农民工工资拖欠的法律救济
摘要：分析了拖欠农民工工资的现状，认为其原因包括社会因素、企业违法用工特别是建筑行业的弊端以及农民工自身因素，进而提出完善解决拖欠农民工工资问题的法律保障措施，包括完善农民工讨薪司法援助，鼓励农民工积极申请支付令、快速化解纠纷，完善司法救济程序等。此外，还从给农民工工资上“保险”、基金来源和管理、享受对象、法律责任等方面谈了建立农民工工资保险制度的设想。
关键词：农民工;工资拖欠;法律保障;司法救济
所谓农民工，又称进城务工人员，是指户籍地在乡村，进入城区从事非农产业劳动6个月及以上，常住地在城区，以非农业收入为主要收入的劳动者。自改革开放以来，越来越多的农民工进城务工，为国家经济建设做出了不可磨灭的贡献，但由于用工制度与法律制度的不健全，拖欠农民工工资成为不容忽视的顽疾之一。虽然国家在立法与行政上采取了很多措施来解决这个问题，但实际结果却并不尽如人意。本文就拖欠农民工工资的现状和原因进行分析，并对如何实施法律救济提出建议。
一、拖欠农民工工资的现状
农民工，是伴随着城乡二元体制应运而生的广大社会群体，也是我国特有的社会现象。狭义的农民工仅指背井离乡外出进入城镇的务工人员，他们主要从事第二、三产业，为城市产业化提供了丰富而廉价的劳动力。据国家统计局的有关统计，2017年我国农民工总量达到28652万人，比上年增长481万人，见图1。①
从上图可以看出，近年来我国农民工数量一直保持上升趋势，数量庞大。据国家统计局统计，2017年农民工月均收入为3485元，比上年增长6.4%，这一数据从表面上看比较乐观，但事实上，及时足额支付农民工报酬的企业单位少之又少。农民工工资被拖欠是目前面临的一大突出问题，由这一问题引发了不少社会矛盾和纠纷。
农民工工资，是指农民工通过自己的劳动换取报酬，取得经济回报的货币形式，农民工家庭的大部分生活来源是工资收入。改革开放以后，我国开始城市化进程，十四大以后，收入随着社会主义市场经济不断深入和完善，城市化步伐逐渐加快，第二、三产业占据国民经济的半壁江山。城市化的推进有一必备要素，那就是充足的劳动力。农民工进城务工本是企业和农民工各取所需的好事，但是由于种种原因，企业拖欠农民工工资问题层出不穷，特别是在建设领域，全国各地普遍存在拖欠农民工工资情况。
从图2可以看出，在建筑业领域，拖欠农民工工资问题最为严重。由于建设行业的复杂性和主体的多元化，农民工很难按时领到应得的报酬。据一项数据显示，建设领域拖欠农民工工资案件已占拖欠农民工工资案件的70%。这几年，每逢年末，很容易爆发农民工讨薪事件，农民工自身的私力救济不但没有结果，有的反而可能酿成悲剧。
二、拖欠农民工工资的原因分析
一切事物的存在和发展都有其原因，任何社会现象的产生和发展也有其根源和理由，农民工工资的拖欠问题也不例外。
(一)社会因素
首先，我国目前没有形成统一开放、竞争有序的劳动力市场，缺乏健全的法律规制，为拖欠农民工工资问题埋下法律隐患。《中华人民共和国劳动法》第五十条规定：工资应当以货币形式按月支付给劳动者本人。不得克扣或者无故拖欠劳动者的工资。当前我国社会主义市场经济还不够完善，社会正处于转型时期。劳动力市场作为生产要素之一，关系到经济发展和民生保障，但长期的二元经济结构使上亿进城农民工的合法权益难以得到保障。农民工进城以后，大部分是在盲目无序的状态下找工作，缺少中介机构的正确引导，加之劳动力的供过于求，使农民工处于十分不利的地位，与企业和其他就业人员相比，属于弱势群體。虽然有的城市有劳务市场，但有的运行不很规范，没有很好地发挥对用工单位的监督作用。由于法律规定和法律适用的力度薄弱，许多企业法律意识淡薄，违规用工、克扣工资得不到法律严惩，这就是拖欠农民工工资的社会根源。
其次，完善的社会信用体系尚未建立，企业的信用缺失有的没有受到法律惩戒。诚实信用原则是民法以及其他部门法的一项基本原则，但当前我国信用体系不够完善，一些领域失信问题严重，失信惩戒机制未能落实。当前普遍存在的拖欠农民工工资问题就是用工单位失信的体现，市场主体失信后不承担任何责任和风险或承担的责任较小，违法成本很低。只有全社会将诚实信用原则奉为行为准则，才能形成良好的市场经济秩序，才能防范拖欠农民工工资问题的发生。
(二)企业违法用工特别是建筑行业的弊端
从企业角度分析，企业违法用工是造成拖欠农民工工资的重要原因。根据我国劳动合同法规定，用人单位必须在一个月内与劳动者签订劳动合同，用人单位超过一个月没有同劳动者签订合同的，要支付劳动者每个月双倍工资(从第二个月开始直至一年)。但在现实中多数企业存在违法用工现象，有的企业甚至不签劳动合同，有的企业虽然签订了劳动合同但不去当地劳动主管部门登记备案，这就为某些用工单位克扣、拖欠农民工工资提供了便利。出现这种情况，其原因是有的企业考虑到农民工稳定性差，难以在单位固定务工，一旦与农民工签订劳动合同，就要为之交纳各种保险，所以干脆不与农民工签订劳动合同。当然，也存在有的企业故意不签劳动合同，为拖欠农民工工资创造条件。另外，建筑行业存在层层转包的现象，造成工资管理混乱，加之有的地方政府拖欠工程款，使农民工工资纠纷出现的概率加大。国务院总理李克强于2017年2月3日主持召开国务院常务会议时强调：当前保障农民工工资支付工作面临的压力依然很大，②据统计表明，当前我国以建筑业为典型的劳动密集型产业成为拖欠农民工工资的重灾区，这些行业因其特有的资金周转规律和不合理的管理制度，使拖欠农民工工资问题积弊难返。其一是开发商、建设单位边设计、边施工、边办手续，这样的“三边”做法是违法的，此工程必然是违章建筑，关键是工程款还未完全到位，这就为拖欠农民工工资埋下了隐患。其二是有的开发商、建设单位虚报注册资金，或者向银行贷款搞工程后不能及时还贷，使建设资金严重短缺，必然造成拖欠农民工工资。其三是有的开发商、建设单位、施工单位三方相互推诿，甚至恶意串通，即使有钱也不给农民工开工资，这种恶意拖欠工资的应得到法律有效制裁。其四是有的地方政府由于种种原因不能及时结清工程款项，使得农民工工资无法及时发放，形成了恶性循环。
(三)农民工自身因素
由于历史和文化等因素，农民工的文化素质普遍不高，缺乏依法维权意识，对有关法律制度知之甚少，大部分农民工没有与用人单位签订劳动合同，有的即使签订了合同，内容显失公平或内容不全，对农民工一方多有不利。当出现欠薪纠纷时，大部分农民工不了解法律程序，不懂诉讼时效等规定，凭借自身的力量索要工钱，难以寻找有效法律途径得到救济，往往丧失追索劳动报酬的法定权利。加之我国目前缺少为农民工服务的中介组织，法律援助跟不上实际需求，导致农民工讨薪问题得不到有效解决。
三、完善解决拖欠农民工工资问题的法律保障
(一)完善农民工讨薪司法援助的意见
《法律援助条例》第十条第一款第五项规定了请求支付劳动报酬的劳动者因经济困难没有委托代理人的，可以向法律援助机构申请法律援助，该条例第十四条同时规定了申请法律援助，应当向支付劳动报酬的义务人住所地的法律援助机构提出申请，这实际上是对法律援助受理地(管辖地)的规定。对比劳动争议调解仲裁和劳动诉讼的相关规定，笔者认为，农民工申请法律援助的请求地范围较窄。《劳动争议调解仲裁法》规定发生劳动争议，劳动合同履行地和用人单位所在地的劳动争议仲裁委员会都有管辖权。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第八条规定：“劳动争议案件由用人单位所在地或者劳动合同履行地的基层人民法院管辖。劳动合同履行地不明确的，由用人单位所在地的基層人民法院管辖。”③由以上规定来看，法律对劳动争议管辖地的规定比较广泛合理，而对于法律援助的规定有些狭窄，农民工去债务人住所地申请法律援助，有时候存在困难和条件限制，如果在劳动合同履行地也允许申请法律援助，其可行性更强，成本也相对较小。
法律援助作为农民工讨薪的“绿色通道”，应充分发挥其作用。另外，有关司法机关要依法办事，快立案、快审判、快执行，广大法律服务工作者尤其是律师要伸出援手，对处于弱势地位的农民工进行无偿援助。
(二)鼓励农民工积极申请支付令，快速化解纠纷
支付令是根据债权人的申请，人民法院向债务人发出的在一定期限内给付债权人债务的法律文书。《劳动合同法》第三十条第二款规定，用人单位拖欠或者未足额支付劳动报酬的，劳动者可以依法向当地人民法院申请支付令，人民法院应当依法发出支付令。《劳动争议调解仲裁法》对此也有相关规定，“因支付拖欠劳动报酬达成调解协议，用人单位不履行的，劳动者可以持调解协议书依法向人民法院申请支付令。”《民事诉讼法》第十七章督促程序对法院受理支付令案件的程序性要求做了明确规定：“债权人提出申请后，法院应当在五日内决定是否受理。法院受理申请后，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令;申请不成立的，裁定驳回申请，并不得上诉。”由此可以看出，支付令具有快速便捷的特点，能够快速化解劳资纠纷。根据《诉讼费用交纳办法》第十四条规定，依法申请支付令的，比照财产案件受理费标准的1/3交纳，申请费仅是财产案件受理费标准的1/3，这显示了法律的灵活性和合理性。最关键的是支付令具有强制性，债务人自收到支付令之日起15日内对支付令不提出异议，或提出的异议不能成立，又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请强制执行，这样农民工讨回被拖欠工资就有了强大的法律后盾。
在现实生活中，因建筑行业拖欠工资案情复杂，行政程序较长，劳动行政部门在短时间内很难结案。当农民工遇到拖欠工资案件时，如果符合申请支付令的条件，向有管辖权的人民法院申请支付令是一个明智的选择，因为通过这一程序，能够快速地追回自己被拖欠的工资。因此，相关职能机关应该向农民工宣传申请支付令的好处，鼓励他们采取这样一种省力又省钱的方式解决劳资纠纷。
(三)完善司法救济程序
一是适当缩短劳动仲裁和劳动诉讼审期，提高判决的执行效率。现行民事诉讼法和劳动仲裁法相关规定，民事诉讼的一审时限是6个月，二审是3个月，在特殊情况下还可以适当延长;一般的仲裁案件审理期为60天，复杂的仲裁案件审理期是90天。根据这一时限规定加之诸多不确定因素的存在，一个劳动争议案件也许要一年以上才可以解决，而拖欠农民工诉讼和判决的执行，往往需要更长的时间才能彻底完成。我国法律对劳动纠纷实行仲裁前置的原则，即劳动争议只有经过仲裁程序后才能提起诉讼，也就是说如果某项争议没有经过仲裁则不在法院受理的范围之内。现实中，仲裁部门可能会对某些案件不予受理，这样使得许多争议被排除在诉讼之外，使得劳动者救济无门，有些人甚至会采取一些比较极端的方式进行私力救济，严重危及公民的人身财产安全。
鉴于此，法律规定了几种例外情形：《劳动法》《劳动争议处理条例》明确列举了仲裁部门的受案范围。《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第三、十七条也对此作了规定，当发生下列情况时，劳动者可以直接向法院提起诉讼，而不必经过劳动仲裁：其一，劳动者以用人单位的工资欠条为证据直接向人民法院起诉，诉讼请求不涉及劳动关系其他争议的，视为拖欠劳动报酬争议，按照普通民事纠纷受理;其二，当事人在劳动争议调解委员会主持下仅就劳动报酬争议达成调解协议，用人单位不履行调解协议确定的给付义务，劳动者直接向人民法院起诉的，人民法院可以按照普通民事纠纷受理。④不前置可以总结为两种情况：一是拖欠工资且有书面证据的，二是拖欠工资单位不履行调解协议的。那么，对于拖欠农民工工资却没有欠条等证据或没有达成调解协议的，则适用仲裁前置的原则，这样会增加劳动者维权成本。在仲裁与诉讼中可能聘请律师，此外还会产生诉讼费用，加上差旅费、误工费等，农民工会付出高额的费用。一旦仲裁和诉讼延续的时间过长，相关费用的总量就会增加，很可能导致劳动者支付的费用大于最终获得的赔偿或补偿，这对于很多农民工来说是不能承受的。即使拖欠农民工工资直接提起诉讼，但由于按照普通程序的审理期限，少则数月，多则两年，在此期间农民工只能空等，会面临物质和精神的双重打击。
另外，案件判决后进入执行程序，由于种种原因(企业破产，责任人转移财产，逃匿等等)，一般很难真正得到执行。因此，适当缩短拖欠工资案件的审理期限，加强判决的执行力度很有必要。首先，对于拖欠工资案件不应该一律按照普通的民事案件程序审理，应该特殊对待，在审理期限方面，可以参照一审审期，缩短到15-20天，对证据清楚，双方权利义务关系明确的案件，可以灵活处理，不必开庭，及时做出判决，并主动或依当事人申请采取财产保全措施。其次，进入执行程序后，法院执行局应随时对债务人的财产进行监管，对恶意转让财产逃避义务的责任人，必须依法处理。当债务人不履行或难以履行义务时，及时采取拍卖、变卖财产的强制措施，主动将所欠工资发给欠薪农民工。
二是充分发挥劳动人事争议调解组织的作用，拓宽讨薪渠道。劳动争议调解委员会是基层处理劳动争议的重要机构，其特点是采用说服教育和劝导协商的方式解决劳动争议。⑤调解委员会由企业行政代表、职工代表、企业工会委员会代表组成，其职责之一是调解本企业行政和职工之间因劳动报酬而发生的纠纷。当发生劳动纠纷时，企业和劳动者均可向本单位的调解委员会申请调解。调解委员会收到当事人申请后，在双方自愿前提下充分听取当事人意见，及时解决争议、化解纠纷。经调解委员会调解达成协议的，应记录在案，并制作调解书。如果未达成调解协议，当事人可向仲裁委员会申请仲裁。法律规定调解委员会受理的劳动争议，应当自当事人书面申请调解之日起，三十日内结案。这里要强调，调解不是必经程序，调解协议书也不具有法律效力。但是，劳动人事争议调解组织较之劳动仲裁和诉讼更为方便快捷，因此要充分发挥劳动争议调解委员会的作用，有助于农民工省时省力地就近解决工资争议。劳动人事争议调解组织对拖欠农民工工资的案件，应优先受理、及时裁决、快速结案，要提高欠薪争议案件调解效率。
调解是维护农民工权益的重要手段，各地劳动保障行政部门应把调解仲裁工作作为一项重要而紧迫的任务抓紧抓好，指导和推动乡镇、街道、社区基层组织和劳动保障工作机构以及基层人民调解组织做好拖欠农民工薪酬调解工作。拓宽争议调解渠道，加强调解仲裁基础性保障工作，逐渐完善企业和行业性调解，鼓励基层调解、区域性调解，将简易、小额争议通过调解在基层解决。
四、关于建立农民工工资保险制度的设想
(一)给农民工工资上“保险”
我国《劳动法》第九章规定了企业职工的社会保险和福利，社会保险即所谓的五险，包括工伤保险、养老保险、医疗保险、失业保险和生育保险，加上住房公积金，对劳动者的权益保障可以说是比较完备了，但职工工资支付保障尚未引入保险金制度。笔者认为有必要建立农民工工资保险制度，将农民工工资保险纳入商业保险的范围也未尝不可。对这一制度的探讨研究，国内鲜有参考。可能是鉴于现实情况下难以实行，故少有学者提出具体构想。笔者对此提出设想，从基金来源、享受情形、保险基金管理、法律责任等方面进行探析。
(二)基金来源和管理
与其他社会保险基金类似，农民工工资支付保险基金由参保农民工、企业以及政府(财政拨款)三方按一定比例缴纳，农民工缴纳保险费的比例不应超过20%，社会保险基金管理机构作为劳动行政部门下属、专办社会保险业务的事业单位，主要负责社会保险基金的运营，由该机构协调管理农民工工资支付保险基金的征收、调剂、储备、运营，依法依规发放保险金，这是最合理的选择。
(三)享受对象
对于何种拖欠农民工工资的情形归属于保险基金的发放对象，是一大难题。对于恶意拖欠工资的企业，原则上是不纳入该保险范围的，否则会助长、加剧故意欠薪现象，只有企业由于客观原因无力支付农民工工资，才考虑先由农民工工资支付保险基金垫付，对于向企业的追偿问题，视情况而定，需要制定合理的标准和程序。
(四)法律责任
任何法律行为或法律法规的制定都要明确相关主体的法律责任，农民工工资支付保险也不例外，这里主要强调企业违反该制度的法律责任，《劳动法》第一百条规定了对用人单位不缴纳保险费的处理，“用人单位无故不缴纳社会保险费的，由劳动行政部门责令其限期缴纳;逾期不缴纳的，可以加收滞纳金”，⑥这一规定同样可以适用于农民工工资支付保险。除此之外，还可以采取其他行政处罚措施对企业不按规定缴纳保险费的行为处以严惩。
注释：
①搜狐网国家统计局，智妍咨询整理，访问地址：http：//：m.sohu.com/a/217617329_775892。
②李克强，2017年2月3日主持召开国务院常务会议，访问地址：http：//www.gov.cn/premier/2017-02/03/content_5164999.htm。
③《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》第8条规定。
④《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》。
⑤邹瑜.法学大辞典[M].北京：中国政法大学出版社，1991.
⑥《中华人民共和国劳动法》第一百条规定。
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作者：杨鑫?吴振华
证 明
兹*****公司****年以来无不良记录、无骗取中标、严重违约和重大工程质量、安全问题，无重大及以上工程安全事故。无拖欠农民工工资现象。
特此证明!
落款：***** 日期：
致：
我司与贵司2016年 12月18日签订的项目施工便道劳务分包合同(合同编号：)，合同额 453123元，其中人工费5492.4元。截止到2016年6月 25日已完成合同额为453123元，其中人工费5492.4元。我司已收到贵司工程款元，其中包含已完工程的全部人工费5492.4元。我司已按照国家、内蒙古自治区阿拉善盟关于农民工工资发放的管理规定严格执行。工人工资已全部发放到位，无存在拖欠农民工工资问题。如若出现拖欠农民工工资情况，我司愿承担全部责任。
特此证明
附件(形象进度确认单、已付工程款确认单，农民工工资发放明细等)
公司名称： 法人签字：
公章： 项目授权代表签字：
时间：
由 公司承建的 工程项目于 年 月 日竣工验收，项目已按时足额支付农民工工资，如有疑异，请在10日内，拨打监督电话：
1、企业劳务负责人电话：
2、清欠机构投诉电话：
(公司公章)年 月 日
经查，未发现xxxxxx建设公司近三年内存在拖欠农民工工资行为。
特此证明。
xxxx住房和城乡建设局
年
月
日
安徽省建筑业协会：
我单位申报的本工程无拖欠工程款和农民工工资的现象。
特此证明!
安徽亚坤建设集团有限公司
二OO七年九月二十八日
我单位承诺：
我单位建设的
工程按照国家规定及合同要求按时支付工程款和农民工工资，决不拖欠。如果发生违反规定拖欠工程款和农民工工资的行为，我单位愿意接受相关部门依照有关规定做出的处理和处罚决定。
承诺单位(印章)：
承诺日期：
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