行政决定听证的一般规则
摘要：行政活动中对相对人具体权利义务影响最直接的是行政决定，通过对行政听证程序立法实践比较成熟的几个国家的对比和行政活动本身特点的分析，可以了解行政程序法中行政决定听证程序的一般规则。要全面掌握行政决定听证一般规则，重点要对其听证的原则、听证的主体、听证的步骤、听证笔录的效力和决定进行深入分析。
关键词：行政决定;听证原则;听证主体;听证步骤;笔录效力
自1996年《行政处罚法》首次对听证程序加以规定以来的十多年间，“听证”一词成为行政程序中最为公众熟知和关注的“明星词汇”。但实际上，听证是一个十分模糊的词语，最广义上的行政听证甚至涵盖了从行政立法到行政决策到行政决定的大多数行政活动。听证本身的意思是听取对方意见，它不仅指正式的听证会，还包括公听会、书面陈述等一切听取意见的方式，学理上以是否举行正式的听证会将其分为正式的听证和非正式的听证两类。我们所讨论的行政决定听证当是指正式听证。就听证在行政活动中的使用而言，大致可分为行政立法听证、行政决策听证和行政决定听证三类。本文所讨论的就是行政决定的正式听证程序，虽然该程序并不如决策程序所为公众关注，但因为行政决定是对相对人权利义务影响最大最直接的一类行政活动，所以，听证程序在行政决定中的作用是不可估量的。本文所要讨论的仅仅是行政决定的听证程序，确切的说是行政决定的正式听证程序，这是必须注意的。即使把讨论的范围缩减至此，我们也发现中国当下的行政决定听证程序也是散见于各个立法中不能统一且千差万别的。
一、听证的主体
听证的主体由三方面组成，居于中立地位的听证主持人，行政机关调查人员以及当事人和参加人，这其中有两个问题是值得探讨的。
首先是主持人的选任。从各国规定看通常有两种做法，一是在行政机关内专门设立行政法官主持听证，以美国为代表。二是选任行政机关首长或所属职员为主持人，这种做法为大多数国家所采用。无论采用何种方式，必须保证的是主持人的中立地位和专业知识。这实际上是一个两难的选择，因为专业知识往往为行政机关所垄断。因此平心而论，美国的行政法官制度虽然稍嫌繁琐，但无疑独立性和中立性得到了保证。
其次是听证参加人的范围。当事人当是指行政决定所直接指向的相对人，参加人指的则是受行政决定影响的其他利害关系人。现代行政程序法的发展趋势是扩大公民在决定作出中的参与，从各国对有权参加听证的主体范围的规定来看，权益受行政决定间接的人都可以参加听证。对参加人范围的界定，美国法院的规定不失为一种精巧的设计：凡是有权对行政行为进行起诉的，应当也有权参加听证。一方面听证本来就是脱胎于诉讼借鉴于行政的程序，另一方面二者参加人范围的一致也保证了听证与可能随之发生的行政诉讼的连续性。
二、听证的步骤
听证制度既借鉴于诉讼，在步骤上也应基本与其保持一致，具体而言分为通知、正式听证前的预备程序、听证开始、举证和质证、辩论、决定的做出。贯穿于这其中的还有当事人和参加人的阅卷权制度、律师协助和代理制度、听证笔录制度。但听证毕竟不是诉讼，需要遵循行政活动的效率性原则，同时又因为还存有可救济性，在程序细节上未免要简化许多。在听证步骤中的大部分规则都可以套用诉讼中的已有规定，比如通知制度、回避制度、律师协助和代理制度、举证和质证制度、笔录制作制度，在本文不再一一赘述。但出于行政活动的特殊性听证中的某些程序还是值得关注的，决定作出中的听证笔录效力问题和决定做出权归属问题事关整个听证程序的效果，在本文将单独讨论，其他环节中值得探讨的问题如下所述。
(一)正式听证前的预备程序
正式听证前的预备程序目的在于提高行政活动的效率性，但在各国的形式和效果都不尽相同。在美国这一程序被称为预备会议，“美国《联邦行政程序法》规定了听证前的会议制度，行政机关往往在举行正式的听证会前召集由各方当事人参加的预备会议，如果当事人之间能够在听证前的会议中协商解决争端，则听证程序不必再举行。”这一制度功能一方面是对争议较少的事实达成合意以简化争端，另一方面当事人如果能够在会议中达成协议解决争端则可以避免正式听证会召开带来的资源浪费。在我国台湾地区“行政程序法”中也有类似规定，即预备听证。但其功能较美国的制度则狭窄许多,“在预备听证中，得议定听证程序之进行，厘清争点，提出有关文书之证据，变更听证之期日、场所与主持人(行程58)。”由此可以看出，该程序并不具有提前终结纠纷的功效而只具备简化争端为正式听证顺利进行铺垫的作用。
(二)公开言辞原则
关于言辞原则各国的规定基本一致，听证以言辞方式为原则，以书面和其他方式为例外，但限于法律规定的情形。以德国为典型，“《联邦德国行政程序法》第67条第2项规定：当局在以下情形中，可以不经言辞辩论径直作出决定：1.申请得到全部参加人的赞同并全部得到满足的;2.没有任何参加人在规定的期限内对预定的措施提出异议的……”应当说，听证中言辞原则的贯彻并不需要达到诉讼中的标准，这是由行政决定所处理问题的独特性决定的，比如危急情形的出现。
公开原则在各国的适用则出现较大分歧。总的来说有两种，一种是以公开为原则不公开为例外，如我国台湾地区。另一种是以不公开为原则公开为例外，以德国和日本为代表。值得思考的是，台湾地区行政程序法移植于德国，但在公开听证过程的规定上却与德国大相径庭，是否源自于对其本土行政机关公平性的不自信。因为显然公开听证过程必定会带来行政资源和效率的浪费，而不公开则考验着行政机关的公断力。反观我国大陆行政活动的现状，似乎台湾地区的规定更切合国情。
(三)职权主义模式
职权主义与当事人主义是现代审判活动的两大模式，各有其自身优点。“从保证诉讼公正的角度而言，当事人主义优于职权主义……但从诉讼的经济效益而言，职权主义优于当事人主义……”就听证模式而言各国不约而同采取了职权主义模式，由听证主持人主导整个程序的进行。究其原因，有以下几点。首先，出于公共事务管理的需要行政活动本身讲究效率，要求及时、迅速的作出决定，这是听证采取职权主义模式的最主要原因。其次，行政决定并非终了程序，可以通过诉讼得到救济。除此以外还有一个原因也不能忽视，因为行政机关所处的优势地位和拥有的专业知识，若采用当事人主义，行政相对人和其他参加人将不可避免的实质上处于弱势地位，职权主义模式实际上起到利用听证主持人的权威对双方实力进行平衡的作用。
(四)听证的内容
从逻辑上分析，听证的功能在于辨明事实，为正确作出行政决定服务，听证的内容应当仅限于争议案件的事实和法律适用。但是各国行政程序法都无一例外的规定行政机关拟将作出的决定也应当包括在听证的内容之中。这主要是出于对当事人权利的保护，当事人参与听证的目的无非是通过自己对事实的列举和法律适用的看法改变行政机关的倾向，意图在于使行政机关作出对自己有利的决定。所以如果把行政机关准备作出的决定排除在听证的内容之外，那么听证就对当事人毫无意义了。其实，听证之所以类似于诉讼某种程度上就在于它是行政机关内部在正式决定作出之前给予当事人的一次救济机会，如果听证仅仅纠缠于事实问题而无法对即将作出的决定进行讨论则听证会本身的意义也会大打折扣。
三、听证笔录的约束力和决定做出权归属
听证笔录的约束力决定着行政机关是否必须依据听证笔录作出行政决定，这无疑是听证制度的核心问题。就这个问题，各国也存有差异，其中以美国和德国为代表。美国采取严格的案卷排他性原则，相反，“《联邦德国行政程序法》规定：当局的决定，应当在评价全部程序结果后作出。”在这里，听证笔录是行政机关作出行政决定必须考虑的因素但却不是全部条件。这种差别，究其根源在于英美法系对于民主程序的倚重和大陆法系对实质真相和实质正义的追求。
但在笔者看来，适用案卷排他性规则从而要求行政决定严格依照听证笔录作出是更为合理的选择。首先，我们这里所讨论的是行政决定听证，一方面它不同于行政立法和决策中的带有倾听民意性质的听证，其目的在于探清事实真相，而其所确认的事实又是行政决定的依据，另一方面行政决定更加直接地对相对人产生权利义务上的影响，因此听证笔录理应对行政决定具有全方面的约束力。其次，在一个行政决定中适用听证，必然是因为相对一般行政决定而言该行政决定对相对人的权利义务产生了更加重大的影响，适用听证的事件本身的严肃性要求听证笔录效力的决定性。此外，行政决定根据听证笔录作出有利于可能随之发生的司法审查上的方便。还有，听证之所以甘愿牺牲行政活动的效率就是为了增加其民主性，增强行政相对人的参与感从而使其决定更具有说服力，那么显然一个严格按照听证笔录作出的行政决定更容易得到公众的信任。
行政决定作出权力的归属在各国也不尽相同。在美国这一权力属于听证主人也就是行政法官，在韩国、德国等国家行政决定最终由行政机关首长作出。但在笔者看来，只要保证了听证笔录的绝对效力，决定作出权的归属对决定本身的公正性并无多大影响。因为行政决定的复杂和争议之处往往在于对事实的认定，根据事实作出决定则是一个相对简单和技术化的过程。在听证笔录的严格约束下，决定作出者对结果差异的影响并不大。换句话说，听证笔录对任何一个决定作出者都是威慑，因为一旦作出的决定有失公正，在进入司法审查后听证笔录将使司法机关审查行政决定公正性的难度大大降低。
参考文献：
[1]马怀德.行政程序立法研究[M].北京：法律出版社，2005.
[2]应松年.当代中国行政法[M].北京：方正出版社，2005.
[3]于安.德国行政法读本[M].北京：高等教育出版社，2006.
作者：昌 君
摘 要：美国行政程序证据规则独立于民事和刑事诉讼证据规则。1946年联邦行政程序法对行政程序证据规则作出原则规定，联邦法院一系列判例丰富和发展了行政程序证据规则。行政官员裁决案件不受联邦证据规则约束，不受传闻证据规则约束，但须符合实质证据规则的要求，受案卷排他原则约束。行政程序中提供证据是当事人的权利，也是当事人的责任，除法律另有规定外，任何证据都可接受。行政程序证明责任分配原则采用“谁主张谁举证”。
关键词：美国行政程序;证据规则;正当程序
文献标识码：A
有行政程序法的国家，大多在行政程序法中规定证据规则。美国早期联邦法院有大量判例涉及行政程序证据规则，如“决定者须听证”、“法院尊重行政机关对事实的认定”、“案卷排他性原则”等，这些判例不断演进而成为联邦行政程序法的证据规则。纵观各国行政程序法，行政程序证据制度可以划分为两种类型。一是以美国为代表的“辩论式”证据制度。在这种制度中，除法律有特别规定外，一般实行主张者举证，强调行政程序中的质证和对证据的辩论。二是以德国、奥地利等为代表的“职权主义式”证据制度。在这种制度中，行政机关依职权调查案件事实，行政机关决定调查的方式及范围，不受参与人提供的证明以及证明要求的限制，证明案件事实的责任主要由行政机关承担。与其它国家的做法不一样，我国对行政诉讼证据规则规定较多，对行政程序证据规则规定较少，企图通过规范行政诉讼证据行为来规范行政程序证据行为。分析美国行政程序证据规则对于完善中国行政程序证据规则有一定的意义。
一、行政程序证据规则的独立性
美国有两个体系的证据规则：一是法院审判案件采用的证据规则。这类规则最早起源于普通法，后集中规定在1975年《联邦证据规则》(Federal Rules of Evidence)中，也是美国现行诉讼程序证据规则，这类证据规则适用于有陪审团参加审判的案件。依据《联邦证据规则》第101条规定，“本证据规则根据规则1101所载明的范围和例外，适用于在联邦法院、联邦破产法院和联邦治安法院进行的诉讼。”由此可见，联邦证据规则排除了行政机关采用联邦证据规则的可能性。按照《联邦证据规则》第1101条(b)适用程序的一般规定的规定，联邦证据规则适用的程序为民事诉讼和刑事诉讼程序，并未包括司法审查程序，也就是法院在司法审查程序中并不适用联邦证据规则。二是行政程序适用的证据规则。这类证据规则由《联邦行政程序法》(The Federal Administrative Procedure Act)、各州行政程序法、单行法律、行政法规和一些司法判例规定确立。1946美国《联邦行政程序法》对证据制度作了一些规定，如举证责任、听证等，但这些规定相对比较原则，许多证据制度的具体内容只得借助司法判例来确认。从一定意义上说，美国行政程序中的证据规则主要由判例法确立。当然，各州行政程序法对美国行政程序证据规则的确立也发挥了一定的作用。
行政机关在行政程序中不采用法院的证据规则，而采用行政程序证据规则。究其原因，一方面是法院的证据规则太繁琐，采用法院的证据规则效率较低，不能适应行政机关经常要作出大量行政裁决的需要。另一方面，美国法院的证据规则来源于普通法，是陪审制度的直接产物。在这种制度下，案件事实问题由陪审员决定。而陪审员是随意挑选的一般公民，他们对于所决定的事实，没有事先的经验。为了减少陪审员不正确地认定事实的危险，在证据法中必然要规定很多限制和技术性的规则，规定某些证据不能提出，某些证据没有证明力，避免陪审员受到错误引导，从而产生混乱和偏见。与陪审员不一样，行政官员认定事实能力较强，且裁决的事实和法院审判的事实性质不同，行政事实大都具有技术性和专门性，证明程序应因事制宜，对于不同性质的事实，需要适用不同的证明程序。另外，行政机关进行的裁决，数量远远超过法院，行政程序必须兼顾公平与效率。因此，行政机关不应适用法院的证据规则，而应当有自己独立的、适合行政程序特点的证据规则。
尽管行政机关作出行政裁决不受法院证据规则约束，但有时美国法律也规定，行政裁决在可能情况下可以参考民事法院的证据规则。如1947年的《塔夫脱—哈特利法》就规定，国家劳动关系委员会的听证，应当尽可能采用地区法院在无陪审员的民事案件中所采用的证据规则。也有极少数的行政机关在其制定的程序规则中，作出同样规定。尽管有上述规定存在，行政机关仍然不受法院证据规则的约束，只在可能的限度内，参照适用法院的证据规则。特别是美国在1981年修改《州行政程序示范法》时，删去了原来类似《塔夫脱—哈特利法》的条款[1]。行政机关的裁决不受法院证据规则的约束成为行政程序证据规则之一。但是，判例和法律也并不禁止行政机关在一定条件下参考法院的证据规则，因此，在有关证据规则的适用上，行政机关具有相当的自由裁量权。
二、行政程序证据提供权利、责任与举证责任
在行政程序中，提供证据是当事人的权利。这样的权利先由联邦法院判例确立，后又规定在美国《联邦行政程序法》中。美国联邦法院在1938年著名的摩根诉美国案件中，法院声称：“听证的权利，……包括提供证据的权利在内。”[2] 1946年美国《联邦行政程序法》第556条第(d)款规定：“当事人有权通过言词的或书面的证据提出案件或进行辩护。”当事人提供证据的权利，对于行政机关来说，如果它拒绝接纳当事人提供的有证明力的、与案件相关的、具有实质意义的证据，则构成可以撤销原裁定的错误。
行政程序中，当事人应当向行政机关提交一切与案件有关的证据。当然，当事人也可以放弃提供证据，但这往往会招致不利的后果。美国《联邦行政程序法》和有关判例确认，提供证据也是当事人的义务。在正式裁决程序中，当事人有义务把他所掌握的全部与案件有关的证据，在行政听证阶段提出，否则法院会认为当事人已放弃提供证据的权利，当事人即使在以后的司法审查中也不能再提出此证据。证据应当在正式裁决的听证程序中提出，这是美国联邦最高法院1896年审理“铁路公司诉州际商业委员会案”中所确立的原则。在州际商业委员会举行听证时，铁路公司拒绝提供他所掌握的大部分证据，而在法院的司法审查中首次抛出这些证据，联邦最高法院排除了铁路公司向法院提出的证据[3]。
举证责任是提供证据证明案件事实的责任，包括提出证据的责任和说服责任。美国《联邦行政程序法》第556条第(d)款规定：“除法律另有规定外，法规或裁定的提议人应负举证的责任。”联邦行政程序规定的实质是凡提出某种要求、控诉或申请的人，应承担举证责任，这种举证责任分配规则类似民事诉讼中的“谁主张、谁举证”。在一般情况下，行政机关通常是法规或裁决的提议人，因此行政程序举证责任通常由行政机关承担。另外，美国《联邦行政程序法》对一些事项的举证责任也作了特殊规定。如《美国联邦行政程序法》第552条规定，行政机关对其作出不公开公共档案行为的正确性负有举证责任。
三、行政程序可接受证据与证据排除规则
可接受证据是行政机关在进行正式程序裁决时可以接受的证据。根据美国《联邦行政程序法》和联邦法院司法判例的规定，行政机关在接受证据的范围方面享有较大自由。法院也允许行政机关接受证据与自己的采证规则不一致。在美国，行政机关可接受的证据与法院可接受证据的差别主要在于传闻证据。传闻证据是指证人在作证时，重述他人在其他场所的陈述，并以这种陈述作为证明某种事实的证据。《联邦证据规则》第802条规定，“除本规则、或者最高法院根据成文法授权制定的其他规则或国会立法另有规定外，传闻无可采性。”禁止使用传闻证据的理论依据是缺乏对声称者作反讯问的机会。反讯问可以揭露原来的陈述所遗漏的重要内容，能够暴露传闻证据的提供者弄虚作假，揭发其观察记忆和叙述上的错误，至少可以使陪审团对证言的证明力产生怀疑。如前所论及，由于陪审团构成上的特点，陪审员没有判断证据的经验，容易过分重视传闻证据的证明力量，不易判断证据的真实情况。在行政程序中，行政官员具有专门知识，一般不会为传闻证据所迷惑，且行政程序以追求效率为原则，行政程序不应花费时间去争论证据是否可以接受，应当把时间用在判断证据是否有证明力上。因此，传闻证据在行政程序中可接受就成为必然。行政机关不受传闻证据规则的限制，可以接受法院不能接受的证据。美国法院在相关案件的判决中确认了该项规则，如1916年在纽约州的一个判决中声称，行政机关不仅可以接受和考虑传闻证据，还可以接受能够说明案件事实的其他任何证据[4]。1938年，联邦最高法院在一个案件中声称，行政机关接受法院不能接受的证据，不构成撤销行政决定的理由[5]。
美国《联邦行政程序法》也规定行政机关可以接受传闻证据。美国《联邦行政程序法》第556条规定：“除非法律另有规定，否则应当由规章或裁决令的提议人负举证责任。任何证言或文书证据都可接受，但作为一种政策，机关应当规定不接受与案件无关的、无关紧要的，或者过于重复的证据。除非研究了全部案卷，或案卷中由当事人引用的并且有可靠的、有证明力的、可定案的证据佐证的那些部分，否则不得实施任何制裁，不得签发规章或裁决令。”这一规定确认，行政机关可以接受任何它想要接受的证据。但不能据此认为行政机关必须接受任何证据，行政机关可以拒绝接受与案件无关的、无关紧要的，或者过于重复的证据。行政机关虽然在接受证据方面拥有很大自由，但行政机关用于定案的证据必须是可靠的，有证明力的。在卡罗尔诉尼克博克制冰公司一案中，法院推翻了行政机关的裁决，因为行政机关虽然不必受证据规则的约束，可以接受传闻证据，但行政机关作出裁决的依据不能全部是传闻证据。行政机关在他的自由裁量权之内可以接纳任何可以得到的证据，但是在最终裁决权利请求之前，必须有部分可接纳证据证明请求。
依据美国《联邦宪法》、《联邦行政程序法》和司法判例的有关规定，行政机关在行政程序中应当排除3类证据：(1)排除与案件无关、不重要和过于重复的证据。行政机关可以根据自己管理事务的情况自己规定排除证据的标准，排除自己认为与案件无关、不重要或过于重复的证据。当然，如果被行政机关排除的证据对于案件事实的确认有重大证明价值，当事人因此受到损害时，行政机关的决定可以被法院撤销。(2)特权证据。特权证据指政府和个人基于法律规定的特权可以拒绝向他人提供的证据，包括政府特权和私人特权。政府作为一方当事人享有三方面证据特权：政府机关的律师为进行行政裁决的控诉或防卫而准备和收集的证据;有关行政活动的信息或国家机密;政府机关为制定政策而收集的工商秘密。私人特权系普通法承认的私人生活中一些极端信任的交往，法院不能要求作证，如夫妻间、牧师与忏悔者间、医师和病人间、律师和委托人间的关系，基于这些关系获知的情况，不能要求其作为证据提供。特权证据属于可以排除证据，行政机关不能接受此类证据认定案件事实。(3)非法证据。为了保护公民的权利，美国《联邦宪法修正案》第4条规定：“人民有保护其身体、住所、文件与财产的权利，不受无理的搜查和扣押，这是不可侵犯的权利。除有可能的理由，以宣誓或代誓宣言确保，并详细载明搜查的地点，被逮捕的人或扣押的物以外，不得颁发搜查证、逮捕证或扣押证。”为了保证公民此项宪法权利，美国上诉法院判决确认，行政机关不能利用私人偷来的证据，因为私人偷取这个证据的惟一目的是供行政机关使用。同时，美国《宪法》第5条修正案规定，“在任何刑事案件中，不得强迫任何人证明自己的犯罪。”该项规定原本应用于刑事案件中，后被应用于行政程序中，在行政机关进行调查或听证时，证人可以主张这个特权，拒绝作证。因此，在美国行政程序中，非法搜查取得的证据和自证其罪获得的证据都属于非法证据，应当予以排除，行政机关不能采纳此类证据认定案件事实。当然，行政程序中是否完全排除该类证据的效力，还存在不同的观点。
四、行政程序质证规则
质证(Cross examination)是双方当事人在行政法官或其他听证官员主持下进行相互质问、反诘，以提高其所提供证据真实性的过程。当事人质证权受宪法正当法律程序条款的保障，同时美国《联邦行政程序法》又予以确认和保障。美国《联邦行政程序法》第556条规定：“当事人有权以口头的或书面的证据提出案件，进行辩护，也有权提出反证，并可为了弄清全部事实真相进行质证。”除《联邦行政程序法》的规定外，美国在其它法规中也规定有质证程序，如规定国家劳动关系委员会听证时，应尽量采用法院的证据规则，而法院的证据规则包括有严格的质证程序。美国联邦法院也认为，当事人的正式听证权利，当然包含传唤证人，盘问对方证人，反驳对方证据的权利。
质证是当事人程序上的权利，如果主持听证的官员不合理地限制当事人质证权利，就可能构成程序上的违法。如果由此对当事人产生不利影响，其决定可能会被法院撤销，或者发回重审。因此，主持听证的官员应当尽可能地让当事人相互质证，从而更好地了解案件的事实真相。
质证的作用主要在于检查对方证人所提供的证据是否可靠，是否全面。为弄清事实真相，由当事人互相盘问对方证人是一种有效的方法。因此，质证的目的在于弄清事实真相。但在具体实践中经常会遇到质证范围如何界定的问题。这个范围过大可能影响行政效率，过小则又涉嫌限制当事人行使质证权。美国法律对于行政程序中的质证范围并未作出明确规定，只是规定“当事人为弄清事实真相有权进行质证。”美国国会在讨论《联邦行政程序法》第556条关于质证的规定，曾有如下记录：“这项规定，很明显地没有授予所谓无限制的质证权力，主持听证的官员必须作出必要的初步决定：一方当事人是否把质证推进到极不合理的程度;按照本款的要求，对于事实全面真正了解是否需要进行质证。本款规定也无意取消行政机关授予主持听证的官员，对于质证权利的行使具有合理的自由裁量权力。这个标准已在本款中规定，即为了全面真正查明事实。”[6]由此可以看出，美国主持听证的官员对行政程序中质证范围享有自由裁量权，可根据特定案件的实际情况确定质证的范围。一般而言，行政官员对于重复的证据、与案件无关联性的证据，不进行质证;对于一方当事人有意利用质证拖延时间的，也可以拒绝质证。
根据美国法律规定，一切未向当事人出示，未为当事人提供机会解释或反驳的证据，不能作为定案的依据。但根据美国联邦行政程序法的规定，在有的情况下，证据可以采用书面形式提供、进行评论和辩论。
五、行政程序证明标准
行政程序证明标准是指在行政程序中利用证据对行政事实或争议事实加以证明所要达到的程度。行政程序中需要证明的事实不外两项，一是实体性事实，二是程序性事实。前者如行政相对人是否符合法定条件、是否发生了违法行为等事实，后者如行政机关在作出行政决定时是否遵守了行政程序法的规定、是否履行了告知义务等事实。美国司法诉讼中，诉讼证明标准因案件性质不同而有所区别。在刑事案件中，证明标准是必须达到没有任何合理怀疑的程度，也就是我们常说的排除合理怀疑标准。在一般民事案件中，证明标准是证据优势标准，但在涉及到民事欺诈等违法行为时，证明标准为必须达到明白、不含糊和令人信服的程度。
美国《联邦行政程序法》第556条第4款规定：“……除非考虑了全部案卷或其中为当事人所引证的部份，并且符合和得到可靠的有证明力的和实质性证据的支持，否则不得科处制裁，发布规章或作出裁定。”据此，王名扬教授认为，正式程序行政裁决的证明标准是实质性的证据支持，即实质证明标准。[1]487但何谓实质性的证据，美国法院存在不同理解。一种解释认为，行政裁决正式听证中的实质性证据就是民事案件中的证据优势标准。行政机关在考虑全部证据以后，根据占优势的证据以确定事实，作为裁决的根据。另一种观点认为，实质性证据的证明标准是一个合理的人可以接受作为支持一个决定的适当的证明标准。还有一种观点认为，实质性证据的证明标准要求证明的程度，超过证据优势的标准。如因欺诈行为而取消营业执照时，这个标准应当是必须达到明白和令人信服。
如前所述，行政机关可以接纳传闻证据，但这并不意味着行政机关可以用传闻证据作为定案的依据，尤其是单独的传闻证据。为此，美国纽约州上诉法院1916年在“卡罗尔诉尼克博克制冰公司案”中最先确认了“必须具有最低限度的合格证据规则”。根据这个规则，支持正式裁决的证据不能全属传闻证据，必须同时具备法院所能接受的合格证据，否则这个裁决在司法审查中被撤销。这个规则并不要求行政裁决只能依据合格证据，或者主要依据合格证据，而是要求必须具有合格证据;即使行政裁决主要依靠传闻证据作出，仍然必须具有最低限度的合格的证据印证，才为合法。从这个案例可以看出，联邦行政程序法确认的实质性证据标准与最低限度合格证据规则一致，要求除传闻证据外，行政机关要有最低限度的合格证据。
六、行政程序案卷排他性原则
案卷排他性原则的法律依据直接源于1946年的《联邦行政程序法》，该法第556条第5款规定：“证言、物证，连同裁决程序中提出的文书和申请书，构成本编第557条规定作为裁决依据的唯一案卷”。这一规定要求，行政机关的裁决只能以案卷作为根据，不能将案卷以外的材料作为裁决的依据。就当事人而言，这项原则是对他听证权的有效保护;就法院而言，这一项原则是法院对行政机关监督的基础;没有这个原则，法院的司法审查就变得没有意义。美国联邦首席大法官范德比尔特对此原则的内容及其理论依据曾作过如下精辟的论述：“在举行听证的审讯中，行政法庭作裁决时，不得考虑审讯记录之外的任何材料。……若不遵守这一原则，受审讯的权利就毫无价值了。如果裁决人在作裁决时可以置案卷于脑后而不顾，如果他听从别人对法律事实和法律裁决或建议，……那么，在审讯中提交证据，论证其重要性的权利又有什么实际价值呢?”[7]
案卷排他性原则必然禁止行政机关单方面接受证据，因为，单方面接受证据无疑剥夺了当事人的质证权，违反了正当的法律程序。行政机关与当事人进行单方接触和当事人对行政机关进行单方影响，这与案卷排他性原则是极不相容的。因为，如果允许这种单方面接触和影响存在，则案卷排他性原则可能会流于形式，听证制度乃至整个联邦行政程序法也就没有存在的必要。正如施瓦茨教授所说：“用鬼鬼祟祟的行为影响这些官员，就是腐蚀我们的政府制度的核心内容正当程序，公正裁判，诉讼公开、不偏不倚和未受不当影响的裁决。”[7]330-332美国在“摩根案”中确立了“决定者必须听证”原则。决定者必须听证不能因此认为行政首长必须亲自主持听证，原因在于裁决争议仅是行政首长的一部分工作，除此之外行政首长还有诸如制定、执行政策和法规及处理日常事务的职责，要求行政首长必须主持听证则实际上不可能。美国联邦最高法院在“摩根案”的判决中确认“证据可以由一个听证审查官员接纳”，这表明决定者必须听证原则中的听证具有抽象意义，即决定者必须以听证的记录作为根据，认真考虑各利害关系人提供的证据，必须符合实质意义的听证。美国联邦最高法院在摩根案件中也确认，“这个必要的规则(即决定者必须听证)并不排除在实际的行政程序中取得辅助人员的帮助，辅助人员可以进行调查研究，证据可以由听证审查官员接纳，这些接纳的证据可以由有专门知识的下级官员筛选和分析”[1]504。听证与行政决定作出间是有距离的，特别在行政首长不参加听证的情况下，美国通过行政程序法和联邦最高法院的司法判决确认了听证与行政决定之间的关系。美国《联邦行政程序法》规定，如果行政机关首长未主持接收证据，听证主持人应对案件作出初步决定，对主持人作出的初步决定在规章规定的期限内无人提出要求该机关复议的申诉，该初步决定则无须经过其他程序而成为该机关的决定。初步决定完全贯彻了决定者必须听证的原则，但作出行政决定的权力属于行政机关首长，在当事人向行政机关申请复议或行政机关首长主动提出复议时，行政机关首长应对初步决定进行复议。行政机关在受理初步决定的申诉或复议初步决定时，具有作出初步决定可能有的一切权力。这就决定了行政机关或首长在受理案件时有完全的决定自由，可以研究听证案卷，对事实问题自己作出裁定，不受听证主持人裁定的拘束。听证主持人还可作出的一类决定是建议性决定，与初步决定相比，建议性决定只具有咨询性。美国《联邦行政程序法》第557条规定，“如果作决定的行政机关没有主持接收证据，主持听证的职员或依本编556条规定有资格主持听证的职员，应先提出一个建议性的决定。”初步决定适用于按常规方式作出决定的案件，建议性决定适用于新发展的领域，行政裁决具有开拓性质，听证官员只能对问题的解决提出建议，由行政长官作出决定[1]513。但无论如何，行政机关的决定只能以言词审理的案卷作为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉的和未论证的事实为根据，另外，行政机关不能在言词审理以外接纳证据，这就是案卷排他原则。因此，美国确定案卷排他原则的一个重要原因应当是解决决定者不参加听证的问题，通过案卷排他原则保障当事人听证的实质权利。
七、小结
通过以上分析，可以发现美国行政程序证据制度具有以下几个值得关注的特点：
第一，美国行政程序证据规则由成文法和法院判例规定构成。美国《联邦行政程序法》和各州行政程序法对司法实践中的一些行政证据制度进行了确认和规范，但总体而言，美国《联邦行政程序法》和各州《行政程序法》对证据制度的规定是相当原则的。在美国《联邦行政程序法》颁布以后，美国联邦各级法院的判例又丰富了行政证据制度，使《联邦行政程序法》的原则规定充满了相当的灵活性，比较适合行政机关进行行政管理活动的需要。
第二，美国建立了与诉讼制度相区别的行政证据制度。《联邦证据规则》为法院的诉讼规定了严密而科学的证据制度。尽管行政程序与司法诉讼程序相似，但美国联邦法院还是认识到了两者的区别，认识到了行政程序的特殊性，从而在行政程序中排除该规则的适用，形成了一个相对独立的证据规则，如可以采纳传闻证据规则、证明成熟性原则等。
第三，美国行政程序证据制度是开放和发展的证据制度。美国《联邦行政程序法》虽然对行政证据制度作出了规定，但美国联邦法院通过司法判例的形式不断更新证据制度，因而它能较好地适应社会不断发展的需要。当然，行政证据制度的开放性和发展性要归功于美国联邦各级法院的司法能动主义和判例法制度。
参考文献：
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[6] 王名扬美国行政程序法(上册)[M]中国法制出版社，1995：481
[7]〔美〕伯纳德.施瓦茨行政法[M]群众出版社，1986：328
An Analysis of Rules of Evidence in US Administrative ProceedingsXU JImin
(Sichuan University, Chengdu 610064, China)
Rules of Evidence in US Administrative proceedings are separate from those of civil litigation or criminal proceedings. In the US Administrative Procedure Act 1946, the rules of evidence of administrative proceedings were laid down in principle, which are further enriched and improved by a series of federal court cases. While deciding a case, an executive adjudicator is not subject to federal rules of evidence nor is bound by hearsay rule. Rather, he/she must act within the bound of substantial rules of evidence and is subject to rules of exclusion. In administrative proceedings, a party is entitled as well as dutiful to produce evidence. In logic, any and all evidences are admissible unless otherwise provided by law. In terms of burden of proof in administrative proceedings, the principle that who that claims shall bear the burden is followed.
本文责任编辑：汪太贤
作者：徐继敏
摘要：在我国法制体系中，行政规则处于极其特殊的地位，不仅可以在现实生活中发挥法律规范作用，而且可以提高司法审查效力。因此，本文以行政规则为研究对象，阐述了行政规则内涵。从组织性、裁量性、解释性、补充性等方面，分析了行政规则类别划分情况，并对行政规则司法效力基础及认定进行了进一步探究。
关键词：行政规则;司法效力;行政裁量
前言：在我国司法实践过程中，相较于行政规章、行政法规而言，行政规则不具备正式法地位，即非行政执法。但是由于成文法缺陷、行政事务无序扩张，导致行政规则在规模、数量、调整范围方面不断膨胀，在现实情境中对行政相对人义务、权利也造成了较为突出的影响。而由于现阶段对于行政规则概念内涵、司法效力外延认定形式不一，制约了行政规则司法实践价值发挥。因此，对行政规则概念内涵、司法效力外延认定进行适当探析非常必要。
一、行政规则概念阐释
从现有立法视角进行分析，现有法律文本中对行政立法范畴以外的普遍性规则并没有规范表述。在我国宪法、组织法立法实践前期，大多利用“决定”、“其他规范性文件”指代行政规则，如我国《中华人民共和国行政诉讼法》、《行政处罚法》分别采用“具有普遍约束力的决定命令”、“其他规范性文件”指代行政规则[1]。而从法学理视角进行分析，由于在我国法学理论研究体系中行政规则出现时间较晚，对于行政规则称谓具有较大差异，如规范性文件、行政规定、行政规范性文件、其他规范性文件等。上述概念称谓核心内涵均为“文件”，注重行政规则与行政法规、规章不同的非法律属性，与严谨学术概念具有较大差异。基于此，本次研究认定行政规则为区别于其他社会规则的初级规则、次级规则结合体，且可以在行政事务、行政规范间达到相应平衡的一种规章以下的规范性文件，具有制定主体特定性、制定规则目的性、调整对象广泛性、制定行为模式规范性、法律效力有限性等特点。
二、行政规则类别划分
（一）组织性
在最早期行政规则制定过程中，主要表现为组织性行政规则。即以达到行政机关内部正常运转为目标，对行政机关间组织事项进行规定的形式[2]。通过组织性行政规则的制定，可以促使行政机关间组织正确履行社会公共事务管理职能，保证业务性、程序性、组织结构性、管理性事务顺利、规范进行。
（二）裁量性
裁量性行政规则主要是根据行政裁量需要，以彰显个案正义为目标，在现代法治体系内制定约束裁量的基准。通过裁量性行政规则的制定，可以通过一种规范性文件，对法律、规章、行政法规等行为模式进行适用性规则的制定，保证行政执法人员在法律活動实施过程中的恰当、合理、公正性。
（三）解释性
从字面含义上进行分析，解释性行政规则主要是因立法局限性、行政机关法律执行繁杂性，由行政机关作为主体，对法律所制定的规范性文件内抽象内容进行进一步解释的规则。由于行政机关具有一定差异，根据其对行政规章、法律法规的不同理解，会出现不同的行政执法效果。因此，解释性行政规则不涉及行政机关外部行政相对人权利、义务，仅在内部产生约束效力。
（四）补充性
补充性行政规则主要以规范一定行政法律关系、弥补行政法规或规章漏洞、弥补法律漏洞为目的，具有暂代行政规章、法律、法规权利的规则体系。补充性行政规则可以利用直接规范的方式，保证行政事务具有法律依据，达到行政机关公共服务事项、行政管理事务顺利进行的目的。
三、行政规则司法效力认定
（一）组织性行政规则司法效力
作为典型行政规则，组织性行政管理权利来源于行政机关在法律范围内安排内部机构、设置事务权限的权利。这一权利的特殊性可以保障组织性行政规则效力处于稳态平衡状态，但是在规定程序事项执行阶段，极易在行政机关执法过程中出现侵害行政相对人义务、或者权利的情况。针对内部行政程序外延情况，为最大程度限制程序法律违背所导致的行政相对人合法权益受剥夺、或者合法义务受侵害情况，可以从司法审查视野入手，对符合法律规定的行政机关内部行政程序，赋予司法层面的认可，促使其成为司法裁判依据，进而产生司法效力。从组织性行政规则司法效力认定方面进行分析，我国行政机关内部程序法律违背具体行政行为规定主要来源于行政复议法、行政诉讼法，上述法律规定，若行政机关内部出现违背组织性行政规则的情况，可以采取重作、撤销、变更等审查处置方法。但是上述法律并没有针对行政诉讼受案范围内行政制度进行细化设置，导致行政规则审查仅出现在行政复议阶段，具有较为突出的附带性。再加上我国行政司法始终坚持立法权在司法权中统领地位，司法没有权限进行法律规范合法性的审查。基于此，为认定法律规范合法性，应尽快确定立法审查程序。同时在软法范畴内，将行政规则内化为具体的行政审查行为。
在行政规则向行政审查转化过程中，首先，基于司法相对于立法权的被动性，应要求法院在附带审查行政机关内部行政程序阶段进行全面审查，以避免抽象规范性文件与法人权益关联较大对行政相对人的间接影响。其次，考虑到程序性事项在法律层面对程序正义具有较大影响，因此，应将程序正义作为法院审查重点，摒除业务方面障碍。最后，从整体视角进行分析，法院需要针对具体行政行为、内部程序性事项，从行政机关经法院审查依照程序性事项进行、行政机关经法院审查没有依照程序进行两个方面，依据平等原则，进行恰当处理。这种情况下，最终司法效力就表现为对内部行政程序违法无约束力、对内部行政程序合法时对司法行政机关有约束力两个方面。
（二）裁量性行政规则司法效力
裁量性行政规则对于行政执法来说，具有约束行政裁量权滥用的作用。但是，由于不同行政机关对于同一类行为所作出行政裁量具有较大差异，极易致使裁量性行政规则陷入规则中心主义困境[3]。基于此，为限制裁量性行政规则效力由内部向间接外部渗透的规则中心情况，可以赋予裁量性行政规则一定权限的司法效力，达到行政行为司法审查、司法审查密度间稳态平衡。考虑到我国现行《行政诉讼法》关于裁量性行政规则的规范性文件并没有以法律形式执行，因此，可立足内部行政行为范畴，以司法审查为途径，促使其获得司法尊重。同时基于裁量性行政规则抽象属性，无法对司法机关产生普遍性的直接约束力，可以在我国现有行政法律制度约束下，结合《关于审查行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于审查与尊重相结合的方式。从司法审查启动条件、司法审查规则、司法审查结果及效力表现等方面，对裁量性行政规则获得司法尊重过程进行细化设置，以促使裁量性行政规则对法院等司法机关产生约束效力。
（三）解释性行政规则司法效力
解释性行政规则较组织性行政规则而言，外延风险发生概率更大，这主要是由于解释性行政规则本身可作为解释行政法规、规章、法律的规范性活动，一旦行政机关依据内部对法律解释执行相关事务，极易在现实环境中对行政相对人义务、权利造成较大影响，进而影响行政相对人行为性质判定效果。而解释性行政规则对外发生约束力的客观性，导致其在法律规范具体适用、不确定法律规范阐释、具体个案解释等方面均可发生外部性效果。特别是不确定法律规范阐释效力外部化极易表现为概念外延溢出，无法满足行政实践中复杂程度较高的行政事务处理要求。因此，在传统行政权、立法权、司法权分立的基础上，为促使行政机关内部做出法律解释受到司法机关的认可，降低行政机关实施法律进行公共服务的难度，可以借鉴美国在行政规则司法实践中摒弃法官释法的经验，对于行政机关所做解释保持尊重态度。即仅在行政机关所做解释与理论不相符时，方可由法官作为主体，对适用案件另行解释。
在摒弃法官释法原则应用的基础上，基于现代社会行政法治对效率价值取向的较高要求，法院应采用“在审查的同时尊重行政机关法律解释”的理念，以环境保护、信息技术、食品安全等特殊专业性、技术水平较高领域为核心，促使解释性行政规则可以在司法诉讼中最大程度发挥证据效力，或者判定事实认定的构成要件基准作用。
（四）补充性行政规则司法效力
从德国行政法理论视角进行分析，补充性行政规则与其他类别行政规则具有较大差异，具有普遍约束力，对内部行政机关具有强制性，可以直接对行政相对人义务、权利造成影响[4]。因此，补充性行政规则司法效力可以直接作为对外效力补充性规范，以行政相对人利益受损为客观基础。在司法对行政机关行为审查后确定合法的情况下，出现外部效力。同时考虑到立法技术滞后是补充性行政规则出现的主要原因，在补充性行政规则司法效力发挥之后，极易促使行政机关部门权利碰撞，影响行政相对人权益。因此，在限制行政机关制定补充性行政规则权利的基础上，可以在法律范畴内，对影响行政相对人权益的相关事项进行详细陈列。同时借鉴行政立法规则，将补充性行政规则审查纳入立法程序，强化司法监管。在补充性行政规则审查过程中，为避免现行立法中行政规章、法规与上位法冲突对审查效率的影響，可以结合具体行政诉讼事项。以附带性审查的方式，依据合理性、合法性原则，对补充性行政规则附带审查制度进行优化完善。必要情况下，可以在补充性行政规则附带审查制度中引入合理性审查制度。即在具体行政机关行为无规章、法律、行政法规约束时补充性行政规则，可发生司法效力。并由法院依据具体行为模式、法律后果，对行政机关行为进行裁断判决。
总结：
综上所述，行政规则是随同现代行政权扩张而产生的一类规范性文件，具有制定规则目的性、制定主体特定性、制定行为模式规范性、调整对象广泛性、法律效力有限性等特点。通过制定具有内部效力的行政规则，可以规范、指导行政机关开展公共事务。因此，在确定行政规则概念内涵的基础上，为充分发挥行政规则司法效力，应综合考虑解释性、组织性、裁量性、补充性等因素，进行行政规则类别及司法效力确定，保证行政规则司法效力充分发挥。
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[4]孙首灿， 刘志刚（指导）. 行政规范性文件司法审查研究[J]. 中国宪法年刊， 2018（1）：257-259.
作者简介：
王建伟（1977-），男，籍贯：湖南常德，职称：律师，单位：广东名伟律师事务所，研究方向：民法、合同法、行政法。
作者：王建伟
第一章 总
则
第一条 为了保持各级税务机关同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益， 维护信访秩序，促进各级税务机关的工作，根据国务院发布的《信访条例》和有关法 律、法规，结合税务机关的实际，制定本规则。
第二条 本规则所称信访，是指公民、法人和其他组织采用书信、电话、走访等 形式，向各级税务机关反映情况，提出意见、建议和要求，依法应当由各级税务机关 处理的活动。
第三条 各级税务机关应当做好信访工作，认真处理来信，接待来访，倾听人民 群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民服务。
第四条 信访工作应当在各级税务机关领导下，坚持分级负责、归口办理，谁主 管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。
第五条 各级税务机关要把信访工作列入议事日程，并确定一位负责人分管。各 级税务机关的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访，研究解决信访工作中的问题， 检查指导信访工作。
第六条 各级税务机关应当按照有利工作、方便群众的原则，确定负责信访工作 的机构(以下称信访工作机构)或者人员，负责具体受理、办理信访事项。
第二章 信访人
第七条 信访人，是指采用书信、电话、走访等形式向各级税务机关反映情况， 提出意见、建议和要求的公民、法人和其他组织。
第八条 信访人对下列信访事项，可以向有关税务机关提出：
(一)对税务机关及其工作人员的批评、建议和要求;
(二)检举、揭发税务机关工作人员的违法失职行为;
(三)控告侵害自己合法权益的行为;
(四)其他信访事项。
前款第
(二)项、第
(三)项信访事项，法律、行政法规对处理程序另有规定的， 信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序提出。
第九条 信访人的信访事项应当向依法有权作出处理决定的有关税务机关或者其 上一级税务机关提出。
第十条 信访人采用走访形式提出意见、建议和要求的，应当到有关税务机关设 立或者指定的接待场所提出。
走访不得围堵、冲击税务机关，不得拦截公务车辆。
第十一条 多人反映共同意见、建议和要求的，一般应当采用书信、电话等形式 提出;需要采用走访形式的，应当推选代表提出，代表人数不得超过5人。
第十二条 信访人应当如实反映情况，不得捏造、歪曲事实，不得诬告、陷害他 人。
第十三条 信访人应当遵守信访秩序，不得影响税务机关工作秩序，不得损害接 待场所的公私财物，不得纠缠、侮辱、殴打、威胁接待人员，不得携带危险品、爆炸 品以及管制器械进入接待场所。
第三章 受
理
第十四条 各级税务机关在其职权范围内，受理信访人提出属于本规则第八条规 定的信访事项。
第十五条 对已经或者应当通过诉讼、行政复议、仲裁解决的信访事项，信访工 作机构应当告知信访人依照有关法律、行政法规的规定办理。
第十六条 涉及两个或者两个以上税务机关的信访事项，由所涉及的税务机关协 商受理;受理有争议的，由其上一级税务机关协调决定受理机关。
第十七条 应当对信访事项作出处理的税务机关合并、撤销的，由继续行使其职 权的税务机关受理;机构已经分设的，按工作职责，由分管税务机关受理。
第十八条 信访人未依照本条例第九条的规定而直接到上级税务机关走访的，信 访工作机构应当告知其依照本条例第九条的规定提出;上级税务机关认为有必要直接 受理的，可以直接受理。
第十九条 信访工作机构发现来访人员中有传染病人或者疑以传染病人的，应当 通报所在地的卫生行政管理部门，由卫生行政管理部门按照国家有关规定处理。
第二十条 信访工作机构发现来访人员中有精神病人的，应当通知精神病人所在 地区、单位或者监护人将其接回。
对不能控制自己行为、妨碍信访秩序的精神病人，信访工作机构可以请求所在地 的公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遣送，或者通知其所 在地区、单位或者监护人将其带回。
第二十一条 信访人不遵守本条例第十条、第十三条的规定，影响接待工作的， 信访工作机构可以给予批评教育;批评教育无效的，信访工作机构可以请求所在地的 公安机关将其带离接待场所，并按照国家有关规定予以收容、遗送，或者通知其所在 地区、单位或者监护人将其带回。
第二十二条 在接待场所所携带危险品、爆炸品和管制器械的，信访工作机构应 当依法予以收缴，必要时可以请求所在地公安机关收缴。
第二十三条 对于可能造成社会影响的重大、紧急信访事项和信访信息，有关税 务机关应当立即在职权范围内依法采取措施，果断处理，防止不良影响的发生和扩大。 同时，报告上级税务机关和本级人民政府;必要时，通报有关主管部门。
第四章 办
理
第二十四条 各级税务机关根据职责权限和信访事项性质，按照下列方式办理信 访事项：
(一)对本机关依法应当或者有权做出处理决定的信访事项，应当直接办理;
(二)对依法应当由上级税务机关做出处理决定的信访事项，应当及时报送上级 税务机关;
(三)对依法应当由其他行政机关做出处理决定的信访事项，应当及时转送、转 交其他行政机关办理。
第二十五条 各级税务机关及其工作人员办理信访事项，应当恪尽职守，秉公办 事，查清事实，分清责任，正确疏导，及时、恰当、正确处理，不得推诿、敷衍、拖 延。
第二十六条 办理信访工作人员与信访事项或者信访人有直接利害关系的，应当 回避。
第二十七条 税务机关及其工作人员在办理信访事项过程中，不得将检举、揭发、 控告材料及有关情况透露或者转送给被检举、揭发、控告的人员和单位。
任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。
第二十八条 各级税务机关直接办理的信访事项应当在30日内办理完毕，并视 情况将办理结果答复信访人;情况复杂的，时限可以适当延长。
第二十九条 各级税务机关对交办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结， 并将办理结果报告交办机关;不能按期办结的，应当向交办机关说明情况。
交办机关认为对交办的信访事项处理不当的，可以要求办理机关重新处理。
第三十条 有关税务机关对转办的信访事项，应当自收到之日起90日内办结， 并可以视情况向转办机关回复办理结果。
第三十一条 信访人和有关单位对税务机关做出的信访事项处理决定，应当遵守、 执行;对处理不服的，除依照法律、行政法规的规定申请复议或者提起行政诉讼的外， 可以自收到处理决定书之日起30日内请求原办理机关复查。原办理机关应当自收到 复查请求之日30日内提出复查意见，并予以答复。
第三十二条 对原办理机关的处理决定或者复查意见不服的，信访人可以自收到 处理决定书或者复查意见书之日起30日内请求上一级税务机关复查，上一级税务机 关应自收到复查请求之日起30日内提出复查意见。经复查，信访事项处理决定正确 的，不再处理。
第三十三条 税务机关发现本机关对信访事项的处理、复查确有错误的，应当重 新处理。
上级税务机关发现下级税务机关对信访事项的处理、复查确有错误的，有权直接 处理或者责成下级税务机关重新处理。
第三十四条 各级税务机关应当及时分析信访事项反映的社会情况和人民群众的 愿望，提出建议，改进工作。
第五章 奖励与处罚
第三十五条 对在信访工作中做出优导成绩的单位或者个人，由有关税务机关给 予奖励。
第三十六条 信访人提出的建议、意见或者对违反税法行为的检举;揭发，对国 家税收成果对改进税务机关工作有贡献的，由有关税务机关给予奖励。
第三十七条 税务机关在信访工作中不履行职责、推诿、敷衍、拖延的上级税务 机关可以通报批评，并视情节对有关责任人员依法给予行政处分。
第三十八条 各级税务机关的工作人员，在信访工作中玩忽职守、徇私舞弊，给 工作造成损失的，视情节轻重，给予批评教育或者依法给予行政处分;构成犯罪的， 依法追究刑事责任。
第三十九条 信访人妨碍信访秩序的，信访工作机构可以给予批评教育，也可以 建议其所在单位给予批评教育或者依法给予行政处分;违反治安管理的，由公安机关 依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》予以处罚;构成犯罪的，依法追究刑事责 任。
第六章 信访经费和信访工作人员的福利待遇
第四十条 各级税务机关应当为信访工作机构和信访工作人员提供良好的工作条 件(接待室、办公室、经费、办公用品等)，并根据本单位实际情况，本着节约的原 则，合理使用信访工作经费。
第四十一条 信访工作是一项比较艰苦、复杂的工作，各级税务机关应当根据本 地实际情况，对信访工作人员的生活给予一定的照顾，予以适当补助，配备必要的劳 动保护用品等。
第七章 附
则
第四十二条 各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局可以根据本规则制 定信访工作细则，并报国家税务总局备案;各级地方税务局可以参照本规则执行。
第四十三条 本规则自颁发之日起执行。
颁布时间：2015-08-05
发文单位：中国注册税务师协会
第一章 总则
第一条 为了规范注销税务登记鉴证业务执业行为，提高鉴证质量，根据征管法及有关文件和《注册税务师涉税鉴证业务基本规则》制定本规则。
第二条 注册税务师承办注销税务登记鉴证业务，适用本规则。
房地产开发企业的土地增值税清算、企业所得税汇算清缴、资产损失税前扣除等鉴证业务适用有关执业规范，不适用本规则。
第三条 注销税务登记鉴证业务，是指注册税务师接受委托对注销税务登记事项进行鉴证，并发表鉴证意见出具鉴证报告的活动。
注销税务登记事项，是指纳税人办理注销税务登记前，应办理的如下事项：
(一)办理注销税务登记申请手续;
(二)报送注销税务登记资料;
(三)配合办结申报事项，对结存发票进行验旧、缴销处理，增值税一般纳税人应进行防伪税控专用设备注销报税;
(四)配合办理取消相关资格认定手续;
(五)办理结清税款、多退(免)税款、滞纳金、罚款。
第四条 注册税务师应按承接业务规范规定的程序，承接注销税务登记鉴证业务，并按照计划业务规范规定的程序编制鉴证计划。
第二章 鉴证实施
第五条 纳税人发生以下情形的，向主管税务机关申报办理注销税务登记：
(一)因解散、破产、撤销等情形，依法终止纳税义务的;
(二)按规定不需要在工商行政管理机关或者其他机关办理注销登记的，但经有关机关批准或者宣告终止的;
(三)纳税人被工商行政管理机关吊销营业执照或者被其他机关予以撤销登记的;
(四)纳税人因住所、经营地点变动，涉及改变税务登记机关的;
(五)外国企业常驻代表机构驻在期届满、提前终止业务活动的;
(六)境外企业在中国境内承包建筑、安装、装配、勘探工程和提供劳务，项目完工、离开中国的。
第六条 办理注销税务登记的报送资料：
(一)《注销税务登记申请审批表》;
(二)税务登记证及其副本和其他税务证件;
(三)《发票领用簿》及未验旧、未使用的发票;
(四)工商营业执照被吊销的应提交工商行政管理部门发出的吊销决定原件及复印件;
(五)单位纳税人提供上级主管部门批复文件或董事会决议原件及复印件;
(六)非居民企业提供项目完工证明、验收证明等相关文件原件及复印件;
(七)增值税一般纳税人提供防伪税控系统金税卡、IC卡或金税盘、报税盘。使用货运专票税控系统和机动车发票税控系统的增值税一般纳税人还应提供税控盘、报税盘;
(八)所得税清算报表、资产评估报告和税收清算报告。
第七条 注销税务登记应关注的纳税服务规范事项，包括：
(一)办税服务厅接收资料，核对纳税人报送资料是否齐全、是否符合法定形式，符合的受理，不符合的当场一次性告知纳税人应补正资料或不予受理原因;
(二)根据纳税人报送的资料，制作《注销税务登记申请审批表》交纳税人签字确认，纳税人免予填写表单;
(三)办结申报事项，对结存发票进行验旧、缴销处理，并录入注销信息，在规定期限内将相关资料转下一环节，增值税一般纳税人需进行防伪税控专用设备注销报税;
(四)认定管理部门取消相关资格认定，增值税一般纳税人需收缴防伪税控设备，并进行防伪税控系统注销;
(五)税源管理、征管、法规等部门进行清算检查并对未结案件进行处理;
(六)稽查部门进行注销清算;
(七)办税服务厅结清税款、多退(免)税款、滞纳金、罚款;
(八)收缴税务登记证及其副本、《发票领用簿》和其他税务证件，核准注销税务登记，制作《税务事项通知书》交纳税人;
(九)在规定期限内办结(不含特别纳税调整时间)，若纳税人在注销清算过程中涉嫌偷、逃、骗、抗税或虚开发票等重大事项的，办理时限中止，待稽查结案后继续计算;
(十)属于国税局、地税局共管的纳税人，按照纳税人主要税种所在税务机关先行注销的原则，分别办理注销税务登记。
第八条 经营期间申报事项的时间范围，按照下列情形确认：
(一)被清算企业申报结清纳税事项，以终止经营活动日为终止基准日;
(二)企业在一个纳税年度中间终止经营活动，使该纳税年度的实际经营期不足十二个月的，应当以其实际经营期为一个纳税年度。
第九条 鉴证经营期间申报事项，应关注：
(一)有关税费的发生情况确认;
(二)有关税费缴纳情况确认，如应缴、已缴、欠缴、补缴、多缴、退缴;
(三)违法责任承担情况确认，如滞纳金、罚款、限期缴纳等。
第十条 清算期间是纳税人实际生产经营终止之日至办理完毕清算事务之日止的期间。
清算期间所得税的计算、清算申报企业清算时，应当以整个清算期间作为一个纳税年度，依法计算清算所得及其应纳所得税。
第十一条 企业应进行清算的情形，包括：
(一)纳税人发生解散、破产、撤销以及其他情形;
(二)纳税人被工商行政管理机关吊销营业执照或者被其他机关予以撤销登记的;
(三)企业重组中需要按清算处理的企业：
1.由法人转变为个人独资企业、合伙企业等非法人组织，或将登记注册地转移至中华人民共和国境外(包括港澳台地区);
2. 适用一般性税务处理的企业合并;
3. 适用一般性税务处理的企业分立，被分立企业不再继续存在。
第十二条 鉴证清算期间申报事项，应关注：
(一)有关申报事项的发生情况确认;
(二)有关税费缴纳情况确认，如应缴、已缴、欠缴、补缴、多缴、退缴;
(三)确认剩余资产分配情况。
第十三条 企业清算期间申报事项，包括：应纳税所得额计算、应纳所得税额计算、应补(退)所得税额计算。
应纳税所得额计算事项，包括：资产处置损益、负债清偿损益、清算费用、清算税金及附加、其他所得或支出、清算所得、免税收入、不征税收入、其他免税所得、弥补以前年度亏损。
第十四条 剩余财产分配事项，包括：剩余财产情况、剩余财产分配情况、应扣缴股东个人所得税(或预提所得税)情况。
第十五条 确认剩余财产分配事项明细情况，应关注：
(一)剩余财产计税基础;
(二)剩余财产金额及构成;
(三)确认分配结果;
(四)自然人股东个人所得税扣缴义务履行情况。
第三章 报告及说明
第十六条 鉴证人完成约定鉴证事项后，应按照鉴证报告执业规范规定的程序，编制企业注销税务登记结清缴销事项鉴证报告(以下简称“鉴证报告”)及其说明。
报告说明包括：主要会计政策和税收政策、审核事项形成依据、经营期间申报事项鉴证说明、缴销事项鉴证说明、清算期间申报事项鉴证说明、剩余财产分配鉴证事项说明。
第十七条 发现对被鉴证人注销税务登记结清缴销事项有重要影响的事实，应在鉴证报告或报告说明中予以披露;被鉴证人有扣缴义务而未履行的，鉴证人应当一并披露。
发现被鉴证人税务处理有与税收法律法规不符行为，经提醒被鉴证人仍未按其建议进行调整或者改正的，鉴证人应在出具的鉴证报告或报告说明中披露。
第四章 附则
第十八条 本规则由中国注册税务师协会负责解释。
第十九条 本规则自2015年7月1日起执行。
附件：企业注销税务登记鉴证报告.doc 【
时间：2015-08-05来源：中国注册税务师协会作者：中国注册税务师协会阅读次数： 1998
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第一章总则
第一条为了规范注销税务登记鉴证业务执业行为，提高鉴证质量，根据征管法及有关文件和《注册税务师涉税鉴证业务基本规则》制定本规则。
第二条注册税务师承办注销税务登记鉴证业务，适用本规则。 房地产开发企业的土地增值税清算、企业所得税汇算清缴、资产损失税前扣除等鉴证业务适用有关执业规范，不适用本规则。 第三条注销税务登记鉴证业务，是指注册税务师接受委托对注销税务登记事项进行鉴证，并发表鉴证意见出具鉴证报告的活动。
注销税务登记事项，是指纳税人办理注销税务登记前，应办理的如下事项：
(一)办理注销税务登记申请手续;
(二)报送注销税务登记资料;
(三)配合办结申报事项，对结存发票进行验旧、缴销处理，增值税一般纳税人应进行防伪税控专用设备注销报税;
(四)配合办理取消相关资格认定手续;
(五)办理结清税款、多退(免)税款、滞纳金、罚款。 第四条注册税务师应按承接业务规范规定的程序，承接注销税务登记鉴证业务，并按照计划业务规范规定的程序编制鉴证计划。
第二章鉴证实施
第五条纳税人发生以下情形的，向主管税务机关申报办理注销税务登记：
(一)因解散、破产、撤销等情形，依法终止纳税义务的;
(二)按规定不需要在工商行政管理机关或者其他机关办理注销登记的，但经有关机关批准或者宣告终止的;
(三)纳税人被工商行政管理机关吊销营业执照或者被其他机关予以撤销登记的;
(四)纳税人因住所、经营地点变动，涉及改变税务登记机关的;
(五)外国企业常驻代表机构驻在期届满、提前终止业务活动的;
(六)境外企业在中国境内承包建筑、安装、装配、勘探工程和提供劳务，项目完工、离开中国的。
第六条办理注销税务登记的报送资料：
(一)《注销税务登记申请审批表》;
(二)税务登记证及其副本和其他税务证件;
(三)《发票领用簿》及未验旧、未使用的发票;
(四)工商营业执照被吊销的应提交工商行政管理部门发出的吊销决定原件及复印件;
(五)单位纳税人提供上级主管部门批复文件或董事会决议原件及复印件;
(六)非居民企业提供项目完工证明、验收证明等相关文件原件及复印件;
(七)增值税一般纳税人提供防伪税控系统金税卡、IC卡或金税盘、报税盘。使用货运专票税控系统和机动车发票税控系统的增值税一般纳税人还应提供税控盘、报税盘;
(八)所得税清算报表、资产评估报告和税收清算报告。 第七条注销税务登记应关注的纳税服务规范事项，包括：
(一)办税服务厅接收资料，核对纳税人报送资料是否齐全、是否符合法定形式，符合的受理，不符合的当场一次性告知纳税人应补正资料或不予受理原因;
(二)根据纳税人报送的资料，制作《注销税务登记申请审批表》交纳税人签字确认，纳税人免予填写表单;
(三)办结申报事项，对结存发票进行验旧、缴销处理，并录入注销信息，在规定期限内将相关资料转下一环节，增值税一般纳税人需进行防伪税控专用设备注销报税;
(四)认定管理部门取消相关资格认定，增值税一般纳税人需收缴防伪税控设备，并进行防伪税控系统注销;
(五)税源管理、征管、法规等部门进行清算检查并对未结案件进行处理;
(六)稽查部门进行注销清算;
(七)办税服务厅结清税款、多退(免)税款、滞纳金、罚款;
(八)收缴税务登记证及其副本、《发票领用簿》和其他税务证件，核准注销税务登记，制作《税务事项通知书》交纳税人;
(九)在规定期限内办结(不含特别纳税调整时间)，若纳税人在注销清算过程中涉嫌偷、逃、骗、抗税或虚开发票等重大事项的，办理时限中止，待稽查结案后继续计算;
(十)属于国税局、地税局共管的纳税人，按照纳税人主要税种所在税务机关先行注销的原则，分别办理注销税务登记。
第八条经营期间申报事项的时间范围，按照下列情形确认：
(一)被清算企业申报结清纳税事项，以终止经营活动日为终止基准日;
(二)企业在一个纳税中间终止经营活动，使该纳税的实际经营期不足十二个月的，应当以其实际经营期为一个纳税。 第九条鉴证经营期间申报事项，应关注：
(一)有关税费的发生情况确认;
(二)有关税费缴纳情况确认，如应缴、已缴、欠缴、补缴、多缴、退缴;
(三)违法责任承担情况确认，如滞纳金、罚款、限期缴纳等。
第十条清算期间是纳税人实际生产经营终止之日至办理完毕清算事务之日止的期间。
清算期间所得税的计算、清算申报企业清算时，应当以整个清算期间作为一个纳税，依法计算清算所得及其应纳所得税。
第十一条企业应进行清算的情形，包括：
(一)纳税人发生解散、破产、撤销以及其他情形;
(二)纳税人被工商行政管理机关吊销营业执照或者被其他机关予以撤销登记的;
(三)企业重组中需要按清算处理的企业：
1.由法人转变为个人独资企业、合伙企业等非法人组织，或将登记注册地转移至中华人民共和国境外(包括港澳台地区);
2. 适用一般性税务处理的企业合并;
3. 适用一般性税务处理的企业分立，被分立企业不再继续存在。 第十二条鉴证清算期间申报事项，应关注：
(一)有关申报事项的发生情况确认;
(二)有关税费缴纳情况确认，如应缴、已缴、欠缴、补缴、多缴、退缴;
(三)确认剩余资产分配情况。 第十三条企业清算期间申报事项，包括：应纳税所得额计算、应纳所得税额计算、应补(退)所得税额计算。
应纳税所得额计算事项，包括：资产处置损益、负债清偿损益、清算费用、清算税金及附加、其他所得或支出、清算所得、免税收入、不征税收入、其他免税所得、弥补以前亏损。 第十四条剩余财产分配事项，包括：剩余财产情况、剩余财产分配情况、应扣缴股东个人所得税(或预提所得税)情况。
第十五条确认剩余财产分配事项明细情况，应关注：
(一)剩余财产计税基础;
(二)剩余财产金额及构成;
(三)确认分配结果;
(四)自然人股东个人所得税扣缴义务履行情况。
第三章报告及说明
第十六条鉴证人完成约定鉴证事项后，应按照鉴证报告执业规范规定的程序，编制企业注销税务登记结清缴销事项鉴证报告(以下简称“鉴证报告”)及其说明。 报告说明包括：主要会计政策和税收政策、审核事项形成依据、经营期间申报事项鉴证说明、缴销事项鉴证说明、清算期间申报事项鉴证说明、剩余财产分配鉴证事项说明。 第十七条发现对被鉴证人注销税务登记结清缴销事项有重要影响的事实，应在鉴证报告或报告说明中予以披露;被鉴证人有扣缴义务而未履行的，鉴证人应当一并披露。 发现被鉴证人税务处理有与税收法律法规不符行为，经提醒被鉴证人仍未按其建议进行调整或者改正的，鉴证人应在出具的鉴证报告或报告说明中披露。
第四章附则
第十八条本规则由中国注册税务师协会负责解释。 第十九条本规则自2015年7月1日起执行。
一、业务概述
税务行政复议是指纳税人、扣缴义务人、纳税担保人对税务机关作出的具体行政行为不服，依法向作出处理决定的税务机关的上一级税务机关提出申诉，上一级税务机关对引起争议的具体行政行为进行审查并作出裁决的一种活动。
二、复议范围
(一)复议机关受理申请人对下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：
1.税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为和征收税款、加收滞纳金及扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位作出的代扣代缴、代收代缴行为。
2.税务机关作出的税收保全措施：
⑴书面通知银行或者其他金融机构冻结存款; ⑵扣押、查封商品、货物或者其他财产。
3.税务机关未及时解除保全措施，使纳税人及其他当事人合法权益遭受损失的行为。
4.税务机关作出的强制执行措施：
⑴书面通知银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款; ⑵变卖、拍卖扣押、查封的商品、货物或者其他财产。
1 5.税务机关作出的行政处罚行为： ⑴罚款;
⑵没收财物和违法所得; ⑶停止出口退税权。
6.税务机关不予依法办理或者答复的行为： ⑴不予审批减免税或者出口退税; ⑵不予抵扣税款; ⑶不予退还税款;
⑷不予颁发税务登记证、发售发票; ⑸不予开具完税凭证和出具票据; ⑹不予认定为增值税一般纳税人; ⑺不予核准延期申报、批准延期缴纳税款。
7.税务机关作出的取消增值税一般纳税人资格的行为。 8.收缴发票、停止发售发票。
9.税务机关责令纳税人提供纳税担保或者不依法确认纳税担保有效的行为。
10.税务机关不依法给予举报奖励的行为。
11.税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。 12.税务机关作出的其他具体行政行为。
(二)纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可一并向复议机关提出对该规定的审查申请：
2 1.国家税务总局和国务院其他部门的规定; 2.其他各级税务机关的规定; 3.地方各级人民政府的规定; 4.地方人民政府工作部门的规定。 前款中的规定不含规章。
三、政策依据
1.《中华人民共和国行政复议法》; 2.《中华人民共和国行政处罚法》; 3.《中华人民共和国税收征收管理法》; 4.《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》; 5.《中华人民共和国行政复议法实施条例》;
6.《税务行政复议规则(暂行)》(国家税务总局令第8号)。
四、所需资料
1.《复议申请书》或《口头申请行政复议登记表》; 2.申请人身份证明或代理人身份证明及授权委托书;
3.税务机关要求提供的其它资料。
五、办理期限
税务行政复议的办理期限为在收到复议申请之日起60日内完成。情况复杂，不能在规定的60日限期内做出复议决定的,报经领导岗批准后，可以延期。延长期限最多不超过30日。
六、办理程序
(一)税务行政复议案件的受理
3 1.接收复议申请; 2.复议申请的处理： ⑴不予受理
对于不符合法定条件的复议申请，必须在收到行政复议申请之日起的5个工作日内，制作《不予受理决定书》，书面告知理由和诉权，送达申请人。
对于符合规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，当告知申请人向有关行政复议机关提出申请，制作《行政复议告知书》;对资料不齐，需要补正的，要求申请人限期补正。
⑵受理
对符合法定条件的复议申请，应自收到《复议申请书》之日起5日内，制作《受理复议通知书》书面告知申请人自收到申请之日起受理复议。纳税人及其他当事人依法提出行政复议申请，复议机关无正当理由而不予受理且申请人没有向人民法院提起行政诉讼的，上级税务机关制作《责令受理通知书》，责令其受理;必要时，上级税务机关也可以直接受理。
(二)税务行政复议案件的审理以及抽象行政行为的处理或转送 1.在受理复议申请之日起7日内制作《提出答复通知书》，连同复议申请书副本(或行政复议申请笔录复印件)送达被申请人。被申请人自收到复议申请书副本或行政复议申请之日起10日内，提交做出具体行政行为的有关材料或者证据，提交书面回复。
2.审查被申请人提交的书面回复内容。
4 3.行政复议原则上采用书面审查的办法，但申请人提出或者税务行政复议岗认为有必要时应当听取申请人、被申请人和第三人的意见，并可以向有关组织和人员调查了解情况。
4.申请人和第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，税务行政复议岗不得拒绝。
5.具体行政行为的审查
行政复议期间，具体行政行为不停止执行。但有下列情况之一的，可以停止执行：
⑴被申请人认为需要停止执行的; ⑵复议机构认为需要停止执行的;
⑶申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，决定停止执行的;
⑷法律规定停止执行的。
对审查认为需要停止执行具体行政行为的，制作《停止执行通知书》，送被申请人执行。
6.行政复议期间，有下列情形之一的，行政复议中止： ⑴申请人死亡，须等待其继承人表明是否参加行政复议的; ⑵申请人丧失行为能力，尚未确定法定代理人的;
⑶作为一方当事人的行政机关、法人或者其他组织终止，尚未确定权利义务承受人的;
⑷因不可抗力原因，致使行政复议机关暂时无法调查了解情况
5 的;
⑸依照《税务行政复议规则(暂行)》第三十九条和第四十条，依法对具体行政行为的依据进行处理的: ①申请人在申请行政复议时，依据本规则第九条一并提出对有关规定的审查申请的，复议机关对该规定有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在60日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
②复议机关在对被申请人做出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在30日内依法处理;无权处理的，应当在7日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。
⑹案件的结果须以另一案件的审查结果为依据,而另一案件尚未审结的;
⑺申请人请求被申请人履行法定职责，被申请人正在履行的; ⑻其他应当中止行政复议的情形。
行政复议中止应制作《行政复议中止通知书》书面告知当事人。中止行政复议的情形消除后，应当立即恢复行政复议。
7.终止复议
⑴行政复议期间，有下列情形之一的，行政复议终止： ①依照《税务行政复议规则(暂行)》第三十八条规定撤回行政复议申请的;
6 ②行政复议申请受理后，发现其他行政复议机关或人民法院已经先于本机关受理的;
③申请人死亡，没有继承人或者继承人放弃行政复议权利的; ④作为申请人的法人或者其他组织终止后，其权利义务的承受人放弃行政复议权利的。因第6点第⑴、⑵项原因中止行政复议满60日仍无人继续复议的，行政复议终止，但有正当理由的除外;
⑤复议申请受理后，发现不符合受理条件的。 制作《行政复议终止通知书》送达当事人。
⑵申请人在税务决定做出之前，要求撤回复议申请的，需要说明理由并提供书面申请;没有书面申请的，税务行政复议岗要写明申请人口述的撤回申请的理由、时间并经申请人签字确认。
⑶对申请人撤回税务行政复议的申请，同意撤回的，在收到申请人申请之日起5个工作日内将文书送达申请人并抄送被申请人。申请人撤回复议申请的，不得以同一事实和理由再申请复议。
(三)税务行政复议案件决定的制作和监督执行
1.审理结束后，制作《税务行政复议决定书，送达申请人和被申请人执行。
2.税务行政复议环节在收到复议申请之日起60日内，经过审理做出复议决定。复议决定的期间以时、日、月计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。期间届满的最后1日是节假日的，以节假日后的第1日为期间届满日期。期间不包括在途时间。
对情况复杂，不能在规定的60日期限内做出复议决定的，税务
7 行政复议岗应在期限届满5日前，制作《决定延期通知书》，分别送答复议申请人和被申请人。延长期限最多不超过30日。
被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，税务行政复议岗应制作《责令履行通知书》,送达被申请人，责令其限期履行。
3.申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理：
⑴维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
⑵变更具体行政行为的行政复议决定，由税务行政复议岗负责提请依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
(四)税务行政复议案件的赔偿 (参见税务行政赔偿工作规程)
(一)税务行政复议范围
复议机关受理申请人对下列具体行政行为不服提出的行政复议申请：
1.税务机关作出的征税行为，包括确认纳税主体、征税对象、征税范围、减税、免税及退税、适用税率、计税依据、纳税环节、纳税期限、纳税地点以及税款征收方式等具体行政行为和征收税款、加收滞纳金及扣缴义务人、受税务机关委托征收的单位作出的代扣代缴、代收代缴行为。
2.税务机关作出的税收保全措施：
(1)书面通知银行或者其他金融机构冻结存款;
(2)扣押、查封商品、货物或者其他财产。
3.税务机关未及时解除保全措施，使纳税人及其他当事人合法权益遭受损失的行为。
4.税务机关作出的强制执行措施：
(1)书面通知银行或者其他金融机构从其存款中扣缴税款;
(2)变卖、拍卖扣押、查封的商品、货物或者其他财产。
5.税务机关作出的行政处罚行为：
(1)罚款;
(2)没收财物和违法所得;
(3)停止出口退税权。
6.税务机关不予依法办理或者答复的行为：
(1)不予审批减免税或者出口退税;
(2)不予抵扣税款;
(3)不予退还税款;
(4)不予颁发税务登记证、发售发票;
(5)不予开具完税凭证和出具票据;
(6)不予认定为增值税一般纳税人;
(7)不予核准延期申报、批准延期缴纳税款。
7.税务机关作出的取消增值税一般纳税人资格的行为。
8.收缴发票、停止发售发票。
9.税务机关责令纳税人提供纳税担保或者不依法确认纳税担保有效的行为。
10.税务机关不依法给予举报奖励的行为。
11.税务机关作出的通知出境管理机关阻止出境行为。
12.税务机关作出的其他具体行政行为。
纳税人及其他当事人认为税务机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可一并向复议机关提出对该规定的审查申请：
1.国家税务总局和国务院其他部门的规定;
2.其他各级税务机关的规定;
3.地方各级人民政府的规定;
4.地方人民政府工作部门的规定。
前款中的规定不含规章。(国家税务总局令第8号《税务行政复议规则(暂行)》)
(二)税务行政复议申请
1.申请人可以在知道税务机关作出具体行政行为之日起60日内提出行政复议申
请。因不可抗力或者被申请人设置障碍等其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。
2.纳税人、扣缴义务人及纳税担保人对本规则第八条第
(一)项和第
(六)项第
1、
2、3目行为不服的，应当先向复议机关申请行政复议，对行政复议决定不服，可以再向人民法院提起行政诉讼。
申请人按前款规定申请行政复议的，必须先依照税务机关根据法律、行政法规确定的税额、期限，缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，方可在实际缴清税款和滞纳金后或者所提供的担保得到作出具体行政行为的税务机关确认之日起60日内提出行政复议申请。
申请人提供担保的方式包括保证、抵押及质押。作出具体行政行为的税务机关应当对保证人的资格、资信进行审查，对不具备法律规定资格，或者没有能力保证的，有权拒绝。作出具体行政行为的税务机关应当对抵押人、出质人提供的抵押担保、质押担保进行审查，对不符合法律规定的抵押担保、质押担保，不予确认。
3.申请人对本规则第八条第
(一)项和第
(六)项第
1、
2、3目以外的其他具体行政行为不服，可以申请行政复议，也可以直接向人民法院提起行政诉讼。
4.申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请;口头申请的，复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。
5.依法提起行政复议的纳税人及其他当事人为税务行政复议申请人，具体是指纳税义务人、扣缴义务人、纳税担保人和其他当事人。
有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议;有权申请行政复议的公民为无行为能力人或者限制行为能力人，其法定代理人可以代理申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织发生合并、分立或终止的，承受其权利义务的法人或者其他组织可以申请行政复议。
与申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。虽非具体行政行为的相对人，但其权利直接被该具体行政行为所剥夺、限制或者被赋予义务的第三人，在行政管理相对人没有申请行政复议时，可以单独申请行政复议。申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议;被申请人不得委托代理人代为参加行政复议。
6.纳税人及其他当事人对税务机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的税务机关是被申请人。
7.申请人向复议机关申请行政复议，复议机关已经受理的，在法定行政复议期限内申请人不得再向人民法院提起行政诉讼;申请人向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。(国家税务总局令第8号《税务行政复议规则(暂行)》)
公告
根据《行政许可法》和《国家税务总局关于实施税务行政许可若干问题的通知》(国税发[2004]73号)规定，经审查，准予下列纳税人取得增值税防伪税控系统最高开票限额审批税务行政许可。
1. 南昌志勤实业有限公司
2. 南昌跃海空调设备工程有限公司
3. 南昌市普瑞司汽车用品有限公司
4. 江西联强数码科技有限公司
5. 江西丽箭国际贸易有限公司
6. 南昌瑞鼎仪器有限公司
7. 南昌市鹏翔贸易有限公司
8. 南昌健升实业发展有限公司
9. 江西省源海百货有限公司
10. 南昌天纳贸易有限公司
11. 南昌腾翔环保工程安装有限公司
12. 江西骏亨实业有限公司
13. 江西宁星五金机电有限公司
14. 南昌市德宝商贸有限公司
15. 江西省视锐实业有限公司
16. 南昌印仁贸易有限公司
17. 南昌市鑫合科技发展有限公司
18. 江西南鑫工贸有限公司
19. 南昌文辉暖通工程有限公司
20. 南昌市鑫高实业发展有限公司
21. 南昌市神浩实业有限公司
22. 江西亿泽科技有限公司
23. 南昌恒硕科技有限公司
24. 江西省通汇实业有限公司
25. 江西利得实业有限公司
26. 江西上宁进出口有限公司
27. 南昌泰恒实业有限责任公司
28. 南昌通恒数码科技有限公司
29. 南昌市信益贸易有限公司
30. 江西正和数码科技有限公司
31. 南昌中影科技有限公司
2009-12-30
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