保护耕地提高耕地质量论文

摘要：切实保护耕地是我国的基本国策，也是实现我国社会经济可持续发展的基本前提。改革开放以来，我国先后提出基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等重要耕地保护政策，对遏制耕地锐减态势发挥了相应的作用，但耕地质量也出现了总体下降趋势。究其原因，一是缺乏真正的耕地保护执行主体，二是耕地保护的外部性未得到社会广泛认可。今天小编为大家推荐《保护耕地提高耕地质量论文 (精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

保护耕地提高耕地质量论文 篇1：

四十六团加强耕地保护 提高耕地质量

近两年来，第三师四十六团在保护耕地数量的同时，注重提高耕地质量，将耕地质量建设和管理落到实处。随着耕地数量质量并重保护理念的逐步深入，该团提倡并大力发展绿色无公害有机红枣，枣农们种植观念发生了较大的变化，发展绿色无公害有机红枣已成趋势，生物肥、有机肥成为枣农的“新宠”。

据了解，今年，四十六团部分枣农已储备农家肥3000多方，该团已经和托云牧场达成协议，由牧场提供优质羊粪，为4000亩的精品园和1.665万亩的标准园的耕地质量做好保障，大大提高了产量。(新疆生产建设兵团第三师四十六团国土资源分局)

作者：谭峰

保护耕地提高耕地质量论文 篇2：

我国耕地保护的效果与其提升对策探讨

摘 要：切实保护耕地是我国的基本国策，也是实现我国社会经济可持续发展的基本前提。改革开放以来，我国先后提出基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等重要耕地保护政策，对遏制耕地锐减态势发挥了相应的作用，但耕地质量也出现了总体下降趋势。究其原因，一是缺乏真正的耕地保护执行主体，二是耕地保护的外部性未得到社会广泛认可。为此，要从营造全社会参与耕地保护氛围、充分调动农户耕地保护积极性、强化耕地保护社会化扶持力度、正确协调经济发展与耕地保护关系四方面强化我国的耕地保护政策。

关键词：耕地保护;政策制度;社会责任

“民以食为天，土为农之本”，作为一个拥有13亿人口的大国，我国的粮食安全必须立足于自给。改革开放以来，随着城镇化和工业化的推进，建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出，中央政府不断强化耕地保护力度，制定了“切实保护耕地”的基本国策。当前，我国的城镇化和工业化正处于加速阶段，各类建设项目对耕地侵占的威胁依然严峻，耕地保护任重道远。有必要对我国耕地保护政策进行认真梳理，总结其经验与不足，从而为进一步完善我国的耕地保护政策、提高耕地保护效果提供参考。

一、我国耕地保护的政策回顾

改革开放以来，我国在耕地保护方面先后提出了基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等标志性政策制度。

在基本农田保护制度方面，1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、1998年《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》等政策法规对基本农田保护工作予以明确规范，形成了较为成熟的基本农田保护制度，这是我国耕地保护中的一个根本制度。基本农田保护制度是我国一个开创先河的制度创新，不仅丰富了土地管理制度，成功探索了建设用地区、耕地保护区的分区规划控制，为土地用途管制制度的确立提供了经验，而且在我国耕地保护中发挥了巨大的作用①：全国基本农田比例达耕地总量80%以上，数量超过15.8亿亩，切实保护了耕地数量;通过划定基本农田保护区，建立保护制度，宣传了基本国策，全民的耕地保护意识显著增强;实行占用基本农田最严格的审批管理，最大限度控制了耕地的减少;在对基本农田实行特殊保护的基础上，加大了基本农田建设的投入，提升了耕地质量，特别是随着国家级基本农田保护示范区建设的推进，大大加快了农业现代化建设。

在“米袋子”省长负责制方面，针对20世纪90年代以来全国粮食总产量起伏不定、徘徊不前以及区域粮食供求关系由“南粮北调”转变为“北粮南运”的现实状况，1995年3月，《政府工作报告》强调：要坚持“米袋子”省长负责制。“米袋子”省长负责制的主要内容是：以省区为区域范围，以行政首长负责制的办法，要求各地努力实现粮食的供求平衡和粮食市场的相对稳定，具体包括稳定生产、稳定粮源，稳定储备，逐步建立粮食储备制度和稳定市场。“米袋子”省长负责制的出台，在短期内对促进粮食生产，保持粮食供求平衡起到了积极作用，增强了省一级政府和领导对粮食生产的高度责任感。各级政府在努力增产粮食的同时，注意解决制约粮食生产发展的一些深层次问题，如多渠道增加农业投入;兴修水利，改善粮食生产条件，提高粮食生产抗御自然灾害的能力;调动和保护农民的种粮积极性，不少地方实行定购粮价外补贴政策或粮肥挂钩政策。②但是，“米袋子”省长负责制毕竟是依靠行政手段来维持粮食生产，与不断发展的市场经济之间存在较大的冲突：一是少数地方将省级“自求平衡”变为“层层自我平衡”，层层签订责任状，产生就粮食抓粮食、治标不治本的问题;二是与中央宏观调控产生一定的矛盾，如1995年，我国粮食市场呈现紧张局面，国家多次动用粮食专项储备平抑粮价，而此时许多地方储备不吐反吞，出现省、地、县多级储备③。

在耕地总量动态平衡方面，进入20世纪90年代后，我国人均耕地逐年减少趋势依然强劲，每年人均耕地面积以0.001公顷的速度逐年减少④。1995年，莱斯特•布朗发表《谁来养活中国》，震惊了中国和世界。他认为：随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长;工业化和交通建设造成的耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响，导致粮食供给存在缺口;当中国这个人口大国出现粮食问题，将威胁整个世界。面对国际社会的疑虑，中国政府多次郑重承诺中国能靠自己养活，并于1996年提出了耕地总量动态平衡战略。耕地总量动态平衡，就是要保护土地的生产力能生产足够的粮食，从而在其规划期内支持其区内人口的生活需要，实质是耕地生产能力的动态平衡⑤。自耕地总量动态平衡战略提出以来，针对实施过程中出现的重数量平衡、轻质量平衡和占优补劣等现象⑥，相应的配套政策也在不断完善，如1998年明确提出建设用地占用耕地要实行“占一补一”政策⑦，并由“先占后补”、“边占边补”发展为现在的“先补后占”;开展农用地分等定级基础工作，积极探索耕地占补按等折算的实践;提出“18亿亩耕地保有量”的红线约束性指标。耕地总量动态平衡战略的提出，特别是建设用地占用耕地“占一补一”政策，在约束建设用地对耕地的占用方面，发挥了巨大作用。

二、我国耕地保护的效果分析

1.耕地锐减的态势得到了遏制

改革开放以来，不断加强的耕地保护政策，使耕地数据上的锐减态势得到了遏制，但由于庞大的人口基数及其增长惯性，人均耕地占用量减少的趋势并没有得到逆转，人均耕地由1990的0.1164公顷，降至2000年的0.1012公顷，2008年又降为0.0917公顷(见表1)。

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进一步对1997—2008年耕地减少的去向进行分析(见表2)，可以看出，12年间共减少1229.89万公顷，其中生态退耕最多，占58.83%，其次为建设占用，占20.09%，第三为农业结构调整和灾毁分别占15.11%和5.98%。期间，通过土地开发整理复垦补充耕地355.17万公顷，净减少耕地874.72万公顷，且每年的土地开发整理复垦补充耕地量均要高于建设占用量，实现了耕地的占补平衡。从年度耕地减少看，生态退耕年度间变化最大，2003年达到最高峰，这和国家政策有很大关系，而建设占用耕地基本上维持在一定的水平，表明每年的各项建设对耕地的占用并没有实质性变化，国家减少建设占用耕地的效果并不明显。

2.耕地质量总体上存在下降趋势

虽然各地名义上都执行了耕地的占补平衡，但“占优补劣”的现象很是普遍，大量城镇周围和交通沿线的良田沃土被占，而补充的耕地则主要集中在自然条件和灌溉条件较差的边远丘陵山区或保水保肥条件差的“四荒地”，多为限制因素较多的劣质低产田⑧。以2005年为例，在建设占用耕地中有灌溉设施的占67%，在补充耕地中有灌溉设施的只占35%⑨。另据农业部统计，1999—2008年新开垦耕地与占用耕地相比，一般相差2—3个等级以上，其生产能力不足被占用耕地的30%，异地补充的耕地与被占耕地粮食生产能力相比，亩均产量下降200公斤以上⑩。

在现有耕地中，水田及旱地占耕地总面积的比例分别为23.11%和76.89%，在旱地中的水浇地只占22.6%。水土不稳定，土壤耕层浅薄，地力贫瘠，产量低下的坡耕地面积却占耕地总面积的35.1%B11。

另外，据2009年《中国耕地质量等级调查与评定》成果，我国优、高、中、低等耕地的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，即中低等耕地占据了三分之二。

三、我国耕地保护中的问题及其原因

1.耕地保护缺乏真正的执行主体

(1)农业生产效益的低下和耕地预期受益的不稳定，动摇农民的耕地保护积极性。从理论上推论，农民靠耕种土地来养家糊口，他们必然像保护命根子一样保护耕地，但现实中农民的耕地保护积极性却并不高。一方面，我国长期的二元结构社会经济发展模式导致了城乡发展的巨大差异，大部分农民把进入城镇享受城市文明生活作为自己追求的人生目标。另一方面，由于长期形成的工农产品剪刀差以及农业生产成本的不断上升，农业生产的经济效益非常低下，“增产不增收”现象时有发生，不少农民认为“坚守耕地就是维持贫穷”，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态。虽然国务院反复强调要保护农民的土地承包经营权，并出台了《中华人民共和国农村土地承包法》，为农民对耕地经营的长期预期提供法律保障，但农民对耕地预期受益的稳定性还普遍持怀疑态度。

(2)集体土地所有权主体的模糊，虚化了村集体组织对耕地保护的义务。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。目前由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实亡，民主建设相对滞后，村农民集体组织只是一个抽象的概念，农民缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序，虽然把集体土地的经营管理者规定为村集体经济组织或村民委员会，但这些组织只是集体所有土地的经营管理者，而非所有者。实践中，集体土地财产所有者代表往往被村委会主任等少数人把持，土地的农民集体所有实际上异化为乡村干部小团体所有，集体土地所有权主体出现了虚位或易位的问题。这些小团体为了个人利益，乘机利用农用地转用大发其财，导致农用地转用行为有增无减，根本起不到保护耕地的作用。

(3)地方政府保护耕地的力度不够，加剧了耕地被建设占用。一些地方政府作为耕地的直接管理者，非但没能承担起保护耕地的责任，相反，还以政府行为违法占用耕地。不少地方政府为求发展，搞大规划，随意圈地，建立各种名目的开发园区，有些城镇则大量圈地，形成“开而不发”成片晒太阳的开发区。中央政府和地方政府在耕地保护上形成如此大的反差，究其原因主要有两方面：一是为了维护地方政府正常运行而要征地。我国目前实行中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，土地出让金是地方政府获取预算外资金的重要来源，“以地生财”成为许多地方政府管理土地的至高准则。二是为了政绩需求而大量进行农用地转用。长期以来，对于一届地方政府的政绩评价都集中在当地的经济发展与具体指标上，如GDP增长、城镇发展规模、招商引资数量、工业项目多少等。由于侵占耕地外延式的开发建设，成本低，似乎更能凸显领导在其任期内的政绩，因此，一些地方提出了城市“一年一个样，三年大变样”的口号，还有一些地方为建各类园区招商引资，打出无偿使用土地的“旗号”。政府对土地需求的“胃口”越来越大，结果是大量耕地被圈占。

2.耕地保护的外部性未得到社会广泛认可

耕地不仅是给农民带来经济收益，而且为社会公众提供了大量的非生产性功能，如基于粮食安全的社会稳定心态、农民就业与保障、农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化等B12。这些非生产性功能具有强烈的经济外部性特征，表现出特有的时空特性：一是代内外部性和代际外部性，不仅是要从当代的利益来考虑资源是否合理配置，还要考虑代际之间行为的相互影响，消除前代对后代的不利影响;二是由于耕地空间分布的不均衡性、耕地与非农用地的比较利益差别、区域经济发展不平衡等因素，使耕地保护的外部性往往突破空间区域界线，表现出空间区域的延伸性。我国国土面积辽阔，不同地区差异明显，区域经济发展不平衡，特别是欠发达地区的农业地区，其保护的耕地越多，生产粮食越多，需付出的耕地保护成本也就越高，但由此产生的耕地非生产性功效，却被经济发达地区无差别地分享。农户耕地保护成本大小与其占有耕地面积成正比，农户占有耕地面积越大，其耕地保护成本也就越大，承担耕地保护的责任也就越大，耕地保护带来的生态效益和社会效益流失也越大。由此，全体社会成员在共享耕地保护带来的社会效益、生态效益的同时，并未承担起耕地保护的社会责任，这对耕地经营者是不公平的，难以调动其耕地保护的积极性。

四、我国耕地保护的对策探讨

1.营造全社会参与耕地保护的氛围

只有充分调动全社会对耕地保护的积极性，全民参与耕地保护，才能真正实现耕地保护的战略目标，这是世界耕地保护的成功经验。要吸引全民参与，就必须营造全社会参与耕地保护的氛围。第一，应加强耕地保护社会责任的理论研究，特别是对耕地保护社会行为的责任主体及承担责任方式的基础性研究，为全社会参与耕地保护提供理论支持。第二，要加大耕地非生产性功能的宣传，提高全社会耕地保护意识。既要加大耕地在保证粮食安全、维护社会稳定的重要作用的宣传，更应普及耕地为社会提供的生态功能方面的知识，使全社会明白人人都是耕地保护的受益者。第三，要建立和完善耕地保护社会责任监督机制。第四，要融耕地保护于国家惠农政策之中。我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，一系列扶农惠农政策纷纷出台。惠农政策的实施与耕地保护在目标取向上存在很大的共性之处，应在完善具体惠农政策时，把耕地保护目标也列入其中。

2.充分调动农户的耕地保护积极性

农户是耕地保护的关键主体，不仅在耕地质量保护中占核心作用，而且在耕地数量保护中的作用也在不断增强，这是因为耕地质量的变化与种植作物的品种、耕作制度选择、化肥与农家肥的施用、农药的使用甚至农田灌溉方式，都密切相关，而这些都离不开农户的直接参与B13。当前影响农户耕地保护积极性的因素主要有三：一是耕地经营经济效益低，二是青壮年劳动力少，难以保证农田基本建设的劳力投入，三是耕种田块散碎，难以形成规模化经营。因此，应有针对性地采取相应措施来调动农户的耕地保护积极性：一是进一步加大对“三农”扶持力度，提高农业生产经济效益，消除保护耕地就是保住贫困的误区;二是优化城镇化环境，使农村人口能进得了城，离得了耕地，能真正在城镇中生存，从而增强耕地流转的源动力;三是逐步建立农村社会保障制度，适时促进农村土地由保障功能向资本功能转变B14，改变农户只能依赖耕地作为社会保障的局面，推动耕地向粮食能手集中。

3.强化耕地保护的社会化扶持力度

(1)加快土地征收制度改革步伐，提高建设占用耕地的成本。应在严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的基础上，重点完善征地补偿机制。土地征收不仅要按《中华人民共和国土地管理法》的要求，支付包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，还要解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题，这不仅保障了被征地农民的基本权益，而且还可以通过提高征地成本，使建设占用耕地的成本高于非耕地的成本，也高于城镇内部挖潜的成本。

(2)推进财政制度改革，抑制耕地非农化趋势。必须重新审视“土地是第二财政”，端正城镇发展的用地观。在城镇发展资金短缺之时，通过土地出让为城镇建设筹集启动资金，取之于土，用之于土，本无可厚非。但若把土地出让作为地方政府长期的财政来源，这不仅在理论上是错误的，而且在实践中也会把城镇发展引入歧途，助长城镇的过度扩张，对耕地保护产生严重威胁。因此，要从根源上切断地方政府为生存而侵占耕地的行为，就要改革现行财政制度，保证县、乡(镇)地方政府必要的财政开支，特别是乡镇政府，应做到财权与事权统一，按照“小政府、大服务”的目标和“政企分开、政事分开”的原则，转变政府职能，精简政府机构，减少政府开支。

(3)完善政绩考核制度，调动地方政府的耕地保护积极性。当前我国对各级政府工作业绩的考核大多集中在GDP的增速、城镇发展规模、招商引资的数量、工业项目的多少等经济发展数据指标上，由此导致每届政府都要做出自己的政绩，从而催生出众多的形象工程，而这些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的开发建设。那些决定地方经济可持续发展的资源消耗、生态退化等生态环境指标基本上被忽略。因此，应彻底改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实到政府考核中，消除培养“形象工程”、“政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为，把耕地占用计入国民经济的成本核算之中。

(4)探索耕地保护区域补偿机制，实现全社会耕地保护的公平环境。我国地域广阔，耕地的空间分布很不均衡，加上长期形成的工农业产业的价格“剪刀差”，导致耕地资源相对丰富的地区往往是经济欠发达地区，而强化耕地保护，又意味着这些经济欠发达地区为了防止工业化对耕地资源的侵占，不得不放弃许多工业发展的机会，陷入“保护耕地就是维持贫困”的尴尬境地。因此，必须积极探索构建耕地保护区域补偿机制，运用财政转移支付等国家宏观经济调控手段B15，通过制定科学的包括补偿主体、补偿资金筹措、补偿金额核算、补偿方式、补偿监督等系统在内的区域耕地保护补偿方案，促进那些作为粮食主销区或建设占用耕地区的经济发达地区，对经济欠发达的耕地保护地区进行经济补偿，从而真正营造全社会耕地保护的公平环境。

4.正确协调经济发展与耕地保护的关系

保障经济发展的用地需求与保护耕地并不是一对不可协调的矛盾。第一，要树立经济发展的资源成本观，耕地是最宝贵的自然资源，不能简单地把耕地的市场经济价值作为经济建设的发展成本，而应从耕地的社会生态价值来衡量，在建设项目选址时，应尽量少占耕地，特别是不能占用优质耕地。第二，各项经济建设必须改变摊大饼、片面追求规模的发展思路，应坚持走资源节约型发展道路，彻底改变“建设用地低效利用与建设用地指标紧缺并存”的现象，重点挖掘存量用地和低效用地，把资源节约列入经济建设考核的指标体系之中。第三，要完善并严格执行各项规划。规划是区域统筹用地、协调各项用地矛盾的重要手段。要科学编制土地利用总体规划、城市发展用地规划、村镇体系用地规划、耕地农田保护规划，在宏观层面通过规划来协调好城镇经济发展与耕地保护的关系。

注释

①王世元：《在“纪念基本农田保护20周年暨第19个全国土地日专家座谈会”上的讲话》，《国土资源通讯》2009年第12期。

②张红宇等：《“米袋子”省长负责制评述》，《中国农村经济》1996年第5期。

③郭玮、王来武：《粮食省长负责制：矛盾和问题》，《农业经济问题》1998年第12期。

④李秀彬：《中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示》，《自然资源学报》1999年第4期。

⑤林培、程烨：《“耕地总量动态平衡”政策内涵及实现途径》，《中国土地科学》2001年第3期。

⑥黄贤金等：《耕地总量平衡政策存在的问题及改革建议》，《中国土地科学》2001年第4期;李彦芳、张侠：《耕地保护重在质量——对耕地总量动态平衡政策的反思》，《经济论坛》2004年第14期。

⑦韩雄：《“占一补一”政策应调整》，《中国土地》2010年第1期。

⑧郑海霞、封志明：《中国耕地总量动态平衡的数量和质量分析》，《资源科学》2003年第5期;张玉宝：《耕地占补平衡得失观》，《中国土地》2004年第12期。

⑨张晓松：《我国耕地减少传递三大警示信号》，《参考消息•北京参考》2006年4月18日。

⑩江娜：《耕地质量出现新问题不容忽视》，《农民日报》2009年10月26日。

B11龚子同等：《耕地保护：问题、症结和途径——谈我国1.2亿公顷耕地的警戒线》，《生态环境学报》2007年第5期。

B12Daniel H. , Cynthia N, Joseph C.. Farmland Protection: The Role of Public Preferences for Rural Amenities. gricultural Economic Report No. 815. Washington, 2002.

B13卢新海、黄善林：《我国耕地保护面临的困境及其对策》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第3期。

B14陈美球等：《适时促进农村土地由保障功能向资本功能的转变》，《江西农业大学学报(社会科学版)》2005年第4期。

B15臧俊梅等：《耕地总量动态平衡下的耕地保护区域补偿机制研究》，《农业现代化研究》2008年第3期。

责任编辑：海 玉

收稿日期：2011—11—11

*基金项目：国家社会科学基金项目《我国耕地保护的社会责任及其行为选择研究》(07BZZ014);国家自然科学基金项目《农户耕地保护行为机制及其调控对策研究》(70663003)。

作者简介：陈美球，男，江西农业大学国土资源与资源环境学院院长，教授，博士生导师，博士(南昌 330045)。

作者：陈美球 刘桃菊 周丙娟 徐星璐

保护耕地提高耕地质量论文 篇3：

基于耕地非市场价值和机会成本的耕地保护补偿标准研究

[摘 要]保护耕地对于维护国家粮食安全、促进社会经济均衡发展具有重要意义。科学合理的耕地保护补偿标准能够激发地方政府、农民保护耕地的积极性，提高耕地保护效果。以江苏省为例，采用意愿调查法(CVM)核算出耕地资源的非市场价值为11.02万元/hm2，依据该结果确立农民耕地保护的补偿标准为5.51万元/hm2。依据耕地保护的机会成本，确立地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。该结果实现了对耕地保护的全面补偿，有助于建立长期有效的耕地保护补偿机制，为地方政府出台相关政策提供决策依据。

[关键词] 耕地保护;意愿调查法(CVM);机会成本;补偿标准;江苏省

一、引 言

耕地在维护我国粮食安全中扮]着重要角色。耕地除了具有生产粮食的经济价值外，还具有重要的生态价值，特别是水田，能够极大地改善和提升区域环境质量[1]。此外，耕地还具有维护粮食安全、社会保障和社会稳定等社会价值，这些生态和社会价值无法用市场来衡量，被称为耕地资源的非市场价值[1-2]。耕地保护的外部性决定了耕地保护的公益性和社会性。提高耕地保护效果的关键在于平衡相关利益主体的利益诉求，通过灵活的经济手段构建耕地保护的激励机制，核心在于建立科学合理的耕地保护补偿标准。地方政府和农民是耕地保护的两大利益主体，为了提高利益主体耕地保护的积极性，实现耕地保护外部效应的内部化，需要建立针对不同利益主体的补偿标准。

中央政府将耕地保护指标分解到各省，各省又将其分配到各市、县[1]。对于地方政府来说，土地出让收益是地方政府财政收入的主要来源[2-3]，提高其耕地保护积极性的有效措施就是将耕地保护补偿纳入地方政府财政体系中，通过调整耕地保护的利益分配关系，提高耕地保护效果[4]。对于农民来说，相对于其他产业，农业的比较效益较低，仅仅依靠种地和国家的粮食补贴，难以调动农民耕地保护的积极性。而从耕地资源所具有的非市场价值及地方政府耕地保护机会成本的角度进行补偿，能反映耕地资源的真正价值，对于维护国家粮食安全、促进耕地保护和社会经济均衡发展具有重要意义。

江苏省是我国的粮食生产大省。2015年，江苏省耕地面积占全国耕地面积的3.39%，粮食总产量为3561.34万吨，占全国粮食总产量的比重为5.73%，其中，稻谷总产量占全国稻谷总产量的比重为9.38%，粮食自给率为110%，农村居民人均可支配收入是全国水平的1.42倍。随着工业化和城镇化的快速推进，大量优质耕地被占用，加之农业生产的弱质性，造成耕地数量锐减。1980～2015年，江苏省基建占地面积占耕地减少面积的比重为56.32%，建设用地占用了大量耕地，耕地流失严重。因此，基于粮食安全的角度，从省域范围内，研究耕地保护的全面补偿至关重要。

国内外现有研究多集中于耕地资源价值、耕地保护外部价值的评估、耕地保护补偿标准等。在耕地资源的价值评估方面，多数研究如Daniel(2002)、Werner and Bernard(2003)认为耕地具有重要的社会、发展和环境效益[3-4]。而对保护耕地行为的补偿，Jeffrey H.Dorfman&Barry J. Barnett(2009)认为应参照农民和市民对耕地非市场价值的需要[5]，设计制定具体的补偿政策，保护耕地的自然价值等非市场价值(Ribeiro et al.，2014)[6]。在对耕地生态环境效益的评估上，国外多采用意愿调查法(Contingent Valuation Methord，CVM)和选择实验法(CE)，如Cho S(2008)[7]在核算土地保护地役权的价值中使用了意愿调查法(CVM)。随着我国工业化和城镇化的不断深入，大量耕地被非农化，学者们开始重新研究耕地价值体系及其在征地补偿中的应用(徐济益等，2014;陈春节等，2013)[8-10]。很多学者提出耕地具有生态价值、社会价值等非市场价值(胡蓉等，2013;王冬银等，2013)[11-12]。对耕地非市场价值评估的研究主要有意愿调查法、替代法等。牛海鹏等(2014)[13]以河南省焦作市为例，采用意愿调查法(CVM)核算了耕地资源的生态社会效益。张鹏(2008)[14]认为耕地资源具有巨大的非市场价值，现行的征地补偿标准与耕地资源实际价值之间的差距较大。在耕地资源保护补偿标准方面，目前的研究主要依据单一的耕地资源价值、耕地保护的外部效益、耕地保护者的机会成本、投入成本以及耕地的发展权价格等[15-16]，对耕地保护补偿不够全面客观。由于中国的耕地所有权归国家和集体所有，农民作为耕地保护的微观主体，虽然是耕地资源经济价值、生态价值和社会价值的提供者，但是农民没有耕地的处置权，以耕地保护的机会成本损失作为农民的耕地保护补偿标准，难以上升到政策执行层面。耕地的发展权目前尚缺乏官方和法律上的界定，也不具有实践可操作性。

本研究综合了国内外的相关研究，补充当前研究领域的不足。根据耕地资源的价值分类，通过意愿调查法核算耕地资源的非市场价值，同时解析耕地保护的机会成本，分别确立针对地方政府、农民的耕地保护补偿标准，实现对耕地保护的全面补偿，将有助于建立長期有效的区际耕地保护补偿机制。

二、研究思路与方法

(一)研究思路

耕地保护的补偿分为对农民、地方政府两部分的补偿。因农民已经得到耕地产出的经济价值，对其补偿标准的制定依据耕地的非市场价值[10]。首先，采用意愿调查法测算耕地资源的非市场价值，以此确定农民耕地保护的补偿标准。其次，通过测算耕地保护的机会成本确定地方政府耕地保护的补偿标准。

(二)耕地资源非市场价值测算方法——意愿调查法(CVM)

将耕地资源价值分为市场价值和非市场价值，已得到众多学者的认可[17-18]，其中，耕地资源的非市场价值主要是指其生态价值和社会价值][19-20]。测算资源环境非市场价值常用的方法是意愿调查法(Contingent Valuation Method，CVM)，该方法通过构建假想市场，以调查问卷为引导，得出受访者对某种非市场性服务或物品的支付意愿，据此确定非市场性服务或物品的价值，该价值依赖于调查方案所描述的服务或物品的性质，特别适用于环境物品的价值评估[1，17]。本研究通过调查问卷测算当地市民和农民对耕地资源生态和社会效益的平均支付意愿。调查问卷的内容主要包括以下5项：市民和农户对耕地保护相关政策及耕地保护现状的了解、对耕地各项生态效益和社会效益的认知、对耕地各项生态效益和社会效益的最高支付意愿、耕地经营利用情况(农户经营或承包的耕地数量、耕地流转情况)以及被调查者的个人及家庭情况。通过在江苏省各地区获取的总计865份有效样本(农民有效问卷数412份、市民有效问卷数453份)进行分析。使用意愿调查法评估耕地非市场价值的公式为：

(三)地方政府耕地保护机会成本的测算方法

地方政府耕地保护的机会成本是将耕地转为建设用地所带来的收入——土地使用权出让金收入、土地使用权出让契税、耕地占用税。根据土地均质假设，耕地转为建设用地出让的平均收益可近似采用城镇/城乡交错地带建设用地使用权年收益的1/2，该值即为各地方政府耕地保护的机会成本损失[21]。参考地租模型，公式如下：

其中，土地使用年期取综合用地出让年期为50年。

三、实证分析

(一)江苏省耕地资源非市场价值的测算结果

还原率是指“将耕地产生的未来纯收益转化为价格的比率”。考虑到农业生产受气候等因素影响，将还原率确定为风险调整利率与安全利率之和，风险调整利率为近五年居民消费价格指数变化率的几何平均值[22]。2011～2015年，江苏省居民消费价格指数的算术平均值为102.82，则该指数的变化率为2.82%。2015年央行一年期存款基准利率为1.75%，则还原率为4.57%。根据调研结果，江苏省耕地生态效益和社会效益平均支付意愿为5037.55元/hm2，由式(1)可知江苏省单位面积耕地非市场价值为11.02万元/hm2。

(二)江苏省耕地保护补偿标准的确定

1.江苏省农民耕地保护补偿标准的确定

农民作为耕地的经营主体，是耕地资源市场价值和非市场价值的提供者。由于农民在生产经营中，已经获得了耕地资源的市场价值。因此，对农民耕地保护的补偿标准主要依据耕地资源的非市场价值。耕地生态系统对地区生态环境具有显著影响。耕地资源的生态效益可以使本地区和其他地区同时受益。由于农民也享用到了耕地资源的生态和社会效益。因此，将农民耕地保护的补偿标准定为耕地非市场价值的1/2，即5.51万元/hm2。

2.江苏省地方政府耕地保护补偿标准的确定

土地出让金是地方政府在出让土地使用权时收取的土地使用费用。根据《江苏省2015年国土资源统计情况报告》可知，2015年江苏省土地出让总面积为2.33万hm2，土地出让合同金额为4436.78亿元，可得出土地出让金为1904.20万元/hm2。

根据已有研究和中国的地价分布情况，包括建制镇在内的城镇城乡交错带平均地价水平约为城市水平的1/9[21]。由于缺乏2015年江苏省城市综合地价，以2013年的数据代替，并引入2015年江苏省人均GDP值与2013年江苏省人均GDP值的比值进行修正。2013年江苏省城市综合地价为1095元/m2，即1095万元/hm2。2015年、2013年江苏省人均GDP值分别为8.80万元/人、7.54万元/人，则得出2015年江苏省城市综合地价为1281.15万元/hm2。根据《契税暂行条例》，土地使用权转让的契税税率为成交价格的3%。进一步得出土地使用权出让契税为1281.15×3%÷9=4.27万元/hm2。

江苏省耕地占用税平均税额为30元/m2，即30万元/hm2。根据式(2)、式(3)可得出江苏省建设用地使用权年收益为99.21万元/hm2，则江苏省地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。

四、结论与讨论

(一)结论

第一，该方法可以较为准确简便地完成耕地保护补偿方案的制定，具有较强的可操作性，既有助于抑制耕地的非农化速度，也可以提高农民和地方政府耕地保护的积极性。

第二，耕地资源具有重要的非市场价值。采用成熟的意愿调查法(CVM)，根据实地调查的有效问卷，得出江苏省耕地资源非市场价值为11.02万元/hm2，总价值为5166.24亿元，是江苏省GDP的7.37%。该结果为制定耕地保护补偿标准提供了精确可行的依据，为认识和测度耕地资源非市场价值提供了实践支撑。

第三，确定了全面客观的耕地保护补偿标准。分别依据耕地资源的非市场价值、耕地保护的机会成本，最终确定农民耕地保护的补偿标准为5.51万元/hm2，对地方政府耕地保护的补偿标准为49.61万元/hm2。两个部分的补偿标准既符合中国现行的行政体制，又能够确保全面合理地补偿耕地保护主体。

(二)讨论

第一 ，采用意愿调查法(CVM)核算耕地资源非市场价值的不足及改进。采用意愿调查法估算耕地非市场价值还存在一些误差，一个有效的解决方法是将意愿调查法和其他非市场价值的评估方法相结合，例如将意愿调查法与选择实验法、能值分析法等组合使用，从而提高核算的準确性。此外，目前对耕地资源非市场价值的核算仍是静态的，以后需要进一步在更大区域范围内建立长期动态的耕地资源价值评估指标体系，其价值评估结果可能会更广泛、更深入、更复杂。

第二，未来需要深入研究耕地保护补偿的执行标准。要充分考虑耕地保护相关主体的利益诉求，结合地区社会经济发展水平，以博弈论和政府职能转变的研究成果为理论基础，通过构建农户、市民、企业、地方政府、中央政府和非盈利组织等多方主体参与的博弈模型，制定多方制衡的耕地保护补偿标准，提高耕地保护的效率，这也是今后耕地保护补偿研究的重要内容。

第三，耕地保护指标的多少直接影响着地方政府财政收入，可以考虑逐级建立专门的省、市、县级耕地保护补偿基金委，负责补偿资金的管理、分配，将耕地保护补偿归入到地方政府的财政转移支付决策中，通过财政转移支付补偿地方政府所承受的机会成本损失。要构建长期有效的耕地保护激励机制，这是实施耕地保护的制度工具。要将此机制逐步推广应用于耕地保护补偿的实践，并在实践中不断完善，提高其可操作性和运行效率，控制机制运行成本，使其能够有效地抑制目前城市化过程中的耕地非农化及非粮化现象，保证粮食安全，促进生态环境的不断改善。此外，研究范围也可以扩展到全国，提升研究方法的精度和深度，显化耕地资源价值的空间差异，可以考虑在耕地保护集中区、粮食主产区进行试点，将耕地资源的市场价值、非市场价值归入到一个研究体系中。

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Research on Compensation Standard of Arable Land Protection

Based on Non-market Value of Arable Land and Opportunity Cost

——A Case Study of Jiangsu Province

Liu Lihua1，Li Quanxin2

(1.Guangdong Academy of Decision Science，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510275，China; 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning，Chinese Academy of Agricultural Sciences，Beijing 100081，China)

Key words：arable land protection;Contingent Valuation Method(CVM);opportunity cost;compensation standard;Jiangsu province

作者：刘利花 李全新