我国耕地保护对策研究
摘要：保障发展和保护耕地资源这个两难命题，历史性地摆在我们面前。通过严格的规划、落实.我国耕地减少速度得到了有效遏制。但是，粮食安全问题依然存在，耕地保护形势依然严峻，耕地保护的压力依然很重，守住18亿亩耕地红线依然面临很大挑战。作者认为，我国应当通过建立耕地保护的专门法律制度，节约用地、合理规划建设用地，加强耕地生态环境治理、提高耕地质量，积极稳妥开发、复垦、整理宜农荒地，推行耕地储备制度，加大破坏耕地行为的责任追究力度等路径，来达到耕地保护的目标。
关键词：耕地;耕地保护;资源
文献标识码：A
一、我国加强耕地保护的战略意义
在我国960万平方公里的国土面积中，耕地面积仅占三分之一，其中只有34%的耕地分布在平原、盆地，有66%的耕地分布在山地、丘陵和高原地区，优质耕地比例较低，分布极不均衡，且坡地数量较大，耕地质量、数量劣势明显。特别是近年来耕地动态发展状况堪忧，虽然为保证粮食安全，我国提出了确保18亿亩耕地的红色警戒线。但是据国土资源部公布的全国土地利用变更调查结果显示，我国耕地面积近年来一直呈不断下滑之势，从1996年的19.51亿亩、2002年的18.89亿亩、到2006年的18.27亿亩、2008年12月31日的18.2574亿亩，这意味着，
“十一五”期间我国年均净减少耕地面积不能超过650万亩。随着近年来我国社会经济的快速发展和城市化进程的不断加快，进一步加剧了耕地数量的锐减，自然灾害、环境污染导致了耕地质量的下降;而土地需要承载的人口数量又在不断增长，生活需要、经济发展需求在不断增加。耕地于我国而肓，其战略意义显而易见。
耕地作为基础性资源，作为国人赖以生活、社会经济赖以发展的根基，如若锐减，穿透18亿亩的警戒线，我国的社会经济发展、粮食安全、社会安定都无从谈起。因此，面对当前城市与农村争地、工业与农业争地、燃料与粮食争地、住房与庄稼争地、资源消费快于生产等现实问题，耕地锐减与需求快速增加的矛盾，保障发展和保护土地资源的两难命题，历史性地摆在我们面前，我国耕地保护的战略意义毋庸置疑。
为此，我国在不断加大耕地的保护力度，完善其保护机制。《土地管理法》对耕地的征用、补偿、开发、复垦等建立了严格的管制制度，同步实施的《基本农田保护条例》，建立了较为完善的基本农田保护制度体系，《省级政府耕地保护责任目标考核办渤实行了省长作为第一责任人对本区域内规划确定的耕地保有量和基本农田保护面积负责的制度，加之我国全面实施的土地督察制度，到2008年度我国耕地面积净减少29万亩，比上年度净减少数量下降50%，创历年来的新低，耕地减少速度趋缓，怛我国耕地保护的紧迫性仍然未从根本上得到缓解。
二、我国耕地保护面对的挑战
社会经济发展离不开资源，耕地资源的消耗是无法避免的。在发展社会经济的过程中，耕地保护将面临着更严峻的挑战。
(一)粗放式耕地利用模式，降低了耕地的利用率
我国目前土地利用成本较低，投入较少的劳动和资本即可获得巨大的利润，致使人们不珍惜土地资源，城市化进程中大量占用耕地现象未得到应有的控制，甚至蔚然成风。在农村，一户承包经营几亩、且分散多处的耕地，这种小规模的农业承包经营，给耕地流转和集中带来诸多限制，不利于实现农业技术的进步，不适应现代农业发展的需要，直接影响耕地的生产效率。改革开放30年来，农村人口不断向城市转移，农村减少6000多万人口，耕地被撂荒和得不到保护现象较普遍，农村的一些村落萎缩，耕地不仅未被整理出来，村庄用地反而增加了2亿亩，这些地带多是耕地连片的平原地带。为此，城市化到底需要多少土地，涉及多少耕地，特别是农村什么时候萎缩到什么程度，农村的土地能不能被整理出来，能整理出来多少土地，都是我们应当认真思考和解决的问题。
(二)耕地污染、退化现象严重
除了自然灾害毁损外，工业发展、矿山开采、简单的农业耕种对耕地保护都带来了诸多负面影响。目前我国土地资源还是大量地配置到工业中，为追求利润，工业生产中固体废物、工业废水、废气等不达标污染物的排放在不断增加，致使耕地质量下降、农作物绝产现象时有发生，受污染后的耕地退化、甚至变废。矿山开采忽视对土地的节约利用，土地复垦、复绿机制不健全，私采乱挖直接占有耕地，都直接导致了耕地的浪费和退化。近年来，面对农业生产资料的不断上涨，农业技术进步的缓慢，农业的生产率低下，农民耕种土地漫不经心，有些地区的耕地撂荒、质量退化，甚至被沙化，耕地生态环境在不断恶化。
(三)耕地开发、复垦、整理措施不力
我国耕地后备资源贮备有限，后备资源不能轻易开发、使用，需要由国家统一规划。这就要求必须将耕地开发、复垦、整理的重点放在对现有已利用的耕地资源的开发、复垦、整理上。但由于缺少配套的技术标准和政策措施，监管不到位，且土地开发、复垦、整理资金来源渠道过窄，挪用、不能及时兑现等现象时有发生，致使耕地在整理之后其质量等级不能及时得到确定，耕地的开发、复垦、整理不到位，耕地数量和质量得不到有效保障。
(四)社会转型加重了耕地的承载负担
在我国城镇化发展过程中，“大城镇化”的区域扩大态势明显。从农业社会向城市社会转型，即意味着土地资源的再次分配，再分配过程中虽然利益的兼顾与选择面临着诸多的挑战，但是实践中土地资源的分配方向则基本是单一的，依赖土地生存的农民“被城市化”的原因大多在于此。城市化进程中城市居民的安居问题的公众关注程度居高不下，城市建设用地供给增加的情况在短期内难以改变，耕地数量的进一步减少成为一个不争的事实。同时，面对日益高涨的房价，数据庞大的进城务工农民在城市安家还只能是一个良好的预期，返乡带来的农村人口老龄化，人口流动期间退耕导致的耕地退化，失地农民的社会保障等一系列社会问题仍将给我国的社会经济发展带来诸多不利影响，耕地承载负担日益加重的趋势仍将延续。
三、加强我国耕地保护的构想
(一)建立耕地保护的专门法律制度
我国目前在《土地管理法》、《基本农田保护条例》、《土地复垦规定》、《国土资源部关于闲置土地处置办法》、《土地开发整理若干意见》等法律法规中，从土地用途管制、农用地转用审批、基本农田保护、征用耕地审批、非农业用建设占用耕地审批、占用耕地补偿、耕地开发复垦和增加有效耕地的土地整理等方面对耕地保护问题作了一系列原则性规定，这也使得我国近年来耕地的净减少数量开始下降。但是从我国耕地保护的整体形势上看，制度建设仍然相对滞后，也缺乏操作性。实践中，我国还是
多依赖中央政府的宏观耕地政策来进行调控，多倾向于耕地的数量安全，缺乏耕地的质量、生态、产权、文化等方面的关注，使我国耕地保护显现出制度建设的急迫性。
在我国现有的土地法律制度框架下，建议制定专门的《耕地保护法》，进一步明确耕地保护与占补平衡的立法宗旨，拓宽耕地的保护范围;明晰耕地的产权归属、相关主体的责、权、利，理顺所有权和使用权关系，特别是维护农民对耕地的承包经营权，解决耕地的所有权虚置问题，调动农民保护耕地的积极性;建立严格的耕地征收、补偿审查机制，严控各种占有耕地的行为;完善耕地开发、复垦、整理制度，构建保护耕地的补偿和奖励机制，实现耕地的永续利用;建立耕地环境监测制度，确保耕地质量;构建科学的耕地保护责任机制，提高全社会的耕地保护意识，有效防范和严厉制裁各种破坏耕地的不法行为。
(二)节约用地，合理规划建设用地
社会经济发展过程中，受趋利性价值观的影响，相关利益主体多关注耕地产出的收益性，则忽视耕地的资源性。当前，城乡建设用地是造成我国耕地数量快速下降的主要原因。
有数据统计，改革开放30年以来，农村减少了6,000多万人口，但是村庄用地增加了2亿亩;而城市转移和增加了4.2亿人口，城市建设用地却只增加了5000万亩。在规划和用途管制的前提下，从节约用地大的格局来看，首先解决好农村建设规划问题，限制农村村庄用地扩大化，严格执行“一户一宅”的房基地使用制度，鼓励容积率适当的多层和高层住宅建设，加强对“空心村”、废弃房基地的整理，从源头上对占用耕地行为进行控制;其次，在城市化进程中走出盲目扩大区域建设的怪圈，改变“一刀切”的大城市建设思维，注重城市发展的科学规划，严格控制建设用地，限制城乡或者不同区域两栖居住、多套居住、别墅居住和超大面积居住，同时考虑通过放宽城市保障性住宅用地的供给，鼓励相对少的城市居住用地转移更多的农村人口，鼓励城镇、城郊中用集体土地建设集中人口，置换农村庭院式住宅的多层甚至高层住宅;最后，通过土地使用税、房产税和累进税率等办法加强用地调节，减少用地。
(三)加强耕地生态环境治理，提高耕地质量
我国现有耕地中，高产田约占30%。中低产田约占70%，耕地质量不高、耕地质量总体呈下降趋势是我国耕地保护的又一严峻形势。除水土流失、沙化、盐碱化、贫瘠化、撂荒等对耕地质量和生态环境的破坏外，工业开发导致的重金属及其它有毒物质对耕地的污染、质量下降，土地开发整理复垦的耕地质量普遍较差是其中的重要原因。
数量保护是耕地保护的基础，质量保护、生态保护则是我国今后耕地保护的重点和支撑。在确保耕地保有量和基本农田保护面积的基础上，加强中低产田改造和高标准基本农田建设力度，培育和提高耕地的养育功能，改善耕地质量，加强耕地环境保护，改善农田水利条件和生态条件，防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化，防止污染，构造耕地生态系统，提高耕地生态功能。从土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费中拿出一定比例的资金建立耕地保护基金，专项用于耕地质量和粮食生产能力的提高，大力开展农业生态环境治理，使耕地占补平衡真正达到数量和质量并重，建设环境友好的耕地生态系统。
(四)积极稳妥开发、整理、复垦宜农荒地，推行耕地储备制度
据国土资源部估计，我国可开发耕地约1亿亩，但主要集中在生态环境较脆弱的西北和东北地区，通过复垦可以使我国工矿废弃地增加耕地资源1400万亩，通过土地整理可以增加耕地资源0.8-1.1亿亩。这就要求我国农村通过内涵式挖掘的方式提高耕地利用率，在农村现有的土地上进行整理、开发、复垦，以增加耕地的面积，提高耕地质量，改善生态环境。通过建立严格的耕地整理、开发、复垦监管机制，明确监管主体、审查程序、验收标准、责任主体及方式，确立土地复垦年检制度，实现占补平衡。
我国耕地后备资源量仅为1.13亿亩，推行耕地储备制度在我国有着极其重要的现实意义。借鉴国外经验，根据我国农业发展规划，适时推出耕地储备计划，首先对于需要休耕的部分耕地予以补贴，对耕地实行短期保护;其次，根据退耕后的用途由农民同地方政府签订土地期限不等的退耕计划，对耕地实行长期保护。通过这种“休耕法”实现耕地的保护。美国在耕地保护中的“表土保留制度”，也值得我们借鉴参考，在占用耕地前，占用者需要先把耕地表层至少30厘米的耕土集中起来，然后运到别处造地，以确保耕地肥力和耕地面积，建立耕地后备资源。
(五)加大破坏耕地行为的责任追究力度
耕地保护问题已经不单纯是政府的职责，也是公众应有的意识和责任。目前我国土地违法违规行为虽然呈现了总体下降趋势，但2008年度国土资源部卫星遥感图片执法检查的172个城市中，平均违规违法占用耕地为建设用地面积的14.4%：172个城市中有46个城市违规违法占用耕地占新增建设用地占用耕地面积的比例超过15%这一“问责红线”。我国违法占地现象之所以屡禁不止，很大的原因就在于破坏耕地行为的法律责任机制不完善，特别是存在着执法不利的问题。大量建设用地“未批先用”、“少批多用”、“批而未用”等违法现象突出，法律责任不明确，责罚不到位，违法成本低，执法不严等一定程度放任、默许了土地违法行为的发生。加强非法占用耕地的违法责任单位及责任人的严厉处罚，使其违法成本远超出现行征地相关税费及补偿安置费用的总和，使耕地红线真正成为一条高压线，才能真正体现出法律的威慑力，达到保护耕地的目地。
目前在土地执法过程中，懒政思维严重，不作为或慢作为，导致打击违法用地不利，一些基层政府为招商引资、出政绩，支持、默许土地违法的现象大量存在，违法违规行为查处普遍偏轻、不到位，产生了极大的负面效应。为此，我国土地执法需要继续保持高压态势，坚决遏制违法违规征占土地的势头，狠抓重大、典型的违法案件的处罚，以做效尤，警示公众。触犯刑律的，严格按照司法程序，移送公安机关，由司法机关依法追究其刑事责任。
作者：侯丽艳 任 杰 姜琳洁
【摘要】耕地保护是指人们为保证耕地的永久性利用和为可持续的发展提供基本保障所采取的措施，包括保护耕地的数量、质量和耕地环境保护。随着我国改革开放的日益深入，社会经济飞速增长，我国的人地矛盾越来越突出，保护耕地就是保护我们自己的生命线。本文从耕地保护制度现状等方面，全面分析了耕地保护存在的主要问题，进而在完善保护耕地体系，切实保护耕地工作力度等几个方面，提出了保护耕地的建议。
【关键词】耕地保护;现状;困境;建议
引言
耕地作为一项战略性资源，其不仅与社会的可持续发展息息相关，而且关系到国家粮食的安全。耕地可以出产粮食和农产品，而且还有生态与景观的功能性，一旦耕地面积减小，则意味着粮食产量的降低和生态环境的恶化。所以需要高度重视对耕地资源的保护，确保能够有效的满足我国庞大人口对粮食的需求。党中央、国务院历来高度重视耕地保护工作，党的十八大、十八大三中全会和中央经济工作会议、城镇化工作会议、农村工作会议就严防死守18亿亩耕地保护红线、确保实有耕地面积基本稳定、实行耕地数量和质量并重等提出了新的更高要求， 但我国基本国情人口多、耕地少，且城镇化和工业化进程不断加快，近年来我国耕地数量和质量不断下降，粮食安全和耕地保护形势十分严峻。我国经济已经到了必须在发展中加快提质增效升级的重要时期，粗放扩张、浪费资源、破坏环境的老路不能再走，严守耕地红线、节约集约用地比以往任何时候更为重要和紧迫。
1.我国耕地保护状况
1.1耕地数量保护现状
我国耕地总量大，但人均占有量少。中国耕地总量占世界耕地总量的7.8%，仅次于美国、印度和俄罗斯。然而，中国庞大的人口基数使得人均耕地资源稀缺。2012 年底，我国人均耕地为0.089 公顷，仅为世界平均水平0.24 公顷的38.2%。
一般来说，耕地减少的主要原因是建设占用和生态退耕，其次是农业结构调整和灾害损毁。耕地增加的原因主要是土地开发、土地整理和土地复垦。由于可供开发的未利用地已经很少，通过土地开发补充耕地已没有余地，土地整理主要是规整田面、完善农业生产设施，因此几乎不增加耕地面积。只有废弃工矿地和农村宅基地复垦才能增加耕地，然而受工业化历史的限制，可用于复垦的废弃工矿地数量也有限，农村宅基地复垦受制度限制。
1.2 耕地质量保护状况
我国耕地总体质量不高，且后备资源不足，我国中低产田土和不适宜耕作的土地占耕地总量的58.7%。耕地中水田较少，占耕地总量的23.11%，旱地较多，占耕地总量的76.9%，坡耕地占耕地总量的35.1%。长期以来我国中低产田土改造的力度也不够，从质量提高的效果来看，由于耕地质量提高所致的产量提高幅度较小。
2.我国耕地保护面临的困境
2.1 人口总量不断增长
近年来我国人口增长的速度在不断的放缓，但由于人口基数较大，而且人口总量的增长在一定时间内仍会延续，这必然导致人均粮食的需求会增加，导致社会发展过程中对粮食的总体性需求增长。但当产我国粮食产量年均增长的速度较慢，而且粮食产量也存在不稳定性，具有较大的波动性，这就导致对我国耕地保护的要求得以进一步提高，以此才能有效的保证粮食安全。
2.2城镇化水平快速提高
当前我国城镇化和工业化的发展速度不断加快，但城镇化总体还处于较低的水平，在我国城镇化发展过程中，对土地利用最为明显的特征是外延扩张，而且城镇工矿用地需求量也不断增加，这就必然会导致一部分耕地被占用，因此在城镇化水平不断提升的情况下，我国耕地总量呈现不断减小的状况，这就导致城镇化水平与耕地总量之间存在着较大的矛盾，当城镇化水平发展到一定程度时，我国耕地红线将无法得以保障。
2.3农业结构调整
目前我国耕地面积的减小与农业结构调整也具有较大的关系。通常情况来讲，农业结构调整并不会对耕地的总量带来影响，但在当前部分农业结构调整过程中，其对耕地质量没有带来积极的影响，反而导致耕地质量和生产力下降。再加之当前农民自主生产行为较强，再加之农业生产和农产品价格受国际市场的影响越来越大，在这种情况下，农业结构调整自发性越发明显，农民为了追求经济利益，近年来粮食作物的种植比例明显减小，而其他经济作物的种植比例则呈不断上升的趋势。
2.4生态退耕
自改革开放以来，我国为了更好的推动经济的快速发展，对自然资源采取了无节制性消耗来换来经济增速，同时大量的污染物也被排入在自然环境中，给我国生态环境带来严重的损害。在生态环境恶化及不合理的耕地开发利用状态下，我国水土流失严重生，荒漠化面积不断扩大，而且耕地受重金属污染越发严重，从而卖到粮食逐年减产。因此为了确保生态的安全，则需要在保护耕地资源的同时，还要对部分对生态环境不利的耕地资源进行放弃，而且在未来生态退耕计划还会进一步加强，这对耕地保护所带来的影响十分严重。
3.健全耕地保护机制的建议
3.1走新型工业化和城镇化道路，节约集约利用土地
工业化和城镇化是耕地减少的主要原因。長期以来，我国工业化和城镇化建设土地利用比较粗放，今后应盘活存量土地，提高土地利用强度。加强土地利用总体规划的权威性，土地利用总体规划的实施中城市土地利用在空间上不能越界，在类型上不能混淆。只有这样，才能有效控制城市用地蔓延，促进建设用地节约集约利用。
3.2增加农业生产补贴，提高农民保护耕地的积极性
由于农业、尤其是粮食生产的利益比较低下，农民存有改变农业种植结构的倾向， 甚至抛荒耕地，从而导致耕地减少。必须利用经济手段，提高农民保护耕地的积极性。农户实施耕地保护，一方面为生态环境保护作出了贡献，另一方面也放弃了改变用途而获得的更高收益。因此，应从耕地生态价值及发展权价值考虑，对保护耕地的农户进行合理补偿。
3.3引导和促进各类建设节约集约用地，加强农村土地综合整治
按照严控增量、盘活存量、优化结构、提高效率的总要求，综合运用规划调控、市场调节、标准控制、执法监管等手段，全面推进城镇、工矿、农村、基础设施等各类建设节约集约用地，切实减少对耕地的占用，严防侵占优质耕地。尤其是工业化和城镇化进程中有大量农村人口向城镇迁移，国家一方面应改变现行户籍制度，使大量进城务工农民身份得到顺利转变，另一方面应着力解决他们的长远生计，在此基础上激励、引导农民退出農村宅基地，并对宅基地进行复垦，对田、水、路、林、村进行综合整治，通过城乡建设用地增减挂钩使农村宅基地流转到城镇使用，以及用于补充建设占用的耕地。
3.4 增加农业投入，完善农业生产条件
在耕地总量减少难以避免的现实条件下，提高耕地质量是确保粮食安全的良策，政府应进一步提高农业投入，加强农业基础设施建设，大力改造中低产田土，提高耕地产出。
4.结语
耕地是我国经济和社会得以持续发展的重要资源保障，耕地保护是我国建设过程中一项较为艰巨的任务。当前我国人口增长、粮食需求增加、城镇化和工业化进程加快，再加之生态环境建设等诸多方面的因素，都会加大对耕地资源的占用和消耗，所以当前我国耕地保护面临着严竣的挑战。这就需要在我国既有的耕地保护政策基础上，充分借鉴其他国家耕地保护的成功经验，通过对耕地保护方法和手段的创新，从而制定出切实可行的耕地保护政策，这不仅有利于加快推动我国社会经济的快速发展，而且还会确保国家粮食的安全，对生态环境建设起到有效的推动作用。
参考文献
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[6]国土资源部关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知(国土资发〔2014〕18号)
作者：麦凤霞
摘 要：切实保护耕地是我国的基本国策，也是实现我国社会经济可持续发展的基本前提。改革开放以来，我国先后提出基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等重要耕地保护政策，对遏制耕地锐减态势发挥了相应的作用，但耕地质量也出现了总体下降趋势。究其原因，一是缺乏真正的耕地保护执行主体，二是耕地保护的外部性未得到社会广泛认可。为此，要从营造全社会参与耕地保护氛围、充分调动农户耕地保护积极性、强化耕地保护社会化扶持力度、正确协调经济发展与耕地保护关系四方面强化我国的耕地保护政策。
关键词：耕地保护;政策制度;社会责任
“民以食为天，土为农之本”，作为一个拥有13亿人口的大国，我国的粮食安全必须立足于自给。改革开放以来，随着城镇化和工业化的推进，建设用地需求与耕地保护的矛盾日益突出，中央政府不断强化耕地保护力度，制定了“切实保护耕地”的基本国策。当前，我国的城镇化和工业化正处于加速阶段，各类建设项目对耕地侵占的威胁依然严峻，耕地保护任重道远。有必要对我国耕地保护政策进行认真梳理，总结其经验与不足，从而为进一步完善我国的耕地保护政策、提高耕地保护效果提供参考。
一、我国耕地保护的政策回顾
改革开放以来，我国在耕地保护方面先后提出了基本农田保护制度、“米袋子”省长负责制、“耕地总量动态平衡”等标志性政策制度。
在基本农田保护制度方面，1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》、1998年《中华人民共和国土地管理法》、国务院《基本农田保护条例》等政策法规对基本农田保护工作予以明确规范，形成了较为成熟的基本农田保护制度，这是我国耕地保护中的一个根本制度。基本农田保护制度是我国一个开创先河的制度创新，不仅丰富了土地管理制度，成功探索了建设用地区、耕地保护区的分区规划控制，为土地用途管制制度的确立提供了经验，而且在我国耕地保护中发挥了巨大的作用①：全国基本农田比例达耕地总量80%以上，数量超过15.8亿亩，切实保护了耕地数量;通过划定基本农田保护区，建立保护制度，宣传了基本国策，全民的耕地保护意识显著增强;实行占用基本农田最严格的审批管理，最大限度控制了耕地的减少;在对基本农田实行特殊保护的基础上，加大了基本农田建设的投入，提升了耕地质量，特别是随着国家级基本农田保护示范区建设的推进，大大加快了农业现代化建设。
在“米袋子”省长负责制方面，针对20世纪90年代以来全国粮食总产量起伏不定、徘徊不前以及区域粮食供求关系由“南粮北调”转变为“北粮南运”的现实状况，1995年3月，《政府工作报告》强调：要坚持“米袋子”省长负责制。“米袋子”省长负责制的主要内容是：以省区为区域范围，以行政首长负责制的办法，要求各地努力实现粮食的供求平衡和粮食市场的相对稳定，具体包括稳定生产、稳定粮源，稳定储备，逐步建立粮食储备制度和稳定市场。“米袋子”省长负责制的出台，在短期内对促进粮食生产，保持粮食供求平衡起到了积极作用，增强了省一级政府和领导对粮食生产的高度责任感。各级政府在努力增产粮食的同时，注意解决制约粮食生产发展的一些深层次问题，如多渠道增加农业投入;兴修水利，改善粮食生产条件，提高粮食生产抗御自然灾害的能力;调动和保护农民的种粮积极性，不少地方实行定购粮价外补贴政策或粮肥挂钩政策。②但是，“米袋子”省长负责制毕竟是依靠行政手段来维持粮食生产，与不断发展的市场经济之间存在较大的冲突：一是少数地方将省级“自求平衡”变为“层层自我平衡”，层层签订责任状，产生就粮食抓粮食、治标不治本的问题;二是与中央宏观调控产生一定的矛盾，如1995年，我国粮食市场呈现紧张局面，国家多次动用粮食专项储备平抑粮价，而此时许多地方储备不吐反吞，出现省、地、县多级储备③。
在耕地总量动态平衡方面，进入20世纪90年代后，我国人均耕地逐年减少趋势依然强劲，每年人均耕地面积以0.001公顷的速度逐年减少④。1995年，莱斯特•布朗发表《谁来养活中国》，震惊了中国和世界。他认为：随着中国人口的增长和膳食结构的改善，中国的食物需求急剧增长;工业化和交通建设造成的耕地锐减，以及由于技术进步对农业生产率提高的有限性和环境破坏对农业生产率的负面影响，导致粮食供给存在缺口;当中国这个人口大国出现粮食问题，将威胁整个世界。面对国际社会的疑虑，中国政府多次郑重承诺中国能靠自己养活，并于1996年提出了耕地总量动态平衡战略。耕地总量动态平衡，就是要保护土地的生产力能生产足够的粮食，从而在其规划期内支持其区内人口的生活需要，实质是耕地生产能力的动态平衡⑤。自耕地总量动态平衡战略提出以来，针对实施过程中出现的重数量平衡、轻质量平衡和占优补劣等现象⑥，相应的配套政策也在不断完善，如1998年明确提出建设用地占用耕地要实行“占一补一”政策⑦，并由“先占后补”、“边占边补”发展为现在的“先补后占”;开展农用地分等定级基础工作，积极探索耕地占补按等折算的实践;提出“18亿亩耕地保有量”的红线约束性指标。耕地总量动态平衡战略的提出，特别是建设用地占用耕地“占一补一”政策，在约束建设用地对耕地的占用方面，发挥了巨大作用。
二、我国耕地保护的效果分析
1.耕地锐减的态势得到了遏制
改革开放以来，不断加强的耕地保护政策，使耕地数据上的锐减态势得到了遏制，但由于庞大的人口基数及其增长惯性，人均耕地占用量减少的趋势并没有得到逆转，人均耕地由1990的0.1164公顷，降至2000年的0.1012公顷，2008年又降为0.0917公顷(见表1)。
进一步对1997—2008年耕地减少的去向进行分析(见表2)，可以看出，12年间共减少1229.89万公顷，其中生态退耕最多，占58.83%，其次为建设占用，占20.09%，第三为农业结构调整和灾毁分别占15.11%和5.98%。期间，通过土地开发整理复垦补充耕地355.17万公顷，净减少耕地874.72万公顷，且每年的土地开发整理复垦补充耕地量均要高于建设占用量，实现了耕地的占补平衡。从年度耕地减少看，生态退耕年度间变化最大，2003年达到最高峰，这和国家政策有很大关系，而建设占用耕地基本上维持在一定的水平，表明每年的各项建设对耕地的占用并没有实质性变化，国家减少建设占用耕地的效果并不明显。
2.耕地质量总体上存在下降趋势
虽然各地名义上都执行了耕地的占补平衡，但“占优补劣”的现象很是普遍，大量城镇周围和交通沿线的良田沃土被占，而补充的耕地则主要集中在自然条件和灌溉条件较差的边远丘陵山区或保水保肥条件差的“四荒地”，多为限制因素较多的劣质低产田⑧。以2005年为例，在建设占用耕地中有灌溉设施的占67%，在补充耕地中有灌溉设施的只占35%⑨。另据农业部统计，1999—2008年新开垦耕地与占用耕地相比，一般相差2—3个等级以上，其生产能力不足被占用耕地的30%，异地补充的耕地与被占耕地粮食生产能力相比，亩均产量下降200公斤以上⑩。
在现有耕地中，水田及旱地占耕地总面积的比例分别为23.11%和76.89%，在旱地中的水浇地只占22.6%。水土不稳定，土壤耕层浅薄，地力贫瘠，产量低下的坡耕地面积却占耕地总面积的35.1%B11。
另外，据2009年《中国耕地质量等级调查与评定》成果，我国优、高、中、低等耕地的比例分别为2.67%、29.98%、50.64%、16.71%，即中低等耕地占据了三分之二。
三、我国耕地保护中的问题及其原因
1.耕地保护缺乏真正的执行主体
(1)农业生产效益的低下和耕地预期受益的不稳定，动摇农民的耕地保护积极性。从理论上推论，农民靠耕种土地来养家糊口，他们必然像保护命根子一样保护耕地，但现实中农民的耕地保护积极性却并不高。一方面，我国长期的二元结构社会经济发展模式导致了城乡发展的巨大差异，大部分农民把进入城镇享受城市文明生活作为自己追求的人生目标。另一方面，由于长期形成的工农产品剪刀差以及农业生产成本的不断上升，农业生产的经济效益非常低下，“增产不增收”现象时有发生，不少农民认为“坚守耕地就是维持贫穷”，“保护子孙田”与“保护贫穷”已成为当前农民的一个矛盾心态。虽然国务院反复强调要保护农民的土地承包经营权，并出台了《中华人民共和国农村土地承包法》，为农民对耕地经营的长期预期提供法律保障，但农民对耕地预期受益的稳定性还普遍持怀疑态度。
(2)集体土地所有权主体的模糊，虚化了村集体组织对耕地保护的义务。《中华人民共和国土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。目前由于我国农村大部分地区的集体经济组织名存实亡，民主建设相对滞后，村农民集体组织只是一个抽象的概念，农民缺少行使集体土地所有权的组织形式和程序，虽然把集体土地的经营管理者规定为村集体经济组织或村民委员会，但这些组织只是集体所有土地的经营管理者，而非所有者。实践中，集体土地财产所有者代表往往被村委会主任等少数人把持，土地的农民集体所有实际上异化为乡村干部小团体所有，集体土地所有权主体出现了虚位或易位的问题。这些小团体为了个人利益，乘机利用农用地转用大发其财，导致农用地转用行为有增无减，根本起不到保护耕地的作用。
(3)地方政府保护耕地的力度不够，加剧了耕地被建设占用。一些地方政府作为耕地的直接管理者，非但没能承担起保护耕地的责任，相反，还以政府行为违法占用耕地。不少地方政府为求发展，搞大规划，随意圈地，建立各种名目的开发园区，有些城镇则大量圈地，形成“开而不发”成片晒太阳的开发区。中央政府和地方政府在耕地保护上形成如此大的反差，究其原因主要有两方面：一是为了维护地方政府正常运行而要征地。我国目前实行中央政府与地方政府“分灶吃饭”的财政制度，土地出让金是地方政府获取预算外资金的重要来源，“以地生财”成为许多地方政府管理土地的至高准则。二是为了政绩需求而大量进行农用地转用。长期以来，对于一届地方政府的政绩评价都集中在当地的经济发展与具体指标上，如GDP增长、城镇发展规模、招商引资数量、工业项目多少等。由于侵占耕地外延式的开发建设，成本低，似乎更能凸显领导在其任期内的政绩，因此，一些地方提出了城市“一年一个样，三年大变样”的口号，还有一些地方为建各类园区招商引资，打出无偿使用土地的“旗号”。政府对土地需求的“胃口”越来越大，结果是大量耕地被圈占。
2.耕地保护的外部性未得到社会广泛认可
耕地不仅是给农民带来经济收益，而且为社会公众提供了大量的非生产性功能，如基于粮食安全的社会稳定心态、农民就业与保障、农田耕作传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水的净化等B12。这些非生产性功能具有强烈的经济外部性特征，表现出特有的时空特性：一是代内外部性和代际外部性，不仅是要从当代的利益来考虑资源是否合理配置，还要考虑代际之间行为的相互影响，消除前代对后代的不利影响;二是由于耕地空间分布的不均衡性、耕地与非农用地的比较利益差别、区域经济发展不平衡等因素，使耕地保护的外部性往往突破空间区域界线，表现出空间区域的延伸性。我国国土面积辽阔，不同地区差异明显，区域经济发展不平衡，特别是欠发达地区的农业地区，其保护的耕地越多，生产粮食越多，需付出的耕地保护成本也就越高，但由此产生的耕地非生产性功效，却被经济发达地区无差别地分享。农户耕地保护成本大小与其占有耕地面积成正比，农户占有耕地面积越大，其耕地保护成本也就越大，承担耕地保护的责任也就越大，耕地保护带来的生态效益和社会效益流失也越大。由此，全体社会成员在共享耕地保护带来的社会效益、生态效益的同时，并未承担起耕地保护的社会责任，这对耕地经营者是不公平的，难以调动其耕地保护的积极性。
四、我国耕地保护的对策探讨
1.营造全社会参与耕地保护的氛围
只有充分调动全社会对耕地保护的积极性，全民参与耕地保护，才能真正实现耕地保护的战略目标，这是世界耕地保护的成功经验。要吸引全民参与，就必须营造全社会参与耕地保护的氛围。第一，应加强耕地保护社会责任的理论研究，特别是对耕地保护社会行为的责任主体及承担责任方式的基础性研究，为全社会参与耕地保护提供理论支持。第二，要加大耕地非生产性功能的宣传，提高全社会耕地保护意识。既要加大耕地在保证粮食安全、维护社会稳定的重要作用的宣传，更应普及耕地为社会提供的生态功能方面的知识，使全社会明白人人都是耕地保护的受益者。第三，要建立和完善耕地保护社会责任监督机制。第四，要融耕地保护于国家惠农政策之中。我国总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展新阶段，一系列扶农惠农政策纷纷出台。惠农政策的实施与耕地保护在目标取向上存在很大的共性之处，应在完善具体惠农政策时，把耕地保护目标也列入其中。
2.充分调动农户的耕地保护积极性
农户是耕地保护的关键主体，不仅在耕地质量保护中占核心作用，而且在耕地数量保护中的作用也在不断增强，这是因为耕地质量的变化与种植作物的品种、耕作制度选择、化肥与农家肥的施用、农药的使用甚至农田灌溉方式，都密切相关，而这些都离不开农户的直接参与B13。当前影响农户耕地保护积极性的因素主要有三：一是耕地经营经济效益低，二是青壮年劳动力少，难以保证农田基本建设的劳力投入，三是耕种田块散碎，难以形成规模化经营。因此，应有针对性地采取相应措施来调动农户的耕地保护积极性：一是进一步加大对“三农”扶持力度，提高农业生产经济效益，消除保护耕地就是保住贫困的误区;二是优化城镇化环境，使农村人口能进得了城，离得了耕地，能真正在城镇中生存，从而增强耕地流转的源动力;三是逐步建立农村社会保障制度，适时促进农村土地由保障功能向资本功能转变B14，改变农户只能依赖耕地作为社会保障的局面，推动耕地向粮食能手集中。
3.强化耕地保护的社会化扶持力度
(1)加快土地征收制度改革步伐，提高建设占用耕地的成本。应在严格界定公益性和经营性建设用地、逐步缩小征地范围的基础上，重点完善征地补偿机制。土地征收不仅要按《中华人民共和国土地管理法》的要求，支付包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，还要解决好被征地农民的就业、住房、社会保障等问题，这不仅保障了被征地农民的基本权益，而且还可以通过提高征地成本，使建设占用耕地的成本高于非耕地的成本，也高于城镇内部挖潜的成本。
(2)推进财政制度改革，抑制耕地非农化趋势。必须重新审视“土地是第二财政”，端正城镇发展的用地观。在城镇发展资金短缺之时，通过土地出让为城镇建设筹集启动资金，取之于土，用之于土，本无可厚非。但若把土地出让作为地方政府长期的财政来源，这不仅在理论上是错误的，而且在实践中也会把城镇发展引入歧途，助长城镇的过度扩张，对耕地保护产生严重威胁。因此，要从根源上切断地方政府为生存而侵占耕地的行为，就要改革现行财政制度，保证县、乡(镇)地方政府必要的财政开支，特别是乡镇政府，应做到财权与事权统一，按照“小政府、大服务”的目标和“政企分开、政事分开”的原则，转变政府职能，精简政府机构，减少政府开支。
(3)完善政绩考核制度，调动地方政府的耕地保护积极性。当前我国对各级政府工作业绩的考核大多集中在GDP的增速、城镇发展规模、招商引资的数量、工业项目的多少等经济发展数据指标上，由此导致每届政府都要做出自己的政绩，从而催生出众多的形象工程，而这些形象工程大多是基于低成本的侵占耕地外延式的开发建设。那些决定地方经济可持续发展的资源消耗、生态退化等生态环境指标基本上被忽略。因此，应彻底改变只注重经济发展数量的政府政绩考核机制，把以人为本和可持续发展思想真正落实到政府考核中，消除培养“形象工程”、“政绩工程”的土壤，杜绝急功近利的短期行为，把耕地占用计入国民经济的成本核算之中。
(4)探索耕地保护区域补偿机制，实现全社会耕地保护的公平环境。我国地域广阔，耕地的空间分布很不均衡，加上长期形成的工农业产业的价格“剪刀差”，导致耕地资源相对丰富的地区往往是经济欠发达地区，而强化耕地保护，又意味着这些经济欠发达地区为了防止工业化对耕地资源的侵占，不得不放弃许多工业发展的机会，陷入“保护耕地就是维持贫困”的尴尬境地。因此，必须积极探索构建耕地保护区域补偿机制，运用财政转移支付等国家宏观经济调控手段B15，通过制定科学的包括补偿主体、补偿资金筹措、补偿金额核算、补偿方式、补偿监督等系统在内的区域耕地保护补偿方案，促进那些作为粮食主销区或建设占用耕地区的经济发达地区，对经济欠发达的耕地保护地区进行经济补偿，从而真正营造全社会耕地保护的公平环境。
4.正确协调经济发展与耕地保护的关系
保障经济发展的用地需求与保护耕地并不是一对不可协调的矛盾。第一，要树立经济发展的资源成本观，耕地是最宝贵的自然资源，不能简单地把耕地的市场经济价值作为经济建设的发展成本，而应从耕地的社会生态价值来衡量，在建设项目选址时，应尽量少占耕地，特别是不能占用优质耕地。第二，各项经济建设必须改变摊大饼、片面追求规模的发展思路，应坚持走资源节约型发展道路，彻底改变“建设用地低效利用与建设用地指标紧缺并存”的现象，重点挖掘存量用地和低效用地，把资源节约列入经济建设考核的指标体系之中。第三，要完善并严格执行各项规划。规划是区域统筹用地、协调各项用地矛盾的重要手段。要科学编制土地利用总体规划、城市发展用地规划、村镇体系用地规划、耕地农田保护规划，在宏观层面通过规划来协调好城镇经济发展与耕地保护的关系。
注释
①王世元：《在“纪念基本农田保护20周年暨第19个全国土地日专家座谈会”上的讲话》，《国土资源通讯》2009年第12期。
②张红宇等：《“米袋子”省长负责制评述》，《中国农村经济》1996年第5期。
③郭玮、王来武：《粮食省长负责制：矛盾和问题》，《农业经济问题》1998年第12期。
④李秀彬：《中国近20年来耕地面积的变化及其政策启示》，《自然资源学报》1999年第4期。
⑤林培、程烨：《“耕地总量动态平衡”政策内涵及实现途径》，《中国土地科学》2001年第3期。
⑥黄贤金等：《耕地总量平衡政策存在的问题及改革建议》，《中国土地科学》2001年第4期;李彦芳、张侠：《耕地保护重在质量——对耕地总量动态平衡政策的反思》，《经济论坛》2004年第14期。
⑦韩雄：《“占一补一”政策应调整》，《中国土地》2010年第1期。
⑧郑海霞、封志明：《中国耕地总量动态平衡的数量和质量分析》，《资源科学》2003年第5期;张玉宝：《耕地占补平衡得失观》，《中国土地》2004年第12期。
⑨张晓松：《我国耕地减少传递三大警示信号》，《参考消息•北京参考》2006年4月18日。
⑩江娜：《耕地质量出现新问题不容忽视》，《农民日报》2009年10月26日。
B11龚子同等：《耕地保护：问题、症结和途径——谈我国1.2亿公顷耕地的警戒线》，《生态环境学报》2007年第5期。
B12Daniel H. , Cynthia N, Joseph C.. Farmland Protection: The Role of Public Preferences for Rural Amenities. gricultural Economic Report No. 815. Washington, 2002.
B13卢新海、黄善林：《我国耕地保护面临的困境及其对策》，《华中科技大学学报(社会科学版)》2010年第3期。
B14陈美球等：《适时促进农村土地由保障功能向资本功能的转变》，《江西农业大学学报(社会科学版)》2005年第4期。
B15臧俊梅等：《耕地总量动态平衡下的耕地保护区域补偿机制研究》，《农业现代化研究》2008年第3期。
责任编辑：海 玉
收稿日期：2011—11—11
*基金项目：国家社会科学基金项目《我国耕地保护的社会责任及其行为选择研究》(07BZZ014);国家自然科学基金项目《农户耕地保护行为机制及其调控对策研究》(70663003)。
作者简介：陈美球，男，江西农业大学国土资源与资源环境学院院长，教授，博士生导师，博士(南昌 330045)。
作者：陈美球 刘桃菊 周丙娟 徐星璐
张新华蒲春玲
新疆农业大学经济与管理学院，乌鲁木齐8300
52摘要：美国、英国等发达国家的农业发达,虽然有其得天独厚的自然条件、先进的科学技术和管理水平,但长期以来的农地保护也功不可没。虽然各国农地保护的原因、目的和制度环境与我国差异较大,但是合理利用土地、实现可持续发展的目标是一致的,尤其在我国加入WTO、经济全球化的背景下,各国保护农地的手段以及经验教训对我国耕地保护具有借鉴意义。本文共分三部分：
第一部分：发达国家农地保护的主要政策
1. 美国农地保护政策：
工业化、城市化以及自然灾害曾经使美国的农地面积大量减少，给美国带来了一系列经济、社会和生态问题，面对这些问题，美国采取多样化的手段保护农地，并调动全社会力量来参与保护农地，在保护农地的同时，积极采取措施鼓励和扶持农业发展，增加农民收入，使农地所有者、农民成为农地保护的主要得益者，并注重保护农地的生态效益、社会效益与经济的统一。其主要政策措施：(1)通过行政立法加强土地管理，全面保护耕地。(2)制定一系列农地保护政策。(3)创建高效持续农业生产体系提高土地质量。(4)全面评价土地资源、合理利用土地。
2.英国的耕地保护政策
英国是在用途管制方面立法最早的国家，又是世界上最早通过规划立法限制土地开发的国家。英国在耕地面积大量、农业衰退、市场和原材料等制约工业进一步发展的严峻形势下采取一系列对策加强耕地的保护，并取得明显的效果。其主要政策有：(1)以立法为根本手段，加强土地管理，促进耕地保护。(2)开展土地调查，科学规划土地。(3)开展环保型农业，提高土地质量。
3. 日本耕地保护对策
日本是实行土地用途管制最严格的国家，历来重视土地管理和耕地保护。其农地保护对策有：(1)土地管理完全纳入法制轨道。(2) 重视城乡土地调查和土地利用计划。(3)规划控制城乡土地的利用。(4)依靠国家力量兴建农业基础设施，增加农地生态系统功能。 其他发达国家如加拿大、法国、韩国也采取相应的措施来加强农地保护。
第二部分：当前我国耕地保护存在的问题
1.行政管理制度设计存在缺陷。2.我国耕地总量动态平衡政策存在缺陷。3.我国土地管理法律、法规存在缺陷。
第三部分：国外农地保护对我国耕地保护的启示
借鉴国外农地保护成功经验，针对我国耕地保护的特点及其目前存在的问题，我国耕地保护应从以下方面进行深入研究和完善：1.耕地保护要立足于可持续发展。2.建立耕地保护的利益补偿机制。3.建立耕地保护的市场机制。4.借鉴国外分区制，划定永久性耕地保护区。5.耕地保护要全社会参与。
关键词：发达国家农地保护耕地保护借鉴
作者简介张新华，女，汉，30岁，新疆农业大学经济与管理学院硕士研究生，电话：13139696833。
1. 简述我国《土地管理法》保护耕地的主要措施。 参考：
一，实行耕地占用补偿制度。1，非农业建设用地批准占用耕地的要占多少，垦多少; 2。无条件开垦或者开垦不合格的要缴纳耕地开垦费。 二，实行耕地总量不减少措施。
三，实行基本农田保护制度。省级划定的基本农田应当占本行政区域耕地的80%以上;
四，节约使用土地，禁止闲置、荒芜耕地。 五，鼓励合理开以未利用的土地。
六，鼓励土地整理，防止土地破坏和污染，提高耕地质量。
2. 简述《水土保护法》规定的水土流失预防的主要措施。 参考：
1。首要措施是保护和改善植被;
2.限制坡地垦荒。1，禁止在25度以上陡坡开垦种植农作物，2，省级政府规定小于25度的禁止开垦坡度; 以前开垦的逐步退耕或修建梯田; 3，县级政府批准开垦禁垦坡度以下，5度以上的荒坡地。
3. 加强林业管理。1。严控采伐，防止水土流失，及时完成更新造林。2。对水源涵养林，水土保持林，防风固沙林只准进行抚育和更新性采伐。3。制定采伐区水土保持措施等。
4. 加强工程建设项目管理。特别是在山区、丘陵区等水土流失易发区域建设工程项目，作了严格有效的管理。
三.草原的种类和功能。
1. 种类，《草原法》所称的草原包括草山，草地，草地又包括天然草地，改良草地和人工草地;根据水热条件，可把草原分为草甸草原，典型草原，荒漠草原，高寒草原。
2. 功能1。保持水土;防风固沙;保护和养育草原动物与植物，保持生物多样性;维护生态平衡;生产生物产品;满足人类的物质生活需要。 四，森林资源的特点。 1. 树种和森林类型繁多 2. 林产独特丰富
3. 森林覆盖率低，人均占有林地少;
4. 森林分布不均，不利于发挥其环境效益; 5. 森林生产率低，生长量小。
五简述森林保护的内容和措施 1. 植树造林，增加森林盖率
2. 控制砍伐，使森林的年采伐量低于年生长量; 3. 防治森林病虫害;
4. 加强护林，防止森林火灾;
5. 调整林种结构，提高森林的环境效益和社会效益。 六.简述西方国家环境法的发展阶段。
1. 产生阶段，18世纪60年代到20世纪初，; 2. 发展阶段，20世纪初到20世纪60年代; 3. 完备阶段，70年代至今，
1、简述环境法的特征。
环境法是环境科技与法律的结合;环境是以生态为重心，而生态必须以自然科学为控制和管理的依据，因此，环境保护包括法律对环境社会关系的调整，必须与环境科学技术相结合，必须体现自然规律特别是生态科学规律的要求，这些要求往往通过一系列技术规范、环境标准、操作规程等形式体现出来。环境法是社会法;环境法既不属于传统的公法范畴，也不属于私法范畴，而是以调整人与自然的矛盾、促进社会公共利益为目的，属于社会法的范畴。环境法是综合部门法;由于环境法调整的范围相当广泛，涉及的社会关系复杂，运用的手段多佯，从而决定了其所采取的法律措施的综合性，是一个相对独立的综合部门法。环境法的基本价值取向是可持续发展;环境法不仅包含一般的价值观念，如公平、正义、效率、秩序等，还有其特有的价值指向：可持续发展。
2、简述我国环境行政执法方式。
环境行政执法方式是指环境行政执法机构的具体执法手段、方法、措施，包括环境行政处理、环境行政处罚、环境行政许可、环境行政强制执行、环境行政强制监督检查等。其中，环境行政处理是指环境行政执行机关依法针对特定的环境行政管理相对人所作的具体、单方面的、能直接发生行政法律关系的决定;环境行政处罚是指有权行使环境行政处罚权的行政主体，对实施了违反环境法律法规的行政相对人所实施的一种行政制裁;环境行政许可是指享有环境行政许可权的行政主体，根据相对人的申请，依法赋予其从事某种一般为环境法律法规所禁止事项的权利或资格;环境行政强制是指环境行政管理相对人拒不履行环境法直接规定的义务，或拒不履行有关环境行政管理机构的处理(处罚)决定，由有权的环境行政管理机构对其采取必要的强制措施，强迫其履行法定义务或处理(处罚)决定;环境行政监督检查是指环境执法机关为实现环境管理的职能，对环境行政管理相对人是否遵守环境保护法律法规、是否执行环境行政处理决定所进行的监督检查。
3、简述我国海洋环境监督管理的主要法律制度。 总量控制制度;国家建立并实施重点海域排污总量控制制度，确定主要污染物排海总量控制指标，并对主要污染源分配排放控制数量。海洋污染事故应急报告制度;因发生事故或者其他突发性事件，造成或者可能造成海洋环境污染事故的单位和个人，必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。海洋功能区划和海洋环境保护规划制度是指依据海洋自然属性和社会属性，以及自然资源和环境特定条件，界定海洋利用的主导功能和使用范畴。此外，我国其他环境保护单行法规已实行的一些制度，如 "三同时"制度、落后设备强制淘汰制度、限期治理制度、排污收费制度、申报制度、现场检查制度、环境影响评价制度以及环境监测制度等在《海洋环境保护法》中都有规定。
五、论述(15分)
1、试述环境责任原则的主要内容、实施纲要与现实意义。
环境责任原则也称污染者负担、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复原则，是指基于人们对环境资源的开发利用，或对环境造成污染与破坏，就应该承担相应的环境法律义务或环境法律责任。污染者付费，亦称污染者负担，指环境污染造成的损失及治理环境污染的费用应当由排污者承担。利用者补偿，指环境资源的开发利用不是无偿的，而是有偿使用的，利用者应当按照相关规定承担经济补偿的责任。开发者保护，指有权开发环境资源者，同时必须承担环境资源保护的义务。破坏者恢复，指造成环境资源破坏的单位或个人，必须承担将受到破坏的环境资源予以恢复和整治的法律责任。 环境责任原则的贯彻主要包括：建立环境保护责任制度;对超标排放污染物的单位，加大限期治理的力度;运用经济手段，包括征收排污费、环境税以及生态补偿费等，加强对环境污染与破坏的防治;强化对环境保护的监督管理。 环境责任原则的意义包括：可以强化企事业单位的环境意识，预先防范环境污染与破坏;可以推动企事业单位积极治理环境污染与破坏，促使其对环境资源的合理利用;可以为治理环境污染和恢复生态环境积累资金。
六、案例分析(15分)
1、东湖水产局作出行政处罚依据的是《渔业法》第29条规定：“破坏他人养殖水体、养殖设施的，由渔业行政主管部门或其所属的渔政监督管理机构责令赔偿损失，并处罚款。”，根据全国人大常委会法制工作委员会对《渔业法》第29条解释：《渔业法》第29条中“破坏”一词是指故意的行为，不包括过失的行为。本案中医科所挡坎截流并没有破坏他人养殖水体的故意，应属过失的行为，不应按照《渔业法》第29条的规定作出处罚。因此，武汉市水产局撤销东湖水产局的行政处罚是正确的。
2、法院认定的赔偿额不合理。赔偿损失作为一种民事责任，它的范围应当是赔偿受害人所遭受的全部实际损失，即包括直接损失、间接损失和可得利益。直接损失是指财产上的直接损失。间接损失是指为减少损失而采取措施时所需支出的费用。可得利益是指可以预见的由损失财产能带来的利润。本案中，法院只认定鱼死亡的直接损失及事后受害人采取措施付出的人工费用，却忽视了受害人应得的鱼卖出后可得利益的损失，显然是不适当。 的。
简答(30分)
1、简述排污收费制度的主要内容。
排污收费制度是指国家环境管理机构根据法律规定，对排放污染物者征收一定费用的法律制度。该制度的 主要内容包括：
(一)征收排污费的对象。一切超标排放污染物(包括污水、废气、固体废物、噪声和放射性物质五大类)的企事业单位。
(二)征收排污费的标准。排污费的征收标准由国家统一规定，但个别工业密集、污染特别严重的大、中城市，经国务院环境保护行政主管部门的批准，对收费标准可适当调整。收费标准分废气、废水、废渣三项，按照污染物的种类、危害程度、排放的浓度和数量等进行分类，收费标准逐项提高。
(三)排污费的增加或减少。对缴纳排污费后仍未达到排放标准的排污单位，从第三年起，每年提高征收标准5%;排污单位经过治理达到排放标准，或显著减少排污数量和浓度，可申请停止或减少收费。
(四)排污费的管理和使用。征收的排污费，纳入预算内，作为环境保护补助资金，按专项资金管理，不参与体制分成;主要用于补助重点排污单位治理污染源、区域性综合污染治理、补助环境保护部门购置检测设备以及业务活动费等。
2、简述我国水污染防治的主要制度。 《水污染防治法》规定了水污染防治的各项具体制度，可分为环境法的一般制度(如环境影响评价制度、三同时制度，等等)和水污染防治的特殊制度，后者主要包括(水污染物排放)总量控制制度和核定制度、城市污水集中处理制度、划定生活饮用水源保护区制度、公众参与环境影响评价制度，等等。其中，总量控制制度是指省级以上人民政府，对水污染物达标排放仍不能达到国家规定的水环境质量标准的水体，可实施重点污染物排放的总量控制的法律规定;城市污水集中处理制度是指国务院有关部门和地方各级人民政府必须有计划地建设城市污水集中处理设施，并向排污者提供污水处理的有偿服务，收取污水处理费;划定生活饮用水源保护区制度是指省级以上人民政府为加强生活饮用水资源的保护，可依法在本行政区域内划定生活饮用水地表水源保护区，并对其进行严格的监督管理;公众参与环境影响评价制度是指报送建设项目环境影响报告书的单位，应当广泛征集附近单位和居民对该建设项目可能对环境的影响的意见，并如实连同环境影响报告书送交其主管部门预审，然后按照规定的程序上报有关环境保护部门审批。
3、简述我国关于森林保护的政策措施。
我国关于森林保护的政策措施主要有：对森林实行限额采伐，鼓励植树造林、封山育林，扩大森林覆盖面积;根据国家和地方人民政府有关规定，对集体和个人造林、育林给予经济扶持或者长期贷款;提倡木材综合利用和节约使用木材，鼓励开发利用木材代用品;征收育林费，专门用于造林育林;煤炭、造纸等部门，按照煤炭和木浆纸张等产品的产量提取一定数额的资金，专门用于营造坑木、造纸等用材林;建立林业基金制度。
1、简述我国环境保护监督管理体制。
我国环境保护监督管理体制实行“统一监督管理、分级分部门监督管理”相结合，具体分工如下：国务院环境行政主管部门，负责全国环境保护工作的统一监督管理;县级以上地方人民政府环境行政主管部门，负责本辖区的环境保护与监督管理工作;国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律规定，对环境污染防治实施监督管理;县级以上人民政府的土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门，依照有关法律规定对环境资源的保护实施监督管理。
2、简述限期治理制度的主要内容。
限期治理制度是指，由国家法定机关对污染严重的项目、行业和区域作出决定，限期其在一定期限内完成环境治理任务，达到治理目标的环境法律制度。限期治理制度的主要内容包括：
(一)限期治理的对象，包括：
1、位于特别保护区域内的超标排污的污染源。如风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域，这些区域内污染物排放超标的，要限期治理。
2、造成严重污染的污染源，如污染物的排放对人体健康有严重影响和危害、严重扰民、经济效益小于环境危害所造成的损失。
(二)限期治理的内容，即在规定期限内的治理目标，包括限期治理目标与限期治理期限两方面。对于具体污染源的限期治理，其目标是在一定期限内达到排放标准;对行业污染的限期治理，可以要求分期分批逐步做到所有的污染源都达到排放标准;对于区域环境污染的限期治理，则要求通过治理达到适用于该地区的环境质量标准。
(三)限期治理的决定权，根据法律规定，限期治理的决定权在各级人民政府。
3、简述固体废物污染防治的法律原则。
“三化”原则;即减量化(使固体废物少生产或不生产)、资源化(已产生的固体废物在生产过程中回收、循环、再利用为资源)、无害化(固体废物安全、无污染地进入环境)。全过程控制原则;对固体废物的产生、排放、储存、运输、利用、处置的全过程实行监督管理，避免其污染环境。集中处置和分散处置相结合原则;区域型、专业化的集中处置可以节约投资，提高治理水平，同时，产生固体废物量较大的企业，宜自行分散处置。分类管理原则;根据固体废物的种类和其对环境的危害程度，对固体废物实行分类管理。 1.简述环境行政责任的构成要件。
一.行为人有过错是承担环境行政责任的必要条件;(1分)
二.行为人实施了违反环境法律法规的行为也是承担行政责任的必要条件;(2分)
三.危害结果是承担环境行政责任的选择条件;(1分)
四.违法行为与危害后果之间有因果关系是构成环境行政责任的选择条件。(1分)
2.简述环境影响评价制度适用的范围。
(1)规划实行环境影响评价的范围(3分)
⑴国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的土地利用的有关规划，区域、流域、海域的建设、开发利用规划，
⑵国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划，
(2)对环境有重大影响和轻度影响的建设项目(2分)
3.简述环境标准体系。
三级：(2分)(1)国家环境标准
(2)环境保护行业标准
(3)地方环境标准
五类：(3分)(1)环境质量标准
(2)污染物排放标准
(3)环境监测方法标准。
(4)环境标准样品标准
(5)环境基础标准
4.简述《固体废物污染环境防治法》的新的法律规定。
(1)扩大了固体废物的范围。(2分)固体废物，是指在生产、生活和其他活动中产生的丧失原有利用价值或者虽未丧失利用价值但被抛弃或者放弃的固态、半固态和置于容器中的气态的物品、物质以及法律、行政法规规定纳入固体废物管理的物品、物质。
(2)首次将限期治理的决定权交给环境保护行政主管部门;(2分)
(3)取消了对工业固体废物排污收费的规定(1分)
30.环境影响评价制度是对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测 和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设的一整套管理措施 和方法。
实行环境影响评价制度的意义在于：
(1)环境影响评价制度是对传统经济发展方式的改革，它可以把经济建设与环境保护协调起来。
(2)环境影响评价制度是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度。 (3)从法理上说，把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度，是民事侵权法律原则在环境
与资源保护法中的运用。
31.防止地表水污染的主要措施包括： (1)设立水体保护区;
(2)规定水污染物排放的禁止性规范; (3)规定水污染物排放的限排措施; (4)规定防止农药和化肥污染的措施; (5)规定防止船舶污染的措施。 32.(1)保护和改善植被; (2)限制坡地垦荒; (3)加强林业管理;
(4)加强工程建设项目管理。
3l. 简述地方污染物排放标准的制定权限和适用效力。
：：：地方级(省级)环境标准，就环境质量标准而言，省级人民政府对国家环境质量标准中未作规定的项目.可以制定地方环境质量标准，报国家环保总局备案;对于污染物排放标准，省级人民政府可以对国家排放标准未作规定的项目，制定地方污染物排放标准。对国家污染物排放标准中已作规定的项目.可以制定严于国家排放标准的地方排放标
32.简述我国自然资源使用权的取得方式。：：：.(1)确认取得;(2)授予取得;(3)转让取得;(4)开发利用取得。
33.环境与自然资源保护立法采用的经济刺激手段有哪些?：：：.(1)财政援助;(2)低息贷款;(3)税收。
34.试列举三个主要的陆地生物资源养护公约的名称：：：：.(1)《国际重要湿地保护公约》;(2)《世界遗产公约》;(3)《濒危野生动植物物种国际贸易公约》。
1、人类环境观或称人类环境价值观，是指人们对环境看法、观点和观念的总和。大致经历了三个历史阶段和三种观念形态。
第一阶段是人类畏惧自然、崇拜自然的阶段。在这个阶段，人类把自己看作是自然的奴隶。人类处于畏惧自然的观念形态。
第二阶段是人类无视自然、主宰自然的阶段。在这个阶段，人类既为战胜自然而感到自豪，又为遭到自然的严重报复而感到震惊。人类处于由严重破坏自然被迫转为无视自然的观念形态。 第三阶段是人类重视自然、与自然和睦相处的阶段。在这个阶段，人类逐步强调保护自然的环境就是保护人类自己。人类处于与自然走向和谐、协调、发展的观念形态。
2、有以下五个方面的规定：
(一)保护和改善生活环境和生态环境。这是从保护对象出发规定立法目的。
(二)防治污染和其他公害。这是从防治客体出发规定立法目的。
(三)合理开发、利用环境资源。这是从生产、经济角度出发规定立法目的。
(四)保障人体健康。这是从防治环境污染的基本点和起码目标出发规定立法目的。
(五)促进经济和社会的可持续发展。这是从与保障人体健康并重的基本目标出发规定立法目的。
3、环境民主原则，是指在环境资源保护领域，公众有权通过一定程序或者途径参与一切与环境利益有关的决策活动，是民主理念在环境管理活动中的延伸。其内涵是：第一，任何公民和社会组织都享有环境保护的权利，同时也负有环境保护的义务。第二，有利于提高和强化全民族的环境意识和环境法制观念。第三，可以使公众对政府的环境资源决策进行监督。第四，可以使公民参与环境资源保护的权利得到法律上的保障。
4、可持续发展观念的提出，是1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展大会上，这是人类文明进步的历史性转折点。
可持续发展的最广泛的定义和核心思想是：“既满足当代人的需要，又不对后代满足需要的能力构成危害”，“人类应享有与自然相和谐的方式过健康而富有生产成果的生活权利，并公平地满足今世后代在发展与环境方面的需要，求取发展的权利必须实现”。其最基本的要点：一是强调人类追求健康而富有生产成果的生活权利，应当和坚持与自然相和谐方式的统一;二是强调当代人在创造与追求今世发展与消费的时候，应承认并努力做到使自己的机会与后代人的机会相平等。
、个人环境权即自然人的环境权，是指自然人享有适宜环境的权利，也具有保护适宜环境的义务。这是确认自然人依法利用环境要素或环境资源，享受适宜的环境条件的法律保障;它赋予个人参加环境保护活动，参与国家环境管理的平等资格。个人环境权是最基础的环境权，而且是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权等与个人密切相关的其他基本权利的必需条件。
2、环境与资源保护法律关系主体的特征主要有：
第一，具有广泛性。任何法人、其他组织、自然人，包括国家都可以成为环境与资源保护法律关系的主体;第二，国家环境资源管理机关是环境与资源保护法律关系中最重要的主体之一;第三，权利主体与义务主体具有对应性，不存在单纯的权利主体或单纯的义务主体。
3、“三同时制度”，是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目，技术改造项目，自然开发项目以及可能对环境造成影响的工程建设，其中防治污染和防止其他公害的设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的法律制度。其含义：
1、“三同时”制度是我国独创的一项适合我国国情的环境管理制度。
2、“三同时”制度与环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”原则的完整的环境管理制度。
3、“三同时”制度是加强对建设项目环境管理的重要手段。
4、我国环境与资源保护法的适用范围主要体现在以下四个方面：
(一)适地范围。是指环境与资源保护法在什么样的地域或空间范围内有效。其适用于中华人民共和国领域和中华人民共和国管辖的其他海域。
(二)适事范围。是指环境与资源保护法对什么活动或事实有效。一般来说，适用于所有对环境有影响的活动。
(三)适人范围。是指环境与资源保护法对什么人有效。一般而言，全国性的环保法适用于全国的一切单位和个人，地方性的环保法规仅适用于该所辖区域的一切单位和个人。
(四)适时范围。是指环境与资源保护法在什么时候有效。包括何时生效、何时失效，以及有无溯及力的问题，通常按照某一具体法律的规定。
1、我国森林保护的立法主要有：《关于保护和发展竹林的通知》(1956年)，《森林保护条例》(1963年)，《森林采伐更新规程》(1973年)，《森林法》(1979年制订，1984年修改)，《森林法实施细则》(1986年)，《森林采伐更新管理办法》(1987年)，《森林防火条例》(1988年)，《森林病虫害防治条例》(1989年)。
2、资源法体系主要包括：
1、土地资源法体系;
2、水资源法体系;
3、生物资源法体系;
4、矿产资源法体系;
5、能源法体系;
6、海洋资源法体系;
7、气候资源法体系;
8、旅游资源法体系。它们其中每一类资源法规又都自成体系。
3、环境权是指环境法律关系的主体对其赖以生存、发展的环境所享有的基本权利和所承担的基本义务，即，环境法律关系主体有享用适宜环境的权利，也具有保护环境的义务。
其特征：
1、环境社会关系的反映和法定化，自然权利和环境道德的法定化;
2、基本权利和基本义务具有不可分割性;
3、预防性、公益性、指导性和有限性;
4、内容和主客体的广泛性。
4、共同但有区别的责任原则指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。包括两个相互关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同责任指的是各国对保护全球环境负有共同的责任，有区别的责任是就导致全球问题的原因而方，各国在环境保护义务的承担上应当是有所区别的，具体而言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
1、人与自然和谐相处是贯彻环境与资源的开发、利用与保护、改善相结合原则的关键。根据我国国情，贯彻该原则主要从以下几方面着手： 第一，按照自然环境和资源的特性及客观自然规律开发利用。
第二，建立健全环境与资源的政策体系、法律体系、管理制度，从而保障该原则的适用。 第三，用市场机制调节和政府宏观调控相结合办法加强环境资源开发利用和保护改善工作。
第四，依靠科技进步促进资源开发、利用与保护、改善相结合原则的实现。
2、目前，我国制定的大气污染物排放标准主要有《大气污染物综合排放标准》。另外，还按行业的不同分别制定了《水泥厂大气污染物排放标准》、《工业窑炉大气污染物排放标准》、《炼焦炉大气污染物排放标准》、《火电厂大气污染物排放标准》、《恶臭污染物排放标准》、《锅炉大气污染物排放标准》、《汽车大气污染物排放标准》、《摩托车大气污染物排放标准》等。
3、重大环境污染事故罪，是指违反国家规定，向土地、水体、大气排放、倾倒或者处置有放射性的废物、含传染病病源体的废物、有毒物质或者其他危险废物，造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的行为。构成该罪，依据新《刑法》第338条、第346条规定，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金;后果特别严重的处5年以上7年以下有期徒刑，并处罚金。单位犯本罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按个人犯本罪的规定处罚。
4、国际环境法的体系指的是有关开发、利用、保护和改善环境的各种法律文件所组成的、具有内在有机联系的整体。主要包括三大部分：(1)国际环境保护纲领性文件。如《联合国人类环境宣言》、《人类环境行动计划》、《里约环境与发展宣言》和《21世纪议程》等，这些法律文件不具有法律强制力。(2)针对特定环境的保护的国际法律文件。如关于保护大气环境的《联合国气候变化框架公约》、《保护臭氧层维也纳公约》及其议定书等。(3)针对其他有关环境问题的国际法律文件。如《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》、《核材料实质保护公约》等。
30简述环境与资源保护法律体系的要领及其基本内容。
、(1)环境与资源保护法律体系指开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。(1分) (2)该法律体系的构成是：宪法关于环境与资源保护的规定;环境与资源保护基本法;环境与资源保护单行法规;环境标准;其他部门法中的环境与资源保护法律规范。 [
31、简述《固体废物污染环境防治法》对防治危险废物污染环境的特别规定。(1)危险废物，
指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的废物。(1分)
(2)防治危险废物污染环境的特别规定： 实行国家危险废物名录制。 实行危险废物识别标志制。 实行危险废物经营许可制。
危险废物的填埋及集中处置规定。
危险废物发生污染事故时的强制应急措施和处理规定。
32、野生动物保护的主要措施是： (1)保护野生动物的生存环境。
(2)对珍贵、濒危野生动物实行重点保护。
(3)严格管理野生动物及其产品的经营利用和进出口贸易活动。 (4)控制野生动物的猎捕活动。 (5)鼓励驯养繁殖野生动物。
(6)对破坏野生动物的行为给予严厉的法律制裁。 (7)明确单位和个人保护野生动物的义务和权利。 (8)确立野生动物资源国家所有权。 (9)确立野生动物保护的管理监督体制。 。
33：1972年联合国《人类环境宣言》相比，1992年的《里约环境与发展宣言》有哪些重大的发展?、(1)明确了发展权。
(2)强调对发展中国家，特别是最不发达国家和在环境方面最易受到损害的发展中国家的特殊情况和需要，应该受到优先考虑。
(3)规定了一些具体的措施，如环境影响评价和污染影响通知等。 (4)特别强调妇女和青年在环境管理和保护方面的作用。 (5)排除科学不确定性对采取环境保护措施的影响。
1、国家对环境资源管理的特点是：
(一)手段的特殊性。可以运用法律允许的特别方式和方法，如行政处罚等强制性方法。
(二)利益的整体性。国家对环境资源的管理只能是为了全体人民的健康和民族的生存发展，注重的是社会公共利益。
(三)管理的综合性。必须采取综合的治理方案，可运用行政、法律、经济、科技、宣传教育等手段。
(四)管理的区域性。环境资源的保护具有全球性的特点，又有明显的区域性，须根据不同地区的不同情况因地制宜地采取不同的措施。
(五)管理的广泛性和民主性。其管理机构分布众多，管理的领域广泛，并要听取公众意见。
2、、我国《土地管理法》明确规定：珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。具体规定有：①国家建设、乡村建设用地，须提出申请，经县级以上人民政府批准后才可用地。②涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。③征用以下土地的，由国务院批准：基本农田;基本农田以外的耕地超过35公顷的;其他土地超过70公顷的。④征用其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。⑤非农业建设用地必须节约用地，可以利用荒地的，不得占用耕地;可利用劣地的，不得占用好地。
3、主要理由如下：
(一)有特定的调整对象。它的调整对象是环境资源社会关系。
(二)有自己的调整方法。它利用独特的调整方法，建立了自己的法律原则和制度，并大量采用技术规范等。
(三)有其产生、发展和存在的特定原因。其根本原因是人类赖以生产、发展的环境受到了污染和破坏，人与环境之间的矛盾和对立日趋明显。
(四)有自己特定的目的、任务和功能。其保护环境资源、保障人体健康、维护生态平衡、合理开发、利用环境资源等。
(五)有自己独立的法律体系。其已发展成为一个内容丰富、功能齐备的环保法律体系。
4、环境行政违法行为，是指环境行政法律关系的主体违反行政法律规范，侵害法律所保护的环境行政关系，对社会造成一定程度的危害，但尚未构成犯罪的行为。其特征有：
1、环境行政违法的主体是环境行政法律关系主体。
2、环境行政违法是违反环境行政法律规范，侵害法律保护的环境行政关系的行为。
3、环境行政违法是一种尚未构成犯罪的行为。
4、环境行政违法的后果是承担环境行政法律责任。 35.什么是土地利用总体规划?它与其他规划(如城市总体规划、开发利用规划：国民经济与
26.所谓生态系统，是指自然界里由生物群体和一定的空间环境共同组成的具有一定结构和功能的
综合体系，它由生产者、消费者、分解者和无生命物质四个部分组成。
27.为了实现国家的环境目标和环境质量标准，对污染排放到环境中的污染物的浓度或数量所作的
限量规定就是污染物排放标准。制定排放标准的直接目的是为了控制污染物的排放量，达到
环境质量的要求。
28.自然资源权属制度是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一
系列规定构成的规范系统。它是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。
我国的自然资源权属制度主要包括两个方面的内容：一是自然资源所有权，二是自然资源使 用权。
29.指在保护和改善全球环境方面，所有国家负有共同的责任，但责任的大小必须有差别，具体而
言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
社会发展计划等)的关系如何?：：; 土地利用总体规划，是各级人民政府依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求对土地的使用所进行的总体安排。土地利用总体规划是关于土地利用的整体安排，它与其他种类的土地利用规划相比，具有最高的效力。首先，城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。其次，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。最后，土地利用年度规划应当根据国民经济和社会发展计划、国家产业政策、土地利用总体规划以及建设用地和土地利用的实际情况编制。
33.(1)预防为主、防治结合原则，是指在国家的环境管理中，通过计划、规划及各种管理手段，采
取防范性措施，防止环境损害的发生。对于已经发生的环境污染和破坏，还必须采取积极的
治理措施。(2)实行预防为主、防治结合的原则是因为：环境污染和破坏一旦发生，往往难以
消除和恢复，甚至具有不可逆转性;环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说
是最不合算的，往往要耗费巨额资金;环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的
产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动
造成的长远影响和最终后果，往往难以及时发现和认识，后果一旦出现，往往为时已晚，而 无法救治。(3)贯彻该原则的主要措施：加强对计划(或者国民经济与社会发展计划)的管理;
全面规划与合理布局;制定和实施具有预防性的环境管理制度。 34.产生原因包括：
(1)我国环境污染防治法律中没有明确规定公民有优美舒适环境享受权;
(2)环境法律规定中多为行政管理规定，缺乏环境民事法律责任的具体规定和环境诉讼程序的特 别规定;
(3)环境法理论研究超前、环境立法滞后; (4)受经济发展、技术条件的限制;
(5)与加害人相比，受害人多为弱势群体;
(6)相对于经济发展的意识而言，审判人员环境意识较为薄弱; (7)来自政府及有关经济行政管理部门的不当干预。
试述环境民事责任的构成要件及免责条件
构成要件：(共6分)
1、有排污行为，但不以行为的违法性为要件;(2分)
2.有损害事实;(包括人身和财产的损失)(2分)
3、排污行为和损害事实之间存在因果关系(2分)
免责情形有：(共4分)
1.不可抗力。完全由于不可抗拒的自然灾害和战争(2分)
一般说来，不可抗力包括自然现象(如地震、台风等)和社会现象(如战争)。
2、受害人自身的责任;(1分)
3.第三人的责任(1分)
1、试述国际环境法基本原则。 国际环境法的基本原则，是指为各国公认的，在国际环境法领域里具有普遍指导意义的，体现国际环境法特点并构成国际环境法的基础的基本准则。国际环境法基本原则包括：
可持续发展原则;可持续发展指的是：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展模式。它要求经济增长与环境保护、社会发展相互协调。它包含了两个重要的观念：代内公平，即发达国家(或地区)的经济增长不能以剥夺发展中国家(或地区)的发展权为代价;代际公平，即当代人的发展不能以牺牲后代人的发展权为代价。它包括两个重要的概念：“需要”的概念，尤其是世界贫穷人民的基本需要;“限制”的概念，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来的需要的能力施加的限制。 国家环境主权及不损害国外环境责任原则;国家主权原则是国际法的基本原则之一，国际环境法作为国际法的一个分支，自然也必须遵循国家主权的原则。此原则意味着在国际环境关系领域内，各国对其国内环境事务享有独立的最高权利，对国际环境事务享有平等的参与权;然而，在国际环境法领域，传统的绝对排他性的国家主权原则显然不利于国际环境保护，因此，国家主权原则需要发展，在充分强调各国的环境主权的同时，亦要强调其应承担的环境保护义务，各国有按自己的环境政策开发自己资源的主权，同时也有责任保证在他们管辖或控制之内的活动，不致损害其他国家的或在国家管辖以外地区的环境。 共同但有区别的责任原则;共同但有区别的责任原则指的是由于地球生态系统的整体性和导致全球环境退化的各种不同因素，各国对保护全球环境负有共同的但是又有区别的责任。共同但有区别的责任原则，包括两个互相关联的内容，即共同的责任和有区别的责任。共同责任指的是各国对保护全球环境负有共同的责任。有区别的责任是指就导致全球环境问题的原因而言，各国在环境保护义务的承担上应当是有所区别的，具体而言就是发达国家应当比发展中国家承担更大的或者是主要的责任。
国际环境合作原则;国际环境合作原则，是指在解决环境问题方面，国际社会的所有成员应当采取合作而非对抗的方式协调一致的行动，以保护和改善地球环境。当今世界，国际环境问题的特点是全方位、全因子、整体问题与局部问题交叉和互相促进，既有当前症状又有滞后效应等。解决这些环境问题，需要各国通力合作才有可能完成。 损害预防及风险预防原则;损害预防原则是指国家应尽早地在环境损害发生之前采取措施以制止、限制或控制在其管辖范围内或控制下的可能引起环境损害的活动或行为，风险预防原则是指各国为保护环境，应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化。
1、试述“三同时”制度的适用范围、主要内容与现实意义。 “三同时”制度是指一切可能对环境有影响的建设项目，其环境保护措施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。
该制度的适用范围包括：一切可能损害环境的新建、改建、扩建项目，技术改造项目，工程建设项目，综合利用项目。
该制度的主要内容包括：建设项目一般包括设计、施工和投入使用三个阶段，"三同时"制度贯穿建设项目的全过程，而对不同阶段提出了特定的管理要求。
(一)建设项目的初步设计，应当按照环保设计规范的要求，编制环境保护篇章。
(二)建设项目的施工，环境保护设施必须与主体工程同时施工。
(三)建设项目的主体工程完工后，需要进行试生产的，环境保护配套设施必须与主体工程同时投入试运行。
(四)建设项目竣工后，环境保护设施必须与主体工程同时进行竣工验收，并同时投入正式生产或使用。 该制度的意义主要体现为：
(一)是落实预防为主原则、防止建设项目对环境造成新的污染或破坏的重要手段。
(二)是对环境影响评价制度的延续，是在项目实施阶段加强建设项目环境管理的重要手段。
、试论环境标准的性质、意义及其在环境与资源保护法律体系中的地位和作用：：
(1)环境标准是国家为了维护环境质量、控制污染，保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。 (2)环境标准的法律性质： 环境标准具有规范性。
环境标准具有法律上的约束力
环境标准由有关国家机关依法制定。 (3)我国各类环境标准的法律意义(作用)：
环境质量标准是确认环境是否已被污染的根据和判断排污者是否应承担民事责任的依据。 污染物排放标准是确认某排污行为是否合法的根据。
环保基础标准和方法标准是确认环境纠纷中各方所出示的证据是否合法有效的根据。
(4)在环境与资源保护法体系中，环境标准是一个相对独立的、特殊的、必不可少的组成部分。(2分) (5)它是制定国家环境计划和规划的主要依据。(它是环境与资源保护法制定与实施的重要基础与依据。它是环境与资源管理的技术性基础。
会议上的发言
市自然资源和规划局
（2020年6月30日）
根据会议安排，现就省政府5月29日召开的全省耕地保护专项督察和耕地保护工作会议精神传达和做好我市耕地保护专项督察与耕地保护工作，作如下发言。
一、省政府5月29日两个会议精神
（一）全省耕地保护督察专项会议精神
5月29日，省政府召开全省耕地保护督察工作会。各市政府分管负责同志、市自然资源局主要负责同志参加了此次会议，省政府SSSS长和DCSS出席会议并讲话。会议精神主要体现在WW局长讲话的两个方面：
1.开展耕地保护督察工作的重要性和必要性。会议强调，开展耕地保护督察是贯彻DD总书记关于耕地保护重要指示精神、落实最严格耕地保护制度的现实需要。十八大以来，DD总书记多次就加强耕地保护作出重要指示批示，提出了一系列新论断、新要求，充分表明党中央一以贯之严格保护耕地的鲜明态度和坚定决心，充分表明保护耕地始终是各级
政府不容动摇的政治使命和主体责任，也充分表明耕地保护任务的重要性和艰巨性。开展耕地保护督察是推动地方自然资源管理工作全面深入贯彻DD生态文明思想的现实需要。DD生态文明思想是马克思主义关于人与自然关系理论的最新成果，是做好新时代自然资源工作的根本遵循和行动指南。但近年来在许多地方，存在把耕地保护和生态保护割裂开来甚至对立起来的倾向，有些地方随意圈占耕地搞绿化造景观、建所谓的生态公园，有些地方打着生态名义的环境整治、河道治理项目大肆破坏耕地，有些地方在道路两侧的永久基本农田上大规模种树，有些地方一边填湖造地一边挖地造湖，有些地方大量占用优质平地好地然后“上山下水”补充耕地，造成耕地数量流失、质量下降、生态退化，冲击耕地保护红线。这次耕地保护督察工作，将着力纠正这类把生态保护与耕地保护对立起来的行为，督促各地通过稳定耕地数量、提升耕地质量来厚植生态本底，通过落实耕地生态管护实现土地利用和生态环境更好协调，推动地方自然资源管理工作全面科学践行生态文明思想。开展耕地保护督察是助推乡村振兴战略实施、促进农业农村优先发展的现实需要。作为乡村振兴战略的首要任务，确保重要农产品特别是粮食供给，始终离不开一定数量和质量的农地、耕地来支撑。同样，农村产业兴旺、生态宜居、生活富裕，也都需要做好“土地文章”。但现实中农业农村用地出现了一些乱象。最近，总书记又对“DPF”问题作出批示，要求建立长效监管机制，严防反弹。
自然资源部已经研究制定了专项清理整治行动后续工作安排。这次督察，把“DPF”问题清理整治后续工作作为重要内容。这次耕地保护督察是在生态文明理念指导下践行DC新使命、新要求的现实需要。在去年以来的机构改革中，自然资源领域以DD生态文明思想为引领，进行了系统性、整体性、重构性变革，实现了自然资源监管“两统一”。与之相适应，自然资源督察工作也需要在生态文明思想指导下，从理念、目标、方式、路径等多个层面进行升级重构。这次耕地保护督察，是DC机构成立后首次自主开展的全国性行动。针对一些地方自然资源领域存在的监管不力、执法不严问题，总督察对这次工作提出四点新要求：一是对着省。即主要聚焦省级政府自然资源主体责任履行情况。二是全覆盖。督察视野面向全省，内业分析覆盖全省，情况汇总囊括全省，重点关注省域普遍性问题，根据工作需要下沉到部分市、县。三是看变化。注重对近年来耕地保护、土地违法等相关指标总量变化进行分析，对SS四号文件出台前后耕地保护状况进行比较，以此评估落实成效。督察过程中有些情况需要向以前延伸。四是曝典型。全面落实“严起来”的要求，对督察发现的工作重视不够、落实不力、监管不严、问题突出的典型地区和群众反映强烈、违法性质恶劣的典型案件，由GG层面通过公开约谈、挂牌督办、媒体曝光、移交监委问责等方式，严肃整改、形成震慑。围绕四点要求，DC机构进行了反复研究酝酿，创新了工作安排，目的是更加全面准确地与
DD生态文明思想对标，与自然资源督察新职责、新要求对标，全面提升督察区域自然资源监管水平。
2.会议明确了督察任务安排。本次耕地保护专项督察AC督察组由NC督察局分党组成员、副专员NCD同志任组长，有22名工作人员组成，具体负责AC省耕地保护督察工作实施。重点是围绕两个把握：
一是内容上把握好“一加二”。
“一”就是这次督察的主体内容“落实CC四号文件情况”，重点包括：1.全省及负有耕地保护责任的市县
2AA年末的耕地保有量、永久基本农田保护面积是否达到了SS下达的任务目标；2SS四号文件关于加强耕地保护和改进占补平衡的各项部署要求是否落细落实，成效如何；3.是否严格执行土地利用总体规划计划管控和用途管制；4.补充耕地数量、质量是否达标，增减挂钩拆旧区复垦是否到位，国家和省级重点建设项目补充耕地和提质改造承诺是否落实；5.耕地保护是否存在监管不力、执法不严等突出问题。
“二”是指前期工作延续下来并与耕地保护密切相关的两项内容：1.“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，重点包括遗留问题是否整改到位、是否出现问题反弹、是否建立长效监管机制；2.“例行督察意见落实情况”，包括历年特别是2018年例行督察发现问题是否已经整改到位。
二是步骤上把握好“四阶段压茬推进”。
第一阶段是分析研判。主要任务是收集整理基础数据，进行分析研判，6
月底前完成。第二阶段是实地督察。从6月下旬至9月中旬，督察组进驻后首先开展省级层面督察；同时，选定部分市、县机动开展下沉督察。第三阶段是汇总反馈。督察组形成督察报告，经总督察批准后向省政府反馈督察意见，计划8月底前完成。第四阶段是问题整改。对督察反馈的问题，拟订整改措施，形成整改方案于12月中旬前送NC局备案；并根据方案集中组织开展整改，12月底前完成。期间，NC局将对整改情况开展督导检查。
会上，FDFW长就我省做好耕地保护督察工作作了强调要求，一要提高政治站位，深刻认识耕地保护工作重大意义。二要加强配合，有效保证督察工作顺利开展。由省自然资源厅牵头，各部门都要主动上前一步。市县政府是第一责任人。要加强工作沟通汇报，准确、客观、实事求是地反映我省耕地保护工作状况。对发现的问题要坚决彻底地整改到位。三要细化措施，认真落实好耕地保护各项工作任务。要落实好永久基本农田特殊保护的各项措施，确保数量、质量。改进耕地占补平衡管理。切实维护被征地群众的合法权益。推进节约集约利用土地。强化执法监管，巩固DPF清理整治成果，推进违建别墅清理，反对和破除形式主义、官僚主义。
（二）全省耕地保护工作会议精神
5月29日，省政府召开全省耕地保护工作会议。会议全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会及全国自然资源工作会议精神，全面系统地总结了“十三五”以来我省耕地保护工作，对当前乃至今后一个时期全省耕地保护工作的目标任务、重点措施进行全面安排部署。省政
府FW长FD出席会议并讲话，省自然资源厅厅长AFW代表省主管部门作全省耕地保护工作报告，SZ、AA市A市、AA市作了交流发言。会议精神集中体现在FDFW长的讲话和AFW厅长的讲话之中。
（一）会议全面学习了DD总书记关于耕地保护工作的重要论述精神。
党的十八大以来，DD总书记在中央政治局会议、2013年中央城镇化工作会议、2013年中央农村工作会议、2014年中央财经领导小组第5次会议等重要会议上，从历史和全局的角度，强调实行最严格耕地保护制度，直指当前耕地占补平衡、耕地非农化等严重危及耕地红线的问题，要求“保护耕地要像保护文物那样来做，甚至要像保护大熊猫那样来做”。
（二）会议系统总结了“十三五”全省耕地保护工作情况。
“十三五”以来，我省通过完善耕地保护目标责任制度，强化规划引领和管控作用，节约集约用地缓解建设占用耕地压力，严格落实耕地占补平衡，合力推进高标准农田建设，加强征地管理和强化执法监察等一系列工作举措，有力保护了耕地资源。截至2011年底，全省耕地面积131万亩，永久基本农田保护面积2393万亩，连续10年实现耕地占补平衡，累计完成高标准农田建设
100万亩，耕地保护各项目标任务全面落实。
（三）会议精准把脉了耕地保护工作面临的新形势和繁重任务，指出了新时代耕地保护工作的主要任务。
要求要牢牢把握守住耕地红线这条主线，充分发挥引导推动和服务保障作用，抓好保护永久基本农田、改进耕地占补平衡方式、强化土地征收征用管理、节约集约用地、加强土地执法监察五个关键点，全面推进耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，促进经济高质量发展、促进生态文明建设、促进民生改善和乡村振兴。
（四）会议全面部署了自然资源系统耕地保护重点工作。
以DD新时代中国特色社会主义思想为指导，按照省委、省政府决策部署，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护新机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。一是建好国土空间规划体系。二是坚决守住耕地保护红线。三是深化土地节约集约利用。四是切实做好当前SD工作。五是加强土地执法监察检查。
（五）会议着重强调了要强化耕地保护责任落实。
一要进一步加强组织领导，落实耕地保护首长负责制。二要进一步落实共同责任，形成齐抓共管的工作局面。三要进一步改进工作作风，增强履职尽责能力。四要进一步加强宣传，营造耕地保护的良好氛围。
二、正视问题，全力做好耕地保护专项督察准备工作
本次耕地保护重点督察2017年以来各级实施土地利用总体规划、履行耕地保护主体责任、健全耕地保护制度和执行等情况，“DPF”问题清理整治后续工作落实情况，以及历年来开展例行督察发现问题的整改落实情况等。督察内容多，时间跨度长，督察要求严。
“十三五”以来，我市的耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，在各县区政府及市直相关部门的支持配合下，耕地保护各项目标任务全面完成，虽然取得了一些成绩，但对照以上督察内容，还存在以下突出问题，亟待解决。
一是耕地保护共同责任机制尚待进一步完善和落实。
全市上下“社会参与、齐抓共管”的耕地保护工作格局尚未真正形成、“横向到边、纵向到底”的耕地保护网络体系有待构建、各项耕地保护配套政策和长效措施亟须完善、个别地区违法占用耕地甚至基本农田的现象还有所发生等问题。
二是耕地占补平衡压力加大。
经过多年来的开垦，受历年新增耕地开发复垦和生态红线划定、生态环境约束，耕地后备资源持续减少、开发利用难度加大，耕地补充能力有限。当前，我市正处于脱贫攻坚关键期，快速发展的战略机遇期，经济社会发展、城市建设对耕地的占用在一定时期内依然存在，建设用地的刚性需求短期内将居高不下，耕地占补平衡形势严峻、任务艰巨、压力加大。
三是永久基本农田占用补划空间有限。
当前，我市为加快脱贫攻坚步伐，一些纳入国、省干线公路网规划的项目及其他重大基础设施项目纷纷上马，有的项目不可避免占用已划定的永久基本农田需要进行调整补划。但从SC全国国土大调查初步成果来看，我市部分县区不仅存在实有耕地数量与“二调”数据相比减少问题，而且还存在部分已划定的永久基本农田现状不符合要求需要核实整改补划问题。可以预见，“SD”成果公布应用后，我市永久基本农田的补划空间将极其有限。
四是土地整治新增耕地项目后期管护不力，问题整改任务重。
从去年以来，国家和省开展的储备新增耕地项目、增减挂拆旧区复垦项目国家级抽查、省级互查、和我市自行组织的自查情况来看，
我市一些项目实施后后期管护不到位，有的被建设占用，有的被撂荒，有的在新增耕地项目上建设光伏项目、植树、挖塘等，在国家和省抽查、互查中发现，被要求整改。3月上旬，市局组织对各县区储备新增耕地项目自查整改情况进行了检查，检查发现有的县区还存在自查工作不到位，问题发现不彻底，整改进度不快，现场调度不够等问题。4月36日，NC局已下发我市部分土地整治项目疑似问题清单
261个，要求地方利用手机APP现场实地核查在线举证，从县区核查反馈来看，SC、SC2、SC22等县区有一部分项目存在新增耕地数量和质量不实问题。这些问题不仅反映出这些县区前期自查整改不到位，下一步还将会作为督察发现的问题下发地方要求整改。
五是2018年卫片执法检查和例行督察发现问题整改任务重。
六是土地征收管理方面，还存在征地批前程序履行不规范、不到位，征地信息公开不及时，涉及土地征收的信访反映、行政复议、行政诉讼数量居高不下，影响社会和谐稳定等突出问题。
针对上述存在问题和督察工作的严峻形势，为做好耕地保护督察工作，提出以下意见和建议。
一要深化认识。各县区要认真学习、深入领会、及时传达贯彻全省耕地保护督察工作会精神。要切实提高政治站位，把思想认识统一到DD总书记的系列重要讲话、指示批示精神上来，统一到党中央关于耕地保护、国家粮食安全与自然生态可持续利用与发展的重大战略部署与要求上来。本次专项督察是针对省级人民政府开展，同时延伸至市县政府的一次耕地保护方面的全面体检，做好专项督察工作，离不开各县区政府及市直各单位的紧密配合和积极支持。因此，各县区及有关部门，要充分认识严峻形势，切实引起高度重视，加强组织领导，主动担当作为，建立工作机制，明确工作责任，为迎接和做好
NC局耕地保护专项督察奠定思想与组织保证。要守住真实性这个底线。提供督察组的数据、资料、现场等所有情况首先要确保真实。工作有就有、没有就是没有，实际是什么样子就提供什么样子，不能藏着掖着，更不能弄虚作假。这是配合工作的底线，也是党的政治纪律要求。。目前信息发达，督察组有多个渠道核实印证，作假造假很容易被识破。一经发现此类行为，NC局将提出追责建议，涉及市、县的还将作为下沉督察的重点地区。
二要边查边改。结合中央4号文件贯彻、土地利用总体规划执行、地方政府履行耕地保护主体责任、健全和执行耕地保护制度、例行督察发现问题整改、卫片执法、“DPF”问题专项清理整治等，统筹梳理耕地保护、日常监管、卫片及例行督察发现问题整改等方面存在的问题与不足，深入剖析发生及存在问题的原因，建立问题清单、整改清单、责任清单，多策并举开展整改，最大限度降低违法占用耕地数量，杜绝违法占用基本农田行为，为迎接和做好NC局耕地保护专项督察打好“预防针”、做好提前量。问题整改涉及相关部门的，县区自然资源和规划部门要积极主动与相关部门做好对接和协调，相关部门要给予支持和配合，形成合力加快问题整改。
三要消化存量。例行督察发现问题、卫片执法等问题，要尽快消除违法状态，在守住、守好不被省政府约谈问责、不被省级停批的底线的基础上，为做好耕地保护专项督察赢得主动、争得先机。
四要强化监管。围绕“事前严防、事中严管、后果严查”的总体要求，总结经验，吸取教训，查漏补缺，进一步健全完善、强化落实管理与预防机制，加大日常执法监管力度，对违法用地、占用破坏耕地行为，做到早发现、早制止、早处理，抓早抓小，解决在萌芽。
三、强化工作举措，全面落实“十三五”全市耕地保护工作目标任务
“十三五”以来，我市耕地保护工作在市委市政府的坚强领导下，认真贯彻DD生态文明思想和关于保护耕地的重要讲话，落实党中央、***决策部署，坚守土地公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损底线，落实最严格的耕地保护制度，进一步落实耕地数量质量生态“三位一体”保护和管控、建设、激励多措并举保护，依法加强占补平衡管理，推动藏粮于地、藏粮于技战略落地，耕地保护各项目标任务全面落实，取得了显著成效。
一是耕地保护目标任务全面实现。
根据省政府批复的《KL市土地利用总体规划（2006-2020年）》，到2020年，我市耕地保有量目标数为
776G.3万亩，永久基本农田保护面积为6530.54万亩。截止2012年底，全市土地变更调查结果显示，我市耕地保有量为7920.12万亩，超过规划确定目标数13.822万亩；实有永久基本农田面积6521.01万亩，超规划目标0.427万亩。
二是耕地保护目标责任全面压实。
市政府修订了《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，将耕地和基本农田保有量纳入各县区经济社会发展目标综合考核体系，明确县区政府“一把手”为第一责任人。将耕地保护目标任务完成情况，纳入对县区政府目标管理绩效考核内容。每年市与县区、县区与乡镇、乡镇与村层层签订《耕地保护目标责任书》，形成了“纵向到底，横向到边”的保护责任网络体系。依据《县区政府耕地保护责任目标考核办法》，严格开展耕地保护责任目标考核，及时发现并纠正耕地保护、占补平衡、土地整治工作中存在的问题，确保各项责任目标落实到位。
三是永久基本农田保护更加严格。
市县自然资源、农业农村部门紧密配合、系统谋划、周密部署，按照“调查摸底、核实举证、论证审核、制定方案、组织实施”的工作程序，按时保质保量完成了全市634.01万亩永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”五项划定工作任务。强化“永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途”的法律意识，
建立了重大项目服务保障提前介入机制，在项目选址阶段合理避让永久基本农田。严格永久基本农田占用论证补划，对项目建设过程中确实难以避让永久基本农田建设项目，符合占用条件的，在可研阶段，对占用的必要性、合理性和补划方案进行严格论证，报自然资源部预审。
四是耕地占补平衡得以严格落实。
积极引导建设项目合理选址，尽量不占或少占耕地，避免占用永久基本农田。按照“先补后占、占一补一”和“占优补优、占水田补水田、数量质量并重”的要求，严格落实耕地占补平衡制度。进一步增强县级政府落实耕地占补平衡的意识，落实主体责任，立足本地耕地后备资源，深入推进土地开发复垦整理，增加有效耕地面积，积极支持和帮助本地重点建设项目落实耕地占补平衡。为调动地方充分挖掘耕地后备资源潜力，加大补充耕地开发力度，逐年提高市本级统筹县区占补平衡指标价款，2018年市本级统筹县区占补平衡指标价格提高已到水田162.2万元/亩、旱地29万元/亩标准。
五是高标准农田建设有序推进。
“十三五”以来，在市委市政府的坚强领导下，市自然资源局认真履行牵头职责，积极会同农业农村、发展改革、财政、水利、林业等部门，团结协作、合力作为，按照“统一规划布局、统筹建设资金、统一建设标准、统一监管考核、统一上图入库”要求，强力推进高标准农田建设。
六是在征地管理中落实群众获得感。
各地以维护农民利益为出发点，严格规范征地程序，健全征地矛盾化解机制；完善落实征地补偿政策，做好征地补偿标准政策解读、执行，并根据经济社会发展水平及时调整被征收土地上房屋、其他附着物及青苗补偿标准；拓展多元安置途径，加大被征地农民社会保障力度，实现被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。坚持将征地信息公开作为全面推进政务公开、建设法治国土的重要内容，通过建设征地信息公开平台、畅通公开渠道、规范公开内容，做到征地批前、批中、批后信息全覆盖，实现征地信息网上可查询。
当前和今后一段时期全市自然资源系统应继续完善管控、建设、激励多措并举的耕地保护机制，推进耕地保护的科学化、制度化、现代化。重点做好以下工作：
一是建好国土空间规划体系。
启动并推进市县国土空间规划编制，因地制宜开展乡镇国土空间规划、村庄规划编制。按照权威、科学、可执行的原则，在国土空间规划编制中划定永久基本农田和城镇开发边界控制线，落实生态保护红线。依规解决生态保护红线与各类国土空间交叉冲突问题。
二是坚决守住耕地保护红线。
实行永久基本农田特殊保护，核实整改划定成果，确保永久基本农田数量不减、质量提升、布局稳定。划定永久基本农田储备区，提高永久基本农田
占用审查与补划效率。建立永久基本农田保护补偿激励机制，调动各方保护永久基本农田的积极性。当好参谋助手，促进耕地占补平衡主体责任落实，保障重点建设项目落实耕地占补平衡。强化储备补充耕地核查监督，确保补充耕地数量真实、质量可信。
三是深化土地节约集约利用。
落实增存挂钩制度，严控增量，盘活存量，对批而未供及闲置土地盘活处置实施奖惩考核。深入推进低效用地再开发，完善工业用地供应和管理政策，实施僵尸企业土地盘活利用支持政策。
四是切实做好当前SD工作。
SD是一项重大的国情国力调查，是摸清自然资源家底的一次基础性调查。我市SD工作现已全面进入1核查阶段，要严格按照国家时间节点要求，倒排工期计划，加强质量管控，按时保质向国家上报调查成果。SD数据是划定永久基本农田保护区的底图数据，要实事求是查清耕地现状、不能有任何框框，确保SD数据真实可靠。
五是加强土地执法监察检查。
积极争取各级党委政府对执法监察工作的重视和支持，推进构建和落实执法监管共同责任机制。加强执法巡查，遏制违法行为的发生，构建“横向到边，纵向到底”的执法监管网络体系。进一步加大案件查处力度，严厉打击破坏耕地违法行为。
河头店镇：步步推进，严守耕地保护红线
河头店镇高度重视耕地保护工作，夯实基础，严格监管，强化措施，落实最严格的耕地保护制度，实现耕地占补平衡。一是夯实基础工作，切实保护基本农田。河头店镇采取多渠道多形式进行耕地保护宣传，强化社会各界依法用地、节约集约用地和保护耕地意识。加大财政投入，全力保障耕地保护资金需求。加强业务建设，强化资料收集及档案管理工作，做到档案资料完备规范。目前，全镇基本农田保护区内均设立了基本农田保护标志牌，并在标志牌上明确保护面积，保护责任人和管理要求等内容，并与各村签订基本农田耕地保护责任状。
二是严格土地执法，抓好监管责任落实。加强执法监察队伍建设，认真落实动态巡查制度，采用专人包村等方式，逐村、逐路、逐田开展动态巡查。对发现的私搭乱建、违法占用耕地的行为及时予以制止，对各类违法建筑及时清理和拆除，对情节严重的进行立案查处，并依法移送相关机关追究责任，立案查处率、结案率均达到100%，极大地震慑了各类违法占地行为。
三是创新管理方法，建立耕保联动机制。在耕地保护工作中，河头店镇勇于创新，探索建立了一套行之有效的耕地
1保护工作管理方式。加大各部门规划与土地利用总体规划的衔接工作力度，国土资源管理部门与农业、林业、畜牧等部门密切配合，形成多部门合作的联动机制。将全市土地利用总体规划实施、耕地和基本农田保护纳入执法监督，实行定期检查，形成上下结合，上下联动的耕地保护新格局。
四是实施占补平衡，做好开发复垦整理。在建设项目用地过程中，始终坚持尽可能不占或少占耕地以及“占一补一”的原则，严格控制和审查、审核各类建设占用耕地，严格执行和落实建设占用耕地“先补后占”和“占一补一”制度，对确需占用耕地的项目，按照有关规定征收耕地开垦费，确保全镇耕地占补平衡制度落到实处
部分地区水土流失严重、农用耕地日益减少、生态环境逐渐恶化……种种迹象表明：我们赖以 生存的这片土地正在改变她本来的“模样”。如何在经济社会快速变革的今天找到经济发展和农用 土地保护之间的平衡点，保护我们繁衍生息的“命脉”，是摆在政府和社会各界面前的一道迫切需 要解决的难题。
土地自古就是人民的生存之本，时至今日，土地仍然是我们的生存之本。造成我国当前农用土
地地面临的一系列问题的原因是多方面、深层次的：
首先，由于历史的原因。一直以来我们注重城市化和工业化的发展，对农业用地则显得重视不
足，“人多力量大”的错误思想导致人口数量快速膨胀，土地的人均占有量远远低于世界平均水平。其次，经济利益的原因。由于经济利益的驱动，一些地方政府大量占用农用耕地用于商业开发，
致使耕地被大量占用，迅速减少。
再次，管理不力的原因。关于耕地占用的法制不健全，管理机制不完善，土地管理部门监管不
利导致耕地过度占用。
最后，生态环境保护不力。我国的森林覆盖率明显低于世界平均水平，生态恶化导致的气候异
常致使农业灾害频繁，化学肥料和农药的过度使用严重影响了土地的生产能力和质量。
如何有效地利用和保护土地资源对正在增长的千千万万人民来说，是生死攸关的问题。耕地保
护面临的问题已经为我们敲响了警钟，各级政府必须充分认识保护耕地地的紧迫性和必要性，采取
切实可行的措施保护耕地资源。
首先，健全有关耕地保护的相关法律。立法部门要加快建立健全耕地保护的法律法规，是耕地
保护有法可依，为耕地保护创造良好的法制环境。
第二，加强保护耕地的舆论宣传。各级宣传部门要利用多种形式宣传耕地保护的重要意义，使
全社会都能够认识到保护耕地就是保护我们的生存之本。
第三，划定最严格的耕地保护红线。严守18亿亩耕地地红线不动摇，加强农业用地转为非农用
地的监管制度，把好审批观，对于不符合规定的一律不予审批，对违规操作的人员严肃处理。第四，加大投入，保护环境。财政部门要加大对环境保护的投入力度，社会各界都要参与到环
保活动中来，树立“环境保护，利国利民”的良好风气。
第五，依靠科技进步保护耕地质量。目前我国农业用化学肥料和农药呈泛滥趋势，化肥和农药
的使用短期内提高了作物产量，但是对耕地的长远保护是非常不利的，科技部门要加大科研力度， 尽快研制无毒、无副作用的替代产品来代替农药和化肥的使用，更好促进耕地的保护。
农业是我国经济社会发展的基础，无农不稳、无粮则乱，粮食问题不仅关系国计民生，而且关
系国家安全，耕地在粮食生产中的重要地位不言而喻。有效解决耕地保护中出现的问题，对于推动
我国经济快速发展、社会和谐具有重要意义。只要我们扎实工作，不懈努力，我们的“命脉”一定 会更好的保护和传承下去。
根据最新的全国土地利用变更调查报告，截至2008年10月31日，我国耕地只有18.27亿亩，人均耕地只有1.39亩，不到世界平均水平的40%。据初步统计，全国有9000万亩耕地受工业“三废”污染，每年因水土流失、土壤盐碱化和沙化损失的耕地仍在增加，进一步提高耕地资源利用程度的空间十分有限，全国耕地后备资源总潜力约为2亿亩，可以开垦成耕地的只有约8000万亩，其余60%以上分布在水源不足和水土流失、沙化、盐碱化严重地区，因此通过开发补充耕地的潜力十分有限。
因此，保护耕地已成为地方各级政府和国土资源部门的一项重要工作。
必须坚持确保18亿亩耕地红线不动摇
确保18亿亩耕地红线不动摇，是党中央、国务院全面分析我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展目标后作出的重大科学决策。近年来，由于工业化、城镇化进程的不断加快，土地资源短缺矛盾日益显现，少数地区仍然存在以牺牲土地换发展的短期行为，滥占乱用耕地的违法行为时有发生，有些地区还比较严重。地方各级政府和国土资源部门要采取有力措施，认真加以解决。要按照签订的耕地保护目标责任状，进一步强化政府主要领导的责任，严格考核，实行问责制;要强化约束，严格遵守土地利用总体规划和计划，控制新增建设用地规模;要搞
好土地开发整理，增加耕地面积，提高耕地质量和综合效益;要充分调动广大农户参与耕地保护的积极性，发挥好土地执法监察网络的作用。必须坚持节约和集约用地
我国虽然人多地少，但在土地利用上却表现为利用粗放，浪费非常严重。地方各级政府和国土资源部门要科学规划用地，着力内涵挖潜，实现经济社会的可持续发展。要按照“依法依规、从严从紧、有保有压、节约集约”的原则，严把土地闸门，严格控制新增建设用地，积极盘活存量土地，坚决防止粗放浪费、宽打窄用和低效利用土地。要严格执行闲置土地处置政策，依法查处和打击炒地行为。减少农村闲置建设用地，鼓励优先开发利用未利用地和废弃地，挖掘未利用地和废弃地潜力。要加大土地取得、使用和保有成本，遏制新增建设用地盲目扩张。要尽快建立节约集约用地考核制度，实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用计划的依据。
必须严厉查处和打击违规违法用地
解决滥占乱用土地现象的有效途径，就是严厉查处和打击违规违法用地行为，要让违法成本高于守法成本，使违法者付出沉痛的代价。一要抓好执法监察基础建设，加强基层土地执法机构、队伍和装备建设。建立违规违法案件早发现、早报告、早制止的工作机制。二要加强农村集体建设用地管理，坚决遏制“以租代征”等土地违法行为。继续巩固扩大土地执法百日行动成果。三要进一步加强国土、纪检、监察、法院、
检察院、公安等部门协同办案的力度，实行多部门联动、互相协调、共同推进。四要加大执法监管责任追究，切实提高办案质量和结案率。对本行政区内发生土地违规违法案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报，压案不查的，要严肃追究有关人员的领导责任。
必须坚持建立土地管理长效机制
要通过对土地违法案件发生规律、特点和原因的分析，查找长期制约土地管理的薄弱环节，探索研究批前审查、批中会审、批后跟踪、建后验收的全程监管机制。要加快建立土地执法长效机制，按照预防在先，早发现、早报告、早制止的原则，强化土地执法各个环节的工作，积极探索加强基层执法监察网络建设，进一步完善土地执法巡查责任制度、上下联动制度、业务培训制度和问责奖惩机制等，不断提高土地执法监管水平。
1、土地市场治理整顿“三个暂停”
国务院关于土地市场治理整顿期间“三个暂停”：暂停审批农用地转非农用地;暂停涉及基本农田保护区调整的种类规划修改;暂停修改新批的县改市(区)和乡改镇涉及土地利用的种类规划。
2、保护基本农田“五个不准”
国务院关于保护基本农田的“五个不准”：不准非农业建设项目占用基本农田(法律规定的除外);不准以退耕还林为名违反土地利用总体规划，将基本农田纳入退耕范围;除法律规定的国家重点建设项目以外，不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网;不准以农业结构调整为名，在基本农田内挖塘养鱼、建设用于畜禽养殖的建筑物等严重破坏耕作层的生产经营活动;不准占用基本农田进行绿色通道和城市绿化隔离带建设。
3、非农业建设用地“六个不批”
国务院关于非农业建设用地“六个不批”：对土地市场秩序治理整顿验收不合格的不报批：未按规定执行建设用地备案制度的不报批;城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地规模，
建设用地指标已用完的不报批;已批准的城市建设用地仍有闲置的不报批;未按国家有关规定进行建设用地预审的不报批;建设项目不符合国家产业政策的不报批。
4、国务院保护耕地发展粮食生产的九条措施
落实最严格的耕地保护制度，确保基本农田保护区落实到村组、农户和地块。严肃清理整顿各类开发区，坚持纠正违规擅自设立开发区面积的现象，对清理出的开发区具备耕种条件的，今年一定要种上庄稼。坚决制止占用基本农田植树。开展基本农田保护检查，严肃查处违法占用和破坏基本农田行为。加强土地管理，合理开发土地，确保耕地占补平衡。现有农业固定资产投资、农业综合开发资金和土地复垦基金等要集中使用，向粮食主产区倾斜，继续增加农业综合开发资金，新增部分主要用于粮食主产区，加大中低产田改造力度。抓紧落实确定一定比例国有土地出让金用于支持农业土地开发的政策，要尽快把已确定的支持粮食生产的各项政策措施落到实处，加大粮食主产区减免农业税的力度，扩大良种补帖试点范围和规模，稳定农业生产资料价格，对重点粮食品种实行最低收购价格制度。推广先进适用技术，抓好春耕和田间管理，启动优质粮食产业工程。
一、坚持土地用途管制制度
土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定
二、强化耕地占补平衡管理
耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度
推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一;推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占;强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。
三、严格耕地保护执法
四、严格执行城市用地规模审核制度
严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
五、建立有效的土地收益分配机制
建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准;二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴;三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。
六、建立耕地保护动态监测系统
首先应着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源;②建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察;③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。
七、引入耕地保护的社会监督机制
柘汪镇中心小学“保护耕地”实践活动
课题研究报告
柘汪镇中心小学综合实践活动课题组
一 、课题名称：“保护耕地”——柘汪镇耕地现状调查研究
二、课题组成员
课题组组长：高童(六1班)
课题组组员：秦朝鹏(六1班)、秦咪咪(六2班)、陈迪涛(六3班)、康雪晴(六4班)
课题组分工：
高童：负责活动策划，与指导教师联络，组织活动的开展，负责活动安排等。
秦朝鹏：负责六(1)班的活动组织，负责活动方案的制定。
秦咪咪：负责六(2)班的活动组织，负责撰写课题研究报告。
陈迪涛：负责六(3)班的活动组织，负责资料的收集与整理。
康雪晴：负责六(4)班的活动组织，负责活动的经验介绍、宣传等。
指导老师：李志新
三、活动背景：
柘汪镇南面临海，滩涂面积大，人口多，耕地少，近几年来，柘汪镇政府大力发展工业，举起了“工业兴镇的”旗帜，2010年，柘汪
镇的工业总产值突破了百亿目标。工业发展了，人民的生活水平有了较大的提高。但工厂占用了大片的耕地，其中的新海石化一期工程就占地上千亩，鑌鑫特钢占地上千亩，光是西棘荡村的塑料颗粒加工厂就有一百多家。现在，柘汪镇有许多村庄只有住的地方，虽然柘汪镇的西部地区还有成片的耕地可种，可也面临着被开发的命运。现在有些村干部甚至在恶意出卖耕地，耕地成了某些村干部的摇钱树。要知道，耕地可是老百姓的命根子呀!
为贯彻落实国家关于耕地保护的方针政策，广泛深入地宣称耕地保护的法律法规、国情国策，增强社会各界的耕地保护意识，加大耕地保护工作力度，夯实耕地保护基础，促进我镇耕地质量的提高，杜绝浪费土地的现象，我们开展了以“保护耕地、科学发展、自我教育、宣传发动”为主题的耕地保护宣传活动。
四、课题研究的意义
开展耕地保护活动，是培养学生贯彻科学发展观的重要措施，是我校实施综合实践活动的又一课题任务。我们要高度重视，努力争取相关部门支持，精心组织实施好各项具体活动，并及时将活动开展和完成情况总结。
科学用地。建议保护土壤，科学施肥。各班级都要结合实际、充分利用各种宣传方式，开展形式多样、内容丰富的保护耕地的宣传活动，形成广泛宣传氛围。
全面落实耕地保护责任意识。制定完善的耕地保护活动
实施方案，开展耕地保护情况调查，分解目标，层层落实。明确耕地保护责任。
五、研究过程
(一)前期准备、宣传发动(2010年10月)
1、制定活动方案，成立研究小组
2、搜集和学习有关土地保护的政策和法律法规
3、请综合实践活动的专家作指导
4、召开“保护耕地”课题研讨会
(二)深入社区，调查研究。(2010年11月—2011年4月)
1、调查柘汪镇人口数、耕地面积
2、调查柘汪镇耕地现状
3、近几年耕地占用情况
4、调查柘汪镇实施土地整理复垦开发情况。
5、访问社区群众，听取群众保护耕地的呼声。
6、访问柘汪国土所的领导，了解土地执法情况。
(三)深入研究，积累成果(2011年5月)
1、“保护耕地”活动黑板报。
2、印发耕地保护法律法规宣传手册、宣传单、相关资料等。
3、在开展耕地保护知识竞赛。
4、开展耕地保护有奖征文活动，并在有关媒体上刊登优秀文章。
5、采访活动记录。
6、实践活动图片。
7、调查研究报告。
六、活动感受与体会
为期10个月的实践活动，在老师的指导下，我们边实践边学习，深入课题的研究，积极参与，取得了可喜的成果，得到了家长和社会各界的大力支持。
1、锻炼了同学们参与社会的能力。活动中，我们学会了搜集资料的方法，学会了调查采访，学习写研究小论文，学会了一些研究方法，为我们今后的学习打下了基础。但是在活动中我们也遇到了许多困难，比如到柘汪镇国土所采访调查，国土所的领导拒不提供柘汪镇建设用地的数据，我们也遇到了一些企业的老板不配合我们调查。这影响了我们活动的开展。
2、通过课题活动的研究，我们提高了环境保护的意识，更加明确了自己身上的责任感和危机感。土地是不可再生资源，浪费土地就是犯罪，18亿耕地的红线不能突破，这为我们每一位中国人敲起了警钟。我们要加大宣传力度，唤起全社会的公民共同保护耕地。
3、通过课题研究，我们更加明确，土地是老百姓的命根子，农民们辛辛苦苦种田，得到的收入却很微薄，农民的耕地被占用，却得不到有关部门的补偿，农民们的耕地肆意被侵占，开发商以很小的代价换取了较大的利益。
“保护耕地”实践活动
课
题
研
究
报
告
柘汪镇中心小学实践活动课题研究小组2011年5月12日
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