建设道路工程为例，其在建设中要占用大量的其他建设用地，因此，在征地拆迁过程中，道路开挖线往往会与其他项目存在重合。这种情况下，为保障基本建设项目的顺利推进，政府相关部门需要与这些其他项目加以沟通与协调，尤其是要处理相应的征地拆迁补偿问题。但是，在实际的工作中，有关人员没有做好前期调查工作，征地拆迁补偿范围的界定存在争议性，使得道路建设项目中存在着较大的补偿费用支出，一些项目单位将道路建设的征地拆迁范围加以扩大，使得政府需要支付的补偿费用超支，不利于基本建设项目投资资金的合理利用，影响了基本建设项目的经济与社会效益[3]。
2.2 征地拆迁补偿标准不统一，存在额外的补偿费用支出
从我国基本建设征地拆迁补偿的总体情况来看，补偿标准的制定存在区域性，在不同的省份与地区，其征地拆迁补偿标准往往存在着较大的差异性。广西基本建设项目相对较多，这些项目包含了公路铁路建设、物流园建设、生物医药产业园建设等，对不同的项目而言，其征地拆迁补偿标准不统一，在项目实施过程中，各个项目主体都成立了各自的指挥中心，并先后出台了相应的征地拆迁补偿安置方案。这些方案之间没有统一的参考标准，使得即使是统一区域内的基本建设项目，其征地拆迁补偿也存在着一定的差异性，出现了拆迁补偿方面的矛盾与冲突，影响了项目的正常建设与施工。这种情况下，前期已经完成的征地拆迁工作，会受到其影响，出现反弹，引起征地拆迁产权主体的不满，造成额外补偿费用的支出。在征地拆迁补偿协议中，一般包含了房屋拆迁的基本补偿以及征地补偿过渡费用、过渡期限等，但在具体的基本建设中，其拆迁安置在过渡期限内没有完成，安置问题难以解决，此时矛盾激化，政府往往通过增加补偿费用的方式来解决，增加了征地拆迁补偿成本[4]。
2.3 征地拆迁补偿协议的执行力不足，存在逾期补偿安置费用
在我国，基本建设项目中的征地拆迁补偿安置，往往包含了宅基地安置与住宅安置。基本建设中，一旦在规定的时间内安置问题没有妥善处理，就会存在逾期的补偿安置费用，进而增加基本建设中的征地拆迁补偿成本。当前，随着经济社会的快速发展，我国的城市化进程加快，各个城市发展中，各种基本建设项目增多，几乎所有的基本建设项目都会涉及征地拆迁补偿问题。为保障项目的顺利实施，基本建设的主体会与征地拆迁主体村民签订征地拆迁补偿协议，在该协议中有明确的补偿金额与安置时间要求。在我国大多数地区，工程建设主体一般要在项目建设的2年以内解决村民的就业、生活等各种问题。如果在此期限内，安置问题无法解决，就必须支付给村民一定的逾期补偿费用，使得整个基本建设的补偿成本大大增加[5]。如广西某道路建设中，涉及了30户的房屋征迁，其宅基地补偿安置费用将近400万元，其中包含了过渡费35万元，由于其项目建设缓慢，在规定的时间内没有完成相关人员的安置，根据协议要补偿安置费用84万元，此部分费用就是额外的补偿成本。再如，2016年，广西政府相关部门在基本建设项目中，征收该区域内贾某的房屋，并承诺在两年期限内解决贾某的住宅问题。但两年后，政府相关部门与建设单位并没有解决贾某的住房问题，贾某向当地人民法院提起上诉，向工程建设方索取一定的逾期补偿安置费用。当地人民法院调查了解以后，要求工程建设方除了要在一定期限内解决贾某的住房问题外，还要向贾某支付35万元的逾期补偿安置费用。因此，在征地补偿问题的处理上，一定要严格按照补偿征地协议来进行，否则会出现逾期补偿费用，增大补偿成本，影响整个基本建设的成本管理与控制。
2.4 安置房建设完成后未及时交付，产生大量的物业管理费
根据我国物业管理的相关规定，物业服务合同中，有着明确的物業费用收支规定，业主要向物业管理部门支付特定的物业费用，主要是公共基础设施的使用与维护费用，如中央空调设备等高耗能设备的电费支出。但是，在一些基本建设工程项目中，由于存在诸多的原因，导致安置房建设完成后不能及时交付业主，这种情况下的物业管理费用增多是由工程建设方所造成的，此部分物业管理费理应由其来承担，这种情况也加大了征地拆迁补偿的成本。因此，在基本建设中，工程单位必须及时将工程交付业主，避免物业管理费等其他费用的支出。
2.5 征地补偿缺乏长远性的考虑
从广西现行的征地补偿标准来看，其主要的法律参考是《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地法〉办法》，在该法律条文中，第五十三和五十四条中，明确规定了“征用土地的土地补偿费用”的最高标準是“前三年平均产值的十倍”，而“征用土地的安置补助费”的最高标准是“该耕地资源被征用之前，前三年平均产值的十五倍”。在这种强制规定的基础上，在工程项目的实施过程中，政府给村民的土地补偿费用存在着一定的限制条件，其主要是以现价为基础，能够满足一定时间的预期收益，当超过该时间以后，村民的基本生活难以保障。因此，基本建设中，征地补偿成本管控缺乏长远考虑，仅考虑了被征地村民未来10～15年的收益，超出该时间限制以后，村民的基本生活难以保障。这些有地村民长期依赖土地所创造的价值，虽然具有劳动能力，但是当失去基本的生活保障——土地以后，其缺乏其他领域的价值创造能力，难以获得更大的收益。因此，在征地拆迁补偿问题的处理上，往往存在着较大的争议。以广西某项目为例，政府在基本建设中涉及了征地行为。其中，房屋为三人所有(存在父子与夫妻关系)，共有住房面积为285m2、工业用房面积为776.8m2，这些住房与工业用房都被划定在基本建设的征地范围内。当房屋评估结束以后，政府多次与三人协商征地补偿问题，并没有达成一致的补偿意见，三人认为政府所给的补偿金额相对较低，难以满足其住房与工业用房的价值。由于拆迁补偿问题没有谈妥，严重影响了项目的正常进行。
3 基本建设中征地拆迁补偿成本管控措施
3.1 做好前期调查工作，建立征地拆迁档案
在基本建设项目开始之前，必须要结合项目的规模与性质，确定基本建设的主体，并使该项目主体发挥其应有的作用。一般情况下，项目的建设方要成立以国土资源部门、当地街道、社区所组成的调查小组，在征地拆迁补偿工作中，由该小组来调查、了解基本建设项目中所涉及的征地拆迁范围的基本情况。前期的调查工作对于征地拆迁补偿工作的开展具有重要的意义，主要是要在调查了解土地范围的基础上，建立完善的征地拆迁档案。其档案中主要是人口、门牌号、房屋产权、土地使用等基本信息，建立纸质与电子档案，并经由参与方签字确认。此调查档案可以作为征地拆迁补偿的重要参考，保障征地拆迁补偿工作的效率。
3.2 统一征地拆迁补偿标准，避免随意调整
目前，基本建设项目实施呈现出明显的多元化特征。以基本项目建设为例，为保障基本建设的整体效益，相关部门必须要在基本建设前期，了解项目建设的主体、项目投资资金与项目规模、性质、工期等要素。当前，为满足人们生产生活的各种需求，一些省级重点项目逐步实施，这些基本建设所涉及的工程投资资金相对较大，工程建设周期较长。要在特定的时间内完成项目建设，必须要进行房屋拆迁时间的合理安排。为节约项目成本，在土地征收拆迁方面的时间有限，这种情况下，建设方会尽量满足拆迁村民的要求。如果基本建设的项目建设周期相对较长，其项目投资有限时，其征地拆迁补偿会相对降低，以实现良好的投资资金管理。因此，为达到征地拆迁补偿成本的有效管理与控制，对同一地区而言，要建立相对统一的补偿标准，且在基本建设时严格执行该标准，不可随意更改，以保障征地拆迁效率，节约成本[6]。当前，广西的征地补偿遵循同地同价的原则，力求在征地以后，村民的基本生活水平不降低。如果征用的是菜地、鱼塘与藕塘，其补偿标准是征用之前三年平均年产值的五倍;而如果征用的是经济林、用材林、薪炭林与特种用途林，其补偿金额则相对较高。总之，征地要严格根据区域内的补偿标准来进行，不可存在不按规定支付征地补偿金的情况。
3.3 加强统筹管理，尽可能争取整体利益最大化
基本建设中的统筹管理，在一定程度上能够减少不合理的补偿支出。如果是同一区域内的基本建设在征地拆迁补偿方面面临同一类问题，要采用统一的解决方法。如果涉及的是拆迁安置房的建设工作，要突破传统管理模式的束缚，从综合性的角度，做好统筹工作，实现各种工程资源的共享，以保障各方的利益。以广西某项目的征地拆迁工作为例，在基本建设时，要解决拆迁户的安置问题，可以对这些拆迁户加以集中管理，将其安置于统一区域内，这种统一安置的方式，大大节约安置过渡费用，降低补偿成本，减少不必要的补偿支出。
3.4 严格执行建设程序，在最大程度上避免支出违法费用
基本建设征地拆迁补偿要依据特定的法律法规来执行，如果建设方没有按照其流程来进行，就会导致征地拆迁补偿上存在违法行为，最终导致项目停工。因此，要实现补偿成本控制，建设方要遵守基本的拆迁补偿要求，保障征地拆迁的合法性，避免激化矛盾，保障征地拆迁补偿工作的有序进行。
3.5 采用多元化的补偿方式
在当前基本建设征地拆迁补偿成本管控问题的处理上，如果单纯采用传统的货币补偿方式，征地农民常常会认为补偿金额相对较低。因此，为保障补偿成本的控制，可以采用多元化的补偿方式，将货币补偿与其他补偿方式相结合，降低补偿成本支出，可以采用以下的补偿方式：
(1)以土地入股的方式，鼓励被征地农民积极参与到基本项目建设中。比如，政府可以将被征地的5%左右作为出让范围，此部分作为无偿变性部分，将其转变为建设用地，使得该部分可以作为被征地集体入股开发的项目。在这种征地拆迁补偿方式下，能够节约一大笔的征地补偿费用，使得被征地农民在未来的长期范围内，能够有一份稳定的收入来源。
(2)土地置换。由政府出资，在土地资源相对较多的区域内为被征地农民购买一部分土地，随后进行区域内土地的改良与分配，完成被征地区域内农村的迁移。土地置换与货币补偿的方式，是当前基本建设项目中最为常用的一种补偿方式，这种补偿方式使得被征地农民依旧能够从事其农业生产活动。
(3)生产性补偿。补偿金可以直接作为被征地农民的基本生活费用与创业资金，也可直接作为创建集体企业的资金。以湖南汝城县厦蓉高速公路工程项目为参考，其在商业新区的规划与建设中预留了一定比例的使用面积，调动了被征地农民参股的积极性，农民可以将补偿金作为入股资金，合伙兴建了竹木加工厂等产业。如果一亩地的补偿金为10万元，当入股各种生产性项目以后，其每年的收入远远超过其补偿金，创造了额外的收入，可以保障被征地农民的基本生活。
4 结语
近年来，征地拆迁补偿问题逐步成为基本建设中存在的一个普遍性问题，在征地拆迁补偿上，成本管控极为重要，如果有关部门没有重视补偿成本控制，就会导致各种补偿成本的浪费与支出，最终增大基本建设成本，不利于项目的顺利推进。因此，基本建设中的征地拆迁补偿成本管控，将成为未来工作的重点。
参考文献：
[1]吴晓明.基本建设中征地拆迁补偿成本管控分析[J].现代经济信息，2019(17)：341-342.
[2]曾瑞兰.基本建设中征地拆迁补偿成本管控探索[J].经贸实践，2018(6)：89，91.
[3]赵 旭，洪开荣，孙 倩.有限理性下征地拆迁补偿组合性博弈均衡评价[J].系统科学与数学，2019，39(8)：1236-1252.
[4]许 立.分析高速公路建设项目征地拆迁及风险防范措施[J].低碳世界，2018(2)：279-280.
[5]庄春龙.浅论加强规范征地拆迁补偿费用管理的对策与措施[J].现代商业，2016(2)：173.
[6]李 卫，赵立夏.建设项目征地拆迁树木补偿标准在林业司法鉴定中的适用性——以新疆为例[J].林业建设，2017(2)：57-60.
作者：谢耀州
当前征地拆迁存在矛盾分析及对策建议
一、当前征地拆迁引发矛盾的主要表现
(一)期望值过高，征收补偿要求脱离实际。有的想拆一补多，少量补差价，甚至不补差价;有的想通过征收发财致富，进而漫天要价，无理取闹;有的不仅要求解决住房安置问题，还要求解决诸如失地、就业、医保、养老等一系列社会问题，一
旦被征收人的“希望”落空，就会寻找种种借口和理由抵制征收，即使经过了行政复议和行政诉讼仍然对征收补偿安置不满，致使征收工作无法顺利开展。
(二)谋利益，违反规划，突击建房。个别村组平房能加盖到四层五层，见地就盖房，致使整个村庄已“无路可走”。暴力抗法现象也是不断发生，甚至有人在较短时间内采取协议离婚的方式，人为将一家人分为两户甚至更多户，以获得更多的住房安置，等等一系列的违法行为，使征收工作寸步难行。虽然我办对拆迁房屋进行了摸底录像，但违规建房现象还是屡见不鲜。由于这一问题涉及居民的切身利益，政府面临“两难选择”，一方面是超越红线建设、改变结构和擅自加层已成既定事实，政府如果严格执行规划及建设的有关法律规定，就要对违章建筑进行拆除，必然引起居民对抗甚至群
体事件;另一方面，如果不维护规划的权威性、严肃性和法定性，又势必导致跟风，破坏整个城市规划结构，制造安全隐患。
(三)被征地农民缺乏社会保障，给社会稳定留下隐患。被征地农民是城市中的弱势群体，一些年龄大、文化低、无技能的被征收户难以找到工作，短期看，失地又失业的农民尚可靠一次性安置费维持生计，实际生活水平不致于明显下降。但长远讲，随着安置费用逐渐用完，失地农民的就业和社会保障问题势必凸现，给社会稳定留下隐患，社会治安状况堪忧，部分失地农民面临返贫的风险与日俱增。
(四)行政强拆与司法强拆执行难。行政强拆和司法强拆都是为维护房屋征收工作的公正公平，保障被征收人的合法权益。但行政强拆和司法强拆执行难度越来越大，执法人员在群体抗拆事件中的权威得不到有效保障，目前仅靠政府的执行人员不足以应对如此庞大繁杂的征地拆迁工作，从而影响征收工作的进度。
(五)群体性事件不断增多。一些人抱着“法不责众”和“事情闹得越凶，领导越重视，越容易解决”的心态，成团结伙，集体越级上访，在社会上造成较大的负面影响。还有一些极少数人为了个人私利，统一口径，明确分工，造谣生事，挑动群众盲目参与。
(六)历史遗留问题引发信访重复率高。由于改革的不断深
入，农民已经历了多次拆迁，历史遗留问题多，这些问 题牵涉的时间跨度长、范围广、复杂性强、难度大，难以及时处理到位。从而影响了后续拆迁工作，在处理过程中相关部门拖延、敷衍、推诿等现象时有发生，从而使农民产生不满和对抗情绪，不断重复上访。
(七)媒体的舆论引导失范，持续放大征地拆迁问题的严重程度。媒体的过度聚焦和非理性报道，将群众与政府敌对起来，造成和激化了群众对政府的对立情绪。作为拆迁工作执行者的政府被舆论完全地孤立，失去了应有的公信力，不仅大大提高了执法成本，同时也增加了社会不稳定因素，不利于和谐稳定社会秩序的构建。
二、征地拆迁引发矛盾的成因分析
(一)政府层面造成的原因
1、补偿标准不够统一。存在同一个地段、同一片被征土地因个别工作人员存在执法不公，打“人情牌”的现象，相同条件的拆迁户补偿标准不一致，面积测算标准不一样，造成群众互相攀比。
2、行政行为不规范。政府拆迁部门过于追求征地拆迁效率而忽视程序的正当性和透明性，当拆迁方和被拆迁人在不能及时达成协议时，拆迁方为赶进度而发生随意表态、“强制拆迁”等现象，由此引起被拆迁群众的不满而上访。
3、政策执行没有连续性或“断层”现象严重，在征地拆迁方面
有些规定没有完全依照上级相关规定来执行，与上面 政策有不符之处，而随着群众法制意识的不断加强，维权意识也越来越浓，由此也引发群众的诸多诉求。
(二)被征地拆迁对象所造成的原因
1、失地农民缺乏社会保障。那些年龄大、文化低、无技能的拆迁户难以找到工作，由于拆迁实行一次性货币补偿安置，久而久之，这部分人生活出现困难，却又得不到帮扶或救济，“坐吃山空”后，又只好回过头来找政府，在社会上造成了一个不稳定的群体。
2、被拆迁群众抵触情绪较大。土地做为人类赖以生存和发展的物质基础，是农民的命根子。农民失去土地就意味着“下岗”，失去了劳动对象，多数农民的生活来源没有着落，而且要失去祖辈留下来或自己辛苦一生积蓄而换来的房屋财产，同时要改变他们熟悉的生活环境，打破或影响他们原有所交往的社会关系，从而带来许多麻烦和不便。这就使得被征地拆迁对象不自觉地产生一种抵触情绪，发生一些矛盾与冲突。
3、部分群众思想观念滞后，非理智方式抵制征地拆迁工作。少数被征地拆迁对象依法维权意识淡薄，在拆迁中遇到利益冲突时，不是通过法律途径解决，而错误的认为“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”。一些村民以个人利益为纽带形成松散组织，采取集体上访、阻工闹事等极易造成社会负面影
响的方式向政府施
压，期望以破坏社会稳定的方式来引起政府对自己诉求的重视，具有很大的对抗性，严重扰乱了社会秩序，极大危害了社会安定。
(三)建设施工单位所造成的原因
少数建设施工单位操之过急，工作方法简单, 缺少与村组干部沟通。个别施工单位以建设工期紧张等为理由，在施工前不进行必要的公示、公告和深入细致的工作，就开始进场作业施工，从而与拆迁对象形成对立，出现问题又不向有关部门及时汇报，导致政府被动处理问题，处于弱势地位的农民就会上访，就会维权，不仅拆迁搞不成，还极易酿成群体事件，影响社会的稳定。
(四)历史遗留问题所造成的原因
有一些是既无合法产权来源和土地使用证明，也无其他合法建房手续的房屋，还有一些是已被规划主管部门认定的违章建筑，此类多数无证房屋都是农民群众的安身之所，直接关系到被拆迁户的根本利益，可这些又不符合现在的征地拆迁政策，农民经过几次拆迁后，久而久之，就成了历史遗留问题;还有一部分是因为工作人员不懂政策，乱发言、乱表达、乱承诺，从而造成了拆迁后群众的愿望得不到实现，在下次的拆迁中就成了历史遗留问题。
三、解决征地拆迁矛盾问题的对策建议
(一)探索完善多元化补偿安置办法，维护农民合法权益。拆迁应本着以人为本，建立和谐社会与保证社会稳定为原则，对本地的实际现状、群众的愿望等进行深入的摸底调查，在准确掌握情况的基础上，根据国家的相关法律，结合本地的征地拆迁标准，借鉴外地的先进经验，探索制定切合本地实际的多元化补偿安置办法，不仅仅解决一次性的补偿费用，而且要配套解决失地农民的就业、生活、养老、医疗、教育等长远利益问题，确保被征地拆迁的农民“失地不失利，失地不失业，失地不失居，失地不失医，失地不失教”。
(二)依法规范操作，提高征地工作透明度。征地拆迁工作政策性很强又很敏感，稍有不慎，就会引发纠纷与矛盾，所以必须严格按照国家有关法律法规、政策和程序办事。在征地调查和征地补偿时，深入村组户，实地调查确保公平、公正。按照征地农民生活水平不因征地而降低的原则，依法编制征地方案和补偿安置方案。同时对征地全过程拍照、摄像，并将影像资料存入档案，以备后用。实行目标管理，建立责任追究制和部门联动机制，加强监督检查，相互配合，及时沟通，迅速地处理征地拆迁过程中出现的问题和不稳定因素。
(三)加大征地拆迁政策的宣传力度。一是在征地拆迁之前召开农户动员大会，发布征地公告，向被拆迁村组和拆迁户
宣传建设项目的重要性和对当地经济发展的意义及有关法律法规与政策;二是组织征地拆迁范围内的村、组党员和干部进行法律法规的学习，以发挥他们的幅射与带头作 用，教育和提高全体被拆迁安置群众的政策法律素质;三是采用多种形式搞好宣传，重点宣传征地拆迁补偿与安置的政策、标准、好处、操作程序，这样有利于消除被征地拆迁对象对拆迁的顾虑和疑惑;四是相关工作人员要在学习培训的基础上深入征地拆迁对象家中广交朋友，并一户一户面对面耐心细致，地做群众的思想工作，进行感情沟通和释疑解惑，多站在拆迁户的角度思考问题，及时了解和帮助解决群众的实际困难，平衡好国家和拆迁户的利益，将补偿安置政策按时落实到位。
(四)全面化解征地拆迁矛盾纠纷。对于征地拆迁信访工作，要坚持领导点名接访制度，坚持关口前移，重心下移，抽调有关部门熟悉政策法律法规的工作人员组成工作组，制定工作方案，集中进行排查，力争从最基层和源头上发现可能影响社会稳定的问题和隐患，排出时间表，及时化解矛盾。对可能出现的“针子户”要有预案，有方法，尽最大可能去做思想工作，对拒不执行征拆的，依法使用行政和司法手段强制执行征拆，以保证公共利益的实现。对抢修抢建、突击装修、违规乱搭乱建、煽动阻扰正常施工等违法行为，要迅速、果断、坚决地予以打击。
(五)建设施工单位应全力配合政府做好工作。建设施工单位要成立强有力的组织指挥机构，内部进行组织分工，明确各自职责、范围和目标，要制订工作制度，建立工作网 络，规定相关纪律与注意事项，出台相应的奖罚措施和拆迁户友善和谐相处，条件不成熟不要急于建设，盲目施工，对于重大问题要及时汇报联系，防止发生不应有的事件，以全力配合政府做好工作。
(六)妥善处理征地拆迁工作中的历史遗留问题。在处理征地拆迁遗留问题之前，要进行详细的调查摸底，对问题的各个方面、各个环节进行全面考虑，以赢得工作的主动权。针对历史遗留问题的不同情况，制定方案，落实措施，实行目标管理，突出重点，包干负责，奖罚兑现。对于部分拆迁群众提出的合理要求，要在政策上适当倾斜。此外，还要保持拆迁安置工作的延续性，切实落实对被拆迁群众的承诺，勤政为民，廉洁为公，做好群众的贴心人。
王轶：协议拆迁不宜由拆迁条例规范 http://.cn2008年09月27日09:35新京报
作者：王轶
中国人民大学教授，民商事法律科学研究中心副主任，参与了《民法典》、《物权法》起草工作，参与了《城市房屋拆迁管理条例》修订课题研究。
修订《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称条例)的讨论，又有了新进展。此前，孙宪忠教授提出拆迁属行政征收，不能作为民事行为来对待;随后，乔新生教授提出拆迁应区分“为公共利益的拆迁”和“房产开发拆迁”，两种都应纳入条例规范，条例将拆迁视为民事行为的立法思路是正确的。
日前，中国人民大学王轶教授提出，拆迁确实应该区分为“征收拆迁”和“协议拆迁”，但“协议拆迁”事关民事基本制度，只能由《民法》、《合同法》等法律来规定，不适合放在条例里;他主张，条例只规范“征收拆迁”，而且不能涉及公共利益界定、征收的权限和程序等问题，这些只能由法律来规定;他还提出，在《土地管理法》的修订中，也应该明确政府只有为公共利益需要才能征收集体所有的土地，但要有相关配套制度作为前提。王轶教授的修改建议，是对条例现有框架的一个大的突破。
拆迁分为“征收拆迁”和“协议拆迁”
新京报：怎么给拆迁行为定性?拆迁这个词本身似乎不是一个法律概念。
王轶：拆迁行为的确不是严格的法律术语，在社会生活中间使用“拆迁行为”这个词，主要表述这样的一种社会现象：即取得某块土地地上建筑物、构筑物和附属设施以及建设用地使用权的主体，把土地上原有的建筑物、构筑物和附属设施拆掉，进行新的建造行为，原有建筑物中的居民要重新进行安置。
这样的社会现象从现实生活中间来看主要由两种原因引起，一种原因就是政府通过发布征收决定的方式，征收了这块土地，在征收土地的行为完成以后，出现了我们所说的拆迁行为。
第二个引起的原因，比如进行商品房开发或者经营设施的建设，由地方政府出面或者开发商自己直接出面取得建设用地使用权，然后由开发商或者政府出面，跟特定土地上原来的建设用地使用权人订立拆迁安置补偿协议，然后进行拆迁。
新京报：前一种算是行政征收行为，后一种算是民事行为?
王轶：对，但问题就在于《城市房屋拆迁管理条例》里面，对于导致拆迁结果的两个原因，并没有做出非常明确的区分，即没有区分征收拆迁和协议拆迁。这也是条例实际执行的过程中，效果不是特别理想，引起很大争议的原因。
比如协议拆迁从《合同法》、《物权法》角度来讲，就是普通的买卖交易。但《城市房屋拆迁管理条例》恰恰没有把它当做普通的买卖交易对待。依据该条例，即使是协议拆迁，拆迁人也要先从政府有关部门拿到拆迁许可证，然后和被拆迁人协商订立拆迁补偿安置协议。一旦达不成协议，按照条例，拆迁人可以申请行政机关做出强制拆迁的裁决。这很明显不是把协议拆迁当成普通的买卖对待。
协议拆迁不适合由《条例》规范
新京报：这两种拆迁，都应该归条例管吗?你刚才提到，协议拆迁属于民事行为，适用《民法》和《合同法》。
王轶：关键看《城市房屋拆迁管理条例》是什么位阶的立法文件。至少从现行的条例看，是以国务院令的形式颁布的行政法规。按照《立法法》第八条的规定，民事基本制度应该是由法律做出规定的。什么叫民事基本制度呢?像涉及私人合法财产保障的协议拆迁制度一定是民事基本制度，应该由法律来规定。当然，这不是说协议拆迁完全不能由一个行政法规规定，但是一定要符合《立法法》第八条、第九条的规定，就是要由全国人大及其常委会的特别授权。根据《立法法》第十条、第十一条规定，授权必须明确、具体，另外全国人大及其常委会有条件制定法律的时候，要尽快制定法律代替法规。这是第一点。
第二点，在我们《合同法》、《物权法》都已经制定并且颁行的背景下，对于一个普通的买卖行为，条例对其加以规定的必要性已经不是太大了。《合同法》、《物权法》上设定的规则完全可以适应，所以没有必要在《城市房屋拆迁管理条例》里专门设定。
第三点，为什么在《立法法》上，基本的民事制度会要求放在法律里规定，而不放在行政法规里规定?这跟不同位阶立法文件的起草、审议、出台的程序是有非常密切的联系的。一部法律的起草程序要求是非常严格的，而且在我们今天立法民主化和科学化的背景下，通常一个重要的法律草案会面向全体国民征求意见，有一个反馈意见的平台。另外全国人大及其常委会里面都是民意代表，这些民意代表也能对法律进行充分的讨论，表达各方的利益诉求。尽管行政法规也有各种形式的论证会、讨论会，但总体来讲，在征求意见的广泛性上、规范性上，与法律还是有区别的。而且行政法规有的时候很难排除主导行政法规起草的部门的影响。
从这个角度来考虑，我个人也觉得协议拆迁不在条例里面规定可能更好一点。“条例”只能规定征收拆迁的部分环节
新京报：这一点，你与乔新生教授的观点不一样了，他主张两种拆迁都由“条例”来规范。“条例”是不是只规范征收拆迁?该规范征收拆迁的哪些内容?
王轶：行政法规主要解决某种类型的行政权力，如何在行政管理系统内部进行分配，以及分配给某一个行政主管部门的行政权力，行使的时候要遵循的规则是什么。从这点来讲，征收拆迁交给《城市房屋拆迁管理条例》做规定，应该说也有一定的合理性，但是不能把征收拆迁的所有问题都在这个行政法规里来规定，有些问题是不适宜由行政法规来规定的。对
此我国《立法法》第8条第6项设有明确规定，对非国有财产的征收，通常只能制定法律予以调整。
新京报：哪些不能规定?
王轶：比如《物权法》42条规定，“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”。什么是为了公共利益的需要?这只能由法律规定。就算行政法规规定了，也必须成为可诉的对象，但这个今天操作起来又有实际的困难，所以最好不要放在行政法规里规定。
另外，物权法说的很清楚，“依照法律规定的权限和程序”，表明征收的权限和程序是由法律来规定的，不是由行政法规来规定的。所以《城市房屋拆迁管理条例》只能对法律所规定的这些事项以外的事项做规定。比如由哪个行政机关来具体负责征收拆迁问题，作出征收决定的内部行政程序是什么等等。
新京报：你说不适合在“条例”里面规定如何界定公共利益，现在《物权法》也没有规定，那到底怎么界定公共利益，是通过《物权法》实施细则吗?
王轶：到今天为止围绕公共利益的讨论很多，目前形成的共识是：公共利益是一个内涵和外延都不明确的概念，也没法做出详细的类型列举。所以现在考虑到的解决办法是什么呢?一个是立法机关在制定具体法律时对遇到的具体类型的公共利益做出认定，这是可以的。第二，一定要让政府在发布征收决定的时候，征收决定的行为能够成为行政诉讼的对象。成为行政诉讼的对象就意味着可以由法院来对什么是公共利益做出具体的判断。新京报：你是赞成用两个不同的办法分头解决。
王轶：一个是由立法机关依据法律所认可的表决程序和表决规则作出认定，另一个是由法院依据法律所认可的表决程序和表决规则作出认定。
地方政府逐步退出集体土地非公益性利用
新京报：按照你的思路，如果把协议拆迁完全交给房地产开发商跟老百姓谈，是不是意味着打破了土地一级市场政府垄断的局面?
王轶：应该说对地方政府垄断土地交易一级市场有影响，但还没有完全打破，要想完全打破涉及另外一个问题，就是集体土地建设用地使用权是否可以自由流转的问题。但协议拆迁的上述安排只是表明在某些领域内，地方政府不再是惟一的土地供给主体，对某块土地享有建设用地使用权的人，也能成为土地供给主体。当然居民建设用地使用权是有期限限制的，地方政府可以依据法律规定在期限之外再进行出让。
新京报：集体土地的征收也要区别开了，有国土资源部人士透露，在即将进行的《土地管理法》修改中，一个主要的思路，就是地方政府逐步退出非公益性的土地利用，商业开发用地要跟农民直接谈判。
王轶：这也是为了避免与《物权法》相抵触，因为《物权法》规定只有为公共利益才可以征收集体所有的土地。这里面涉及几个问题。第一点，集体土地建设用地使用权让不让流转?如果不让流转，协议拆迁也不能适用于集体建设用地。第二点，让集体土地建设用地使用权进入一级市场进行自由流转，一定要完善农村社会保障体制。第三点，我们的市场主体，特别是具有经济实力的房地产企业，一定要在协议拆迁中坚持平等对待的原则。第四点要提高政府的管理能力和服务意识，当协议拆迁成为一个普通的买卖交易以后，这个交易涉及很多人的切身利益，政府如何更好地提供服务、更好地加强监管，这个对国土管理部门、房屋管理部门都是新的课题。
如果这四点都解决好，协议拆迁的推行就比较顺利。
新京报：如果真的把协议拆迁按照民事行为来操作，现有的法律法规能满足需要吗，还需要立新法吗?
王轶：我觉得从《合同法》、《物权法》的规范来看不需要了，关键是强调平等协商，不能不尊重我的意愿把房子拆了，把地拿走了。
新京报：有人担心真的让政府放开这块，土地财政会不会受到影响?
王轶：应该说肯定会受到影响，关键是好的影响还是坏的影响，以前有些地方政府采取的做法是不妥当的，会引发社会矛盾。所以这个影响如果是积极的，就应该肯定。
新京报：有人提出让地方政府收取土地使用权转让的流转费或者流转税，这样就能保证政府的财政收入。
王轶：如果我们允许把协议拆迁认定为普通的买卖交易，当然相应的税收配套的法律制度可以适用于这个交易领域。当然可以征收税，因为在这中间有人获得收益。
争论最多的是拆迁分类和公共利益
新京报：你觉得仅就城市协议拆迁这块，什么时候有可能真正实施?
王轶：中国人民大学法学院王利明教授牵头做了一个课题，在课题报告里面我们提出了《城市房屋拆迁管理条例》的修改建议。在国务院法制办的一次会上，我们也了解到建设部早在《物权法》起草的过程中间，就已经考虑着手对《城市房屋拆迁管理条例》进行修改。当然，任何一部法律和法规的起草，对我们学者来讲，是一个法学研究的对象。但是对有权机关以及因为这个法律法规受影响的人来讲，它某种意义上是一个涉及当事人利益关系安排的政治决定。既然是这样，就要按照政治决定的规律做判断。
新京报：你参与讨论条例修改的时候，大家争论最多的问题是什么?
王轶：就是拆迁要不要分为征收拆迁和协议拆迁，以及公共利益如何界定的问题。观点回顾
孙宪忠教授观点
●从本质上说，拆迁是行政征收的一种，征收是强制性的，是以公共权力为依托，以公共利益为前提的。但现行《条例》却将拆迁人和被拆迁人之间法律关系的性质，定性为一种平等民事主体之间的民事法律关系，于法不合，于理不通。
乔新生教授观点
●城市房屋拆迁存在两种情形：为了公共利益的拆迁和房地产开发房屋拆迁。从事房地产开发，属于民事行为，应该坚持民事属性。《城市房屋拆迁管理条例》的起草人另辟蹊径，将城市房屋拆迁行为视为民事行为，在立法思路上可谓独具匠心。
本报记者 赵继成 王石川 北京报道
推荐阅读：
征地拆迁工作方案09-26
征地拆迁补偿条例11-14
征地拆迁人员岗位职责05-24
征地拆迁项目建设展示10-29
征地拆迁安置实施方案12-02
征地拆迁访谈提纲（推荐6篇）05-20
铁路征地拆迁工作（精选9篇）11-08
铁路建设征地拆迁（精选9篇）02-27
征地拆迁县长讲话（精选6篇）05-07
征地拆迁新闻稿件（推荐6篇）06-10
