农村生活垃圾治理问题分析
摘要 随着我国经济快速发展，城镇一级的基础设施得到了很大改善，尤其是新农村建设以来，农村生活水平逐步提高，然而垃圾治理问题变得尤为突出。农村生活垃圾治理是关乎民生的重要问题，受到了中央和地方各级政府的重视。如何从根本上对农村生活垃圾进行治理，对于实施乡村振兴战略、打造人与自然和谐共生的新格局至关重要。本文以H县为调研对象，从农村生活垃圾现状、成因及治理对策3个方面展开研究。
关键词 农村;生活垃圾;治理对策
DOI： 10.19383/j.cnki.nyzhyj.2019.06.021
Analysis on Rural Domestic Waste Treatment—— Based on the Investigation of H County in Hubei Province
HUANG Yin(School of Political Science and Public Administration，Wuhan University，Wuhan，Hubei430072)
Key words Rural area;Domestic waste;Treatment countermeasures
社會主义新农村建设这一概念早在2005年就已经提出，历年来党的工作报告提到的都是经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，但是在第十九届三中全会，党的工作报告中加入了生态文明建设，这体现了党中央对农村生态环境的重视程度。目前，我国垃圾处理模式已初步形成，分为4级初级模式，由县、乡、村、户共同完成，即农户分类、村庄收集、乡镇转运、县级处理。这一处理模式由政府出资运营，已经对全国范围内90%的村庄进行了整治，虽然取得了一定的成效，但也存在一些问题。一是由于乡镇村落地理位置比较分散，由各乡镇将垃圾收集转运到县城的运输成本太高，同时，县级垃圾处理设备和工艺有限，大都是采取填埋方式直接处理，并没有从根本上消除垃圾，而是简单地将垃圾集中;二是乡镇的环保设施配套不健全，地区之间差异大。普遍使用的是垃圾桶和大型垃圾箱，垃圾车数量有限，不能及时将村庄垃圾收集转运，垃圾露天堆放现象普遍。垃圾经风吹日晒后发酵产生的有害气体对空气造成污染，垃圾中的有机化合物和重金属等成分混合后产生的渗出液进入土壤中还会破坏土壤结构，对农作物造成严重危害。
1 H县农村生活垃圾污染现状
H县位于长江中游北岸，大别山尾南缘，鄂、皖、赣三省交界，南临长江，自古称“七省通衢”、“鄂东门户”。截至2018年，全县下辖12个镇、4个乡、1个风景区，版图面积1 701 km2，2017年户籍人口99.37万人。全县属于亚热带季风气候，地势从北向南倾斜，呈3级阶梯状分布。全县地貌主要由平原和湖泊组成，其中北部大别山余脉地势，中部分布垄岗平原及丘陵，中南部主要是湖泊，南部是沿江及滨湖冲击平原。全年气候温暖，年降水量1 270 mm，年均气温16.8℃。H县水域广阔，河流、湖泊、水库众多，塘堰密布，河流共34条，大小湖泊29个，大中小型水库24座，长江水道59.2 km，全县可利用水资源装机2万kw。H县境内磷矿探明储量1 300万t;铁矿储量5 800万t，品位45%左右;重晶石储量约50万t;硅石储量约1 000万t;钾长石储量约5 000万t;石膏储量约2.6亿t;滑石粉储量2 000万t;瓷土、石灰石、花岗岩分布较广，储量甚为可观。
目前 H县农村经济快速发展，农民收入越来越高，垃圾也越来越多。过去农村生活垃圾主要以有机垃圾为主，如蔬菜瓜果等，容易被降解，其他如废砖瓦等建筑垃圾、农药瓶、废旧电池等总量不是很大，没有对农村生活环境和土壤、水资源造成太大危害。但是随着人们生活水平的提高，农村生活垃圾的组成也变得越来越复杂，难降解甚至不可被降解的成分显著增加，在部分偏远的乡镇，农村生活垃圾甚至已经包围农村、农田、公路。
农村生活垃圾产生后，如果不及时采取有效的方式进行处理，很容易对土壤、水源和空气造成污染，更会直接影响身体健康。而传统的垃圾治理方式已经不能够满足当下农村生活垃圾处理的需求。
1.1 土壤污染
农村生活垃圾不经处理随意丢弃堆放，不仅会侵占农田面积，垃圾自身发酵产生的液体还会渗入土壤内部，影响土壤酸碱度，破坏土壤结构，对土壤中的有益微生物产生毁灭性伤害，进而影响土壤肥沃度和农作物产量。
1.2 水资源污染
H县由于环保资金的制约，乡镇村落并没有建立区域性的垃圾卫生填埋场，农村生活垃圾在等待乡镇一级垃圾转运车运输之前，大都是以露天堆放的形式散落在村落的各个临时垃圾点。垃圾中的有机物在露天堆放过程中，会随着环境温度和湿度的变化被分解，产生的微生物和有害化学物质还会被雨水冲刷渗入土壤，进入河流，污染水资源。虽然现在农村已经基本实现了自来水的全覆盖，但还是有少量村民延续着用井水、河水洗衣做饭的习惯，受污染的水源对农村居民的身体健康存在很大的安全隐患。
1.3 空气污染
农村随意丢弃和堆放的各类生活垃圾，在露天环境中很容易受到温湿度和光照影响，腐败变质，降解风化过程中还会持续产生灰尘和有害气体，向空气中扩散传播。同时，还有不少村民采取传统的焚烧方式处理生活垃圾，但这种做法只是让垃圾实现了空间上的转移，垃圾产生的危害并没有减轻或消失。
绝大多数村庄没有对生活垃圾进行分类处理，各种垃圾混合在一起，随意堆放在道路两侧，不仅影响村容村貌，还会对土壤、水资源和空气造成污染。虽然在新的环境治理趋势下，形成了村收集、镇转运、县处理的垃圾治理模式，农村也基本实现了垃圾桶全覆盖，但是大型垃圾箱的数量还比较有限，而且距离居民集中居住区域较远，村民日常投放垃圾不方便，生活垃圾经常得不到及时清运。
2 H县生活垃圾处理方式
笔者走访了H县部分村庄进行实地调研，发现大多数村庄的生活垃圾处理方式还是停留在过去原始的状态，只有少数村庄采用了相对先进的垃圾处理方式。总体来看，H县农村生活垃圾处理可以概括为2种类型。
第1类是相对先进的垃圾处理方式，即村收集、镇转运、县处理。在貫彻环保理念和各级环保部门的号召下，有少数村庄率先实行了先进的垃圾治理模式。同时，乡镇一级政府按照村庄大小和人口比例为村庄配备了不同数量的垃圾桶和大型不锈钢垃圾箱，村一级又因地制宜地配备一定数量的环卫工人，负责清扫和处理垃圾。定时将村庄产生的生活垃圾收集到垃圾桶或者大型垃圾箱里，等待乡镇垃圾车集中转运到县城，县里使用填满场填埋垃圾。
第2类是相对原始的垃圾处理方式，即就地循环。目前，还有部分村庄的环卫设施配套不全，公共垃圾桶配备数量有限，专职环卫工人不具备相应的环保知识，乡镇一级垃圾车不能及时收集垃圾，导致垃圾长时间积压在村庄内部，最后只有3个去向： 一是随意堆放在空地、荒地、洼地上;二是随意丢弃在水沟、池塘、河流和湖泊;三是露天焚烧。
3 H县农村生活垃圾治理存在的问题
3.1 环保宣传不到位
笔者在走访过程中发现，大多数村民对于农村生活垃圾乱堆乱放对村容村貌和环境影响和危害还是有着一些认知，但是对采取不恰当的垃圾处理方式会对土壤、水资源产生何种隐患存在明显认知不足，同时也不太清楚农村生活垃圾分类回收的意义和具体操作方法。
3.2 环保资金投入有限
我国在城乡公共产品供给中形成的格局是差序格局，也就是说国家在公共产品供给中，以城市为中心，向外不断扩散，离城市越远的农村，享受的公共产品越少。农村公共产品供给难以满足农业生产和农民生活需要。
虽然近些年我国农村得到了快速发展，农村经济水平得到了显著提高，但是由于城乡公共产品供给上的差距格局，国家对于农村生活垃圾治理投入的财政经费与城镇相比，相当有限，农村生活垃圾治理建设运行过程中存在很大的资金缺口。另外在H县，不同村庄经济收入也存在很大差距，大多数村庄年集体经济收入在5万元以下，村级环卫工人都是对贫困户设立的公益性岗位，年收入大概在2 000元左右，远低于城镇或城市保洁员的薪资水平，很难维持稳定的农村保洁队伍。
3.3 环保监管缺失
在农村生活垃圾治理中，监督缺失的原因一部分是环保资金投入过少。作为乡镇一级，对村级垃圾治理负有监督责任，但是由于基层乡镇政府资金有限，解决村级环保设施和人员的能力有限，一昧要求村级监督垃圾治理却不能很好地解决问题，这势必造成乡、村两级的矛盾。但是监督缺失的主要原因还是政府、农民和非利益相关者的第三方各自缺位，缺乏明确的监督主体和规范的监督体系。第一，政府在农村垃圾治理工作中既是监督主体又是带动主体，难以进行真正意义上的监督;第二，在监督过程中，农民群体缺乏话语权，达不到监督的效果;第三，没有建立非利益相关者的第三方监督，即能够从公正无私的目的出发，对政府提供的公共产品进行监督。
3.4 基础设施、处理技术落后
城市居住环境和设备相对集中，但是到乡镇一级，农村居民居住密度明显小于城市居民，但农村生活垃圾种类不比城市少，而且分布范围更加广泛，具有很强的随机性和随意性，治理难度很大。现阶段农村基础环保设施不健全，垃圾处理方法落后，村民在采取传统的填埋、焚烧等垃圾处理方式过程中，很容易对环境造成二次污染。但是由于公共产品在城乡供给上的差距格局，国家对农村生活垃圾治理投入的人力、物力、财力有限，导致大多数村民极少甚至无法得到关于垃圾实现资源化处理的技术支持。
4 我国农村生活垃圾的治理对策
结合H县农村生活垃圾治理的现状，借鉴国内外关于农村生活垃圾治理的一些成功案例和经验方法，笔者认为我国应该从以下几个方面加强农村生活垃圾治理。
4.1 加强宣传教育，提高环保意识
人作为垃圾治理工作的主体，同时也是产生垃圾的根源，如何有效进行垃圾处理关键还在于人，环保部门应当牵头加强环保知识的宣传与教育，组织教育机构和大篷车进村入户进行宣传，以通俗的白话、浅显易懂的方式宣传环保知识。乡镇一级政府可以号召村级举办村组干部会和宣传活动，强调生活垃圾治理工作与村民生活联系的紧密程度，要潜移默化地在思想上提高村民对环保的重视程度以及农村生活垃圾治理的重要性，还可以印制垃圾治理等环保知识宣传手册、广告单、横幅等，以逐步提高基层广大农民群众的环保意识。
4.2 加大资金保障力度
一方面把资金用在源头污染防控上。根据不同乡村的实际情况，制定具有针对性的绩效考核工作方案，奖惩相辅。制定一些量化指标，年底对各村当年的垃圾治理工作进行考核，并以此作为拨付村级垃圾治理工作专项资金的依据。另一方面，把资金用在末端的污染治理上。政府财政要加大对农村的覆盖力度，安排好专项资金，保障收集、转运、处理等环节产生的设施设备费用和处理垃圾产生的费用，同时对困难乡镇、困难村进行减免补贴。此外，政府还应积极在农村引进市场机制，由政府搭建平台，推行农村生活垃圾处理承包模式，通过市场化运作筹措治理资金。
4.3 完善制度促进监督
当前我国有一部分关于农村生活垃圾治理的相关政策和指导文件，但是在技术指标上还有所欠缺。政府及相关部门应联合组建一批环保专业人才队伍，进村入户进行实地考察，结合当地技术水平，因地制宜，制定可行性高、符合地方特點的治理标准，并将治理成效划分等级，列入政府年终绩效考评体制。此外，还应合理区分上级政府与乡镇一级政府的权力和责任，让村一级充分发挥村民自治机制，成立工作小组，根据各村实际情况切实担负起垃圾治理工作责任。鼓励广大村民自觉参与垃圾治理工作，积极进行垃圾分类，并对垃圾治理工作小组和其他村民进行日常监督，构建村一级内部监督框架。
4.4 加强技术支撑
我国经济由快速增长转型为平稳增长，将环保工作放在了重要位置。在“绿水青山就是金山银山”的理念下，应当更多地将生活垃圾处理技术研发列入国家重点科研项目，同时鼓励高校加强技术型人才培养，结合行政管理体制改革，为其开放就业市场;鼓励个人和团队的科技研发，奖励有重大科研成果的组织和个人，对有代表性的试点项目应当以点带面进行推广，并因地制宜，结合当地气候环境、地理位置、经济发展水平等因素，在村庄中推广简单、实用、高效的垃圾处理技术，对垃圾进行回收及二次处理，从而减少末端治理工作量。
参考文献
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责任编辑：李杨
作者：黄訚
摘 要：随着全国农村人居环境整治的不断推进，巩固农村环境治理成果备受关注。农村生活垃圾治理是农村环境治理的重要任务之一，东部沿海地区采用政府主导、市场与村庄相结合的城乡环卫一体化的垃圾治理方式，以网格化的管理和监督机制，统筹各部门资源，推动农村环境治理“市—镇—乡”的三级联动。以A市城乡环卫一体化为例，通过采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员进行深度访谈，参与观察城乡环卫一体化的管理和运作过程。调研发现在面对科层严密的管理与考核时，主体迫于绩效压力农村环境治理容易呈现短时性、碎片化特点，农村形成了新的“干部圈层”，农民遗失农村环境治理的参与权，导致其乡村环境责任感弱化。为改善农村环境，实现农村生活垃圾治理的长效管理，应主动赋予农民农村环境治理的参与权、监督权，在网格化的环境管理和监督机制中积极发挥基层群众参与垃圾治理的监督和管理作用，适当弱化行政话语，搭建农村环境治理不同主体之间沟通的平台，明确农村环境治理的意义，建立农村垃圾治理的长效管理机制。
关键词：农村垃圾治理;城乡环卫一体化;长效管理;网格化管理;绩效治理
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[文献标识码] A [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2020.003.002
改革开放以来，经济的飞速发展和城镇化建设加快推进，我国城乡人民生活水平得到显著提升，生活条件改善、生活方式发生改变的同时，人居环境问题也随之而来。相比较于城市环境而言，农村环境问题更为复杂，不仅表现在当前农村环境的“脏、乱、差”，而且表现在农村环境基础设施供给不足、对农村环境治理重视程度不够，城乡二元结构引发的环境公平问题引人深思。农村人居环境的好坏，一定程度上也反映了我国城乡差距的变化。自新农村建设以来，党中央对农村环境问题越来越重视。2008年，国务院召开全国农村环境保护工作电视电话会议，部署了农村环境综合整治工作任务，并要求着重解决农村的生活垃圾污染问题，中央财政为此设立专项资金。2013年财政部美丽乡村试点工作推行，截至2018年底，财政部累计安排215亿元，用来支持建设8万多个美丽乡村。2018年3月，农村人居环境整治三年行动方案出台，频繁的出台各项政策和意见，体现了国家政府对改善农村居住环境的重视和整治决心。近几年，农村生活垃圾处理虽然取得明显的成效，但是依然存在垃圾处理不及时、治理成效难以巩固等问题，农村环境问题在某种程度上成为阻碍农村社会发展的短板。为解决农村生活垃圾问题，改善城乡环境治理不平衡的现状，城乡环卫垃圾一体化治理模式应运而生，并在东部经济较为发达的地区得到推广和应用。农村人居环境整治涉及农村垃圾、污水治理和村容村貌几个方面，本文重点关注农村环境治理中的农村生活垃圾治理，以城乡环卫一体化的在地实践探讨农村生活垃圾的长效管理机制问题。
一、城乡环卫一体化的在地实践
(一)城乡环卫一体化的内涵
近几年城乡互动频繁，农村场域中人际关系结构发生了变化，农村环境治理政策和治理实践受到当地场域环境、规则制度以及城乡社会结构的多重因素影响，在实际的操作过程中需要根据当地现实条件进行变通。城乡环卫一体化环境治理模式是在国家行政力量主导下自上而下展开实施的，其治理思路在于统筹利用城乡环境资源，注重将环境基础设施和环境治理资源向农村输送，将农村环境卫生的治理提高到与城市环境卫生治理同等重要的位置。在推进城乡环境公平正义的基础上，以开展“生态文明乡村建设活动”为抓手，统筹城乡环境治理资源，着力改变农村环境“脏、乱、差”现象。城乡环卫一体化的实施是基于当地经济基础和城乡环境基础设施较为完备的先决条件开展的。东部沿海发达地区城镇化发展迅速，农村物质基础较为完备且交通便利，为开展推进城乡环卫一体化提供较为可行的实施和操作空间。尤其是新农村建设中“村村通”道路工程项目的实施，为城乡之间垃圾的运转提供了最基础的便利。城乡环卫一体化的垃圾治理事关美丽乡村建设和乡村振兴战略的实现，具有实然性[1]，对破解农村垃圾难题也具有重要的现实意义。A市属于县级市，其农村环境整治始于2009年，在新农村政策的引导下，对下辖的15个镇(街道)先后开展农村环境整治工作。2011年，A市下辖的15个镇(街道)依次实施农村垃圾不落地的“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的生活垃圾处理模式。为了实现垃圾的资源化利用和美丽乡村建设，基于政府主导，A市引入第三方监督机制，参与农村环境治理，将政府与市场合作的理念融入到农村环境治理体系当中，形成了以政府为主导、市场和社会共同参与合作的、自上而下的、在地化的网格化管理的城乡环卫垃圾一体化的环境治理机制。
(二)城乡环卫一体化的乡村发生机制
在探索农村环境问题成因的过程中，城乡二元结构导致农村环境问题突出的观点一直被诸多学者认可，他们认为中国长久以来形成的城乡二元结构不仅导致了农村环境基础设施薄弱，而且使农村环境治理不受重视。改革开放初期，中国经济以内需促发展，大众盲目消费等毫无反思的消费方式和消费理念由城市到农村逐渐渗透在人们的日常生活中，这不仅是对资源和能源的毫无节制的掠夺和浪费，也给环境造成了难以承受的负荷，农民在毫无防备的情况下被吸纳到大众消费社会之中[2]，农村成为了天然的垃圾消纳场。长期以來形成的固化的城乡二元结构，导致我国环境保护和环境治理“重城市轻农村”，农村环境治理的需求不被重视，环境治理能力得不到提升，进而加剧了城乡环境差距[3]。在这种情况下，从马斯洛需求层次理论的角度来解释，农村受有限经济条件的约束，在优先满足最基本的生产和生活需求时，农村环境的需求自然会被选择性地忽略掉[3]。也有学者从环境正义的角度出发，认为农村环境问题产生的主要原因在于城市垃圾向农村的转移[4]，快捷方便的消费方式，裹挟着大量的一次性塑料用品从城市转移进农村。近年来，随着城乡一体化进程的加快，城市环境问题得到重视和解决的同时，农村环境问题也逐渐受到重视。解决农村生活垃圾问题，城乡环卫一体化的环境治理模式有其产生的必然性。
在新农村建设的政策指导下，农村环境整治逐渐提上政策议程，为解决农村生活垃圾难处理的难题，实现垃圾资源化、无害化利用，东部沿海地区开始推行城乡环卫一体化的农村环境治理模式。农业税费改革，基层财权逐渐上移，地方政府提供环境治理的财政能力有限，且农村集体经济薄弱，在仅有的财政拨款的前提下，为推动开展城乡环卫一体化的农村环境整治，地方基层政府最开始以“雇用农村义务工”的方式，积极组织村委会干部，调动农村劳动力，利用农村丰富的劳动力资本积极配合省、市财政支持，形成了以省、市财政支持为主，镇、村协调人工相辅的农村环境整治路径。以A市为例，2009年开展农村环境整治以来，村庄环境保洁员和管理员的安排由“看人情和面子”为主转变为“看工资”为主。2011年推行城乡环卫一体化的农村垃圾处理模式，并于2014年引进M绿色发电企业，对全市的垃圾进行资源化发电处理，与M企业签订为期3年的试运行合作协议，每年A市为M企业提供核定的垃圾量用于綠色发电，在改善农村垃圾围村现象的同时，实现城乡垃圾资源化利用。2017年城乡环卫一体化工作机制重新调整，建立“一把手”领导负责制，实现“市—镇—村”三级联动的自上而下的网格化管理运行模式，将城乡生活垃圾的清运工作全部纳入到环卫部门进行统一管理，垃圾的中转直接由市环卫部门接管，减轻了乡镇部门对垃圾中转的管理和维护任务。
通过对山东省A市城乡环卫一体化农村垃圾治理的考察和调研，本文从不同阶段农村环境整治的财政投入、人员安排、监督机制等方面分析农村环境治理中城乡环卫一体化的发生机制和实践逻辑，剖析城乡环卫一体化运作过程中存在的问题，以解释农村生活垃圾治理中长效管理缘何难以形成，为城乡环卫一体化治理机制的完善和农村人居环境的改善提供参考意见。基于2018年4月、10月和2019年1月在A市进行的为期两个多月的实地调研，本研究主要采用参与观察和半结构访谈的调研方法对参与城乡环卫一体化的相关人员：村民、保洁员、村干部、镇政府环卫工作人员、垃圾清运员等进行了深度访谈，参与观察农村垃圾的投放、清扫和收运过程，并收集了以M镇为主的15个乡镇的有关城乡环卫一体化工作的相关文件、档案记录等文本资料进行分析。
二、案例呈现：A市及下辖M镇城乡环卫一体化的演进历程
(一)村庄环境的自主管理阶段
农村环境问题的产生与农村社会的经济发展水平不无关系，较城市而言，农村的物质基础相对匮乏，土路、草堆、粪堆、垃圾堆、散养的鸡鸭鹅都是农村生活的日常环境影响因素。A市真正开始实行农村环境整治工作是在2009年，在国家新农村建设政策的基础上开始农村环境整治工作。根据市政府的政策文件，基层镇政府制定了“一清三化”的农村环境整治路线，即：清除柴草堆、粪污堆和垃圾堆;硬化村庄道路、亮化村庄夜晚、美化村庄环境。在“一清三化”的环境整治路线的指导下，A市各镇农村面貌得以改善。与此同时M镇政府也逐渐意识到改善的农村环境要保护长久，垃圾问题不容忽视。单纯的“耗时耗力耗财”的建设而没有相应的人去管理，一段时间之后又会恢复到整治之前“道路、河沟、房前屋后”都是垃圾的样子，不如不整。由于在环境管理方面财政资金缺乏，难以聘用专门的环境管理人员，基层政府便动员各村村委会自己组织人员，在制定村规民约的基础上采取村庄环境自主管理的形式对农村环境进行维护。在乡村熟人社会里[5]，人们遵循着人情、面子、信任和规则来交往和行事[6]，环境管理者的选定基于熟人社会的关系，同样环境管理者也遵循熟人社会的特征行事，对破坏村庄环境的行为人进行批评或者处罚时往往也碍于面子和人情。他们对一些破坏环境卫生的行为采用“抹不开面子”的管理方式，长此以往村民不受其约束，其作用难以有效发挥。另外，由于多数村庄集体经济薄弱甚至有些村庄还存在历史欠债的情况，村庄环境管理者没有工资报酬等相应的激励机制，维护村庄环境仅是村委会安排的一份责任，这种责任与义务不对等的环境管理机制，最终变为可有可无的假把式。虽然有村规民约的约束，但是由于缺乏配套的环境基础设备和设施，缺乏有效的奖惩机制，村委会也无力执行这种基于“熟人面子与人情”实行的乡村内部的、自主管理的农村环境治理模式。
(二)“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段
为了巩固各村镇环境整治的现有成果，避免农村垃圾堆积现象反复出现。2011年，市城乡建设局拟定了《关于城乡生活垃圾一体化处理的实施意见》，首先根据各村人口情况配备了相应的环保垃圾桶，从控制农村生活垃圾日久堆积问题入手，确保农村生活垃圾不落地，推行“村收集、镇运转、市处理”的城乡环卫一体化的垃圾处理模式，城乡垃圾全部进行填埋处理。安排专门负责垃圾清运的人员将农村垃圾集中清运到镇中转站，再由市统一进行填埋处理。为了配合垃圾处理工作的落实和执行，在市级层面建立城乡环卫一体化管理领导小组，在镇级层面成立环境卫生管理所，并组建农村环境卫生管理队伍。在基础设施的配备上，市政府根据村镇人口数量，统一购置生活垃圾收容器和垃圾收运的专用车辆。各镇垃圾中转站以及垃圾收运车辆由各镇自行投资建设和购买。在人员配置方面，各行政村安排专门的农村环境保洁员，镇中转站安排专门的管理人员和操作人员。人员工资方面，村庄保洁员的工资和中转站人员的工资均由镇村自主承担，市政府主要采取以奖代补的方式给各镇发放财政补助。分税制改革以来，地方财政收入集中于省和中央，而事权不断向县、乡政府下放[7]，出现了财权与事权不相匹配的尴尬局面[8]。虽然通过财政转移支付制度，一定程度上能够缓解县乡政府财力与事权不匹配的现象，但是基于乡镇财政的现实条件，在投建垃圾中转站、并对垃圾中转站进行管理和维护的同时，还需要支付保洁员的工资，在此阶段乡镇政府开始调动村委会向村民征收垃圾管理费，保洁员的费用由各村给予适当的补贴，费用补贴折价在50～100元/月不等。然而在运行中发现村庄保洁员在处理农村垃圾的时候，逐渐出现了“投机取巧”行为，习惯性地将垃圾清扫至边角等不易发现的地方，久而久之形成新的垃圾堆。
2014年8月，为解决垃圾填埋给村民和市民生活带来的困扰，实现垃圾的资源化利用，市政府引进绿色发电场，对城乡垃圾进行资源化发电，同时对各镇的垃圾量进行考核。结合2014年国务院发布的《关于改善农村人居环境的指导意见》，市政府办公厅对加强城乡生活垃圾一体化管理工作做了补充，在村一级增设了由村支书或村委主任担任的环境卫生管理员，意在监督保洁员的工作履行情况。对保洁员每人按照3 600元/年的标准给予补助，强化保洁员的责任意识。2011年在城乡环卫一体化的基础上，明确了人员和设施的配备原则，按照“1名/15～20个村”的标准配备环境卫生专管员，各村按“1名/300人”的标准配备环境卫生保洁员，村庄保洁员的选择则遵循本村自愿的原则进行安排。由镇环卫一体化部门建立人员信息档案，随环卫专管员、清运员、中转站人员的信息档案一同上报市环卫一体办备案。这一举措，将农村环境治理中村委会干部纳入到农村环境治理的运作体系当中，村委会干部有义务承担好管理和监督的责任。市政府提供60万元专项资金用于城乡环卫一体化管理工作奖励资金，以发放补助的形式给保洁员发放补助资金，不足部分各镇村按照“一事一议”的原则征收垃圾管理费用，各村制定环卫保洁村规民约。
自农业税费改革以后，村干部主动上户收费的行为已经不存在，征收垃圾管理费并没有明确的法律条文和政策支持，而且随着外出务工人员增多，越来越多的农民在村实际居住的天数越来越少，因此许多农民正面提出不愿意缴纳垃圾处理费，所以征收垃圾处理费虽然在村庄“一事一议”会议上得到通过，但是在执行中却遇阻难以推行。村干部在征收垃圾管理费用时，碍于熟人社会的人情与面子，也难以反复上户征收，最后各村不得不取消垃圾处理费和管理费的征收，将人员费用的压力集中到镇政府，倒逼市财政给予更多的垃圾治理经费支持，此阶段城乡环卫一体化的人员队伍已基本完备。
(三)“村收集、市运转、市处理”的城乡环卫一体化阶段
在对各镇村垃圾量进行考核的过程中发现，各村保洁员为了达到垃圾量的考核指标，将各种农作物秸秆、杂草、碎石等建筑垃圾一同收集到垃圾桶中转用于发电，这不仅没有实现垃圾减量化的目标，反而增加了垃圾中转和清运的费用。为了真正实现农村垃圾减量和资源化利用，使得用于農村环境治理的财政资金落实到实处并真正发挥作用，A市于2017年5月取消对各镇村垃圾量的考核指标，开始构建“村级收集、市级运转、集中处理”的新型运行体系。建立了城乡环卫一体化“一把手”工程，通过市、镇、村三级联动，形成了多部门协调配合的网格化管理和监督机制。在市级组建城乡环境卫生一体化管理工作领导小组，各部门联动协调，直接由市环卫处负责各镇村生活垃圾的清运、转运及中转站管理维护工作。市级环卫处不再对各镇垃圾量进行量化指标考核，保洁员也不再为了获得超额完成垃圾量指标的奖金而四处搜刮“垃圾”。在镇一级成立环卫一体化工作管理机构，配备环境专管员，村一级设立环境卫生管理员、保洁员。管理员由各村“两委”干部担任，负责对各村的卫生划片包干管理，保洁员由镇村统一公开聘用，负责对各村卫生划片包干保洁。在人员设备方面，增设了环境卫生巡查员，并配备相应车辆以及带GPS定位功能的智能手机，旨在完善“巡查、管理、保洁”队伍的常态化管理。在资金方面，将保洁员的工资提高到500元/月，保洁员的配备标准改为“1人/90户”，增加了保洁员的人数和保洁费用。同时为了减轻镇财政负担，各镇街专项奖励资金由60万元提高到450万元。而镇村垃圾的清运工作直接转交环卫处，改变了过去各镇按照垃圾量进行资金奖补的方式，将奖补资金改为按实际清运费用、中转站维护费用直接拨付到环卫处，由环卫处负责垃圾清运及中转站维护。这一举措，直接将中转站的清运和维护工作转交市环卫处，减轻了镇垃圾中转的负担，也避免了财政资金在层级拨付中的损失。
从A市M镇城乡环卫一体化发展的三个阶段来看，A市城乡环卫一体化是在新农村建设的基础上，在国家政策的指导下逐步开展起来的，从一开始就带有强烈的政府角色动员的特点。2011年为实现农村垃圾不落地，巩固农村环境整治成效，开始构建“村收集、镇运转、市处理”的城乡生活垃圾一体化的垃圾处理模式。2014年引进垃圾发电场，对各镇村的垃圾量实行量化考核，意在实现城乡垃圾资源化利用。2017年，基于城乡环卫发展的实际情况，为进一步实现“五城联创”工作计划，提升城乡环卫管护水平，提高镇村工作的积极性以及清扫保洁的效率，转变之前考核镇村垃圾量的做法，开始构建“村收集、市运转、市处理”的新型城乡环卫运行体系。不同的阶段，在人员队伍、设施设备、经费投入、管理体制和考核机制等方面进行了实时调整。环境基础设施逐渐完备，市政府用于城乡环卫工作的资金不断增加，保洁员的数量由“300户/人”调整为“90户/人”，增加了全市保洁员的数量，仅M镇保洁员的数量就有160多名，保洁员的工资由市环卫处统一发放，乡镇环卫部门对保洁员的工作进行考核，经费的投入和保洁员的数量呈上升态势，这也催生了农村保洁员这一新型职业。村镇保洁队伍的组建，将乡村干部、基层政府工作人员纳入到环卫一体化的运行机制中，为确保各个层级工作人员的工作效率，也考验着城乡环卫一体化环境治理的管理体制和考核监督机制，将之嵌于行政化的工作环境中，使得城乡环卫一体化管理和监督机制呈现出科层制特点。
三、科层制主导的网格化管理和监督机制
城乡环卫一体化的运行，需要相应的制度标准、人员队伍、财政经费、监督机制加以配合执行。A市城乡环卫一体化自实行以来，投入的经费和人员不断增加。结合当前社会治理的重要技术手段，地方政府推行了“市、镇、乡”三级联动的网格化管理和监督机制。在该管理机制中，政府领导、引导各部门相互配合，建立起“城乡环卫一体化”的一把手工程，明确各级各部门的领导责任主体。中国现行的行政体制下，基层社会治理是在政府间关系的各项制度及运行逻辑中展开的，政府跨部门合作不仅是单位组织之间协作、沟通与价值创造，任何一个单位都是紧密地被控制在科层制之中。科层制的嵌入塑造了跨部门联盟内部资源和权力的分配格局[9]，各部门之间、部门内部上下联动，形成了严密的网格形态，网格化的管理和监督，横向上将各部门纳入到城乡环卫一体化的运行机制中，实现了各部门资源的有效利用，但是从纵向来看受到科层制的牵制，造成人员和管理机构的庞杂冗余。科层制本身具有自上而下的行事逻辑，而跨部门之间的联动与合作，依然受限于各部门内的科层制度，部门之间的沟通存在障碍，实际上降低了资源利用的效率[10]。在政府的科层制环境背景下，网格化在管理和监督的各个环节和部分都一定程度上呈现出政府动员色彩，在政治动员的基础上实现农村环境治理的政治任务，其目的是为了动员群众参与环境治理，但是冗余的网格管理突出强化了政府领导的职责，因城乡环卫一体化的管理与监督直接与各层级的绩效考评挂钩，网格跨度之大，实际上忽视了基层群众个体的参与力度，忽视了农民参与的主体性，这种忽视实际上也加重了政府在环境治理中的任务。
(一)网格化管理机制
城乡环卫一体化的网格化管理机制是政府运用行政手段，将所辖区域环境卫生划分为若干网格状的管理单元，每个网格指派一名网格管理员对网格中涉及环境卫生的人和事进行管理。A市网格化管理是在建立以市长为组长，相关市委领导为副组长，各部门领导为组员的领导小组上展开的。一个领导小组表面上将市委及各部门的领导全部囊括在一起，这对于向上级政府汇报而言，无疑彰显了其对环境治理工作的重视。在镇级成立环卫一体化工作管理机构，各镇党工委书记任组长，负责统一组建“巡查、管理、保洁”三支队伍，巡查员则从镇域内的支书和责任心强的党员中选取。科层制的弊端造就了我国行政体制中依样学样的组织架构，因此镇级政府部门相应地成立了镇环卫一体化领导小组(图1)。在村级设立环境卫生管理员和保洁员，管理员由各村的“两委干部”担任，负责对划片环境卫生进行包干管理，保洁员则由镇村统一公开聘用，优先考虑有劳动能力的贫困户家庭成员，负责对村庄环境卫生划片包干保洁。镇垃圾中转站负责生活垃圾的清运、转运以及中转站的管理和维护工作。由此我们可以看出，A市网格化管理机构的基本构成要素为：市领导小组—镇管理机构(领导小组)—村级巡查员、管理员和保洁员。在各级领导小组下均设置领导小组办公室，在镇级城乡环卫一体化领导小组中，实际发挥作用的是领导小组办公室——城乡环卫一体化办公室，由镇人大主席统一管理中转站以及各村环境卫生的保洁工作。
A市环境卫生网格管理机制由7级组成。以A市M镇为例，一级网格为市主要领导，二级网格为市级包镇领导①，三级网格为镇级书记、镇长2人分管全镇58个村及镇驻地，四级网格为镇两委干部11人分管10个片区，五级网格由驻村干部、村书记或村主任组成巡查员队伍，六级网格由村两委干部成员组成管理员队伍，七级网格为各村的保洁员。在镇级形成了5级网格管理。网格管理自上而下人员逐渐增多，实行责任分担和追责机制，形成三级联动、网格化的人员管理机制。三支队伍职责分工遵循层级监督的基本原则，巡查员定期对所辖村进行督导巡视，对保洁员的着装、工作时间和工作质量进行巡查，并及时与管理员沟通。管理员主要负责对村整体卫生环境做检查记录备案。保洁员由镇统一公开招聘，负责村庄垃圾的集中，便于垃圾清运车的清运。从三支队伍人员的选择可以看出，优先考虑有责任心的党员干部、村委会成员以及家庭情况特殊的人员担任保洁员，将农村垃圾治理与党政建设和扶贫公益性岗位相结合，多层级的网格划分不仅明晰了管理机制中的科层制色彩，也使得网格化管理具有了政府动员和帮扶贫困户的色彩。在镇政府工作人员看来，农村环境整治实际进入操作执行阶段的是镇城乡环卫一体化办公室，镇以上部门及其领导办公室，扮演了指派任务和检查任务的角色。
(二)网格化监督考核机制
城乡环卫一体化的垃圾处理，由“村收集、镇运转、市处理”转向“村收集、市运转、市处理”的运行机制，其监督考核的指标也随之发生变化，但是其整体的监督考核机制依然遵循网格化的模式进行。在整合各部门资源的基础上，将环境卫生的考核机制纳入到农村责任制的考核当中，按月度、季度和年终进行考核，并将考核结果作为各村的年度责任制考核结果，同时也作为村镇评优评先、人事调动、干部任免的重要参考依据，农村党组织的星级评定管理也与环卫一体化的考核直接挂钩。
城乡环卫一体化监督网格有四级，建立网格化环境监督体系和巡查台账，上一级网格对下一级网格工作进行督导和考核(图2)。要求建立相应的微信工作群，对各级工作随时进行监督和调度。2017年A市在城乡环卫一体化的监督考核中增加了第三方中介机构的实地考核，除了安排市领导、市环卫一体办的督察之外，还通过政府购买服务的形式邀请第三方评估机构对各村镇进行实地考核。市领导、市环卫一体办、第三方机构的监督考核按照3∶3∶4的比例进行分配，主要对村庄道路与河流的整洁度、保洁员的上岗情况、环境基础设施维护、村庄环境制度建设等方面进行扣分制度考核。
城乡环卫一体化呈现网格化管理和监督机制，体现出科层制特点。网格化的管理和监督机制以权力和绩效考核为纽带，网格层级之间遵循对上负责的行事原则，因此在一定程度上也会忽视对下的责任和义务，这也使得城乡环卫一体化在农村垃圾治理中呈现出极大的政治动员色彩，在行政体制内部成为一种向下传达的政治任务，并在环境治理过程中呈现了一些非预期性的偏差。
四、城乡环卫一体化模式运营中的问题及偏差
(一)政府行政绩效对环境治理成果的消解
效率是评价组织行为的基本标准，也是衡量政府是否有能力胜任公共服务职能的标尺[11]。从M镇城乡环卫一体化的发展历程以及网格化的管理和监督机制看，城乡环卫一体化的农村垃圾治理，一定程度上改变了农村垃圾经久堆积、无处安放的难题，在清除陈年垃圾的同时，保持了村庄卫生环境的整洁干净。从农村垃圾治理的效果上看，是值得肯定的。但是这并不能说明城乡环卫一体化的环境治理模式已经实现了农村垃圾的有效治理，更不能说明现行模式是适应当前农村环境治理的唯一方式。城乡环卫一体化在其发展演变的过程中，将农村环境治理的成效逐渐与政府绩效考核、农村责任制考核以及党组织评优选先挂钩。这种带有公共行政的理想化倾向的管理体制和监督机制逐渐淡化了地方政府以及参与农村环境治理各方利益主体对价值理想和意识形态的追求，在网格化管理中各级网格人员专注完成绩效和责任制考核[11]，极其容易忽视农村环境治理各个相关利益主体的责任和义务，导致农村环境治理成果呈现阶段性和碎片化的特点，农村环境治理的意义也因此被淡化和消解。
随着乡村振兴战略的推进，为了实现年内的农村环境整治的目标任务，上级政府对下级政府施加绩效压力，为了检验绩效完成是否合格，频繁的环境卫生检查迫使下级政府长期处于“迎检”状态[11]。频繁的检查背后也体现了行政体制内上级对下级的不信任，地方政府为了在限定的时间内完成环境治理的绩效考核，避免在上级考核和检查中出现失误，便将农村环境治理作为一项“政治任务”进行宣传和动员。M镇某村的村民代表大会上，包村干部和村干部也时常将农村环境整治任务宣传为政治任务，一定要坚定不移地做好农村环境卫生整治，并且无条件地完成这项政治任务。从短期效果来看，这种政治性的动员极大地整合和调动了各部门的人力和物力资源参与城乡环卫一体化的工作，提高了环境治理的效率，但是呈现的却是农村环境治理的阶段性整洁。这可以从M镇不定期的突击性的“攻坚整治”中得到印证。所谓“攻坚整治”，就是集中一个月或者是半个月，利用各个小长假前的半个月时间，对镇辖所有村庄进行“环境卫生大扫除”以迎接小长假和上级检查。城乡环卫一体化管理和监督的运行机制依附于政府的科层制体系，长此以往，势必造成地方政府责任机制的失衡，诱使各个网格层级的人员采取“投机方式”规避责任，在“压力型”政府行政体制下，各层级利用权责范围内的便利，虚报材料“应付”上级网格的考核，逐渐形成了“有组织的不负责”的治理悖论[11]。农村环境考核不合格的一票否决制，进一步导致了城乡环卫一体化网格监督机制的失灵。地方政府绩效面临着公共性消解与“压力型”后果的合法性治理悖论[11]，政府行政绩效一定程度上消解环境整治绩效，阻碍了城乡环卫一体化农村生活垃圾的有效管理。网格化的环境管理工作形式，过分追求科层制的形式化和程式化，导致在农村社会里简单的环境监督变得更加复杂，层层的责任分工不仅加剧了包括农村生活垃圾治理在内的农村环境治理机制的冗余，而且也会削弱基层工作者的工作积极性，最终导致保洁员应付管理員、管理员应付巡查员，农村环境治理成果变成纸上记录的文字，使得农村环境治理的网格化失去管理和监督的本意而仅仅流于形式，同时也造成环境治理的财政资源和人力资源的浪费，增加包括农村生活垃圾处理在内的农村环境治理的成本。
(二)乡村环境责任感的弱化和干部圈层的形成
城乡环卫一体化的农村环境治理模式把农村的垃圾纳入到了城市垃圾的处理系统，改变了传统城乡二元结构下“重城市、轻农村”的环境治理方式，农村垃圾围村的现象得以改善，越来越多的针对农村环境治理的资源开始向农村地区输入。但是，农村社会环境的特殊性导致了农村环境治理的复杂性和特殊性，地方政府的农村环境治理政策和措施在宣传和执行时具有“剥离性”的特点[12]，城乡环卫一体化实施之前，居住于农村社会场域的农民是垃圾的制造者、受害者和处理者，农村垃圾处理嵌入在乡村社会关系网络结构中，基于农村和农业生产的特性，农村生活垃圾一部分会就地消纳。当国家力量通过基层政府介入农村环境治理时，农村环境基础设施得到有效改善，成立专门的环卫保洁队伍，农村原有的垃圾处理系统逐渐融入政府绩效考核，为了完成垃圾量的績效考核，各村将原本可以就地消纳的生活垃圾运出村外，使得农民从垃圾处理者中抽身，变成垃圾制造者，而政府则变成垃圾的处理者[13]。农村原本存在的自发的和自主的垃圾处理模式正在被环境购买服务所取代，在这种模式的转变中如果不及时让农户树立环保意识，很容易割裂农民与所处农村社会环境的联系和归属感。尤其是向农民征收垃圾处理费用这一举措，一定程度上催生了农民对农村垃圾完全市场化处理的认同，农民认为自己交了钱就应该享受与之相匹配的环境服务，政府应为其享受环境服务买单。政府行政化的监督机制和第三方的环境监督和约束方式，在乡村原有的监督和约束方式逐渐退出乡村社会场域环境治理的同时，农民不仅遗失了农村环境治理的决策权和监督权，也遗失了环境治理的参与权，弱化了农民在农村环境治理中的责任感。
现行的以行政绩效导向的城乡环卫一体化治理模式不仅忽视了农民自主参与的主体性，也削弱了农民自主治理的积极性。农民对所居环境的治理意见难以得到有效的表达，农民的环境需求未能纳入政府政策执行的程序。过度行政化的绩效考核指标，往往忽视了农民对环境的真正需求，弱化农民环境归属感的同时，也影响着农村原有的熟人社会文化和权力结构。中国农村社会经历了国家力量抽身和注入的几个阶段，尤其是在改革开放以来，乡村的人口流动性逐渐增大，村干部的权力基础和角色基础发生变化，逐渐由“兼职”转向“专职”，由“半行政化”转向“行政化”[14]。虽然村干部生活的社会场域依然是农村的社会场域，但是在村干部工资化和资源不断向农村输入的情况下，村干部的“撞钟者和守夜人”的角色[15]开始更多地朝上依靠基层政府而非村庄农民[13]。在城乡环卫一体化的农村垃圾治理实践中，村干部首先借助村庄与基层政府合作的机会，不但实现了政府指派的“政治任务”，而且实现了村干部权力在村庄的再渗透，表现在普通农民变为保洁员和临时保洁员的职业群体的出现，这一群体被划分为“村干部圈层”[13]。保洁员是有工资的农民，这一身份在村民看来是“既轻松又赚钱”“既不耽误农活又不背井离乡”，对于没有外出务工的普通村民来说，村庄保洁员和临时保洁员是一个可以赚取零花钱的不错的工作。为了配合农村环境绩效考核，村干部作为村庄环境的管理员，需要定期雇佣零工对村庄环境进行全面清理，在大部分村民看来，有资格成为“零工”的人一部分是村干部亲戚，另一部分就是“能跟村干部说上话”的人。而这部分人在多次的环境卫生检查中，逐渐成为村干部“每次点名赚钱”的人，形成了一个较为牢固的“干部圈层”。城乡环卫一体化的管理和监督机制，在推动村委会作为村庄环境监督者的同时，村委会干部凭借村庄原有的私人关系，巩固了“村干部圈层”的依附力量，一定程度上疏远了和部分村民的关系，也淡化了村庄熟人社会人与人之间的关系，干部圈层也成为农民茶余饭后的谈资，嫌隙与矛盾也随之产生。农民对乡村环境责任感的弱化和“村干部圈层”的出现，使得那些没有被“点名”的农民逐渐成为村庄环境治理的围观者，在农村环境治理的村庄实践中，农民变成了免票入场的观众，而基层政府却变成了既搭台又唱戏的主角儿。
五、总结与讨论
生态文明建设和乡村振兴战略的实现，要求着力推动农村环境改善和美丽宜居乡村建设。农村环境整治是国家政策自上而下倡导的，最终目的是为了改善农村环境“脏乱差”的状况，其受益群体是农村的农民。农村环境治理是一项连续性、长久性、持续性的工程，不仅需要时间、资源上的连续性，更需要思想、行动上的持续性。随着农村生产生活方式的改变，以农村垃圾治理为代表的农村环境整治的动员呈现自上而下的倒逼态势，农村环境治理其前期的动员性不仅表现在意识形态领域，而且在层级责任分工的科层体制中被自上而下地贯彻到村庄场域中，从而使得农村环境治理具有国家治理的意义，同时也带有科层制文化色彩。城乡环卫一体化的农村生活垃圾治理模式，旨在解决农村垃圾无处安放的窘境，改善农村环境，将农村环境治理纳入与城市环境治理同等重要的位置，从其实践逻辑上看，这是城乡环境治理对接的一个过程，试图通过城乡互动实现各种资源的最大化利用。城乡环卫一体化的网格管理模式和监督模式，其模式设置从一开始就具有强烈的科层制色彩。当强调层级管理的国家治理形式在村庄层面上与村庄熟人社会网络相遇时，这种层级式的管理和监督方式必然会在乡村社会出现一定的不适应性，导致国家政策与地方执行之间产生矛盾和冲突，政策的预期效果与执行结果难以保持一致。城乡环卫一体化在处理农村垃圾问题的同时，也产生了一些难以预料的偏差，农村环境治理变为政府绩效考核的重要内容，农民在环境治理中的主体地位被忽视。农村形成了新的干部圈层，农民遗失了农村环境治理的参与权、管理权和监督权，农民的村庄环境责任感逐渐弱化，也增加了国家财政在农村环境整治方面的压力。
城乡环卫一体化的环境治理模式整合各部门人力、物力资源，最终在乡镇和村一级进行统筹安排。然而在实践过程中，基于精细化的层级管理模式，各部门为了完成所属部门的绩效考核，对基层层层“施压”，不仅导致基层执行时存在着“上边千条线下边一根针”的情况，将农民这一最直接的农村环境利益主体排除在城乡环卫一体化的管理和监督体系外。面对环境治理的压力，必然导致形式主义和流程泛化，村民环境责任感弱化，各参与主体之间的博弈与不合作等行为也会弱化农村环境治理的效果，给农村垃圾治理长效管理机制的建立和维持增加难度。城乡环卫一体化的治理模式是国家自上而下推动和主导的农村环境治理的变革，其本身就带有强烈的政治体制色彩，从市政府下达的一些文件中，经常会出现“农村环境整治的最后一年”“收官之战”等文字表述，政治话语导致了环境政策宣传的碎片化。基层政府对农村环境整治的持久性、长效性认识不到位，依然把农村环境整治作为一项阶段性的政治任务来完成。要实现农村环境治理的长期性和有效性，需要在城乡环卫一体化的管理和监督格局中，实行政府主导、市场和社会组织引导、公众参与的运行体制，把农民真正纳入到环境治理的体系和过程当中。
在对城乡环卫一体化运行机制和问题分析的基础上，要巩固农村环境治理的成效，需要改变阶段性、短期性的环境治理方式，在政府主导下适当转变政治宣传话语，结合群众切身利益，充分调动农民对环境治理的认同感。一要提高农民在环境治理中的参与度，注重农民的主体参与，尊重农民的意愿。这就需要广泛动员农民参与其中，并在这一过程中保障农民对环境治理的知情权、参与权、决策权和监督权，发挥农民天然的农村环境监督的在场优势，重塑农民对农村环境治理的认知度和感知度。政府作为人民利益的代表，在农村环境整治中，应从农村的现实需求出发，循序渐进，不能过度求快。二要从碎片化的环境整治转变为有利于改善农村环境的长效管护，在管理和维护的基础上，发挥环境管理员和巡查员的作用，给第三方监督机制真正发挥作用的空间，激发农民主体参与环境治理的积极性。三是农村环境治理需要政府作为主导，但是单纯的注入国家强制力在农村社会场域往往会事倍功半，应该积极引入市场和社会力量，借助多方话语宣传，通过整合政府和农村本土以外的力量，促成多方协作，在不动摇农民作为参与力量的同时，积极构建农村环境治理的多方利益联结机制，搭建各方利益主体交流平台，最大限度地利用各種资源、各方力量，形成长期有效的、稳定的农村环境整治机制，改善农村人居环境，促进乡村振兴。
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Long-term Management Machine-processed of Rural Domestic Waste Treatment： Based on Case Study
Lv Xiaomeng
(College of Humanties and Development， China Agricultural University， Beijing， 100193)
(责任编辑：文丰安)
作者：吕晓梦
摘 要：农村生活垃圾分类已成为当今农村发展的新潮流，本文介绍了我国农村生活垃圾分类现状、存在的问题，分析R市农村生活垃圾治理成本、R市现有农村生活垃圾分类模式经济性分析，有针对性地提出基于农村循环经济的生活垃圾分类治理方法，以促进农村经济发展进步。
关键词：农村;循环经济;生活垃圾分类;经济性分析
随着农村经济发展水平的提高，农村生活垃圾污染问题越来越受到人们的重视，农村生活垃圾分类治理是其中的重要一环。目前来看，农村垃圾成分杂、产量大。根据调查显示，以瓜果、菜叶等餐厨类垃圾为主的农村垃圾占垃圾总量的37.83%;橡塑、玻璃和金属类等可回收垃圾含量占到垃圾总量30.66%;以燃料灰分、家禽糞便等灰土含量为主的农村垃圾占垃圾总量的26.49%。此外，电池、家用电灯等废品也是其中的一部分。可以看出农村生活垃圾治理亟需系统化、高效化的治理体系。
1.农村生活垃圾分类治理存在的问题
1.1农户思想观念转变较慢
就目前农村生活垃圾分类开展情况来看，大部分农户认可垃圾分类，但仍有农户还未养成自觉分类投放的习惯。存在部分农户对垃圾种类辨别不清，投错了的现象时有发生。还有的农户特别是老年人，对村里配发的户用分类垃圾桶不舍得用，存在闲置的现象。
1.2垃圾转运二次污染
农村生活垃圾收运管理缺乏统一规划和治理标准，部分村镇使用普通农用车转运垃圾，极易造成垃圾倾撒和遗漏等问题。另外，部门村镇无垃圾装卸指定地点且监管不严，存在随意倾倒的现象，二次污染不可避免。
1.3资源再利用水平不高
农村生活垃圾回收行为不规范，部分回收行为受利益主导，资源得不到完全回收。回收利用企业规模较小，产业化程度不高，技术水平低，设备不够先进，致使资源再利用水平有待提高。
1.4财政负担较大
长期以来，农村生活垃圾治理资金来源于政府，渠道单一，部分村镇的财力无法完全满足农村生活垃圾治理所需资金。另外，由于部分村镇对农村生活垃圾分类治理重视程度不够，缺乏用于农村生活垃圾分类治理的专项资金。
2.农村生活垃圾无差别投放与分类投放成本分析
2.1农村生活垃圾无差别投放成本分析
在我国农村生活垃圾分类治理技术还未大规模兴起之前，我国大多数农村都是采用无差别回收、集中填埋的垃圾处理方式。由此带来的成本一是外部性成本。主要指填埋垃圾而带来的温室气体的排放，据世界银行统计，由填埋垃圾带来的温室气体排放几乎占到全球温室气体排放总量的5%。二是土地成本。建设垃圾填埋场或其他设施需占用土地，根据我国土地资源日益短缺的现状，由此带来的成本较高。并且，建造垃圾填埋场会折损周边土地商业价值。三是影响上游产品供应产业链。无差别投放垃圾会导致部分金属制品等矿产折价甚至废弃，而这些金属制品生产过程中也需耗费大量成本，由此会人为造成矿产稀缺而增加后续生产环节所产生的成本。
2.2农村生活垃圾分类投放成本分析
农村生活垃圾分类投放无疑会减少以上三种成本，但是也会产生其他成本。一是运输成本。通常分类回收后的垃圾会集中运输至固废产业园、垃圾处理企业等地进行回收利用处理，距离较远，会产生较大的运输成本。二是回收利用处理需耗能。根据不同种类垃圾处理过程的不同，某些垃圾回收利用需要的能耗，并不低于直接生产新产品的能耗。三是劳动成本。垃圾回收利用前的分类，节约了管理者处理垃圾的时间，但如果加上居民进行垃圾分类以及管理者监管的时间，总社会时间成本将非常高，由此也将产生居民的学习成本、分拣的时间成本及可接受程度。
3.农村生活垃圾分类模式经济性分析
3.1 CTP模式经济性分析
CTP模式即为“村收集、镇转运、县处理”的模式，其特征是以县域为1个处理单元区，设置1个生活垃圾处理终端，区内所有聚居点产生的生活垃圾通过收集运输网络，汇集至终端集中处理。其处理成本为村收集、镇转运、县处理环节成本之和。R市CTP垃圾处理成本计算结果见表1。R市CTP平均处理成本为316.02元/t，其中，村收集环节平均成本124.58元/t，镇转运环节平均成本66.6元/t，县处理环节平均成本131.9元/t。可见在实际操作中，CTP模式垃圾收集与运输成本超过总成本的60%，是主要的经济投入。另外，人口居住密度决定生活垃圾产生面积密度，面积密度越大，单位生活垃圾量的收运成本越低。因此，在考虑生活垃圾处理量的条件下，R市各村镇生活垃圾CTP处理费用约为260万元/a。
3.2 SCTP模式经济性分析
SCTP模式即分类减量资源化模式，是基于“二分法”(易腐垃圾与其他垃圾)基础上的生活垃圾分类减量资源化处理新模式，由分类投放、分类收集、分类运输和分类处理4个主要环节组成。其处理成本为分类投放成本、分类收集成本、分类运输成本、分类处理成本之和。R市SCTP垃圾处理成本计算结果见表2。据数据显示，R市SCTP平均处理成本为451.77元/t，其中，分类投放环节平均成本为76.9元/t，分类收集和分类运输环节平均成本为210.42元/t，分类处理环节平均成本为164.46元/t。同样，在考虑生活垃圾处理量的条件下，R市各村镇生活垃圾CTP处理费用约为330万元/a。
SCTP模式中各地区处理成本在分类投放与分类处理环节差异较大，由此研究出SCTP最佳组合方式为门前投放+上门收集+机器成肥。在不考虑资源化产品经济价值的前提下，SCTP模式处理成本较高。但若考虑其经济价值及资源化处理的情况，如表2所示，SCTP模式分类收集和分类运输成本为210.42元/t，占总成本的45%左右。而CTP模式中，垃圾收集和运输环节平均成本为191.18元/t，约占总成本的60%。原因是SCTP模式实现了易腐垃圾的就地资源化，减少了垃圾外运量，从而大幅度降低了运输成本。因此，在考虑经济价值及资源化处理的情况下，SCTP模式总费用会逐渐下降，经济性会进一步提高。
3.3 PPP模式经济性分析
PPP模式指公共部门与私人部门通过合作来共同提供公共产品、服务并形成伙伴关系。目前农村生活垃圾分类治理PPP模式多用于生活垃圾分类后的资源回收利用环节，通过建设产业园等途径进行回收利用，利用最广泛的为焚烧发电项目，如焚烧发电飞灰处理、焚烧发电炉渣处理、焚烧发电低温循环水供热处理等。以R市固废综合处理与应用产业园为例，PPP模式下R市农村生活垃圾资源化处理投资成本见表3。
按照垃圾处理补贴费为40元/t、50元/t、60元/t及70元/t时，分别研究了其对投资内部收益率、投资回收期的影响，结果见表4。
从表4中发现随着垃圾处理补贴费的增加，项目投资及资本金内部收益率都会增加，而投资回收期则相应缩短。争取较高的垃圾处理补贴费、供热价格以及较为优惠的税收政策，合理降低总投资，控制经营成本，可以获得较好的经济效益，从而形成“资源-产品-再生资源”的物质循环利用模式。
4.农村生活垃圾分类处理治理措施
完善农村生活垃圾分类治理体制机制建设。出台农村生活垃圾分类治理相关政策，提升监管力度和强度，建立信用奖惩机制。建立农村生活垃圾分类回收处理补偿机制，在涉及到的产品生产和消费环节，通过征收处理税费来加固财政基础，对垃圾回收行为进行补偿，利用这一经济杠杆来进行有效调节。同时，加快智慧化、数据化平台建设，将垃圾分类车辆和设施等纳入智慧化管理，实现高效便捷分类处理，实现农村生活垃圾的智能资源化运转。
加强基础设施建设。围绕提升垃圾收储、转运、处理水平，加大资金投入，提高设施设备配套建设，保障宣传和运营等费用。在收储环节，做到垃圾桶入户，为每户配备一组小型户用垃圾桶。在转运环节，统筹考虑各村镇垃圾产生量及运输能力，合理调配垃圾运输车辆，切实提升垃圾转运能力。在处理环节，着眼解决垃圾回收资源化利用不高的问题，规划建设垃圾资源化利用基地，使垃圾变废为宝，实现垃圾减量化、无害化、资源化。
加大宣传引导力度。发挥志愿服务作用，广泛发动志愿者参与宣传教育和分类指导。在村内建立垃圾分类网格，由网格长负责监督网格内垃圾分类工作。组织开展垃圾分类学生志愿活动，通过学生与家长双向互动，监督家长规范垃圾分类。探索建设农村垃圾分类艺术馆，通过动画演示、现场体验等方式，实景展现生活垃圾的分类方式，让参观者真正认可和参与垃圾分类。
参考文献：
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作者：王玫洁
考核评比办法
为贯彻落实全省农村生活污水垃圾治理工作视频会议精神,建立健全监督考评机制，切实提高农村生活污水垃圾治理水平，特制定以下考核评比办法。
一、机构设置
省住建厅成立考评办，具体负责考评工作。
二、考评机制
(一)检查方式。采取随机抽查的方式，省级每季度每个设区市抽查2个县(市、区)，每个县(市、区)查看2个乡镇，每个乡镇抽查3个村庄;平潭综合实验区每季度抽查2个乡镇，每个乡镇抽查3个村庄。已考核过的县、乡镇不重复考核，各县、乡镇、村庄考核名单分别由考评人员到所属市、县、乡镇后当场随机抽取。检查时间不通知地方，检查过程中市县有关人员不得陪同。
(二)评分方式。考评办负责制定农村生活污水垃圾治理考评办法，明确考核评分细则(详见附件
1、2)，考评人员依据考核评分细则对所负责考核的县、乡镇和村庄进行评分。
(三)排名方式。设区市对县(市、区)要在省级考评前组织进行考评计分，并公布县(市、区)得分，被抽查县级最后得 分由省、市两级对该县考评得分两部分组成，权重分别占70%和30%。省级考评按县级15%、乡镇15%、村庄50%、县(市、区)推进PPP工作落实情况20%的权重计算分值，作为被抽查县(市、区)得分，每季度对各设区市(含平潭)按照其所属被抽查县(市、区)最后得分进行排名，年终根据各季度得分通过简单算术平均进行总评，作为当年度各设区市(含平潭)最终排名依据。
(四)通报方式。省级每季度通报并约谈全省排名后三位的设区市，并将年终总评后三位的名单在省电视台、福建日报等新闻媒体上进行曝光，由省电视台等新闻媒体进行采访，披露存在的主要问题。
附件：1.福建省2017年农村生活污水治理考核评分表
2.福建省2017年农村生活垃圾治理考核评分表
优化生态环境 打造宜居舒城
汪德尚
舒城县位于安徽省中部、大别山东麓、江淮之间、巢湖之滨，现辖21个乡镇和两个经济技术开发区、一个旅游度假区，490个行政村和街兑居委会，总人口102万，农村人口83万，以平均每人每天产0.25千克计算，农村日产垃圾至少在200吨以上。笔者在调查中发现，农村乱倒垃圾的问题比较突出，而且倾倒垃圾的场所大都选择河边、水塘、村头偏僻低洼处。农村生活垃圾污染成为影响生态环境、农民生产生活、城镇化进程和可持续发展的重要因素，应引起我们高度重视。
一、农村生活垃圾处理现状
近年来，随着农村经济快速发展，农民生活水平不断提高，农村生活垃圾数量也与日俱增，垃圾成分越来越复杂，治理难度不断增加。一是“垃圾靠风刮，污水靠蒸发”仍是大多数村庄处理垃圾的普遍现象。由于村民的环保意识相对薄弱，乱扔垃圾的问题在许多村仍比较突出，河里各种杂物泛滥，垃圾死禽漂浮，河水发黑发臭。二是“垃圾分散收集，集中堆放焚烧”是多数新农村建设点上的现象。各地在建设新农村时，都修建统一的垃圾桶和垃圾池，农户把垃圾投入垃圾桶或垃圾池，一些有害物质如干电池、废油等未经分类也堕之倒入垃圾桶和垃圾池，对垃圾进行简单焚烧处理。建有沼气池的农户把种植、养殖、粪便和生活垃圾处理与利用集成在一起是目前少数新农村建设点上处理垃圾的有效方式。三是“垃圾收集清运，集中覆土填埋”是多数乡镇集镇对垃圾普遍处理方式。乡镇为确保集镇清洁卫生，打造环境优美的良好形象，每年都拿出大量资金用于垃圾处理，聘请环卫工、购置垃圾运输专用车，每2-3个月对垃圾进行覆土填埋一次，极少数乡镇将垃圾倒在低洼地带或河边，不作任何处理，下雨天垃圾注入河里，造成“白色污染”与水污染，尤其是夏天，臭气熏天，蚊蝇飞舞，不仅破坏了生态环境，也影响居民生活和身体健康。
二、农村生活垃圾处理存在的问题
农村环境整治是一项涉及面广的社会系统工程，虽然各级政府对此高度重视，但通过调查发现，目前只有少数乡镇对集镇垃圾进行了一些简单处理，农村生活垃圾处理基本上还是一种自生自灭或放任自流的状况。
1、管理乏力、投入不足。垃圾清扫难、运输难、收费难、处理难是困扰乡镇环境卫生管理的一大难题。目前大多数农村的生活垃圾无人管理，一些无法回收利用的垃圾，特别是塑料包装物，随意倾倒，“限塑令”对农村收效不大，“白色污染”严重。村“两委”未将环境保护纳入管理职责范围。环保等部门对垃圾处理重视不够，乡镇没有配备环卫、城管等职能机构，村级处理垃圾的经费严重不足，有的根本无此经费，也未向农户收取卫生费。由于缺乏资金，农村生活垃圾收集、清运、处理等一些基础设施的建设基本未启动。
2、成份复杂、处理艰难。除日常生活垃圾外，包装废弃物、一次性用品废弃物明显增加，废旧衣服鞋帽、废旧电器、电池、磁带、光盘、玩具、自行车等在生活垃圾中的比例逐年增加。另外，随着国家政策对“三农”的倾斜，新农村建设的推进，农村居住条件明显改善，燃气普及，化肥用量增加，许多有机垃圾如秸秆、果藤和稻草、甚至人畜粪便等未被利用和还田，而是作为垃圾随意丢弃，加之缺乏垃圾专职管理人员，垃圾归类、收集、处理难度很大。
3、技术滞后、环境恶化。农村人口居住分散，多数村庄没有指定的垃圾堆放场所，对生活垃圾处理还处在一种原始状况，乡镇只有简易的垃圾填埋场。农民环境保护意识薄弱，许多难以回收利用的固体废弃物、农资化肥包装物，随意倒在田头、路旁、山脚和溪边，堆积成大大小小的“垃圾山”，不仅侵占土地，而且成为蚊蝇、老鼠和病原体的滋生场所。随着时间的推移，释放出危害人体健康的气体，渗滤液污染水体和土壤，威胁居民的饮水安全，影响农作物及花草树木生长，乡村生态环境日趋恶化。
4、自治不力、意识薄弱。多数村庄的村规民约和《村民自治章程》对环境保护、生活垃圾处理等问题没有做出详细规定，有些村庄虽然制定如何保护环境、处理生活垃圾等措施，而落实到位的很少。农村党支部、村委会对垃圾的危害方面的知识对村民进行宣传教育不够，部分农民对垃圾污染环境、危害和影响人身健康等方面知识的认识不足，认为千百年来都是这样，完全没有必要对垃圾这样一个小问题如此重视，甚至花费精力和财力对其进行无害化处理。
三、农村生活垃圾处理对策与措施
农村垃圾处理好坏关系到农村的生态与居住环境、关系到农民增收、农民健康，为改善农村生态环境，保持青山绿水，各级党委政府应结合农村实际，采取有效措施处理农村垃圾，从而在整体上改善村容村貌。
1、倡导绿色消费，提高环保意识。围绕创建全国卫生城市、文明城市和国家生态文明县的标准，充分利用广播、电视、宣传栏和发放宣传材料等方式，将保护生态环境和提高乡村文明程度宣传到自然村每个角落，使之家喻户晓，不断提高农村居民对环境保护和垃圾产生危害的意识，按照“户负责分类、村负责收集、乡镇负责中转、县负责处理”的运作模式，逐步建立起长效卫生保洁机制。制定相关奖励政策，对行政村建垃圾池、垃圾填埋坑，发展沼气以及购置农村垃圾清运车等给予适当补助，对垃圾收集、保洁工作较好的行政村，给予一定的奖励，提高广大农民保护环境的积极性。
2、筹措专项资金，建立环卫队伍。将农村生活垃圾问题的解决列为政府为民办实事的项目，按照“各级财政挤一点、部门单位凑一点、村民住户出一点”的办法，筹措垃圾清扫、运输、处理等专项资金，在各乡镇和人口较为密集的村，设立专门的生活垃圾处理点，配备专门的垃圾管理人员，配齐保洁员。每天进行卫生清洁，每周统一回收处理。目前我县乡镇集镇所在地居委会或村，乡镇财政出钱聘请临时环卫、城管人员、建有简易的垃圾处理填埋场，对垃圾进行了一些简易收集、清运、填埋。
3、引入市场机制，组建服务公司。结合实际制定《农村环境卫生及垃圾处理管理办法》，利用合理的经济手段来促进垃圾的减量化、资源化和无害化处理。建立市场处理垃圾运行机制，按照“谁污染、谁治理、谁付费”的要求，从源头减少垃圾数量，实行环卫设施有偿服务，明确垃圾收费相关事宜，弥补财政投入的不足。按照“谁投入、谁经营、谁收益”的要求，组建垃圾服务公司，吸引社会各种资金参与农村垃圾治理与环境建设。
4、实行“三位一体”，健全处理网络。将农村垃圾处理纳入新农村和美好乡村建设规划，按照“村容整洁”的要求，健全户、村、乡镇三级垃圾处理网络，实行“户集、村收、乡镇处理”的垃圾处置模式。在有条件的乡(镇)村将垃圾处理与可再生能源结合起来处理先进行试点，目前我县部分乡(镇)村结合生态家园富民工程建的沼气池，就较好地解决了这一难题，将种植、养殖、粪便和生活垃圾处理与利用集成在一起，形成农业生产和废物再生利用的有效机制。各级政府应积极引导农户采用“三位一体”模式，鼓励支持有条件的村庄大力建设沼气池等。
5、推行归类收集，提高回收利用率。按照省委、省政府提出的生态经济建设圈的重大战略，积极做好源头治理，实行“村收集、乡中转、县处理”模式，各村与农户签订“门前三包”合同，实行统一收集、就地分拣、综合利用、无害处理，在村设立垃圾分拣场，在乡镇设立垃圾中转站，在县城建立垃圾综合处理场。每天由村保洁员统一收集，然后由分拣员细分为建筑垃圾、可回收废品垃圾、纯垃圾和有机垃圾等四类分别进行处理。建筑垃圾回填机耕路面，可回收废品垃圾卖给回收公司，有机垃圾通过发酵成为有机肥，纯垃圾运到乡镇垃圾中转站简单处理，再运到县城垃圾综合处理场进行无公害化处理。
结束语：我深信，通过我们不懈努力，建立健全“政府领导，部门配合，环境监督，公众参与”长效机制，农村生活垃圾一定会得到根本治理，人居环境和生态环境将达到有效优化，诚如是，则山更绿，水更清，人们安居乐业，舒城将真正成为舒服之城。
灵鹫镇农村生活垃圾治理责任考核制度
一、考核原则
考核坚持实事求是、客观公正、奖惩逗硬的原则，对各村生活垃圾治理进行分类考核排位。
二、考核内容
1、乡部门协助搞好场镇管理;
2、乡部门联系街道、责任区及住户有无白色垃圾、灰尘带、袋装垃圾是否定时投放;
3、环境卫生：乡全域范围内有无积存陈年生活垃圾，主要道路、河道、沟渠及村民房前屋后有无明显生活垃圾;
4、设施设备：农户是否配备旧筐、旧桶、编织袋等自备户用垃圾收集容器，村垃圾坑数量是否满足要求，设施设备是否完好，运行是否良好，垃圾清运车是否配齐;
5、保洁队伍：保洁人员是否配齐，是否履职尽责，是否有统一标识，保洁人员工资是否发放到位;
6、村级是否建有废旧品回收点;
7、村规民约是否健全，是否公示上墙，是否签订门前三包责任书。
三、考核方式
采取明查暗访、问卷调查相结合的方式，实行群众打分，评议，考核小组根据考核的情况对照考核评分进行量化加减分制。
四、评分办法
考核总分100分，其中，明查70分，暗访30分。明查以
1 每周集中整治为依据，实行现场打分。
考核扣分办法：
1、部门未认真组织参与联系的路段整治活动，每次扣10分;
2、所管路面不干净、路面、绿化带整治未达标，每次扣2分;
3、所管路段有灰尘带，每次扣1分;
4、所管路段有污水直排，每次扣1分;
5、所管路段有乱扔果皮、乱丢乱倒生活垃圾、乱堆乱放建筑垃圾现象，每次扣1分;
6、环卫设施不整洁，每次扣1分;
7、生活垃圾袋，定点定时投放未达要求，每次扣1分;
8、所管辖区主要道路、河道、沟渠及村民房前屋后有积存陈年生活垃圾，每次扣1分;
9、所管辖区内农户未配备旧筐、旧桶、编织袋等自备户用垃圾收集容器，每次扣1分;
10、所管辖区内保洁人员未及时收集收运生活垃圾，每次扣1分;
11、辖区内未建有生活垃圾分类回收点，未对村民进行生活垃圾分类回收知识培训的，每次扣1分;
12、未制定村规民约的，每次扣1分;
13、对生活垃圾治理工作宣传不到位的，每次扣1分。
二〇一五年一月十四日
为摸清当前农村生活垃圾治理现状、典型做法和问题，总结可推广可复制模式，农业农村部农村人居环境整治工作推进办公室派员赴xx省xx苗族xx自治州xx县开展专题调研。调研组走访了xx县的5个村庄6个村小组，现场考察了农村生活垃圾治理模式，与省市县乡村干部、技术人员、农民群众等进行了充分交流。总的看，xx省委省政府高度重视农村人居环境整治，各行业部门结合重点项目，因地制宜积极推进农村生活垃圾治理，对贫困山区农村生活垃圾治理进行了一些探索。现将有关情况报告如下。
一、主要治理模式
通过座谈交流、实地调研与资料收集，我们梳理总结了当地3种农村生活垃圾治理模式，这几种模式是全县现有主要治理模式。
(一)城乡一体化治理模式。城乡一体化治理模式是通过城乡统筹，以基层设施共享为原则，在交通条件便利的农村地区，采用“户分类、村收集、镇/乡转运、县/市处理”的模式。原则上生活垃圾卫生填埋处理工程的服务范围为30公里，生活垃圾水泥窑协同处置工程及生活垃圾焚烧发电工程的服务范围为50公里。
(二)片区相对集中治理模式。片区相对集中治理模式是在县级生活垃圾处理设施服务范围以外，较为集中的相邻镇区域内，按照服务范围为30公里新建村镇级垃圾处理设施并完善垃圾转运系统。
(三)偏远村庄分散治理模式。偏远村庄分散治理模式除上述乡镇外，仍有部分布局分散、经济欠发达、交通不便的农村地区，在环境相对不敏感的农村，有机垃圾就地堆肥，其他无法资源化利用的垃圾采用卫生填埋或卫生焚烧进行处理;重要区域的村庄有机垃圾就地堆肥，惰性垃圾就地填埋，塑料、电池等有毒有害垃圾定点存储、定期清运。
二、主要经验做法
2015年，xx县全面启动农村人居环境整治工作以来，全县农村环境面貌得到明显改善，2017年被住房建设部列为全国农村垃圾分类资源化利用示范县，积极探索全国农村生活垃圾分类及资源利用的道路和模式，切实提高对垃圾分类工作认识，在垃圾分类上做了大量的工作，取得了阶段性的工作成效，并积累了一些值得推广的经验和做法，基本实现了农村基础设施日益完善、村容寨貌明显改观、管理机制不断创新、村民幸福指数得到提升。
(一)党委政府关心，科学决策有统筹。成立组织机构。成立以县委书记为组长，县长为常务副组长，分管领导为副组长，相关部门和乡镇负责人为成员的示范县创建工作领导小组，下设办公室在县住建局。制定实施方案。印发了《xx县关于推进农村生活垃圾分类和资源化利用示范县创建工作实施意见》《xx县农村生活垃圾分类和资源化利用示范县创建工作推进计划》等，为全县农村生活垃圾分类工作有序开展奠定了基础。配齐收运设施。投入资金1080万元建设垃圾压缩站3个，中、西部片区已投入使用;东部片区将于近期投入使用;投入资金1000余万元采购垃圾斗1012个、垃圾车25辆、垃圾分类桶3万个。用好农村卫生保洁员。xx县自筹资金598万元，聘请了598名建档立卡贫困户作为农村环境卫生保洁员，负责村寨公共路段、公共区域的卫生保洁和垃圾分类指导工作。建立长效机制。健全轮流观摩、先建后补、“回头看”督查和评比挂牌等制度，确保统筹有效。
(二)村民自治用心，长效机制有亮点。注重发动村民的自觉性、自主性、积极性和能动性，注重发挥村规民约的有效监督约束和自治管理作用，各乡、村、组、寨相互学习借鉴，有效探索、健全了400余个行之有效的村规民约。如：“一委三包五按月”(“一委”指村级卫生管理委员会，“三包”指包农户、包路段、包河道;“五按月”指按月收费、按月评比、按月公示、按月表彰、按月奖惩)、“七户联诚”(指以7户村民为一个小组，向村委会承诺在卫生、孝亲、消防、禁赌等方面做到位，而村委会根据他们的承诺完成情况在惠民政策等方面给予倾斜)、“4+5”管理模式(“4”是指四个责任主体，即各农户、各自然寨管理小组成员、各组管委成员、各村两委班子，“5”是指对垃圾处理的5个分类办法即：将有机物垃圾作为沼气池的原料，与猪牛粪便一并倒入沼气池进行处理成肥料;将可回收再利用的金属、玻璃、纸壳、电器等集中收集，卖给废旧收购商;将废弃妇幼用品、化纤物以及枯枝落叶、纸屑等其它垃圾由农户自己在房前屋后焚烧处理;对破砖碎瓦等建设垃圾用作铺路或在指定洼地堆填;其它不可处理垃圾分类进行统一填埋，杜绝对农村垃圾不分类或简单填埋的问题)等。宣传引导机制。通过村规民约、民风民俗等广泛宣传发动，普及垃圾治理常识，充分调动村民参与积极性，从“要我干”到“我要干”。开展“小手拉大手”活动，并将农村生活垃圾治理编进民歌传唱;通过村民会议商议，每户每年缴纳120元用于垃圾转运。
(三)因地制宜核心，异彩纷呈有创新。突出生态理念，坚持不砍树、不拆房、不推山、不填井的“四不”原则，因地制宜建设，将生态理念贯彻于始终。突出特色创新，深入挖掘，大胆探索，按照“乡乡有创意、寨寨有特色、组组有新招、户户出亮点”模式推进，创新取得突破，特色体现到位。突出业态培育，与美丽乡村建设、乡村旅游有机结合起来，为业态培育发展奠定基础。评选“明星村寨”40个、“优秀村寨”40个、“优良村寨”60个，奖励经费300余万元。成功创建“全国文明村寨”1个、“省级生态乡镇”1个、“省级生态村”4个、“国家卫生乡镇”1个、“省级卫生乡镇”1个、“省级卫生村寨”19个、“州级卫生村寨”27个，“县级卫生村寨”29个，“和谐乡村”15个。
三、存在的主要问题
尽管xx县在农村生活垃圾治理中取得了一定成效，但调研中也发现了一些问题。这些问题在全国具有普遍性，需要深入研究、加快解决。
(一)垃圾分类宣传落实较困难。部分地区制定了各自的垃圾分类标准，采取措施开展多种形式的宣传发动，但调研发现，仍有不少乡镇、村庄村民的知晓率低，参与度不高，大多数村庄农户除了能卖钱、可回收的垃圾有基本分拣外，从村庄到乡镇，即便是有分类垃圾箱，各种垃圾还是混装转运，没能落实分类收集;有的条件好的村庄，即便是能卖钱的垃圾，因为不值钱，又占地方影响环境，村民也懒于分拣一并丢弃。有的实行分类收集的乡镇，村民按垃圾分类标识分类投放了垃圾，但后续压缩转运、焚烧填埋，又都混合在一起，只有前端的分类、没有后端分类处理的跟进，垃圾分类不能真正落实。
(二)资源化利用政策措施还不到位。一是部门参与度不高，合力不足。对能卖钱、可回收的垃圾，除个别村庄设立再生资源回收点，大部分都需要拿到县城、乡镇废品公司回收或等待流动废品回购商流动回收，回收不方便;物资部门更多是通过市场调节开展废品回收，住建部门除按照示范工作要求进行指导外，没有具体抓手，回收的积极性不高，统筹推进再生资源利用不足。二是市场体系不完善，未建立回收利用的补贴激励机制。受市场影响，可回收的废品品种有限，塑料袋、塑料纸一般不收购，啤酒瓶、玻璃瓶回收价格低，回收时间长，堆放废品占地方、影响环境，村民回收积极性不高;有机垃圾堆肥后处理成本高、运用狭窄。全省没有有毒有害垃圾处理的专门机构，有毒有害垃圾分拣后不了了之;各种不同分类的垃圾再生资源处理措施和技术跟不上，资源化利用水平低，分类收集处理后减量带来的效益未体现。
(三)建设运维资金保障困难。作为西南欠发达地区，农村生活垃圾治理等基础设施建设历史欠账多，市场化程度低，采用PPP模式引入社会资本参与农村生活垃圾治理困难。部分村寨收运设备配套欠缺，特别是公共区域垃圾收集设备配备不足，村民收集后无处投放，自行抛弃田间地头。
四、具体工作建议
通过调研，我们认为，推进农村生活垃圾治理，应协同推进“四个一”，即做好一个规划、筹集一笔资金、总结一套模式、宣传一批典型，全力推进农村生活垃圾治理工作。
(一)规划先行，统筹发展。按照城乡一体化发展原则，把农村生活垃圾治理与城市发展一体规划，努力促进城乡公共基础设施均等化。充分考虑区域经济社会发展、环境功能区域、农村人口分布等因素，区分轻重缓急、先易后难确定建设时序，提出合理目标任务。
(二)资金保障，治理关键。农村生活垃圾治理属于准公共产品，中央财政和地方各级财政应加大投入力度，安排专项资金支持整县整村推进农村生活垃圾治理示范。探索适宜合规的市场化运营模式，吸引民营企业、社会团体等社会力量，通过投资、捐助等形式，积极参与农村生活垃圾治理项目基础设施建设。鼓励县级层面对有关项目资金进行整合，加强资金使用监管，切实提高资金使用效益。实施“以奖代补”资金补贴政策，对验收达标的村庄，每年安排一定资金予以支持，主要用于村庄保洁运维、垃圾转运、设施设备维护等。
(三)因地制宜，选择模式。根据村庄或村组区位分布、农民生活习惯等条件，因地制宜选择城乡一体化治理、片区相对集中治理、偏远村庄分散治理等模式。同时，加大农村生活垃圾治理基础设施建设，比如配套垃圾桶、垃圾斗、清运车等。因地制宜选择专业公司运行管理、村民组织自我运行管理、乡镇统一维护管理、县有关部门运行管理等多种模式，开展农村生活垃圾治理的收集、转运、处理等。支持发展市场化的农村生活垃圾处理设施建设运行维护服务，探索建立生活垃圾治理农户合理付费制度。
(四)宣传引导，全民动员。加大宣传力度，推进一批农村生活垃圾治理的典型模式，加强基层创新经验交流。通过村规民约、宣传标语等方式，引导农民群众形成良好垃圾分类习惯，从源头上减少农村生活垃圾处理量，营造农村生活垃圾治理人人有责、人人参与、人人监督的良好氛围。充分发挥妇联、共青团等组织作用，以“小手拉大手”学校教育活动共同促进农村生活垃圾治理。
此外，农村生活垃圾工作一直由住建部门分管，农业农村部门对此项工作不熟悉，缺少必要的业务知识，有必要在地方机构改革完成后，组织开展相关培训活动，使管理部门的人员尽快掌握相关的基本知识和政策。
关于农村生活垃圾治理工作小结
乡党委政府高度重视此项工作，专题召开党委会研究农村生活垃圾治理工作，下面是关于农村生活垃圾治理工作小结。
为了统筹城乡环境治理工作，根据《农村生活垃圾治理工作实施方案》，全镇广泛宣传农村垃圾治理的目的作用和意义，全力配合中标单位永昊公司开展农村生活垃圾治理工作，全镇村民自我保洁和公共环境保洁意识显著提高，取得了一定成效，现将有关情况总结如下：
一、领导重视，成立组织
一是成立农村生活垃圾治理工作领导小组。成立以镇长为组长，各职能部门为成员，各村(社区)书记为直接责任人的农村生活垃圾治理工作领导小组。制定了《农村生活垃圾治理工作实施方案》,同时,各单位、各村相应成立领导小组，负责本辖区农村生活垃圾治理工作，工作到村，责任到人，任务到户，增强每位责任人和任务人的责任总和使命，并多次召开专题会议，分析讨论工作中存在的具体问题，提出解决的办法，全面提升对该项工作的认识，确保农村生活垃圾治理工作不断取得成效。
二、加大宣传，营造氛围
1、召开工作推进会。镇在6月召开了全镇人居环境整治暨农村生活垃圾治理推进会，明确工作内容，标准和完成时限。布置强调农村生活垃圾治理工作的重要性，积极开展工作，彻底清扫垃圾，清理陈年垃圾，并形成长效机制。
2、营造宣传氛围。全镇利用形式多样的宣传工作宣传农村生活垃圾治理的必要性，使得农村生活垃圾治理工作深入人心，户户参加，人人动手，形成人人关爱环境的良好局面。
三、持续整治，成效明显
通过持续不断的开展整治行动，全镇农村生活垃圾治理工作取得了一定的成效：6月全镇清理垃圾约500吨;广告整治约150块;清理卫生死角约900平方米;清理农药瓶(化肥袋、塑料袋)约800个(条);清理河塘沟渠约1.5公里;参与人数100余次;乱涂写乱涂画约60平方米;发放宣传单(宣传手册)约600张/本。
四、下步工作
1、继续抓好垃圾清运工作,力求实现清运规范化、制度化。
2、加大宣传力度,提高群众卫生意识。通过张贴宣传标语、发放宣传单、广播等形式迸行广泛宣传,不断提高农民对维护环境卫生重要性的认识,确保农村生活垃圾治理工作深入、扎实、有效开展。
3、强化环卫队伍建设,全镇将在清沽工作有序运行的基础上,积极探索市场运作的方式，对垃圾收集、清扫、处理进行专业管理,确保垃圾清运工作能长期坚持有效运行。
我市农村生活垃圾治理工作从2012年全面起步。襄阳市委、市政府认真贯彻落实省委办公厅、省政府办公厅《关于开展农村生活垃圾治理创建“美丽家园、清洁乡村”活动的实施意见》的通知(鄂办发[2013]26号)文件精神，把“整治村庄环境、建设美丽家园、促进生态文明”作为一项政治任务，按照《湖北省城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》(2011—2015)目标任务，通过发挥我市环境保护产业优势，推进生活垃圾发电和水泥窑协同处置，构建了一条城乡生活垃圾从分类、收集、清运、预处理到无害化处理的产业链条，探索出了农村生活垃圾治理“襄阳模式——六大链条”处理机制，农村人居环境明显改善。
一、工作进展及主要成效
(一)工作进展
2016年，各地加大垃圾终端设施建设力度，以乡镇压缩中转站建设为重点，大力加强环卫基础设施建设，确保“无害化”治理有可靠的载体，农村生活垃圾收集、转运已形成较为完善的封闭系统。目前，村级垃圾清运设施实现了全覆盖，市区城区、襄州区、南漳县农村生活垃圾运至襄阳恩菲垃圾焚烧厂处理，老河口市农村生活垃圾运至葛洲坝老河口水泥窑协同处理，枣阳市、宜城市、谷城县、保康县农村生活垃圾分别运至当地垃圾无害化处理厂进行填埋。所有县(市)区均组建了乡镇垃圾清运公司;襄阳市城区及襄州区农村生活垃圾无害化处理率达到90%以上，南漳县、枣阳市、宜城市、老河口市城乡垃圾集中处理率达到80%以上，保康县、谷城县卫生填埋率达到95%以上。
(二)主要成效
1.组织发动有力，实现垃圾治理全覆盖
一是成立专门机构。各县(市)区按照襄阳市农村生活垃圾治理工作领导小组办公室(以下简称“市垃治办”)的统一部署，及时成立了相应的领导小组和办公室，明确了牵头单位，开展了日常工作。二是培育垃圾处理产业市场主体。鼓励各地打破行政区划，建立市场化运作机制，建设区域性的大型焚烧和水泥窑协同处置设施，提高垃圾处理能力。同时，支持技术革新，出台优惠政策和奖励政策，对技术创新、工艺创新、体制创新等单位进行奖励。三是提高镇域全域垃圾治理比例。根据县域生活垃圾治理规划，各乡镇加大投入，逐步配套完善环卫硬件设施，改善保洁人员的待遇，提高管理水平，加大镇域垃圾无害化处理比例，实现城乡垃圾治理统筹。
2.体系建设到位，建立日常管理新常态
一是积极开展垃圾分类。市垃治办在全市范围内推广了谷城县五山镇堰河村农村生活垃圾分类处理方面的成功经验，要求各县(市)区在向谷城县五山镇堰河村学习的同时，结合自身实际，建立各地农村生活垃圾源头分类长效管理机制。二是稳定清扫保洁队伍。落实保洁经费和人员。各县(市)区以红头文件形式要求乡镇、村、组配备保洁员，并确保工资待遇福利。完善保洁机制。明确各级保洁员的工作职责、工作区域、工作标准，保洁频率，建立成熟的分级保洁制度。完善垃圾处理机制。明确垃圾收集转运职责，村保洁员将户垃圾收集至村垃圾收集转运点，镇转运员负责将村垃圾转运至镇垃圾中转站，镇统一将中转站垃圾运至县(市)区垃圾无害化处理场，县(市)区进行垃圾无害化处理或运至襄阳市焚烧发电厂。三是认真推广试点经验。根据市委、市政府的安排部署，我市按照“全域规划、科学布局、适度超前、分步实施”的工作方针和“一年试点启动、两年全面铺开、三年成效显著”的总体思路，制定了襄阳市农村生活垃圾无害化处理实施方案，并在全市全面展开。为了做好该项工作，从2015年上半年开始，我市在谷城县开展农村生活农村无害化处理试点，选择具有代表性的盛康镇和庙滩镇进行先行先试。同时，市垃治办根据盛康镇和庙滩镇工作实际，制定了两镇的生活垃圾无害化处理实施方案，并在原有的工作基础上对垃圾无害化处理的流程、责任、资金、设备、机制、考核等六个关键环节作了认真研究，明确了各个阶段和环节的工作细则，形成了农村生活垃圾治理“襄阳模式”，目前，全市农村生活垃圾治理工作已建立长效管理机制。
3.治理成效明显，改善美丽乡村新面貌
一是开展明查暗访。2014年下半年，我们对全市的农村垃圾治理基本情况进行一次全面的摸底和暗访，通过对全市78个乡镇调查(每个乡镇选了五个行政村)，对农村(镇区、行政村)垃圾处理设施建设、机制建立、资金来源、保洁员配置、垃圾收运设施配置以及管理机构情况等有了初步了解。特别是从2016年第三季度开始，我们加大了明查暗访力度，每月对各县(市)区乡镇进行一次垃圾暗访，对垃圾治理情况进行了拍照记录。二是积极推广PPP模式。目前，我市老河口仙人渡、谷城县庙滩等大部分乡镇在生活垃圾治理中采取了政府购买服务，将生活垃圾承包给保洁公司和个人进行管理，乡镇政府进行考核，降低了治理成本，取得了明显成效。目前，樊城区、襄州区正在与北京润泽公司洽谈城乡垃圾一体化承包。三是扶持保洁公司。各县(市)区正在扶持培育农村保洁公司，吸引更多的公司投入资金参与竞争，形成一个良好的农村生活垃圾治理环境。
二、主要做法
(一)及时出台文件，认真编制规划
1.成立领导小组。2013年1月，市政府出台了《襄阳市城乡垃圾处理实施细则(试行)》(襄政办发〔2013〕4号)文件，成立了城乡垃圾处理领导小组，市委、市政府有关领导任组长、副组长，市委督查室、市政府政务督查室、市委宣传部、市监察局、市农委、市建委、市城管局、市环保局、市交通局、市卫生局、市旅游局、市工商局、市财政局等部门为成员单位。领导小组办公室设在市农委，文件中明确了其它各部门相应的职责。2014年7月，根据省农村生活垃圾治理工作的新形势，经市政府研究决定，此项工作由市城建委牵头。随后，市城建委及时召开党委会议，将农村生活垃圾治理工作作为一项日常工作常抓不懈。2015年4月，市政府办公室及时调整了我市农村生活垃圾治理工作领导小组，将办公室改设在市城建委。由市建委、市城管局共同牵头负责农村生活垃圾治理工作。
2.编制行动计划。2015年5月，市垃治办印发了《襄阳市城乡生活垃圾统筹治理实施方案》、《襄阳市城乡生活垃圾治理四年行动计划路线图》(2015-2018)等文件，进一步明确了我市农村生活垃圾治理工作目标任务、努力方向及治理效果。2016年10月10日，市政府办公室又出台了新一轮《襄阳市农村生活垃圾治理三年(2016-2018)行动方案》(以下简称《行动方案》)。
3.编制垃圾治理规划。按照省住建厅的要求，我们督促各县(市)区进行了县域生活垃圾治理规划编制工作，要求客观分析评价垃圾处理工作现状和存在的问题，科学预测生活垃圾产量和结构成分，因地制宜选择垃圾清运、集中处理方式，综合布局垃圾处理设施，提出建立长效机制的对策措施。同时，将县域农村生活垃圾治理项目化，积极向上争取专项补助资金。
(二)多方筹措经费，破解资金难题
1.争取建设资金。主要由乡镇财政主导，襄阳市、各县(市)区两级财政以奖代补为辅方式筹措，并要求尽可能利用社会资金进行乡镇压缩中转站和垃圾处理场建设，认真探索多元化筹资方式。
2.筹措运营经费。采取乡镇投入，县财政补助、村民自筹，企业赞助，社会捐赠的方式多方筹措。县(市)区、乡镇两级财政每年必须安排足够的资金预算，专门用于农村生活垃圾治理。具体资金来源可采取：县(市)区财政投入40%，乡镇、村投入40%，农户分担20%。按照“谁产生、谁付费”的原则，推行城乡生活垃圾处理收费制度。要求产生生活垃圾的单位和居民应按照有关规定缴纳生活垃圾处理费。同时，各地物价局对收取的费用加强监管，实行专款专用，定期公布资金使用明细。
景阳乡农村生活垃圾治理工作考核办法 为贯彻落实全国农村生活垃圾治理5年行动精神，切实改善农村生产、生活环境，将我乡建设成为郧西县山区特色新型城乡化示范乡，根据县委、县政府关于加强农村垃圾综合治理工作的意见精神，特制定本考核办法。
一、考核对象及范围
考核对象为各村村委会。
二、考核内容和要求
(一)组织管理。
1.将农村生活垃圾治理工作纳入各村村委会年度议事重要内容，村“两委”高度重视，有研究、有办法、有制度，落实专人管理，具备条件的村要落实保洁人员。同时将农村生活垃圾治理工作纳入村规民约，教育和引导群众养成爱护环境的良好习惯。
2. 各村村委会制定有符合村情实际的农村生活垃圾治理实施办法，组织实施效果较好。
(二)宣传教育。
1.经常采取“村村响”广播、会议、网络、宣传标语等形式，宣传农村生活垃圾治理的有关政策、技术标准和工作要求;在集中居住区、主干道沿线刷写宣传标语;村民知晓率、参与率均为100%。
2.积极宣传农村生活垃圾治理的典型事迹和典型人物;对损害环境的行为及时制止，对当事人进行宣传教育。 3.制定农村生活垃圾治理宣传单，发放给每一位村(居)民。
(三)设施管护。
各村村委会要制定相关管护方案，加强对农村生活垃圾清扫、收集、转运、处理等设施设备的日常管护，确保其正常运转。
(四)资金投入及管护。
1.各村(居)委会要按照村规民约的要求，对集中收集处理生活垃圾的对象收取一定的垃圾服务费，尽量做到应收尽收。
2.积极吸纳社会资本投入到农村生活垃圾治理工作中。 3.及时公开农村生活垃圾缴费明细等相关内容及治理工作动态，加强资金管理，提高使用效益。
(五)治理效果。
1.农户房前屋后干净整洁，所有不可用的垃圾进行了定点填埋，无白色垃圾和露天粪坑;
2.集镇、居民点责任区内干净整洁，所有生活垃圾进行了集中处理，公共区域和公共设施卫生有专人按时清扫，生活垃圾有专班定期清运;
3.河道沟渠责任区内干净整洁，水面无垃圾漂浮物，沟渠两旁无暴露垃圾，无乱挖、乱占河道现象; 4.公路沿线责任区内干净整洁，公路两侧无积存暴露垃圾，公路路面无占道、乱堆、乱放、乱晒、乱挖等现象。
三、考核方法及结果运用
(一)考核方法。考核工作由乡农村生活垃圾综合治理工作领导小组办公室牵头，组成考核组，每半年进行一次。采取“听、查、看”的考核方式进行，即听取各村村委会工作情况汇报，查阅考核对象工作记录、工作台账和相关档案资料，实地查看现场治理效果。
抽查比例为：集镇及其周边村、县级以上道路，集中居民点抽查50%，沟渠堰塘抽查30%，分户处理的村抽查10%的农户。
(二)考核计分。考核计分实行百分制，具体详见《观音乡农村生活垃圾治理工作考评细则》(附件)。
(三)结果运用。一是考评结果直接与乡政府确定的“以奖代补”经费挂钩，根据考核结果，实行半年一拨付、一年一结算。二是考核结果与各村村委会年终目标考核和文明单位评选挂钩。
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