政府效率提高管理论文提纲

论文题目：政府投资效率研究 ——基于地方政府投资项目管理模式视角

摘要：运用投资职能越来越成为政府干预经济运行的重要手段。为了应对2008年金融危机,中央政府制定了积极的财政政策和宽松的货币政策,通过投资拉动经济增长。在这种较为宽松的信贷政策下,政府自身也充当投资主体,大规模向金融机构举债,用于投资,在政府债务水平急剧增加的同时,债务违约风险也陡然增加,如果政府投资效率不能得到保证,将会增加政府债务违约风险,造成社会资源的巨大浪费。投资项目作为政府投资的主要载体,其最终成败直接关系着政府投资效率的高低,所以,如果能通过一套有效机制保证项目建设质量和工期、降低项目建设成本,将最终使政府投资效率得以提升。项目管理模式就是这样一种机制,通过选择适合的政府投资项目管理模式,会保证政府投资项目得以顺利实施,提升政府财政资金的使用效率。作为不同的投资主体,中央政府和地方政府在行使投资职能时目标有所不同。中央政府投资追求的目标主要包括经济稳定、经济发展、经济结构优化、充分就业等。地方政府投资追求的目标主要是发展地方经济和地方财政收入最大化等,所以地方政府大都热衷于追求本地的投资扩张和经济增长速度。较之中央政府,地方政府更容易产生投资冲动。同时,财政分权改革之后,财政收入大部分归中央政府,可供地方政府支配的财政资源有限,所以,如果能设计一套合理的项目管理模式,既能保障项目所需资金,又能保证项目的建设质量,将会极大的提升地方政府的投资效率。由于存在市场失灵,私人投资者一般不愿意提供公共物品,政府通过投资行为主要负责增加公共物品的供给。然而,在部分准公共物品供给领域,越来越多的政府投资项目采用和私人资本合作的方式进行建设和运营,既缓解了政府财政资金压力,又提升了项目投资效率,满足了社会公众对公共产品和公共服务的需求。但是,在现阶段,政府特别是地方政府在行使投资职能时,盲目投资、无效投资、“短命工程”、“豆腐渣工程”、工程腐败等现象较为普遍。而在这些现象的背后,正是由于地方政府投资项目管理模式的不完善所致。鉴于此,本文拟从地方政府投资项目管理模式角度出发,研究项目管理模式对政府投资效率的作用,试图找到未来我国地方政府投资项目管理模式的改进方向,以期提高地方政府投资项目的效率,更好地发挥政府投资在经济发展中的引领作用。本文的研究内容主要包括：（1）阐述了地方政府投资的理论基础,包括公共选择理论、公共产品理论、委托代理理论,以期指导后续的研究工作。对地方政府、地方政府投资项目、政府投资效率、地方政府投资项目管理模式等概念进行了界定,根据政府职能定位对地方政府投资项目重新进行分类,将项目划分为一般竞争性项目、重点竞争性项目、竞争性基础项目、非经营性项目（包括非竞争性基础项目、纯公益性项目）、竞争性公益项目等,以公共产品理论为指导,理清各类项目的产品属性。（2）梳理国内外现有研究文献。通过梳理发现,国外已经尝试通过研究政府投资项目管理模式,提升政府投资效率。国外对政府投资项目管理模式的研究起步较早,发达国家和地区已经形成了较为成熟的管理模式。而国内的研究起步较晚,目前仍处于深入探索阶段。国内学者在政府投资项目的投资决策、招投标、合同管理、项目审批、激励约束机制、全生命周期的项目管理等方面的研究较完善,同时对政府采购模式、代建制模式、政府和社会资本合作模式的研究也较多,但这些研究是局部的,仅局限于项目管理的某一方面或某一类管理模式,没有厘清各管理模式之间的关系,以及各自的应用范围。同时对代建制与政府和社会资本合作模式的理解尚存在一定分歧,部分学者认为政府和社会资本合作是代建制的一种模式,而另一部分学者认为政府和社会资本合作模式与代建制模式是两种不同的管理模式,对政府和社会资本合作模式的研究侧重于融资功能的研究,对其管理方面的研究较少。（3）对中国政府投资效率进行测算。本文将政府投资效率分为宏观效率和微观效率,宏观效率指的是政府投资要有利于总体经济的增长,有利于资源配置的最优化,达到政府投资的帕累托最优状态；微观效率体现在具体项目的投资过程中,政府投资资金使用效率的高低,一般用费用效益分析法来衡量。本文运用DEA模式对中国政府投资宏观效率进行测算,发现政府投资时间性和地区性差异。同时本文选择应用不同政府投资项目管理模式的政府投资项目具体案例,测算不同政府投资项目管理模式下政府投资效率,以发现不同项目管理模式对政府投资效率的影响。（4）证明项目管理模式的选择会对政府投资效率产生影响。本文构建间断性和连续型的数理模型,通过数理模式证明在政府投资项目中适度引入社会资本,将会提升项目的帕累托效率,提升社会整体福利水平,为本文从政府投资项目管理模式角度研究政府投资效率提供模型支撑。（5）比较了政府采购、代建制、政府和社会资本合作模式,并根据前文中对政府投资项目的划分标准,针对不同的项目类型选择了不同的项目管理模式。根据目前我国代建制与政府和社会资本合作管理模式存在的问题,结合相关理论,提出了改革、健全地方政府投资项目管理模式的建议,主要包括加快推进法制建设、合理确定代建费、推行信用记录与发布制度、实行资格认证制度、建立赔偿和担保制度、加强政府监管、规范项目审批程序、完善价格补偿机制、加强专门人才的培养、完善法律法规体系、合理界定政府职能、明确项目采购程序等。为了实现上述研究内容,本文主要通过文献分析法、实证分析法、比较分析法对本文的主要内容进行研究,得出以下结论：第一,为明确界定政府在市场经济中的职能作用及划清各项目之间的界线,借鉴以往学者的研究成果,将项目划分为一般竞争性项目、重点竞争性项目、竞争性基础项目、非竞争性基础项目、竞争性公益项目和纯公益性项目,并以公共产品理论为指导,进一步理清各类项目的产品属性。最终得出,社会资本主要投资于一般竞争性项目和竞争性公益项目,政府投资主要集中于非竞争性基础项目和纯公益性项目,重点竞争性项目主要由社会资本投资,政府进行适当的投资和补贴,竞争性基础项目以政府投资为主,吸引社会资本。第二,通过对政府投资宏观效率测算,发现政府投资效率呈现一种先上升后下降的趋势,在2005年,政府投资效率相对值达到最高,即为1。而后,则呈现波动下降的趋势,特别是2008、2009两年,政府投资效率相对值仅为0.163、0.146,尽管近些年政府投资相对效率略有提升,但整体仍处于较低水平。本文以五年为一个周期,测算了从1996-2013年不同省份的投资效率,发现在同一时期,政府投资效率也存在明显差异,并且在时间点上,部分率先尝试将社会资本引入政府投资项目中的省份政府投资效率相对值较高。为了证明政府投资项目管理模式对于政府投资效率的影响,本文分别通过建立间断性和连续型的数理模型,证明了在政府投资项目中适度引入社会资本,可以提升政府投资项目的帕累托效率。第三,通过对政府投资微观效率测算,发现在不同的项目管理模式下,政府投资效率也存在一定差异,通过政府融资平台建设项目的效率值较低,而采用BOT模式建设项目的效率值较高。本文对产生这种投资效率差异的原因做了定性分析,发现在所引案例中各种管理模式存在的不足。第四,通过对政府采购模式、代建制模式、政府和社会资本合作模式的比较,结合地方政府融资平台改革,总结目前中国地方政府投资项目应采取的管理模式,以提升政府投资效率水平。对于非经营性项目,政府可通过特许经营权或其他形式全权交给地方政府融资平台建设、运营、维护,地方政府融资平台在建设管理过程中可以灵活选择多种管理模式,包括政府购买、代建制、BOT、PFI等模式,资金部门则按照工程进度直接付款给承包商、运营商等参建单位,地方政府融资平台在项目的建设、运营、维护过程中按照工程项目合同额收取管理费。对于竞争性基础设施项目和竞争性公益项目可以采用政府与社会资本共同参与的模式进行项目的建设管理；地方政府融资平台可以作为项目临时接管机构存在,当社会资本或项目公司违反项目合同约定,威胁公共产品和服务持续稳定安全供给,或危及国家安全和重大公共利益时,政府委托地方政府融资平台临时接管项目,直至启动项目提前终止程序；政府或相关职能部门、事业单位作为实施单位对项目进行全程监督、管理；实施单位可根据项目性质、规模指定地方政府融资平台参股项目公司。本文可能的创新点主要包括：第一,通过建立数理模型,证明了在政府投资项目中适度引入社会资本,可以提升项目的帕累托效率,提高项目的投资效率水平。第二,通过比较分析具体案例,揭示了不同政府投资项目管理模式下政府投资效率存在不同。第三,在区分项目类型和管理模式的基础上,进一步区分了不同类型的项目应该选择不同类型的项目管理模式。尽管取得了上述研究成果,但依然存在不足。本文运用数理模型研究政府投资项目管理模式对于政府投资效率的影响,并且引用三个案例,分析不同项目管理模式下政府投资效率确实存在差异。由于资料有限,没有对上述数理模式进行实证分析,如果能够搜集到更多的政府投资项目案例,构建政府投资项目库,对不同项目管理模式下政府投资效率进行实证分析,将会为本文从政府投资管理模式角度研究政府投资效率提供更为充实的论据。

关键词：政府投资效率;项目管理模式;代建制;政府和社会资本合作

学科专业：工程项目评价与融资

摘要

Abstract

1 绪论

1.1 选题背景及意义

1.1.1 选题背景

1.1.2 研究意义

1.2 研究方法和研究思路

1.2.1 研究方法

1.2.2 研究思路

1.3 研究框架

1.4 可能的创新点与不足

2 基本概念和理论基础

2.1 基本概念界定

2.1.1 地方政府

2.1.2 地方政府投资与效率

2.1.3 地方政府投资项目管理模式

2.2 政府投资建设项目的理由

2.2.1 市场失灵

2.2.2 规模经济优势

2.2.3 兼顾公平、实现经济平衡发展

2.3 政府投资项目管理理论基础

2.3.1 公共选择理论——政府失灵

2.3.2 公共产品理论——政府投资领域

2.3.3 委托代理理论——委托代理关系

3 文献综述

3.1 国外研究现状

3.1.1 政府投资效率

3.1.2 委托代理合同

3.1.3 工程采购模式

3.1.4 代建制模式

3.1.5 政府和社会资本合作模式

3.2 国内研究现状

3.2.1 政府投资项目管理模式

3.2.2 政府采购模式

3.2.3 代建制模式

3.2.4 政府和社会资本合作模式

3.3 国内外文献研究述评

4 政府投资效率评价——宏观层面

4.1 政府投资规模

4.2 政府投资结构

4.3 政府投资主要产出效果

4.3.1 政府投资生产性产出

4.3.2 政府投资非生产性产出

4.4 政府投资效率分析

4.4.1 政府投资效率衡量方法——DEA模型

4.4.2 投入、产出指标与权重值确定

4.4.3 政府投资效率测算结果

4.5 引入社会资本,提高政府投资效率——数理模型证明

4.5.1 非连续模型

4.5.2 连续模型

4.5.3 国外不同管理模式下政府投资效率改进

5 政府投资效率评价——微观层面

5.1 政府投资项目投资效率分析——BT模式

5.1.1 政府投资项目BT模式特点

5.1.2 项目投资效率评价案例

5.2 政府投资项目投资效率分析——政府融资平台代建模式

5.2.1 政府融资平台代建模式特点

5.2.2 项目投资效率评价案例

5.3 政府投资项目投资效率评价——BOT模式

5.3.1 政府投资项目BOT模式特点

5.3.2 项目投资效率评价案例

5.4 通过引入社会资本提高政府投资效率——定性分析

6 中国地方政府投资项目管理模式的比较与选择

6.1 地方政府投资项目管理模式的变迁

6.1.1 计划经济阶段

6.1.2 体制转轨阶段

6.1.3 市场经济阶段

6.2 现行地方政府投资项目管理模式

6.2.1 政府采购模式

6.2.2 代建制模式

6.2.3 政府与社会资本合作模式

6.3 中国地方政府投资项目划分及其管理模式选择

6.3.1 项目划分

6.3.2 管理模式选择

6.4 改进、健全地方政府投资项目管理的对策建议

6.4.1 关于代建制的改进建议

6.4.2 关于政府与社会资本合作模式的改进建议

7 结论与展望

7.1 结论

7.2 展望

参考文献