新型农村合作医疗保险现状调查及问题分析
摘要：目的：通过对乐山市孝姑镇新型农村合作医疗保险现状的调查分析，为提高我国边远农村医疗卫生服务利用提供依据。方法：采用整群随机抽样进行问卷调查。结果：对于新型农村合作医疗保险的整体满意度中，28.37%感到很满意，62.81%比较满意，1.65%不太满意，5.79%很不满意，13.77%不置可否。结论：边远农村医疗发展滞后，新型农合保障能力有限，建议加大宣传力度并改善自我保险意识淡薄的现象，完善医疗保险相关制度，加强医疗保险管理与监督。
关键词：新型农村合作医疗保险;现状;问题及建议
改革开放30年来，从解决温饱问题到落实健康体系，我国始终未落下致力于医疗卫生改革的目标。目前，我国的基本医疗保障制度是以新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和城乡医疗救助为主体分别覆盖农村人口、城镇非就业人口、城镇就业人口和城乡困难人群，解决了部分人群医疗保险缺失的不公平问题。【1】
新型农村合作医疗保险制度的建立，以解决农民“看病难，看病贵”的问题为主要目标，加强群众日常看病保障，深化农村医疗改革成效。相关数据显示，2006年，新型农村合作医疗的覆盖率达60%，全国已有1451个县(市、区)开展了农村合作医疗，覆盖人口为5.08亿人，4.10亿农民参加了合作医疗，参合率为80.7%。【2】
为进一步了解新型农村医疗合作保险实施现状，加强国民对边缘地区农民新农合参与度的关注，调研人员深入四川省乐山市犍为县孝姑镇，就此地开展新型农村合作医疗合作保险现状调查，共计问卷400份，有效问卷363份，有效回收率90.75%。
对象和方法
调研对象 本次调研对象涉及孝姑镇所有在住村民、相关政府工作人员及乡镇医院卫生院在职人员。覆盖11个村，112个村民小组，总人口25600人。乐山市孝姑镇位于四川省犍为县城东南15公里，地处岷江两岸及华北平原与黄土高原交界，属于我国西部偏远地区。以孝姑镇进行此次调研，具有一定典型性和代表性，可以让发达地区国民及上级政府更为有效的了解到政策的实施力度和广泛有效性。对363名调查对象的性别，年龄，学历，月平均收入四项基本情况进行了统计。见表1
表1 样本特征
变量 频数 百分比 变量 频数 百分比
性
别 男 146 40.22%
学
历 初中及以下 202 55.65
女 217 59.78% 高中/中专 127 34.99%
合计 363 100.00% 大专 14 3.86%
年
龄 18岁以下 22 6.06% 本科 19 5.23%
18～20 97 26.72% 研究生及以上 1 0.28%
21～30 29 7.99% 合计 363 100.00%
31～40 75 20.66%
月
平
均
收
入 <1000 229 63.09%
41～50 58 15.98% 1000～2000 74 20.39%
51～60 65 17.91% 2000～3000 36 9.92%
61～70 12 3.34% >3000 23 6.64%
80以上 5 1.38% 合计 363 100.00%
合计 363 100.00%
调研方法 问卷调查为主，问卷有村民当面填写，辅以调研人员当面讲解，但不影响其选择，实证与规范研究相结合，对孝姑镇新农合现状进行了探讨及现实问题分析。运用excel，得出结论并提出相关建议。
1 孝姑镇村民参与新型医疗合作保险现状
1.1 政策跟风，新农合整体了解度较低
据调研小组了解，孝姑镇村民中几乎所有在住人员都参与了新型医疗合作保险，基本实现了社会医疗保险制度第一阶段的“广覆盖”的设计理念，但如此高的参保率背后却不乏村民对于新型医疗合作保险知之甚少的现象。调查数据显示21.14%(84/363)村民表示自己对新农合完全不了解;69.70%(253/363)的村民表示自己了解一点;仅有7.16%(26/363)的村民能够肯定地表示自己了解新型医疗保险。大多村民表示自己选择新型农村医疗合作保险是因为村委会的带动和鼓励，对政府的信任和对新政策的肯定。
2 了解途径单一，政府带头作用明显
在对新农合的了解途径调查中显示，通过政府、村委会了解到新农合的村民占所有调研对象的60.33%(219/363);通过书籍报刊、电视广播、网络媒体等了解到新农合的人占23.14%(84/363);通过他人了解的占14.88%(54/363);通过医生了解到新农合的人占8.28%(32/363);15.15%(55/363)选择了其他。在大量的数据中，不难发现，政府和村委会是了孝姑镇村民了解新农合的主要途径，并且是孝姑镇村民参加保险的主要因素。另一方面，村民的极高的参与度与其对新农合的极低了解度形成了巨大的反差。虽然村民的积极配合保证了新型农村合作医疗保险在孝姑镇的顺利实施，对新农合整体了解度的匮乏却让这样的利民政策成了一种形式，跳出表观的参与度，加强村民对于新农合的了解也是目前应该着手落实的事务。
3 新农合医保制度透明化欠缺
访谈中孝姑镇村民表示新型农村合作保险一定程度上减少了自己的医疗费用，基本上脱离了以往“不敢看病，有病拖延”的现状，但自己在报销医疗费用的过程中仍处于非常被动的状态，例如对于医保的申报比例和可以申报的药品种类及注意事项完全没有一个清晰的概念。在问及是否了解可报销药品种类时，3.03%(11/363)的村民表示非常了解，21.76%(79/363)的村民选择了比较了解，47.93%(197/363)的不太了解，27.27%(99/363)的村民表示完全不了解。“医生开什么处方，就买什么药”成为大多村民看病的一个定律，由于未对可报销药品做一个系统学习，多数村民对可实际可报销的药品模棱两可。新型农村医疗保险虽然体现了人民生病政府买单的理念，但是如果参保的村民拿到的只是空头支票，何来医改成效呢?
4 医疗设施未完善，病员输出形成反差
按照新型农村合作医疗报销制度规定，在二级以下医院报销比例高，到三级以上医院就诊报销比例相对较低。【3】但孝姑镇经济发展相对迟缓，基础医疗设施较为简陋，造成县级以下医院难以满足村民看大病的需求的现象。目前，农民参加合作医疗后，门诊就医不能报销，大病住院按照花费金额分层次给予不同比例的报销，其实这一比例对农民基本没有任何帮助，即使有帮助，但作用不大。【4】医院级别越高在新农合报销范围以外的费用却越多【5】当遇上稍严重的疾病时，村民都是选择市里或者省城里的大医院，因为那里有先进的医疗设备。即使新农合可以让村民报销部分医疗费用，仍是相当昂贵。县级以下医院设施不够完善导致了县级以下医院病员不饱和，市级省级医院病号饱和的现象。
对于村民来说，新农合确实为他们带来了福音，但他们更大程度上是因为政策的趋向而非自我的意识。据上数据显示，23.14%(84/363)的村民通过书籍报刊、电视广播、网络等媒体了解到新农合，而60.33%(219/363)的村民通过政府村委会了解到新农合。经济发展的相对滞后和信息交流的不便成为政策落实的一大阻碍，加之村民自主学习的意识薄弱让成为政策的具体化的一道瓶颈。
6 新型农村合作医疗制度保障水平不高
调查访谈的孝姑镇居民，大部分人对医保的保障感受都是有保障但不足。对于绝大部分的人来说，得小病的时候更多，重病时候较少。然而，得小病本身花费的医药费就不多，对于其报销而言，虽少之又少，但在一定程度上，对百姓看病有所保障。但是，当得大病时，花费的医药费更多，但其医保补贴相较医药费而言，是远远不够的。虽有一定程度的补贴，但并没有从根本上解决人们看病难的问题，没有满足人们最根本的医疗需求。并且，现在医药费用消费逐渐上涨，相对而言，医保报销程度就更有限了。所以，医保确有其保障，但保障也是有限的。
7 医疗消费满意度不高
调查显示，67.22%的孝姑镇居民(255/363)对医疗方面的消费感受是勉强可以接受，15.43%的人(56/363)认为难以承受，17.35%的人(63/363)认为不会造成负担。调查的大部分孝姑镇居民都认为，小病痛例如感冒等在当地小诊所能治好，花费不高。但如果遇到一些较为严重的病，进大医院治疗，所支出的医疗费就是一笔大开销了，对于一些相对较贫困的家庭来说，更是入不敷出。另外，新农合医疗制度中制定的可报销药物和医疗项目种类偏少【6】，从某种程度上来讲并未减轻农民的医疗负担。
意见与建议
<一>加大宣传力度并改善自我保险意识淡薄的现象。
在关于居民医疗保险的问卷中显示，大多数居民对医疗保险了解度不高，说明医疗保险宣传力度不大以至于居民不了解参保流程，同时说明居民对医疗保险的关注度很低，自我保险意识淡薄。而且，许多宣传只是停留在介绍新农村医疗保险给居民带来的表面好处而已，并没有突出重点。【7】鉴于此情况，建议通过有力的宣传来打消居民的各种顾虑。同时，让居民真正了解新农村医疗保险制度的意义，提高居民参保的积极性。
<二>完善医疗保险相关制度。
当前，我国在医疗保险相关制度上，尚有许多不足之处。就其而言，为了方便参保人员异地就医结算，建议推行全国医保“一卡通”。【8】为了方便居民就医用保，建议扩大医保覆盖面。如此，才能更好地满足居民对医疗保险的需求。更有效地保障居民的合法权益加快医保政策的进程。
<三>加强医疗保险管理与监督。
目前在我国的现实情况下，医疗保险的管理现状令人堪忧。在调查中也发现，居民对医疗保障的具体内容知之甚少或者根本没有概念。建议进一步提高相关内容的透明化程度。【9】通过将所有医疗保险经办业务在同一个服务平台下实行“阳光”管理，公开，公正，透明。比如：公开报账明细，让受报人知道详细报销情况。建议加强对定点医疗单位的全面管理和监督。比如：加强药品价格监督
<四>简化报销程序
一是在各级定点医疗机构就医可在医院窗口直接补偿;二是简化县城外就医的转诊手续，限时办结补偿结算手续;三是开通“一站式”服务窗口，实现新农合补偿和医疗救助两项业务一个窗口办理、同时审核结算;四是市级定点医院异地就医即时报销工作，农民异地就医也能够“当天出院，当天补偿”。【10】
小结
新型农村合作医疗是农村居民获得医疗保障的重要来源，只有不断完善新型农村合作医疗制度，让受保人真正从中获益，才能改变如今‘因病致贫，因病返贫’的普遍现状。通过分析整理数据，不难发现，新型农村合作医疗的贯彻、实施仍存在较大问题。若这些矛盾无法解决，农村合作医疗难以提高。对此，我们提出了相关建议，望对医疗事业的发展尽绵薄之力。
参考文献
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作者简介：
王璐瑶(1995-)，女，汉族，四川成都人，主要从事临床医学。
邓世芸(1994-)，女，汉族，重庆永川人，主要从事麻醉医学
降央初(1993-)，女，藏族，四川甘孜人，主要从事临床医学。
通讯作者：樊欣(1993-)，男，汉族，江西上饶人，中共党员，主要从事临床医学。
作者：王璐瑶等
[摘要]新型农村合作医疗是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。在我国现阶段，“看病难，看病贵”始终是农民心头的重负，新型农村合作医疗在实施过程中暴露出不少问题。文章在调研的基础上，分析新型农村合作医疗制度存在的问题，提出了相应的对策建议。
[关键词]新型农村合作医疗;农民;健康保障
[作者简介]曾佩雯，陈若尘，梁锐章，华南农业大学劳动与社会保障系本科生。广东广州510642
[
改革开放30年来，中国农村有了巨大的发展。然而，经济的腾飞并没有给农民的医疗“福利”带来所期望的实惠。“看病难，看病贵”始终是农民心头的重负。2002年，我国开始筹备建立新型农村合作医疗，简称“新农合”，到2007年9月30日止，全国有7.26亿农民参加了新型农村合作医疗，参合率达85.96%。然而，关乎广大农民身体健康的新农合在实施的过程中却暴露出不少问题。本文以对广东增城正果镇兰溪村新型农村合作医疗的现状调查与访谈资料为基础，分析该制度在实施过程中存在的问题，提出相应的对策建议。
一、新型农村合作医疗实施现状
新型农村合作医疗，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。新农合采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。
(一)广东增城市新农合基本数据
增城市农村居民参加新型农村合作医疗必须以户为单位，即家庭成员中的农业人口必须全部参加。2008年度的筹资标准为人均100元，其中个人缴交20元，镇财政补贴13元，增城市财政补贴40元，广州市财政补贴25元，中央财政补贴2元。参合农民到市内镇级医院就医可报销80%，到市二级医院就医可报销60%，到广州市定点医院(三级医院)就医可报销30%，生育统一报销500元一次，一年度每人最高可报销2.2万元。2007年1～9月，全市20041人次住院治疗，报销金额达3211万元，人均报销1602元，其中达到封顶线1.2万元(2007年封顶线为1.2万元)有196人;住院分娩补助人数3055人，补偿金额142.2万元;1～9月合作医疗保障基金救助78人(其中低保10人)，救助金额41.3万元，人均救助5295元。
(二)增城市兰溪村新型农村合作医疗调查数据与访谈分析
为了解新型农村合作医疗制度的实施现状及其存在问题，我们选择了增城正果镇兰溪村作为典型进行实地调查。本次调查共发出110份问卷(以户为单位做一份问卷)，有效问卷为107份，采取入户调查和访谈的方式进行资料搜集。以下是调查的基本情况：
1 兰溪村新农合的参合率由一开始的70%左右，逐年上升，到目前已经超过90%，具有一定的代表性。
2 被访者中有78.5%是自从有新农合以来，每年都参加;2.8%是参加了但中间有间断，原因是没钱或是一家人身体健康觉得不需要买保险;18.69%是开始没有参加但后来参加了，因为看到身边的参合农民能报销医药费，从新农合中受惠了，觉得该制度确实是可信的。
3 被访者中绝大部分参合农民都认为买保险就是买平安，心态比较健康。
4 被访者中有47户家庭曾经报销过医药费，占45.19%，其中绝大部分人认为报销手续方便快捷。而没有报销过的被访者中，85.96%认为“没关系，身体好最重要”，只有7.02%的家庭觉得“有点亏了，钱白交了”，另外有3.51%的家庭认为应该“适当给点退款或体检等补偿”。
5 被访者中有81.31%清楚知道附近的定点医疗机构有哪些，但对当地最近的定点医院正果卫生院的评价较低，医疗设备、医生水平和药品质量总体评价为中等，医务人员服务态度一般，药品价格高。
6 被访者在回答“参加新农合最主要的好处”时，比较集中倾向于选择“生大病时有一定的保障”(详见图1)，这从侧面体现了新农合作为一种保险所具有的一种特性。
7.53%的被访者认为参合农民是新农合实施后最大的受益主体，另有11%的被访者认为最大受益者是医疗机构。
二、农村合作医疗制度实施中的问题及原因分析
(一)村民参合热情高。但普遍对政策不甚了解
兰溪村2008年度参合率超过九成，接受调查的107户农户全部都参加了新型农村合作医疗。受访村民中绝大部分人能清楚知道参加新农合每人每年需缴交的费用，但当问到“每次住院看病的起付线是多少”时，只有19.32%的被访者回答知道有起付钱，但不清楚是多少;同样地，知道每人每年能报销的最高限额的参合农民也不多。至于“每年各级财政给每个参合农民补贴多少钱”，只有2.8%的人回答“知道”，但同样是忘记具体数额是多少。而关于“政府是否定期公布新农合报销情况”，逾九成人反映“从不公布”和“从没有了解这方面”。从中可以看出，参合农民对新型农村合作医疗制度并不是十分了解，很多关乎自身利益的政策条目都不清楚，这将直接导致参合农民不能正确维护自身利益。究其原因，主要有以下两点：
1 参合农民只关注自身健康与否，知道购买新型农村合作医疗是给自己的健康买个保险，但除非生病住院，否则缴交完保险费就从不再过问关于这方面的信息。
2 当地村委在进行新型农村合作医疗制度的宣传的过程中，其自身都缺乏对政策的了解。据悉，新农合每年的宣传和收费工作都是由当地村委负责的。但在与当地村委的接触中，我们发现村委内部分工不明确，在农村合作医疗的工作上没有专职人员负责并对其进行管理。村委人员对新农合政策的具体内容，如前文所提到的起付线、封顶线以及报销比例等，并不熟知。
(二)新型农村合作医疗实施后对农民的医疗负担并没有多大的减轻
受访者中有60.82%的家庭认为新农合对减轻其医疗负担的“帮助不大”，有14.43%的家庭甚至认为“没有帮助”。现行的新型农村合作医疗的集资水平低，决定了其保障水平相对较低。从受访者口中，我们可以总结出以下四点表现：
1 门诊没有纳入新农合报销范围。受访群众反映最多、抱怨最多的就是门诊不能报销。他们认为，很多人都是“大病不犯，小病不断”，小病一般都不用住院，因此都不能报销;但每次门诊都不能报销，合计就不是一个小数目了。买了医保，门诊却不能报销，让很多人觉得不能接受。
2 住院床位费、检查费可报销的上限太低。我们从正果镇合作医疗办了解到，住院的床位费每天最多只能报销30元，超出的要自费。而检查费的报销则各级医院不同(正果镇级医院上限为500元)，而且各间定点医院之间不承认除本医院外的
检查结果，导致转院后需要重复检查的现象出现，令病人负担更重。
3 一次性住院医疗费保险设置起付线，一年度最高可报销费用设置封顶线。据了解，当地镇级医院起付线为100元，增城市级医院起付线为300元，广州市级医院起付线为500元;一年度内每人最高可报销2.2万元。设置起付线和封顶线都间接地降低了参合农民的实际可报销比例。
4 被访者中有40%的家庭认为定点医疗机构的药品价格高。当中更有相当一部分家庭认为参加新农合后，到医院看病比以前贵了;也有家庭认为是医生对参合农民开贵药;有几户人家曾经拿医院开的药的价钱与市场上药房同样药的价钱相比较，发觉医院的药贵很多。
(三)各级定点医院医疗水平与其报销比例不成正比
市级医院医疗水平高，但可报销比例低;镇级医院医疗水平低，但可报销比例高，让患者不知如何选择。
建议可区别对待不同病种。对于特定的大病重病，到三级医院进行治疗的，报销比例可适当调高。
(四)被访者对新农合总体评价较满意，但满意背后的诸多不足不容忽视
被访的107户参合农户对新农合的满意度达7.28(10分满分)，说明大家对该制度还是比较满意的，但是很多参合农民还是提出了自己对新农合的一些不满意的方面。如，报销手续太繁琐，报销比例低，医疗费价格太高，许多疾病都不能报销等。
另外有54%的被访者“说不清”新农合这个制度有什么问题亟需解决，但这种“说不清”并不是因为满意，而是因为不了解这个制度。而这部分家庭给新农合的打分是最高的7.49。相反，能清楚说出该制度“有什么亟需解决的问题”的被访者，他们的意见是宝贵而且可靠的，他们给新农合的打分是6.93，有些家庭甚至打出了3分。另外，曾经报销医药费的参合农民对该制度的评价要高于没有报销过医药费的参合农民;认为“报销比例太低”的参合农民对新农合的评价最低，只有6.06分;认为“医药费价格太高”的参合农民对新农合的评价也不高，只有6.8分。由此可见，“报销比例太低”和“医药费价格太高”是新农合制度中令参合农民最不满意的方面。政府部门在进行下一年度新农合制度调整时可适当考虑提高报销比例，进一步减轻农民医疗负担。
三、对策建议
(一)完善新型农村合作医疗制度
1 简化医药费报销手续。现行的制度是参合农民先垫付医疗费用，出院结账后到镇合作医疗办根据手续进行报销。这样会导致一个严重的问题——参合农民要一次性拿出大笔资金支付高额的医疗费用。但如果参合农民在医院结账的时候就能按相关规定直接减去可报销的医疗费用，而这部分被减免的医疗费用由医院向政府相关管理新农合报销的部门进行定期报销，那么农民对医疗费用的心理压力和经济压力就会减轻很多。
2 将门诊纳入可报销医药费范围内。在一些经济比较宽裕的地区，如惠州铁场，门诊纳入可报销药费范围内已经实现。在新农合基金能够承担的情况下门诊可报销的做法应该得到推广。
3 加强医疗卫生体系建设工作的开展。现行新型农村合作医疗制度以大病补助为重，忽略了对相关疾病预防与保健，诸如健康知识宣传、疫苗注射、疫情防治等的工作。加强疾病预防与保健的建设，能防患于未然，有效减少大病的发生。
(二)做好新农合制度的宣传工作
做好新农合的宣传工作能让群众更了解新农合这个制度，从而扩大其覆盖面，让更多的农民受惠。对新农合最直接、最有效的宣传工作应该是基层干部的宣传。但农村基层干部专业知识不过关，对新农合政策一知半解，在宣传过程中力不从心甚至马虎了事。鉴此，有必要对农村干部进行培训。
1 村委中应设立专门管理农村社会保险的部门或专门人员。该部门(或工作人员)应能熟知各项农村社会保险制度，能主持每年的农村社保宣传及熟悉相关手续的办理流程，能更好地解答村民对社会保险的疑问。
2 丰富新农合宣传途径。调查地的宣传方式主要采取人户宣传，虽然有效，但人力物力花费大。新农合开展已有数年，各位村民也知道有这个制度，以后每年的宣传可不必采取入户宣传，而是通过村广播、粘贴公告等更简便的方式进行。
(三)医院在农村医疗制度改革中应积极配合。提供优质的医疗和公共卫生服务
1 规范定点医院的医疗用药和药品价格。对同样的病征，医生用药具有可选择性。两种药具有同样的功效，可是药价却不同，但往往只有医生具有选择的权利，患者没有。那么医生的这种“权利”就十分值得重视了。另外，在调查中，群众偶有反映医院开的药要比市面的高——在医院里买药20多元，但在市面上却只要8元。这些现象都严重地影响到医院在病人心中的形象以及可信度。政府相关部门应这两方面作出更积极的引导。再者，医生应提高道德水平和职业操守，坚守行业行规。
2 医院间实行联网，现实医疗资源共享。各医院间相互承认医疗检查结果，共享医疗信息，加强交流。要保证各医院的医疗器械的质量合格，检测结果可靠，在此基础上，医院间互相承认检测结果可减少资源的浪费，减轻患者的医疗负担。
(四)加快农村医保体系与城镇医保体系的接轨
2008年中央一号文件中明确指出，“探索建立促进城乡一体化发展的体制机制”，“逐步实现城乡基础设施共建共享”，“逐步实现城乡社会统筹管理和基本公共服务均等化”。城乡一体化是社会发展的趋势，医疗保障体系也应该顺应大势发展。
1 各级政府应加大对农村基层医疗机构基础设施的投入。《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中提出，“各级政府要不断增加投入，加强以乡镇卫生院为重点的农村卫生基础设施建设”。各级政府应考虑在新农村建设中逐年增加对农村医疗设备的投入，逐步拉近城乡医疗的差距。
2 加强对农村医疗卫生人才的培养，引导城镇医疗卫生人才流向农村。用于农村医疗建设的财政资金中，拨出专项经费用于医疗人才的培训。先进的设备还需会使用的人才能发挥作用，医疗人才的培养是农村医疗建设的关键，要及时更新基层医生的知识。另外，政府应出台相关政策鼓励并引导医护人才流向农村，如到农村服务满五年，相关职称评定可优先等。
四、结语
中国有一句古话，“不怕穷，就怕病”。人难免得病，生病了就要看医生，病重了就要住院。可以说，生病是人们最担心的事，特别是生活条件并不宽裕的农民。如何解除农民的心头大患?新型农村合作医疗应运而生。
世界银行和世界卫生组织曾把我国农村的传统合作医疗称为“发展中国家解决卫生经费的唯一典范”。但联合国发表的2005年人类发展报告指出“中国医改并不成功”，认为“中国医疗体制并没有帮助到其最应该获得帮助的群体，特别是农民”。到底改革后的新型农村医疗制度是成功还是失败，我们难以定论。但唯一能肯定的是，它必须向前发展，必须不断地完善。我们相信，随着新型农村合作医疗制度的不断完善与不断推广实践，它一定能更好地保障到更多的农民的利益，减轻农民的负担，推动农村经济、社会的发展，推动和谐社会的建设。
[责任编辑 舒生]
作者：曾佩雯 陈若尘 梁锐章
【摘要】改革开放以来，我国经济处于持续多年稳步增长，经济实力不断增强，以及社会保障体系不断得到完善。在这个大背景之下，对西南民族地区农村医疗保障体系进行探讨研究，了解西南少数民族地区农村参保户对当地的医疗保障现状的认知程度和重视程度，找到影响西南少数民族农村地区存在医疗保障问题的具体因素，不仅能进一步完善我国的医疗保障保障制度，对保障少数民族群众的社会经济生活、促使各民族关系的和谐发展、加强民族地区的社会稳定具有重要现实意义。
【关键词】西南民族地区 农村医疗 对策研究
一、概要及背景
我国自古以来就是一个农业大国，农民的利益不容忽视，政府一直很重视“三农”问题，也很关心农民群众的利益。我国正处于建设中国特色社会主义初级阶段，国家提出建设中国特色社会主义新农村，充分体现党对农民的关怀。现如今，中国广袤疆土上存在着大量农村地区，且人口众多;农民本身在医疗卫生等方面就属弱势群体，其中，西南民族农村地区由于自然、历史、文化及经济政策等因素的制约，其医疗体系相对中、东部地区来说发展较为落后。在全面推进新农村建设的各项工作中，构建适合中国农村的医疗保障制度是重中之重，也是万事之基。
医疗保障制度是现代国家社会文明的标志之一，也是社会的“安全网”，关系到社会稳定与经济的协调发展。随着社会发展和人们生活水平的提高，现代人越来越重视自身的健康状况，然而我国医疗保障体系仍存在诸多问题，因而出现了一些“看病难，看病贵”的问题。特别是西南民族农村地区，这个问题尤为严峻，由于受到历史发展和环境的制约，其经济发展一直落后于中、东部地区，其中农村医疗保障体系尚不完善，并且已经影响到我国医疗保障体系走向成熟和完善的进程。
农村医疗保障是指政府通过制度安排与保护、基金筹措与给付、公共服务与监督，保障农村居民获得基本医疗和预防保健服务的一种医疗保健制度。既包括医疗支付需求的保障制度，也包括预防保健和基本医疗服务供给的保障制度。
20世纪60年代以来，我国农村普遍实施的以集体经济体制为主体的农村公社，为农村医疗保障制度的发展建立了强有力的筹资、监管、运行等制度保障;同时政府的高度重视与积极推动形成了强大的政治影响和行政干预，使农村医疗保障制度基本建立并得到迅速推广，繁荣发展，初步建立起合作医疗制度、医疗保障制度、医疗救助和社区医疗制度，但是现存制度只是初步解决了城乡居民的基本医疗问题，要真正解决全民的大病和更高层次的医疗问题，必须建立健全多层次的医疗保障体系。
二、调查过程
本文采用文献调查法、问卷调查法、访谈法和观察法进行调查研究。
首先团队收集纸质资料和网络资料，利用现有文献资料和贵州、云南、四川和重庆部分企事业单位订阅的期刊或报纸以及政府工作报告、医疗保障工作总结等，广泛涉猎收集，经整理后，团队成员进行讨论分析。
然后根据收集得来的信息资料和发现的问题，团队制定“西南民族地区农村医疗保障体系现状调查问卷”，对西南民族地区2个省(云南省和贵州省)3个市(普洱市、六盘水市和铜仁市)的农村地区进行了问卷发放。此次问卷发放调研有三条路线，分别为普洱市调研路线(惠民乡→竹塘乡→上允乡→发展河乡)、铜仁市调研路线(铜仁市碧江区→万山区→高楼坪侗族乡→黄道侗族乡→下溪侗族乡)和六枝特区调研路线(六枝特区城区→四方坡→木家寨→地宗)。
本次调查纸质问卷发放300份，回收問卷297份，去除其中6份无效问卷，有效问卷为291份。纸质问卷的回收率为99%，问卷有效率为97%;网络问卷450份，回收问卷450份，剔除其中28份无效问卷，有效问卷为422份。针对网络调查问卷的回收率为100%，问卷有效率为93.78%。
同时，团队也不拘泥于网络或者实地发放纸质问卷的形式调查，而是深入普洱市、铜仁市、六盘水市的各个乡镇，通过与当地村民访谈的形式，深入到基层，了解他们的想法，调查现存问题。在走访过程中，我们发现他们的受教育程度相对较低，普遍为初中学历，对于农村医疗保障体系认知不够完善，但他们对报销政策，以及福利待遇的状况了解得很清楚，并有自己的观点，从农民的角度指出了他们遇到的问题以及国家需要该进的地方，为我们的研究提出了一些非常有价值的建议。谈及改进方法的时候，他们的侧重点集中于报销方面，因为医疗所需费用远远超出他们的经济能力承受范围之内，甚至存在无法报销情况。同时，一些村民也表示，现如今国家的惠民政策越来越好，再也不像以前那样“怕生病、怕进医院”，大病报销比例逐渐上升，医疗条件和环境的改善，使他们看病的难度下降。不过仍旧存在诸多问题，例如有些医院存在报销作假、服务态度不好的现象，为我们的研究提供更强有力的支撑。
调查过程中利用观察法进行资料的收集，收集到的资料包括照片、录音等多媒体资料。团队成员着重对西南民族农村地区的软硬件设施及当地的医疗保障体系做了一定的分析，并同步比较了西南民族农村地区不同县、不同民族聚居区的经济发展现状及医疗保障体系现状。
三、问题
(一)相关法律法规不完善，政策适用性较低
由于历史原因和地理原因，民族群众困难多，贫困程度深，思想落后。这些年来国家相继推出很多关于西南少数民族地区的农村医疗保障政策，为了帮助贫困群众，制定了很多优惠条例，虽然在一定程度上解决了贫困群众“看病贵”问题，但是并未从根源上解决贫困群众的“看病难”。因为相关政策缺少相关法律法规的支撑，很多行为并为得到规范，所以至今为止仍然存在很多问题。如医疗报销手续过于繁杂，对于受教育程度低的农村群众来说无疑是一种考验。再者医护人员存在徇私舞弊的行为，给贫困群众“少报”或“不报”，很大程度上实际报销额会与贫困群众的期望值形成巨大反差，易造成农村医保群众存在不满情绪。医疗报销制度多针对有“大病”、“罕见病”，而西南少数民族农村地区，以呼吸道感染小病为主，实际情况与政策要求不符。由于缺少相关法律法规的指导，很多政策在现实中难以得到规范和落实。今后法律的完善中，应该多考虑法律法规与当地实情的适用性。
(二)医疗报销制度不健全，乡镇医院公信力下降
1.关于新农合的相关政策都是由国家统一制定的，但是由于地区发展不平衡、各地区综合情况不同等因素导致同一个制度实施下会出现不同的情况。相对于发展较好的东部地区，实施度、适用度很高。而对于西南少数民族地区，受地理位置、发展情况的制约，政策与实情的匹配度不高，以及相关部门人员落实能力会相对较弱。虽然国家对西南少数民族地区投入很大，但并为落实的实处，加之相关法律法规政策不完善导致医护人员行为不规范，久而久之，当地医疗的社会公信力也会下降。
2.医疗报销制度不健全还表现在符合参保条件、常年在外打工的流动人口。西南少数民族边疆地区的农民，大部分都会流入东部地区打工谋生。而针对流动人口转诊、异地就诊系统并未完全完善，很大一部分务工人员会常常因为时间、地点等限制，无法得到报销。
3.报销部门的相关工作人员会出现不规范行为。在一些偏远落后地区，当地医护工作人员会出现“不报”、“少报”行为，会导致政策被曲解、公信力会下降。贫困群众的生活越发没有保障。
(三)城乡分割严重
受长期发展阶段的制约，中国城乡存在“二元结构”问题。
资源分配不当。市级单位、县级单位的医疗机构，资源相对丰富，药品齐全、医疗设备先进。但是存在资源使用不当情况，导致出现资源浪费的行为。而乡镇级的医疗机构存在严重的资源匮乏状态，这也会影响农保户对当地医疗水平的信任程度下降。而乡镇级医院和市级县级的差距越来越大。但是雙方有一个共同点则是都处于低效发展状态。
覆盖面不全。我国现行的社会保障制度所覆盖的人群集中为政府公务员、事业单位编制人员、城镇居民等非农业人口，广大的农村户籍人口只享有少部分合作医疗为主，农村低保为辅的保障制度。会出现真正需要被帮扶和保障的群体没有符合保障条件或是只享受到少部分福利政策。虽然现阶段各地方正在试点农村养老保险保障制度，但由于各地方情况不同、不同阶段政府部门的执行能力与理解能力参差不齐，没有得到统一的指导和规范。所以城镇水平高的地方更能实现试点工作，而乡镇地区会很难真正的落实。
四、建议
(一)加强政府的宣传力度
在每年的筹资期间有关部门要提前动员，大力宣传，形成制度，必要时印成宣传小册，每户一份发放。让农民都能了解国家政策，明白参保对自身的好处。另外，尽快出台与之相关的农村合作医疗法规范、调整医疗报销关系中的权利义务关系。既保障农民权益，又规范工作人员行为，实现全民参保。
(二)加强人才建设
加强西南民族地区三级医疗网人力资源建设。人才是第一资源，是医疗保障事业发展的关键因素，西南民族地区要想吸引人才，必须要建立专门针对高端人才的升值晋升、薪资待遇等方面的人事制度。政府应增加人员科学技术、专业管理技能等方面的培训，重视科技的普及，提高少数民族人才的素质。少数民族事业“十二五”规划明确指出今后将加大中央财政性投资对民族地区的投放人才力度，政府应把握住机会，引进投资增强自身财政实力，增加高素质人才引进所需的财政投人。
(三)加强政府在医疗保障体系建设中的主导作用
政府是推进医疗事业发展的主心骨，在农村医疗保障的运行中起主导作用，提高医疗供给能力主要责任在于政府。所以应充分发挥政府在医疗保障中的作用，加大对公共卫生保健的财政投人，加大健康科研投人及其实用性和产业化，建立有利于医疗保障发展的宏观框架，尤其针对医疗发展水平落后的西南民族地区，更应加大扶持力度，助力该地区医疗体系的完善和发展。
(四)建立“互联网+监督”管理机制
为使农村合作医疗费用使用合理、公平，必须建立民主监督制，实行账目公开制，由相关政府部门(卫生、财政、农业、民政、审计等部门)和农民代表共同组成的监督委员会，定期检查、监督医疗保障基金的使用和管理情况。农村医疗保障涉及农民的切身利益，因此应坚持政府统一管理和群众自我管理相结合的原则。
与此同时，当今互联网发展非常迅速，距实行全国联网的目标越发接近，“互联网+医保”的监督机制可以让医疗过程公开、透明化，农民可以清楚明确地看到自己在医院的消费，这样也不会担心有虚假报销的情况发生。既可以强化国家对农村医疗保障的宏观管理，使农村医疗保障协调发展，同时又能调动农民参与的积极性，有效地保障其应有权益。
(五)建立健全报销体制
1.扩大能报销的病情与药物种类。国家应合理制定药品目录范围及自付比例，由于我国的医疗保障体系和农村医疗保障基金均为“以收定支”，保障水平有限，因此建议在制定药品目录时，可借鉴国外经验，充分发挥基本药物目录和标准治疗指南在促进合理用药中的作用，将药物经济学评价引入药品目录制定，形成动态调整机制。
将安全可靠、疗效确切、临床常用的药品及时遴选进目录中;将质次价高、疗效欠佳的药品及时淘汰;可将一些辅助、营养类用药调出目录，或通过设置最高支付限价、增加自付比例(拉开与其他乙类药品的支付比例)来引导和调节用药同时能够扩大报销的范围，打破城乡二元制的壁垒，让农村和城镇享受同等的报销范围。
2.提高报销比例，降低起付线。政府应进一步提高农村医保的报销金额，切实缓解因病致贫、因病返贫现象。虽然目前西南地区医疗保障政策的实施取得了较大的成功，在多方面为农户的医疗服务提供了保障，但仍应清楚地看到其成果的不足。
虽然在报销比例和报销总额上都有了很大提高，但因为农户长期被压制的医疗需求得到释放，实际的报销效果仍然不足。在该政策实施数年之后，农户所面临的因病致贫现象未能得到改善，因病返贫的现象虽然有所改善，但仍然严重制约着农户的生产投资和长期收入水平。因此，西南地区应该加大财政拨付力度，增加报销金额，以达到缓解因病致贫、返贫的现象。在保障农户生产投资不被医疗支出挤占的前提下，进一步提高大额医疗支出农户的生活水平。
3.简化报销手续与异地报销。现在城乡交流频繁，许多农村人口进城务工，异地报销困难的问题越来越突出，我们建议提高统筹层次、简化管理部门，建立统一补偿办法。从农村医疗保障信息系统构建的角度，提出推进农村医疗保障异地就医联网即时结报工作的设想。除建立国家、省、地市三级信息平台外，各省还应尽量实现农村医疗保障“一卡通”，加强建设国家平台和省级平台的对接。完善农村医疗保障体系异地报销的结算体系。医疗费用补偿实现全国统一的住院起付线、补偿比例、基本药物目录和诊疗范围目录，保证全国参保农民享受同等补偿政策。
4.合理利用医疗资源。每年西南农村地区农保户需要缴纳120元的参保费，如果到年底没有用完120块，参保费就自动作废，所以一些人就算没有生病需要用药也会开一堆药放在家里，这无形中就造成了医疗资源的浪费。
所以针对这个现象，我们建议政府可以考虑将这年没有用完的医疗费用储存供农民下一年使用;或者将剩下的钱转存银行供农民取现使用，这样既减轻农民的负担，也不会造成医疗资源的浪费。
作者简介：杨柯宇(1996-)，女，贵州铜仁人，大连民族大学经济管理学院在读生;范鹏飞(1997-)，男，湖北天门人，大连民族大学经济管理学院在读生;焦陛燊(1997-)，女，贵州六盘水人，大连民族大学经济管理学院在读生。
作者：杨柯宇 焦陛燊 苏其瑶 郝晋贇 范鹏飞
新型农村合作医疗实施状况的调查分析
2011年6月尹立龙学号2009141501172009级人力资源管理一班
【摘要】调查分析表明，湖南某村新型农村合作医疗已全面发展起来，产生了良好的社会经济效果，但也存在着一些不容忽视的问题，应认真研究解决。
【关键词】新型农村合作医疗保障水平问题对策
一、引言
新型农村合作医疗制度是关系到广大农民健康，进而关系到农村社会经济稳定与发展的大问题，认真研究解决好这一问题具有十分重要的意义。为此对湖南某村新农村合作医疗制度实施情况进行了较系统的调查分析。
本次调查采取访谈和问卷两种形式进行。访谈的对象主要是湖南某村村委人员和有代表性的农户。针对农民的调查是以调查问卷的形式进行的，总共发放调查问卷39份，回收有效问卷30份，其中家庭经济条件较好的7份，占23.3%;一般的14份，占46.7%;较差的9份，占30.0%。因此，本次实地调查具有较强的代表性和较高的可信度，可以比较客观的反映新农村合作医疗制度目前在农村的实施状况。
二、湖南某村新农村合作医疗制度实施情况分析
(一)新农村合作医疗制度实施总体情况
湖南某村是从2005年开始实行新农村合作医疗制度的。2005年参合率仅为61.6%，2006年提高到了77.5%，2007年又进一步增加到94.6%，发展迅速，现已基本覆盖全体村民。
调查问卷资料显示，在30个样本户中，2007年参加新农村合作医疗制度的户数为27户，占90.0%，1户未曾参加，2户因故退出。按照规定各级财政人均筹资2005年为10元，2006年增至30元，2007年达到40元;农民缴纳额10元三年保持不变。2007年全村共报销43038元，人均40.34元，其中门诊部分共报销15861元，人均14.87元;大病统筹部分共报销27177元，大病患者人均849元。2007年人均报销额比2005年增长121.2%、比2006增长14.2%，农民受益程度逐年提高。
湖南某村定点医疗卫生室是由村内一名医生与村民委员会提出申请，新农村合作医疗制度管理办公室评审验收合格后批准建立的，卫生室用房由该村医生提供。经实地考察，该卫生室设有诊断室、治疗室、药房和观察室，且各室相对独立。在医疗设备配置上，该卫生室备有急救箱、出诊箱等急救设备，以及药品柜、冰箱等药品储备设备。卫生所在日常运行中，由该所医生夫妇提供具体医疗服务，基本可以满足湖南某村村民的小病医疗要求。
新农村合作医疗制度在湖南某村的全面实施一定程度上保障了农民的基本医疗权益，缓解了农民因病致贫、因病返贫问题，从而促进了本村经济的发展和社会的稳定，产生了良好的社会效果。
(二)新农村合作医疗制度实施的具体做法
新农村合作医疗制度试点伊始，该村制定了具体的实施办法，并在实施过程中不断修改完善。从我们在村委会访谈、村定点卫生所获得的问卷调查等情况来看，湖南新农村合作医疗制度的具体做法：一是加强组织领导。市、乡镇成立新农村合作医疗制度管理委员会，行政村成立新农村合作医疗制度领导小组。新农村合作医疗制度管理委员会下设办公室，具体负责辖区新农村合作医疗制度工作
的实施，各级卫生、财政、农业、民政、审计、检查、计生、药品监督、宣传等
有关部门相互配合，密切协作，各司其职，积极完成新农村合作医疗制度工作的
各项任务。二是做好宣传与动员工作。为了推动新农村合作医疗制度制度的顺利
实施，镇和各有关部门都加大了宣传力度，通过印发明白纸、张贴标语、出动宣
传车、广播喇叭等形式，广泛宣传新农村合作医疗制度制度的优越性和上级有关
优惠政策，提高广大农民群众对新农村合作医疗制度的认识，增强农民群众参加
新农村合作医疗制度的积极性。三是拓展资金筹集渠道，明确上缴流程。四是根
据不同情况，正确确定门诊医药费报销比例和住院医疗费报销标准。五是明确报
销程序。对于门诊费用，本村参合农民在村卫生所就诊的由镇新农村合作医疗制
度管理办公室每月一次定期到村审核报销，在镇卫生院就诊的在报销窗口当场审
核报销。对于住院医药费用，病人则需待出院结算后按规定在石莱镇新农村合作
医疗制度管理办公室审核报销。
(三)新农村合作医疗制度实施中存在的问题
1.宣传力度不足、形式缺乏创新，村民信任度低。调查结果显示，部分农民
对新农村合作医疗制度仍然心存疑虑，而将近半数的农民仍然持观望态度。新农
村合作医疗制度启动时宣传声势浩大，启动后不能持续宣传，导致农民对参加新
农村合作医疗制度的目的、具体做法和意义认识不够。部分村干部和卫生室人员，
对新农村合作医疗制度的目的和意义的认识和理解有时也不尽全面，认为新农村
合作医疗制度的实施是卫生部门的事，只要靠行政指令完成筹资即可，导致他们
对新农村合作医疗制度的支持程度受到影响，削弱他们对农民的宣传效果，从而
是少数农民产生抵触情绪而不主动参加。
2.筹资水平与保障能力低，无法有效解决因病致贫和因病返贫问题。调查显
示，2007年湖南某村农民医疗实际支出为人均223元;有关研究认为合作医疗
基金的筹资水平应达到“农民人均医疗支出的50%为宜”。按此计算，每人每年
至少应有110元的医疗保障资金才能有效抵御医疗风险，基本解决因病致贫和返
贫问题。但该地目前筹资水平仅为50元，如此低的筹资水平导致保障能力的低
下，仍然无法解决因病致贫和因病返贫问题。
3.村定点卫生室不能满足需要，素质亟待提高。作为湖南某村医疗卫生服务
的主要提供者，村卫生室在实际中发挥着独一无二的作用。但该村卫生室一是设
备短缺，如没有无菌器械、污物桶、消毒缸、高压灭菌等，二是医疗人员素质较
低(一人初中毕业，一人小学毕业)，不能满足农民医疗需要。
4.报销比例明显偏低，农民得到的实惠较小。目钱该镇职工的医疗保险报销
比例一般介于70%～80%之间，而新农村合作医疗制度的医疗费报销比例仅为
30%～40%，与城市相比明显偏低，大部分的医疗风险仍然由农民自己承担。新农
村合作医疗制度规定的报销款虽然在一定程度上缓解了农民的因病致贫和因病
返贫的问题，但从实际角度来看，农民小病挺、大病拖的现象时常发生。
5.定点医疗机构药品价格制定与控制不够规范。虽然根据《新型农村合作医
疗工作指导手册》的相关规定对药品的价格和进货渠道有明确说明，但是在具体
的执行过程却没有有效的监督措施来保证规定的执行。而且，石莱镇定点医疗机
构的药品价格明显高于市场价格，甚至还高于国家最高限价，这实际上是把农民
参加新农村合作医疗制度的实惠转嫁给了医疗机构，这有悖于新农村合作医疗制
度的初衷。同时，村卫生室由于购进药品的自主权很高，进药渠道比较混乱，许
多药经常从药贩子手中购进，难免出现给患者用假药、劣药、过期药的现象，其
后果更不堪设想。
6.外出打工期间发生的住院费用报销审核程序多、周期长、手续繁琐。根据
文件规定，在外出打工期间在当地二级及以上公立医院住院治疗者，除必须携带
《新型农村合作医疗证》和身份证或户口簿之外，还需提交村委会和打工单位有
效证明和住院病历复印件。由于湖南某村经济的欠发达，本村外出务工人数连年
增加，打工人员占了村总人数相对较大的比例。这部分人群在打工期间一旦因病
住院，他们在接受治疗出院后不得不往返于打工单位、村委会与当地定点医院之
间办理证明以完成医疗费用的报销，额外付出的交通费用在无形之中增加了因病
治疗的费用，产生了无谓的医疗负担。
7.缺乏技术指导，未能充分发挥信息网络的应有作用。虽然医疗定点机构采
用了计算机管理，村办公室也配备了微机等信息设备，理论上对于医疗信息的控
制起到了较好的协助作用，但实际应用中由于管理人员缺乏技术培训，报销、审
批、汇总等工作还处于手工操作阶段。而且合作医疗补偿审批和保障兑付的工作
量非常大，各种原始票证、单据和手册很多，落后的管理手段极易造成误差多、
漏洞隐患多、信息交流不畅和监管困难等问题。调查中发现，由于管理手段落后，
湖南某村新农村合作医疗制度的表、证、卡、册和文件、原始参与缴费名册、统
计资料和补偿报销凭证保存不完整、甚至丢失。
三、湖南某村农民对新农村合作医疗制度的看法与愿望
(一)农民对新农村合作医疗制度筹资方式的看法
当问到“什么样的缴费水平自己能接受”时，在农户中竟有70.0%选择0～5
元这样一个不切实际的标准，另有27%选择5～10元(这仍然低于现行标准)，
只有3.0%选择了高于10元的10～15元。这从另一个侧面反映了该村经济的落
后与农民对新农村合作医疗制度知识的匮乏。当问到“如果政府给每个农民的补
助大幅度提高时，是否愿意适当提高个人缴纳额”时，88.0%的回答愿意，12.0%
的仍不情愿。这说明如果进一步加大政府投入的话，提高农民的个人筹资额是可
以为农民所接受的。
(二)农民对新农村合作医疗制度报销制度的知晓程度与看法
当问及“是否清楚合作医疗的报销制度时”，回答很清楚的占13.3%，知道
的占20.0%，多达63.3%的农户只知道报销一说，不知道怎么实现，不知道的占
3.4%。至于报销制度的看法，意见集中在两方面，一是报销比例太小，对经济负
担的减轻效果不显著(63.3%);二是手续太繁琐(33.3%)。这说明农民对报销
制度的知晓程度有待提高，而报销制度本身也有待完善。
(三)农民对新农村合作医疗制度定点医疗机构的满意程度
在对新农村合作医疗制度定点医院的服务质量与服务态度的评价中，有
20.0%的农户表示满意，63.3%的农户感觉一般，但仍然有16.7%的农户表示了不
满。
(四)农民对新农村合作医疗制度的整体信任程度
当问及对新农村合作医疗制度是否有信心时，只有23.3%的农户选择了很有
信心，53.4%的农户选择了一般，还有23.3%的农户对新农村合作医疗制度没有
信心。对于明年是否还参加新农村合作医疗制度，53.3%的农户愿意参加，另有
46.7%的农户持观望态度。以上数据表达了本村村民对新农村合作医疗制度的基
本信任，但现实存在的种种因素限制了信任度的进一步提高。
(五)农民对新农村合作医疗制度未来发展的期望90.0%的农民强烈希望政
府能够在药品市场领域发挥更大的调控作用，进而有效控制新农村合作医疗制度
基本药物的价格，73.3%的农民认为应该提高大病报销的比例，60%的农民期待增
加新农村合作医疗制度基金使用的透明度，53.3%的农民认为应进一步改进报销
方式，简化报销手续，36.7%的农民认为新农村合作医疗制度有关部门管理人员
的素质也有待提高，还有23.3%的农民认为大病封顶线(20000元)需要重新设
定。
四、进一步完善新农村合作医疗制度的对策
(一)有针对性的开展宣传，创新宣传形式
新农村合作医疗制度制度的可持续发展离不开有效的宣传与教育，合理的动
员可以让这项惠及农民的好事获得农民的认可，变要农民参加为农民主动参加。
一是改变宣传对象的单一目标(农民)性，拓展宣传目标人群，即广义宣传对象
应包括县、乡镇、村及有关部门领导干部、农民以及定点医疗机构管理和服务人
员。二是创新宣传形式，除了通常的发放宣传单、广播宣传等传统形式外，针对
当地特色制定创新性宣传策略，如县广播电台、电视台制作合作医疗专题，让享
受到合作医疗好处的农民群众现身说法;以村为单位举行新农村合作医疗制度知
识竞赛;组建文艺宣传队深入农村巡回演出，抓住契机进行宣传。
(二)加大政府资金投入，提高新农村合作医疗制度保障水平
一是政府应加大对新农村合作医疗制度的资金投入力度，不断提高筹资水
平。建议总体筹资水平由现在的人均50元，提高到人均100元，其中个人筹资
20元，政府补助80元。二是为提高农民受益的程度和合理确定基金的支付结存
数额，应该根据以收定支、量入为出、逐步调整、保障适度的原则重新审核制定
报销比例。一方面要防止比例过低而使基金沉淀过多，影响农民受益，另一方面
要防止补偿比例过高而使基金透支。三是不断扩大补偿范围，将慢性病门诊医药
费补偿纳入保障体系，让患慢性病的参合农民也享受到公共财政的阳光。
(三)提高医疗卫生队伍素质，加强医疗服务建设
各级政府必须加大对乡村医护人员的培养力度，提高技术水平，改善医德医
风，让病人住得下，留得住，花钱少，治得好。首先要拟定切实可行的乡村医生
培训计划，全面开展农村卫生人员在职培训工作，定期考核审查其基础医疗卫生
素质和新农村合作医疗制度知识，未达标医护人员绝不能上岗;其次是着眼未来
培养高素质医护人员，解决乡镇卫生院的人才危机。如鼓励大中专毕业生到乡镇
卫生院工作;要求高等医学院校针对我国农村医疗实际需要，定向为农村培养适
用的医疗人才;积极开展城市支援农村，发达地区支援欠发达地区等对口支援活
动;提高乡村医护人员的待遇，吸引更多有志青年支援家乡。争取用几年时间来
提高乡村医护人员的业务技术水平和学历层次，使农民群众能就近得到较好的医
疗服务。
(四)进一步完善药品采购制度，规范采购药品价格
将农村合作医疗的医药用品纳入政府采购范围，完善药品购销制度，最大限
度的降低医疗成本，让利于民，受惠于民。同时，发挥药品监督管理部门、物价
部门的职能作用，提高药品质量，规范药品及医疗服务价格，完善药品价格审核
和集中招标采购制度，切实降低药品价格，如：加强药品成本审核，进一步降低
药品价格，物价部门要在对药品成本进行深入、认真调查的基础上，严格审核药
品生产经营成本，进一步规范成本构成因素，并安排好各种差价、比价关系，严
把价格审批关，挤压不合理的价格空间，杜绝虚高定价。总之要形成由政府牵头、
部门配合、农民代表共同参与管理的新格局，让参与新农村合作医疗制度的农民
群众对合作医疗基金的使用拥有充分的管理监督权，切实维护参合农民利益。
附:
调查问卷
问题1:您是否参加了农村合作医疗()
A没有参加B参加了
问题2：您一般到什么样的医院看病()
A村医院B镇医院C县医院D市医院
问题3：什么样的缴费水平自己能接受()
A 0至5元元B 5至10元C 10至15元
问题4：您对新农村合作制度是否有信心()
A有信心B没有信心C一般
问题5：明年您是否还愿意参加新农村合作医疗()
A愿意B不愿意C看情况
问题6：您是否清楚合作医疗的报销制度时()
A很清楚B不知道C不太清楚
访问问题：
问题1：您对报销制度的看法：
a,报销比例太小,对经济负担减轻程度小(63.3%)
b，手续太繁琐(33.3%)
问题2;您对定点医院的服务态度是否满意
*满意(20%)
*不满意16.7%
*一般63.3%
问题3：您农民对新农村合作医疗制度未来发展的期望有哪些：90.0%的农民强烈希望政府能够在药品市场领域发挥更大的调控作用，进而
有效控制新农村合作医疗制度基本药物的价格，73.3%的农民认为应该提高大病报销的比例，60%的农民期待增加新农村合作医疗制度基金使用的透明度，53.3%的农民认为应进一步改进报销方式，简化报销手续，36.7%的农民认为新农村合作医疗制度有关部门管理人员的素质也有待提
高，还有23.3%的农民认为大病封顶线(20000元)需要重新设定。
感谢您的参与，谢谢合作!
在开始正文之前必须要说明农村合作医疗是由我国农民自己创造的互助共济的医疗保障制度，其经历50年的发展，传统的农村合作医疗已不再适应社会政治经济的发展，于是便产生了今天的新型农村合作医疗制度。由于是对当下现状的调查，因此正文的对象是新型农村合作医疗。
1.何为新型农村合作医疗
新型农村合作医疗，简称"新农合"，是指由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。采取个人缴费、集体扶持和政府资助的方式筹集资金。
2.新型农村合作医疗现状
首先就拿外沙乡人们政府副乡长袁芳在其《新型农村合作医疗现状调查与思考》一文提到的数据开始。文中提到新型农村合作医疗自展开以来，已取得了显着的成绩。截止2009年，外沙县参加新型农村合作医疗的人数比例已达到90%以上。通过调查，75%以上的农民表示，他们参加农村合作医疗可以报销看病的费用能够减轻家庭的负担。他还提到，参加医保后，更多人走进了大医院，大医院不再是一个令人望而生畏的地方了。
(1)真理解了吗?
文中第一个比较吸引人的数字是90%，那还要的那少于10%的人是怎么回事，虽然相对于九，一显得不值一提，但是如果以一亿为基数，就有近一千万人没参加，这可就不是小事了。但为什么呢?是出于对该制度的不理解吗?当然90%的比率对于发展中的制度已经是不错了，但问题是他们又是否对于新型合作医疗制度有充分的理解?毕竟，该制度的推出不是为了显示人们对政府制度的支持，而是为了便民，利民，为人民服务。
调查发现不参加的群众中，很大一部分原因是他们并不真正了解新型农村合作医疗制度的意义，他们仅仅从自己短期得失的角度考虑，由于自己身体好，生病住院概率低，没有必要花那个冤枉钱。而参加的群众又普遍反映不满意，甚至抵触情绪。
这首先暴露的就是它宣传上面的问题。
记得有一次同学请我帮忙推销洗发卡，20元一张。她向我诉说了其许多好处，比如：可以免费洗4次头，白送你36元，做头发打六折，时间不限，永不过期。听着是不错，但当我问及洗发质量时，她也不了解;当大家认为那36元以后洗发能用，都挺心动时，我找她确认了一下，她告诉我那36不过是按原来洗4次头的价位能省下来的钱，实际上就是只能洗4次，末了，她还建议我别把事说透，就让人这么误会着，否则卖不了。结果，最后一共卖出一张，我自己买的，全当帮朋友。其他人听了事实，果然不出她所料，散了。
当收到普遍较低的对农村合作医疗的满意度时，我们不难联想到，那么多人的不满意是否就是因为为了有更多人参与，一开始就有意无意的没说清楚，让人产生了不该有的误解，产生了对农村合作医疗的过高期望。若无意那就是失责，有意就是欺骗，是犯罪。
对于失责，除了上文的说多了，还有一种就是说少了：没让人们看到它的长远利益。这直接影响到了那少于10%的人。
(二)真实惠了吗?
90%之后出现的另一个百分比是75%。用同样的方法，我们首先来分析一下它的对立面，那剩下的25%。不是给补贴了吗，怎么还会不减轻负担呢?
由于新型合作医疗一大病统筹为主，对于小病仍有农民个人负担;对于大病，由于农村内部也存在较大的贫富差距，那些贫穷的家庭一旦得了大病，即使去医院就诊，能够报销一部分，但剩下的一部分他们依然无力偿付，还是看不起病，于是就干脆不看，那样他们还是得不到实惠。
至于那75%，我还得问，是真的事实上减轻了负担呢，还是意识上感觉得到了实惠呢?这儿就有个认为得到实惠反而加重负担的例子：
父亲生病住院，在出院时，由于父亲参加了农村医疗合作保险，故可以报销一部分医疗费。回到家中，儿子给母亲说到农村合作医疗的好处时，遭到了母亲的反对，随之母亲就给儿子算了一笔账。
原来，在农村合作医疗保险规定中，住院是先提条件，且住院费必须高于200元。这样，像父亲这种可住可不住院的情况就必须住院才可以享受报销。
这样，父亲入院以来的费用为：挂号费5元;检查费658元;住院费32天合计1280元;护理费32天合计480元;医药合计6400元;生活费合计320元;交通费合计200元，其他杂费约合100元，总计9443元，除报销部分实际支出6553元，节约2890元。
如果不参保，父亲仅需检查完后住院几天就可以回家休养。这样，费用如下：检查费658元;住院及护理费五天合计225元;生活费，交通费，杂费共合计200元;医疗费约合3000元;总计4008元，不反而比参保省了2545元。
上下一对比不难发现，多出了的，一是住院费，二是药费。前者好理解，这药费又是怎么回事，不是同样的药吗?
原来，同样的药物，在医院的价格是普通药店的几倍，参保者仅可享受药费报销45%,一来一回参保者实际上多消费了，却还以为自己的便宜了，难保这75%中就没有这样的人。
(3)真去大医院了吗?
袁芳副乡长在文中还提到了，医保让更多人走进大医院，得到更好的治疗。但事实上，许多地方的乡镇医院根本够不上那个"大"字，就比如说前几天，爸爸的老领导在青海旅游时出了车祸，送达那的省院，为了能先看病，还得塞钱给其他病人，让他们等等，因为器材太有限，不这么干还得等十几天，可当时人可就快死了!那的省院可远远及不上这的市院，更何提县院呢?而规定却严格要求如果你想报销，就只可以在当地的乡镇医院看病，而一般乡镇医院医务人员短缺，且整体素质不高，长期得不到培训，技术骨干严重流失，很难满足农民日益增长的，多层次的医疗需求。
(4)真的说不完
其实存在的问题还有许多，就比如对于外来务工人员，在他们的工作地就无法享受到许多，二在他乡更没人在这方面为他们服务。在我们社区，在8000余入住人口中近三分之二是外来人口，当去社区询问居民参保情况时，工作人员为我一一道来参加各种保种的人数，但我发现，这些人加在一起不过2000多人，这才知道外来人口根本不在关注人口范围内。还比如说受益面狭窄等。
就我今天只围绕了几个城市小范围讲，也可以发现，各城市差距大，上文提到的百分数或多或少还可以增加减少，也就说明着问题可能不我说的还严重。
三、对策及建议
四、结语
发现问题是为了解决问题，解决问题是为了更好的生活。虽然我国新型农村合作医疗仍然存在不少急需解决的问题，虽然没有够多的提及，但是它给人民群众带来的好处是显而易见的。新型农村合作医疗制度是一项政策性强﹑涉及面广﹑任务繁重的社会系统工程。需要我们不断完善新型农村合作医疗制度，将一个崭新﹑健全的新型农村合作医疗推广到全国农村，切实解决农村医疗卫生问题，造福广大农民，为构建和谐社会作出贡献。
农村医疗调查报告
专业：劳动与社会保障 班级：1234101 姓名：白毛可 学号：123409101 指导老师：王芹萼
农村医疗调查报告
一，建立农村医疗保障必须考虑农村地区乡土社会的特点;
第二，虽然合作医疗能否恢复不取决于是否存在集体经济组织，但社区前公共资财的确
是合作医疗必须具备的一个条件;
二，第三，在农户分散经营后，在社区的再合作、再组织基础上的村民自治组织同样是合作
医疗必须具备的一个条件;
三，第四，医疗保险组织的信誉是实施农民医疗保险必须具备的条件。
四，农村医疗保障由卫生服务供给体系和农村医疗保健制度两方面构成。长期以来，合作医
疗是我国农村医疗保健制度的主要形式。然而农村合作医疗制度自建立以来，在我国广
大农村地区经历了几起几落，时至今日，大部分地区的合作医疗已走向衰落。
五，在农村经济社会发生了重大变革以后，合作医疗能否恢复?医疗保险是否可行?什么是可
行的农村医疗保障制度?这一系列关系农村社会发展的重大问题一直为政府、农民和研
究者所关注。
人们从筹资能力、筹资水平、支付方式、费用分担机制等方面做了大量的调查研究工作。在这些研究的基础上，我们认为对于农村医疗保障问题，还有必要听一听直接受益者
——农民的想法。为此，我对我们村的60多位农民进行了访谈，其中包括普通农民、
村干部、乡村医生。访谈对象大部分在40岁以上，40岁至60岁的人占了一半左右。
根据访谈录音，整理成45份访谈记录。本报告是对访谈记录的初步分析。我们村背景
情况，受地理环境和自然条件制约，农业生产效益低下，农民生活水平提高缓慢。
1、家庭经济：农民家庭仍以粮食种植为主，同时种植蔬菜、药材、果树或从事养殖等。
家庭成员中有兼业或脱离农业从事其它职业的，其中有在乡、村企业或私人企业上班的，有自己开店的，有外出打工的。农民虽仍旧以土地为生，但是粮食种植的收成仅是为了交公粮和自己家庭的食品消费，有的家庭粮食不够吃，还要从市场上购买一部分，大部分农民家庭
收入的增加要依*种植其它经济作物或从事其它行业的劳动获得。
2、疾病模式：农民认为由于粮食、蔬菜农药使用过量，村办企业造成的环境污染，农
村中恶性肿瘤发病增加，生活条件改善后，心脑血管病的发病增加。
3、家庭保障：老年农民是依*家庭保障度过晚年的，通常由家庭中已成家自立门户的
子女为老人提供粮食、蔬菜等实物或提供外出工作挣来的现金来解决老人的日常生活费用，老人的疾病治疗费用一般也由子女分摊。通常农民家庭表现出对孩子的病比对老人的病重视。如果子女孝顺就会为老人花钱治病，子女不孝顺的就不肯为老人治病，有的老人对乡村医生说“娃不给钱”，就不治了。一般对家庭的主要劳动力肯花大钱治病，对小孩子的病也要想办法治疗。农民家庭中患大病者的治疗费用*家庭积蓄支付，同时依*大家庭中的其他成员
(如兄弟之间)互相帮助解决或向亲戚、村里与其关系好的人借债解决
4、医疗服务：很多村里都有多个医疗点，包括政府承认的集体卫生所、批准的私人诊
所和未经批准的私人诊所。60年代培训的老乡村医生仍在农村发挥作用;当前由于一些传统治疗方法不赚钱，乡村医生不愿意采用传统的诸如针灸、拔火罐等中医疗法。但是另一方
面对于无力支付药费的贫困家庭，乡村医生又往往允许其常年拖欠医药费用或给予减免。
5、就医行为：农民在村、镇的卫生所和个体诊所就医是选择自己信得过的医生，其选
择标准一般是对小伤小病的治疗效果好，费用相对便宜，服务态度好农民的小伤小病在村里治疗，图的是方便、便宜，慢性病的常规用药一般是到药价便宜的诊所或药材公司批发购药。农民得了大病或较疑难的病，常常是在本县或地区范围的大医院、私人诊所等处寻求治疗，也有到省会城市或相临外省的大城市求医的。单方、验方和土方在
四、五十岁以上的农民中
还有流传，年轻人则完全从医疗点或药店购药，并倾向服用各种新药。游医、药贩在乡间活动较多，农民难以鉴别真伪和药效的可*性，时常上当受骗农民对农村医疗保障的主要看法：
1、希望获得医疗保障对于看并吃药的问题，他们说一般情况下，一个家庭对感冒发烧、小伤小病的医疗费都能负担得起，但要花上万元的医疗费就困难了。如果得了大病，进大医院就要花掉多年的积蓄，甚至*借债看玻由于农民收入增长缓慢，医疗费用增长较大，当前农民确实面临着大病经济负担的风险。对于闻喜县的农民来说，在他们的人生经历中，避免医疗费用风险的办法历史上可借鉴的只有合作医疗制度。因此一部分农民认为只要政府政策允许，有人组织，合作医疗就能办。尤其贫困家庭希望得到帮助，希望有合作医疗或医疗保险作保障，希望有人来组织医疗保障。对于70年代合作医疗免费打预防针;减免部分医疗费;生产大队组织村民采药、种药、村卫生室向村民提供大锅预防药，预防流行病等等往事;
在我们所访谈的农民中，凡经历过那个时代的人都记忆犹新，基本上反映良好。
2、认为合作医疗无法恢复尽管农民希望获得医疗保障，但是多数农民从现实农村的经济和社会现状出发，认为在农村社会大变革的背景下，合作医疗已经搞不起来了。原因是：
(1)经济上，集体经济已经没有积累，村集体经济是个“空壳”，现在的集体提留只能解决村干部的工资，*农民一家一户地集资，合作医疗搞不起来。 (2)组织上，家庭经营使人们都个人顾个人，没有人组织，大家的心都散了，要是自愿参加，人们就不一定都参加合作医疗。
(3)管理上，过去在集体经济时，合作医疗中就存在着有地位的人吃好药，没地位的人得不到药的现象，现在这种情况也难以避免。 (4)服务提供上，现在卫生室的医生技术水平不高，好大夫又不到农村来，搞合作医疗也不能解决问题;现在的医生是没利不干，合作医疗搞不了。 (5)观念上，怕吃亏，如果交了钱不得病，钱给别人看病用了，心理不平衡，因此，就
只好是“谁生病谁认倒霉”。如果是强制参加，就要想办法把交的钱都给吃回去。
3、认为医疗保险难以实行部分农民认为不仅合作医疗过时了，医疗保险也搞不起来。其原因是：(1)农村经济状况差，搞不了医疗保险;(2)社会风气不好，谁办保险他都不放心;
(3)如果领导换了，政策就变，政策不稳，越保越险;(4)农村基层组织的干部素质差，搞医疗保险有困难;(5)缺乏风险意识，不想没病先交钱，年轻人一般没有病，因此也不愿意参
加医疗保险
4、对医疗保险持谨慎态度
多数农民在认为合作医疗难以实行的同时，认为医疗保险可能有助于解决问题，但同时存在许多担心，对医疗保险持谨慎态度。
由于医疗费用水平已经远远高于70年代，农民基于存在医疗经济负担风险的判断，认为现在医疗费用高了，合作医疗只减免一点医疗费，不起作用。比起合作医疗来，医疗保险可以防大病风险。他们认为小病自己还可以负担，还是保大病为好。在投保意愿上，他们认为农民*天吃饭，收入不多，可家庭支出很多，孩子上学还要交学费等等，如果一年交10—30元保险费还可以。有人认为如果国家、集体出大部分，农民出小部分还行。也有人是随大溜的，认为“要是大家都交钱，我就交”。
农民认为医疗保险必须讲信用，实施要长久，不能朝令夕改。对于谁来组织医疗保险，很多农民表示信任政府。认为保险公司比较烦琐，不好补偿，本来是该得的赔偿还得请客吃饭、送礼，才能得到赔偿。保险常常兑现不了，让人不能相信。
如果和保险公司比起来，他们还是相信政府办要好些。但是很多人强调医疗保险要由县以上政府出面组织，要宣传到位。担心资金如果留在乡里或村里会被挪用。有人提出由国家办保险，便于资金调剂，信用可*。医疗保险管理要规范，让群众监督，才能使群众信服。也有人提出要由当地乡里或村里人代办，经办者跑不了，使人放心。
关于新型农村医疗保障体系的现状调查报告
实践参加者：
主题：新型农村医疗保障体系的现状调查 时间：
地点：苏州
现将此次实践活动的有关情况报告如下：
农村医疗卫生状况关系着农民群众的切身利益、农村经济的振兴以及农村社会的稳定和发展。新型农村合作医疗是在政府解决“三农”问题的重大背景下出台的一项惠农政策，自试行以来，普遍得到农民的一致好评，基本上帮组农民解决了“看病难”的问题。我国新型农村合作医疗制度是在旧的医疗制度退出后出现的，这一制度由我国政府主导，以农民自愿参加为原则，由政府、集体和个人多方筹方式，实行社会统筹和个人账户相结合，并主要以大病统筹为主的模式，形成的新型合作医疗制度。这项制度自试点运行以来，在帮助农民减轻负担，抵御重大疾病风险，防止农民因病致贫、因病返贫等方面发挥着重要的作用。每一项政策、社会制度的出台必有其合理性、积极建设性，对于规范和改善我们的生活都存在重大的现实意义，存在建设性的同时，我们也要认清其执行现状、过程，把握它所存在的问题，这样才可以使其得到不断的完善。
通过这期间的观察和实地的访问，采用结构式和非结构式两种访谈方式，总结出目前我国新型合作医疗制度存在的问题。并努力构建新型农村医疗保障体系，振兴农村经济，维护农村社会稳定和发展大局，构建和谐的小康社会。
一、我国现行新型农村合作医疗现状存在的问题
(一)基金监管力度不够，资金外流、占用现象严重。按国家相关政策规定：新型农村合作医疗的管理机构设在卫生行政部门，经办机构隶属县级合作医疗管理委员会，卫生部门负责政策的制定，经办的基金管理机构具体操作基金。新型农村合作医疗基金的监管形成“钱账分离”的筹集与支出模式。但实际上很多试点地区的新型农村合作医疗经办机构既管钱又管账，既管政策又管基金收支，缺乏科学的制约、监督机制。而且一些试点地区的农民个人缴费基金和上级财政补助基金并未进行财政专户管理，没有实现真正意义上的封闭运行。在财政紧张时，时常占用、挪用新型农村合作医疗基金用于发放工资、开办企业等。
(二)相关法律法规的“缺位”。目前，我国新型农村合作医疗制度虽在党和国家的许多重要文件中做了明确规定，但还没有专门的法律予以保证。各级地方政府也没有出台相应的法规条文。近年来，新型农村合作医疗的发展更多的是依靠某些领导个人对它的认识和重视程度来维系，实施新型农村合作医疗的主观随意性较大。地方政府领导班子的认识水平、成员的更替变化等都会影响新型农村合作医疗的实施。而且中央职能部门间也出现了政策不协调的现象，各部门对新型农村合作医疗筹资的看法不一致，如民政部规定：为建立新型农村合作医疗，地方政府可以向农民收取一定的费用，而农业部等五部委联合颁布的《减轻农民负担条例》中却将“合作医疗”项目视为“收费项目”予以抵制。中央职能部门这种政策的相互冲突加大了地方政府大力推广新型农村合作医疗的顾虑。
(三)补偿机制不合理。为了规避道德风险，各地在制定报销的管理办法时，有关新型农村合作医疗限制条件都很严格，很多医疗费用都不在报销范围之列，而且起付线较高、封顶线偏低、参合农民受益面小。以“大病”统筹为主的补偿内容不公平，我国目前新型农村合作医疗的筹资水平不高，为保证基金的有效利用并维持一定的保障水平，我国现行的新型农村合作医疗制度以“大病”统筹为主，这实际上忽视了大多数人的基本医疗需求。卫生部与世界银行的现场调查显示，27个试点县的住院率仅为4%，而慢性病患病率为16.5%。患大病的概率相对来说还是较小的，真正影响农村居民整体健康水平的是常见病、多发病和慢性病。保大病为主，只能使有限的人从中受益。没有受益或受益很少的人将会退出新型农村合作医疗，导致参合率不断降低，影响新型农村合作医疗的可持续发展。就农民经济收入水平的考虑，目前新型农村合作医疗的起付线过高，忽视了大多数人的基本医疗需求，无法切实服务农民，降低了农民参合的积极性，致使新型农村合作医疗无法真正发挥作用。
二、应对以上问题的一些对策
(一)大力发展经济，使农民增收，提高农民参与合作医疗的积极性、自主性，虽然目前合作医疗的费用为每人每年10元，但对于人口较多而极度贫困的家庭开说，也是一笔不小的数目，如果不生大病的话，也许它们每年生病所花的医药费还不及所缴纳的合作医疗费，所以它们参与的积极性就低。因而要大力发展经济，农民增收了才表现出更高的积极主动性。
(二)政府透明、民主的执行政策，按农民的意愿办事，真正做到为人民的利益而着想，一切为人民打算。同时做好宣传工作，让农民从更深一层面了解合作医疗制度，正确认识合医制度，积极参与到其中来。措施有力，宣传入户。把合作医疗与城乡一体化的精神实质一并宣传、教育、普及，让合作医疗的重要意义深入人心，通过合作医疗这一具体政策提高广大农民群众对城乡一体化的认识，主动融入城乡一体化这一历史进程。领导干部带队，深入农村、农户、田间地头，进行“面对面、心贴心”式的宣传动员，结合典型补偿案例，为群众算一笔明细账、实惠帐，实事求是，不讲过头话，取得了群众的理解和信任，增强了农民的健康风险意识和集体观念。
(三)政府作为“合医制度”的主导，应该加强管理、完善管理机制，通过培训促进“合医”工作人员责任感的提升、工作意识的提高，从而使合作医疗真正成为惠农的重大政策。制定一套管理制度、章程和行之有效的监督措施，并与定点医疗机构签订责任书，通过年审等有效方式，严格约束医疗行为，并对各种违法违纪违规行为制定了相应的制裁措施，切实保护群众的利益。把合作医疗政府专项补助资金、合作医疗办事机构人员工作经费分别单独列入预算予以保障，及时到位，让群众的钱和政府专项资金实实在在落到农民身上，保证农民享受到应得的实惠。
(四)政府加大资金的投入，适当降低起付线、提升补偿标准，提高医疗人员医德，增强医疗人员的社会责任感、道德感。同时政府出台一系列政策对“合医”制度进行管理，对定点医疗人员进行百姓评选，避免干部指派，从而使农村医疗服务得以健康发展。
(五)结合我国实际情况，借鉴国外医疗改革模式。从我国的实际情况出发，以目前我国的经济发展状况为根本前提，并借鉴国外先进的医疗保障模式，逐步建立健全我国新型农村合作医疗制度。
三、构建并完善新型农村医疗保障体系的好处
(一)极大改善了医疗条件，缓解了农民群众“看不了病、看不好病”的问题。
(二) 可以有效减轻群众的经济负担，缓解了农民群众“看不起病”的问题。
(三)可以促进资源的优化配置，增强城乡卫生医疗网络的整体服务功能。
(四)加深了农民群众对城乡一体化的认识和理解，使群众接受并主动参与和顺应城乡一体化，从而加快了城乡一体化的进程。
(五)可以强化农村公共卫生职能，解决了卫生事业协调健康发展的问题。
四、建议
新型农村合作医疗制度作为推进城乡一体化工作的一项体制创新，是一项复杂的社会系统工程，涉及面广、政策性强、影响因素多，具体工作中也还面临着许多不可预见性的困难和问题。这决定了新型农村合作医疗制度的建立和发展有一个由浅及深、由点及面的过程，需要在实践中不断的探索、总结和完善。
当前，合作医疗运行面临的问题主要集中在层次和保障水平相对较低，为此建议：
(一)稳妥有序地扩大合作医疗的补偿范围。 (二) 积极探索提高合作医疗保障水平。建议在坚持以收定支原则的基础上，逐步扩大统筹资金，增强基金抗风险能力、提高保障层次和保障水平。
(三)充分兼顾合作医疗保障的公平性。为保护农民的积极性，应充分考虑合作医疗保障的公平性，建议在时机成熟的时候，把合作医疗的保障范围由保医治费用向预防保健支出延伸，发挥防病方面的积极作用，确保农村居民有病早治、无病早防，让所有参加合作医疗的农村居民都能享受到合作医疗制度的实惠，扩大受益面，巩固群众基础。
(四)着眼长远，丰富新型合作医疗制度的内涵。随着城乡一体化进程的加快，建议在时机成熟的时候，进一步丰富新型合作医疗制度的内涵，使之适应城乡一体化的进程，成为真正的“城乡”合作医疗，并纳入城乡统筹的社会保障体系，使城乡群众享受到共同的国民待遇。
参考文献： [1] 王红漫。大国卫生之难——中国农村医疗卫生现状与制度改革探讨[M].北京大学出版社，2004. [2]刘书鹤。农村社会保障的若干问题[J].人口研究，2001，(5)。
[3] 郑晓瑛。农村人口健康投资新模式的评价——论卫生管理的投资效果[J].人口与经济，2001，(6)。
着力解决农民看病难、看病贵问题，实现人人公平享有初级卫生保健服务目标，是地方党委、政府关注民生、改善民生的重要内容。2011年1月，我们采取发放调查表、调查问卷，深入乡镇卫生院、村卫生室开展座谈，走访农户等方式，对我市农村医疗卫生状况进行了专题调研，对现状有了比较全面的了解，形成一些初步的思考和建议。
一、农村医疗卫生网络基本形成
改革开放特别是近几年以来，我市以满足农民群众医疗卫生服务需求为重点，加强农村公共卫生和医疗服务机构建设，全市基本建立起以市直医疗单位为龙头、乡镇卫生院为枢纽、村卫生室为网底的农村三级医疗预防保健服务网络。
(一)机构：全市有乡镇卫生院18家，其中中心卫生院3家，街道办事处卫生院5家，一般卫生院8家，非建制镇卫生院2家。采取院村联办、村村联办等多种办医形式，全市417个村(居委会)有村卫生室237个，其中被确定为新型农村合作医疗定点单位的有126个。
(二)设施设备：卫生院普遍装备有B超、生化分析仪、放射、心电图等常规医疗设备。村卫生室按照“三室一房”(注射室、观察室、处置室、药房)的标准，有的在原村卫生室的基础上院村联办，有的利用原村小学、村委会实行村村联办，有的租赁民房或在自家住房内个体行医。
(三)医疗服务：乡镇卫生院机构、人员、业务、经费由市卫生局统一管理，对村卫生室推行乡村卫生服务一体化(人员调配、业务管理、药品进购、收费价格、防保工作、合作医疗等由卫生院“六统一”)管理，市、镇、村三级医疗网络基本健全。
二、农民看病难、看病贵问题普遍存在
当前农民群众反映强烈的问题集中在四个方面：
一是看病不方便。乡镇卫生院发展滞后，村卫生室设置不健全、卫生服务功能低下，不能满足农民就医需求。据调查，农民到市内医院就医，仅交通费、生活费一次就要多支出50元以上，住院费用要增加30%以上。
二是看病费用高。83%的被调查者表示医疗费用过高。进一次医院一个普通感冒，至少要50-80元。输一次液吊两瓶，一组能量，一组消炎针，成本只需7至10元，医院要收45至150元。药品从出厂到患者手中，价格平均翻了几番，新药特药价格尤其昂贵，医院处方用药价格比药店要贵40%以上。同时，医生在给患者治病时，
往往存在开大方、开重方、开新药的现象，甚至多开不少辅助药品。农民得了病进不起医院，看不起病，医疗费用支出已成为农村家庭支出的重要方面。不少农村群众有病不敢上医院，“小病拖，大病扛”。
三是看大病难。一方面，到大医院看病难。大病一般需要到大医院治疗，但到大医院看病的患者多，挂号难，有时当天还难挂上专家号，排队等候时间长。另一方面，看大病费用难。治疗大病、重病是以高昂的医疗费用为代价的。
四是报销比例低。95%以上的被调查者对参加农村新型合作医疗表示赞同，认为“花这点小钱买平安”值得，中央对农村的政策是越来越好。但同时，有60%以上的被调查者认为新农合报销比例低。群众平时生病一般看门诊，但门诊费用只能报销个人帐户上的10多元钱，补贴不了多少，看病还是靠自己出钱。
三、造成看病难、看病贵的原因不容忽视
1、农村医疗设施陈旧、设备老化。全市多数卫生院房屋建于上世纪
八、九十年代，有的甚至建于人民公社时期，现已十分破旧，业务用房拥挤。虽然卫生院普遍配备有放射、B超、分析等设备，但大多购置于10多年前，设备档次低，老化严重，检查检测准确率不高。村卫生室基础设施条件差、服务落后。
2、医疗卫生人才缺乏、流失严重。乡镇卫生院一方面存在人员偏多的问题，全市乡镇卫生院院均在职职工64人，大大高于全国每院25人的平均水平;另一方面又存在技术人才紧缺的问题。由于待遇低、条件差，一方面，应届毕业生不愿到乡镇卫生院工作，另一方面业务骨干外流严重，外出打工技术人员占专业技术人数30%以上。
3、农村医疗卫生投入严重不足。由于财政对卫生投入不足，乡镇卫生院主要靠向群众就诊收费维持运行和发展，运营艰难，绝大多数负债经营，添置医疗设施设备基本不可能，工作人员平均工资仅800元左右。在调查中，院长们戏称，“乡镇中房屋最破的是卫生院，待遇最差的是医生。”在村一级，财政对乡村医生无任何补贴。由于收入低，没有养老保险，有的村医把治病当副业，有的干脆转行或外出打工，村级卫生事业前景堪忧。
4、农民医疗保障和救助水平不高。我市从2007年开始实施新型农村合作医疗试点,但新农合筹资水平不高，保障能力不强，参合农民住院报销不到50%，绝大部分医疗费用需自己承担，广大农民实际还是看不起大病、重病。尽管我市对贫困群众实施了大病医疗救助，但由于资金有限，对贫困群众患有重大病症的医疗救助，在标准、范围、方式和力度上远远不够，一些贫困群众因患大病、绝症无钱治疗陷于无奈、无助的境地。
四、深化改革，加大投入是加快农村医疗卫生事业发展的必然选择
一是乡镇卫生院建设。原则上一个乡镇设置一所政府举办的卫生院，根据服务人口严格核定岗位和人员，政府保证必要的投入，确保将乡镇卫生院建成非营利性的公共卫生服务机构。同时，全面推进乡镇卫生院内部改革，实行乡镇卫生院综合目标考核和院长任期目标责任考核，大力推行全员聘用制，改革分配制度，扩大卫生院分配自主权，实现好医生有好收入。
二是村卫生室建设。
1、按照“统筹兼顾、方便就医”的原则，合理布局村级卫生机构。坚持集体举办、个人承办、村医联办村级卫生室，积极鼓励社会资金参与村卫生室建设。继续完善、实施乡村卫生服务一体化管理，强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用，提高乡村卫生机构的综合服务水平。对乡镇卫生院和村卫生室所需的药品，全部由政府定价，集体招标，卫生局成立配送中心，统一配送，做到药真价实，让农村农民用上平价药、放心药。
2、加大对农村卫生事业的支持力度。一方面，地方政府要按照国家相关政策逐步增加农村卫生投入，增长幅度不低于同期财政经常性支出的增长幅度,力争通过3-5年卫生支出达到同期财政支出的8%。另一方面，国家和省应加大财政转移支付力度，将农村卫生事业纳入政府保障范畴，重点保障农村预防保健、卫生监督、卫生基础设施、人才培养经费投入，加快改变当前农村卫生的状况。
3、加强农村卫生队伍建设。人才是农村卫生事业发展的最重要因素。教育、人事、卫生行政管理部门要制定农村卫生人才培训规划，加快培养面向农村的公共卫生、中医中药、全科医学人才。制订优惠政策，引导和鼓励本科以上毕业生和城市卫生技术人员到农村服务，建立城区医院对口支援乡镇卫生院工作制度。要加快乡镇卫技人员结构调整，对非卫技人员严格控制比例并有计划清退，乡镇卫生院医生达不到执业助理医师资格的要转岗分流。同时，在核定编制前提下，政府应按事业单位的社会保障政策，将乡镇卫生院在职职工和离退休人员的养老、医疗等社会保障纳入当地社会保障部门统一管理，积极营造留人的条件和环境。借鉴社会灵活就业人员参保的办法，探索乡村医生养老保险制度，解决乡村医生的后顾之忧，从而也有利于吸引更多优秀人才从事农村卫生工作。
4、加快新型农村合作医疗和大病救助制度建设。要按照城乡居民享受同等医疗保障政策的要求，根据财政实力，逐步提高合作医疗资金筹集标准，提高大病住院补偿标准，降低大病住院补偿起付线，扩大特殊病种范围，进一步减轻农民看大病的负担，最大限度地减少农村“因病致贫、因病返贫”的现象。要大力提高农村困难群众医疗救助水平。民政部门要研究解决救助审批环节中存在的问题，改革救助审批手续，将事后救助改为事前和事中救助，逐步放宽救助条件，扩大大病救助病种，提高救助标准，多渠道解决群众“看病贵”问题。
5、强化监管，遏制医疗费用过快增长。卫生行政主管部门要加强对医疗机构的督促检查，加强医药人员职业道德教育，严格医疗收费价格和收费公开制度，下大力解决大处方、重复用药、重复检查等乱收费行为，减轻群众的医疗费用负担。要实施医药分离，彻底改变“以药养医”的补偿机制，切断医药企业与医疗机构及医生之间的直接经济利益关系。工商行政部门要加大对医疗机构在药品购销过程中收受红包、回扣的查处力度，严厉打击行业不正之风，营造良好的看病就医环境，维护医药市场的秩序。
新型农村合作医疗体系的现状调查我国是一个农业大国，13亿总人口中有9亿农民，农民的医疗保健问题和构建农村医疗保障体系是建立和完善我国社会保障体系的一大难点。目前我国农民“因病致贫，因病返贫”的问题非常突出，农村医疗卫生的现状已经越来越引起国家和各级政府的重视。现有的农村医疗体制已经不能适应我国的经济建设与发展，满足不了广大农民群众多层次的医疗保障需求，因此亟需改革农村医疗保障制度。在我国广大农村建立新型农村医疗保障体系是全面建设小康社会，实现经济社会和城乡协调发展，解决“三农”问题的重大举措，也是保障农民身体健康，保护农村生产力，实现农村经济可持续发展的内在要求。
一、我国农村医疗保障体系的现状
现有的农村医疗保障制度与经济快速发展已不相适应，看病这一最基本的生存保障竟然成了悬在农民头上的一把利剑。下面的一系列数据可以说明当前我国农村医疗体系的形势。
(一)我国在农村医疗保障体系方面的财政支出
目前我国卫生支出占财政支出的比例是1.6%—1.7%。在这部分财政支出中，大约70%用于城市，30%用于农村;然而我国有近70%的人口在农村，一半农民因经济原因看不起病.据统计，2002年我国卫生事业费用占国内生产总值的5.3%左右，公共卫生事业费用约占总卫生事业费用的15%。我国农村卫生费用投入严重不足，2002年政府在卫生事业上投入587.2亿元，其中只有92.5亿元投向农村，仅占政府投入的16%。我国农村人口平均占有的卫生资源大大低于全国平均水平，即70%的农村人口只占用了20%的医疗资源和设施。这样造成了城市医疗设施、医疗技术人员的大量闲置和浪费，而农村很多乡镇卫生院基础医疗设施很差，缺少高水平的医务人员，无法满足广大农民的医疗要求，从而形成了城乡卫生资源配置的不平衡。
(二)农民收入与医疗费用支出的比较
农村无钱看病买药、无钱住院治疗的病人正在逐渐增多。据调查，农民生病无钱就诊的比例由1995年的4%上升到2003年的7%，需要住院因无钱而未住院的比例由1995年的13.4%上升到2003年的24.5%。农民患常见病后，有32%找村医治疗;22%自己买药吃;仅有20%到乡卫生院就诊。
(三)我国农民的健康状况
另一组数据表明，近年来农民健康水平改善不大甚至有所下降。1995年与2003年相比，我国农民患病率从69.0‰提高到128.2‰，慢性病患病率从86.0‰提高到130.7‰，因病休工天数从5.4天提高到6.8天，因病卧床天数从2.4天提高到3.2天，这几项反映农民健康水平的基本指标都有了明显增加。
(四)农村因病致贫、因病返贫的人数与日俱增
农村因病致贫、因病返贫这一人群占贫困户的30%-40%，有的甚至高达60%以上。即使在经济发达的苏州地区，仍有20%以上的农民看不起病，它正顽强地抵消着政府扶贫、减贫的努力。
由此可见推广新型农村医疗合作的必要性和迫切性。
二、我国新型农村合作医疗的现状
中国新型农村合作医疗制度是一种顺应形势，适合国情和经济发展状况的理性制度安排，在为农村居民提供适度的医疗和卫生保障方面发挥了一定作用。从部分省份的情况看，主要表现在：
(一)新型农村合作医疗是农民医疗保障的依托
在中国农村，随着旧农村合作医疗制度的逐渐退出，造成了农村人口看病贵和看病难等现实问题，甚至一些农民因此而致贫和返贫。这极大地影响了农民生活质量并严重制约了农村的经济发展。因此，农民迫切需要一种新型医疗保障制度，能够满足医疗和卫生保健的需要。新型农村合作医疗制度正是应农民对医疗保障的迫切需要而产生，为农民的健康提供了一定的制度保障。
(二)新型合作医疗为大病医疗提供了保障
新型农村合作医疗制度提供了大病统筹机制，比如贵州省参保的农民以户为单位每人每年交10元的保险费存入个人账户，就能得到国家、省、市、县财政共计40元的补贴形成社会统筹基金，参保者大病治疗所发生的费用就可以按规定的标准得到补偿。这一机制切实解决了农民大病治疗问题，减轻了农民的经济负担。
(三)新型合作医疗管理和服务体系正在形成
中国新型农村合作医疗制度与旧合作医疗制度相比，统筹层次高，管理体制健全，各级财政补贴到位，并逐渐形成了一体化的管理和服务体系。一体化的管理和服务实现了新型农村合作医疗制度运行的科学化和规范化，有效地规避了制度运行的道德风险问题，提高了制度的安全性和效率。
三、农村新型合作医疗体系还在刚刚起步阶段，还存在着较大的问题
1. 原有的农村合作医疗保障政策失灵
目前我国实行的是各级政府分级管理，以县(市)为主的农村卫生管理体制。虽然全国农村已建立了县、乡、村三级卫生服务网，但在大多数地区，政府资金大部分投到县级卫生机构，导致为农民提供基本预防和医疗保障的乡、村两级卫生机构几乎名存实亡。
2. 缺乏农村医疗保障体系的政策法律规范
我国农村合作医疗长期以来是通过行政命令等手段强制推行，没有法律规范，主观随意性大，容易形成“一紧二松三垮台”局面，缺乏法律保障也是导致新时期农村合作医疗难以可持续发展的重要原因。
3. 中央政府对改革农村医疗保障制度的资金投入不足
建立农村医疗保障体系是一项社会公共事业,政府应该承担重要责任;在农村经济发展滞后和农民收入水平偏低的现实条件下，也只有依靠政府加大投入才可能有效实施这一事业。
4. 农村合作医疗资金筹措困难，医疗制度覆盖率依然很低
据调查，我国医疗保障覆盖率仍然处在很低水平。在我国城镇居民中，医疗制度覆盖率为55.2%，而在人口众多而相对贫困的广大农村地区，医疗制度覆盖率仅为20.9%。农村合作医疗所需资金主要来源于农户、县乡政府、村集体和乡镇企业。不少基层县、乡政府的财政紧张，导致对合作医疗的投入严重不足，财政投入启动资金缺乏，农民参保率低，基金规模小，医疗制度覆盖率偏低。
5.医疗资源“重城轻农”
我国存在事实上的医疗资源“重城轻农”，目前我国卫生支出占财政支出的比例是
1.6%—1.7%，在这部分财政支出中，大约70%用于城市，30%用于农村;然而我国有近70%的人口在农村，一半农民因经济原因看不起病，中西部地区农民因看不起病死于家中的比例高达60%—80%。我国目前的农村医疗体系设施落后、功能薄弱，体制不健全。医疗资源“重城轻农”导致农村医疗服务网络的资源配置不合理。
四、完善新型农场合作医疗体系的措施
1.增加政府资源投入，创建科学有效的农村医保资金的筹措机制
各级政府必须提高认识，承担起供给公共卫生产品的责任，完善政策、加大投入、积极推进农村医疗保障体系建设，较大地投入财政资源，切实有效地改善财政资金在城乡卫生医疗的差异化支出结构，以便从根本上改善农村医疗卫生状况，促进农民的脱贫致富和农村的全面小康社会建设。
2. 规范农村合作医疗服务网络，加强保障基金的科学管理
单关注于资金的筹集还远远不够，还须加强对保障资金的科学管理。县、乡、村三级设立专门机构，构筑“村村都设联络员，乡镇都有专管员”的县、乡、村三级全面覆盖、有效管理的农村合作医疗网络。 保障基金到位后必须建立并履行严格的管理制度。
3.确保法律支持的效力
相关法律法规的保障对于构建新型农村医疗保障体系非常重要。要保证我国农村医疗制度改革的顺利进行，促进农村医疗保障系统的健康和谐发展。
4.建立健全新型药品采购机制
为了充分发挥农村合作医疗基金的效用，真正使农民群众受益，农村合作医疗的医药用品采购应纳入政府采购范围。实行由政府牵头、部门配合、农民代表共同参与管理的崭新格局。完善药品购销制度，药品监管部门、物价部门要真正发挥其职能作用，根除药价虚高的不良风气;保证药品质量，规范医疗服务及药品价格，真正让农民群众享受到实惠。
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