四十六团加强耕地保护 提高耕地质量
近两年来，第三师四十六团在保护耕地数量的同时，注重提高耕地质量，将耕地质量建设和管理落到实处。随着耕地数量质量并重保护理念的逐步深入，该团提倡并大力发展绿色无公害有机红枣，枣农们种植观念发生了较大的变化，发展绿色无公害有机红枣已成趋势，生物肥、有机肥成为枣农的“新宠”。
据了解，今年，四十六团部分枣农已储备农家肥3000多方，该团已经和托云牧场达成协议，由牧场提供优质羊粪，为4000亩的精品园和1.665万亩的标准园的耕地质量做好保障，大大提高了产量。(新疆生产建设兵团第三师四十六团国土资源分局)
作者：谭峰
摘要 主体间信任作为一种信息简化机制和行为约束机制，降低了协作治理中的交易成本。基于对内蒙古15个旗县草原治理的问卷调查，研究运用结构方程模型，探讨了协作治理中主体间信任对主体间协作程度的影响及其作用机制。研究发现：①主体间信任程度、不同参与主体的参与程度和不同协作实现方式的使用程度均对主体间协作程度具有显著的直接正向影响，且以不同参与主体的参与程度的影响作用最大。②不同参与主体的参与程度与主体间信任程度具有显著的正向影响，且对主体间信任程度和主体间协作程度的关系具有显著的正向中介作用。其中，新闻媒体、宗教组织和非政府组织等参与主体的参与程度的中介作用最大。③不同协作实现方式的使用程度与主体间信任程度具有显著的负向影响，且对主体间信任程度和主体间协作程度的关系具有显著的负向中介作用。其中，市场机制和社会力量等协作实现方式的使用程度的中介作用最大。④多群组分析发现，性别和收入具有显著的调节作用，且女性和低收入群体的调节作用更大。研究提出，要想提高草原治理的协作程度，应高度重视培育主体间的信任程度，提高新闻媒体、宗教组织和非政府组织等次要参与主体的参与程度，适当控制市场机制和社会力量等协作实现方式的使用程度，并对不同性别和收入的群体采取有针对性的策略。
关键词 主体信任;协作方式;参与主体;协作程度;草原治理
文献标识码 A
“十二五”以来，我国生态文明建设已上升到国家战略地位，成为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦的重要内容。但是，生态文明建设是一项复杂的系统工程，单一主体治理模式的失灵现象日益增多，因此，“构建政府企业公众共治的绿色行动体系”，实施多元主体共同参与的协作治理[1]，是加强我国生态文明建设的必要举措，且主体间协作程度影响着生态环境治理的效果。在协作过程中，多元主体形成一种复杂的社会网络，而主体间信任是一种重要的主体间关系，具有简化信息、减少摩擦的润滑剂作用，影响着协作程度的高低。Ansell 和Gash[2]通过对137个跨政策部门协作治理案例进行文献荟萃法分析，得出信任是影响协作成功与否的重要因素;罗伯特·D·帕特南[3]认为，社会信任、互惠规范和公民参与网络和成功的合作相互支持，相互强化，一个共同体的信任水平越高，合作的可能性越大。特别地，我国是一个“低信任度”的国家[4]，且具有“差序格局”社会特征[5]，那么，在中国国情下，①主体间信任是否对协作程度具有显著的影响?②如果有，这种作用机制或路径又是怎样的呢?本研究将有助于为信任理论和协作理论提供新的中国视角。
1 概念界定与研究假设
1.1 概念界定
1.1.1 多元协作
学界从不同的側重点对多元协作进行了界定。例如，Ansell 和Gash[2]基于协作论坛、参与者、参与者角色、目的、正式性和焦点等六方面的特征，将协作治理定义为“一个或多个公共机构直接将非政府利益相关者卷入到正式的、以共识为导向的和协商的集体决策制定过程中，旨在制定、执行公共政策或管理公共项目”;Wood和Gray[6]从组织间关系的角度，将协作定义为参与各方从不同角度关注某特定议题，并利用共同的规则、标准和组织结构，有建设性地利用彼此之间的差异需求问题的解决办法;Ring和 Van dc Vcn[7]从集体行动过程的角度，认为协作是一个自治的参与者通过正式或非正式的谈判、共同制定规则和组织结构以处理彼此之间的关系，解决共同关心的事务的动态过程。可以看出，学者们的定义都会涉及到“参与主体”和“协作方式”，因此，本文在已有研究的基础上，基于“多元”和“协作”的自身概念[8]，将多元协作定义为多个参与主体通过某种协作方式解决某一公共问题的过程。
1.1.2 信任
信任在心理学、经济学、社会学等不同学科有不同的定义。例如，心理学家将信任界定为个体内部较为稳定的心理特质或信念，即信任方认为被信任方的言词、承诺以及口头或书面陈述可靠的一种概况化期望，关注的焦点是个人的心理状态及其对环境的反应。经济学家从委托—代理关系的角度出发，将信任定义为一种社会资本，认为信任涉及行为者是否甘冒风险自愿转让资源或资源控制权的问题，且可以减少监督和惩罚的成本;社会学家从人际关系的角度，将信任定义为由人际关系中的理性计算和情感关联决定的人际态度，强调信任者会根据信任对象的特点(如外在行为层面、能力层面、动机层面、人格层面等)来选择是否建立信任关系。由此可以看出，主体间信任包括信任方和被信任方，即信任方对被信任方能力、人格等方面可信性的一种心理预期或行为取向。对信任方而言，信任是信任方对被信任方能做某事且不会损坏自己利益的心理预期，影响着信任方是否参与协作或是否增加参与协作的程度;对被信任方而言，信任作为一种非正式约束，影响着被信任方在协作过程中的行为选择，自觉维护被信任方的利益。
1.2 研究假设
首先，信任是协作的起点，协作过程也是信任建立过程[9]。张云宁等[10]通过研究信任水平、互惠性偏好与PPP项目绩效的协同关系，得出信任水平对PPP项目绩效起正向作用;许婷和杨建君[11]基于286家中国企业调研数据，得出企业间信任对合作具有促进作用。因此，基于已有研究和对现实的观察，本文提出假设H1。
H1：主体间信任程度与协作程度显著正相关。
其次，信任作为信任方的一种心理预期，影响着参与主体相互沟通与学习的行为取向[12]，进而影响着一致利益追求和共同价值信仰的形成，影响着信任方是否参与协作及参与协作的程度。例如，孙艳华和晏书诚[13]基于湖南省浏阳市生猪合作社的237份社员数据，得出合作社内部信任正向影响社员合作意愿与参与行为。此外，多元协作治理离不开多元主体的参与，但由于参与主体在利益、价值、权力、能力、资源、组织、地位、知识等方面存在差异，不同参与主体在协作过程中的参与积极性和角色作用并不相同，因而参与程度也不相同。例如，Futrell[14]指出，当参与主体认识到参与协作能为他们产生实质性利益时，他们的参与动机会增加;但如果他们觉得他们的参与仅仅是咨询性的或形式上的，他们就会拒绝参与;一些主体并没有足够的时间、精力或自由去参与比较费时的协作过程，或者一些主体可能不具备讨论高端技术问题的能力或技术[15]。但是，参与主体的参与程度是影响协作程度的重要影响因素。例如，Donald F. Kettle[16]认为，多元主体协作的实现范围受协作主体的使命、资源、能力、责任和职责等因素的共同影响。因此，基于已有研究和对现实的观察，本文提出假设H2.1和H2.2。
H21：参与主体的参与程度与主体间信任程度显著正相关。
H22：参与主体的参与程度与协作程度显著正相关。
最后，信任作为一种社会资本，影响着被信任方在协作过程中的角色或作用的发挥，能够减小协作过程中的交易成本，影响着协作实现方式的使用程度。此外，由于协作实现方式反映了协作过程中具有领导作用的主体，一定程度上体现了主体间的不平等性，影響着参与主体对协作过程公平性的感知，这与主张相互平等的信任关系相悖。例如，Echeverria[17]认为美国环保组织对工业组织的信任程度较低，认为发展利益与环保倡导谈判桌上的谈判是不公平的，环保组织在协作过程中将处于不利地位[18]，多元治理的有效性受到怀疑。同样地，协作实现方式的使用程度与协作过程中具有领导作用的主体密切相关，影响着协作程度。Ansell 和Gash[2]指出，主体间存在权利或资源不平衡等现象，协作的实现需要处于领导地位的主体采取积极的策略以代表弱势主体，在协作过程中发挥化解冲突、促进协作的作用。Lasker和Weiss[19]认为，领导主体在一定程度上能够赋权和代表弱势群体的利益，能够整合不同参与者的知识，促进相互理解。基于已有研究和对现实观察，本文提出假设H3.1和H3.2。
H3.1：协作实现方式的使用程度与主体间信任程度具有显著负向相关关系。
H3.2：协作实现方式的使用程度与协作程度具有显著正相关关系。
需要说明的是，多元协作主张参与主体平等参与协作过程，但并不排斥实际领导作用的存在[20]，因此，本文基于参与主体在资源、权力以及所起作用等方面存在差异，结合已有研究[8]与现实观察，将我国草原治理中的参与主体与协作方式的类型进行了划分。其中，根据利益相关者理论，将参与主体划分为农牧民P1、家庭P2、公众(除农牧民)P3、企业P4、社区P5、政府P6、学者P7、宗教组织P8、非政府组织P9、新闻媒体P10和国际组织P11等十一个主体，且不同参与主体的参与程度是不同的。
根据协作过程中具有领导作用主体的不同，将协作方式分为以地方政府为主导M1、以政策法规为主导M2、以社会力量为主导M3、以市场机制为主导M4、以习俗惯例为主导M5、以村社为主导M6和以自愿参与为主导M7等七种方式，且不同协作实现方式在协作过程中制定规则、惩戒违纪行为、促进实现协作等方面的作用发挥不同，其使用程度有所不同[9]。
2 研究方法与数据收集
2.1 研究方法
本文主要运用问卷调查的研究方法。一方面，通过问卷调查对各社会主体进行广泛的数据收集，能够近似反映草原协作治理中的真实情况，避免研究者的先入为主或其他偏见;另一方面，能够进一步运用结构方程模型的分析方法，更深入系统地反映变量间的路径关系。当然，研究还可以运用田野调查等质性研究方法，但由于研究人力物力的局限，本研究结果将在以后的研究中运用其他研究方法进一步检验。问卷内容包括两部分，第一部分为性别、收入等基本信息部分;第二部分为主体间信任程度、协作程度、参与主体的参与程度和协作实现方式的使用程度等研究变量部分，且选项为五分制李克特量表(见表1)。
2.2 数据收集
本文问卷发放主要集中在内蒙古自治区，自东向西包括呼伦贝尔草原、锡林格勒草原和阿拉善荒漠区，这一横断面覆盖了内蒙大部分干旱和半干旱生态系统，反映了气候和植被的梯度变化。本文综合考虑草原类型、草地质量、各地发展水平等实际情况，最终确定了15个典型旗县，共发放1 600份问卷，实际回收1 375份，回收率达85.94%。
需要说明的是，本文将对性别和收入进行多群组分析，但由于收入的个别选项样本数量较少，因此，本文根据已有研究、专家咨询以及内蒙古人均收入水平的评估，对选项进行合并，重新划分为高、中、低三类。具体而言，本文将“1 000元及以下”与“1 001～2 000元”合并为“低收入”，将“2 001～3 000元”与“3 001～4 000元”合并为“中收入”，将“4 001～5 000元”及“5 001元以上”合并为“高收入”。样本男女及高中低收入群体统计见表2。
2.3 信度与效度检验
本文对问卷进行信度和效度的检验。在信度检验中，整个量表的克伦巴赫α系数为0.884>0.7，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两个量表的克伦巴赫α系数分别为0.926和0.886，均大于0.7，因此，信度通过检验。此外，在效度检验中，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两个量表的KMO值分别为0.915和0.889，均大于0.8，因此，效度通过检验。
3 结 果
3.1 结构方程模型及研究假设均成立
该结构方程模型中没有负的误差方差，且都达到显著水平;没有很大的标准误差;潜在变量与其测量指标间的因素负荷量值在0.5～0.95之间;整体模型适配度检验各项指标均达到理想水平(见表3)，这表示本文结构模型与实际数据相契合，模型的收敛效度佳。
由研究假设检验(见表4)可知，各假设p值均小于0.05，标准方差均为正值，90%的置信区间均不包括0，因此，假设H1、H2.1、H2.2、H3.1、H3.2均成立。
为了检验主体间信任程度和协作程度之间的中介效应是否显著，本文进一步运用AMOS软件中的Bootstrap程序进行检验，由表5可知，主体间信任程度对协作程度的中介效应显著存在，且中介效应为-0.051，总效应为-0.318，中介效应占总效应的19.18%，为部分中介，参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度两条路径的中介效应分别为0.01和-0.061。
3.2 变量间的直接效应、间接效应和总效应
由表6可知，从直接影响来看，主体间信任程度对协作实现方式使用程度的影响程度(-0.318)最大，对协作程度的影响程度(0.187)居中，对参与主体参与程度的影响程度(0.038)最小。其次，从间接效应来看，主体间信任程度只对协作程度具有间接效应(-0.051)，从总效应来看，对协作程度影响最大的变量是參与主体的参与程度(0.268)，其次是协作实现方式的使用程度(0.191)，最后是主体间信任程度(0.137)。
特别地，研究发现，主体间信任程度对不同参与主体的参与程度与协作实现方式的使用程度具有不同的间接效应(见表7)。其中，在对各参与主体(P1～P11)参与程度的间接效应中，主体间信任程度对新闻媒体(0.03)、宗教组织(0.03)、非政府组织(0.03)等主体参与程度的影响较大。在对各种协作实现方式(M1～M7)使用程度的间接效应中，就其影响系数(绝对值)而言，主体间信任程度对社会力量主导(-0.255)和市场机制主导(-0.261)的协作实现方式使用程度影响相对较大。
3.3 性别和收入的调节效应
为了区分上述假设在不同群体中的成立情况，以便对不同群体采取差别化的方案，本文进一步运用多群组分析法，选择性别和收入两个重要的个体或群体特征变量作为调节变量。结果显示(见表8)两分组数据均符合已有模型。在性别方面，男女群体中六组假设都显著成立，但路径系数大小不同。其中，在H1、H2.1、H3.1中，女性组的系数均远大于男性组，而在H2.2、H3.2中，女性与男性组相差不大，因此，整体来看，主体间信任程度在女性群体参与协作过程中的影响作用更大。在收入方面，低收入群组在各假设中的系数均大于其他群组，这说明主体间信任程度在低收入群体参与协作过程中的影响作用更大。
4 主要结论与政策建议
4.1 主要结论
本文基于内蒙古15个旗县草原治理的实证研究，运用结构方程模型，探讨了协作治理中主体间信任程度对协作程度的影响及其作用机制。具体而言，主体间信任程度 对协作程度的影响机制是一个复杂的体系，包括主体间信任程度对协作程度的直接作用机制，不同参与主体参与程度和协作实现方式使用程度的中介作用机制，以及性别与收入的调节作用机制。
第一，主体间信任程度与协作程度显著正相关，即主体间信任程度是合作的前提，高信任度的主体间有助于增 强主体间的合作意愿和动机，往往更容易采取合作行为[21]。
第二，参与主体的参与程度具有显著的正向中介作用，以新闻媒体、宗教组织和非政府组织等参与主体的中介作用最大。主体间信任程度能够促进参与主体之间的相互理解和学习，形成一致的价值观，从而更愿意投入时间、精力、资金和技术等。同时，参与主体的参与程度也正向影响协作程度。在我国草原治理中，由于各主体对共同资源的共同依赖程度影响了他们在地方资源管理纠纷治理中的参与程度[22]，因此，主体间信任程度对不同参与主体的参与程度影响不同，其中，对农牧民、家庭、社区、大众、政府、企业等参与主体的影响较小，而对非营利组织、宗教组织、专家学者、新闻媒体等主体的参与程度影响较大。
第三，协作实现方式的使用程度具有显著的负向中介作用，以市场机制主导和社会力量主导等协作方式的中介作用最大。主体间信任是一种相互平等的关系，是一种内在的约束机制，主体间信任程度越高，主体间的地位差距越小，从而降低了协作实现方式的使用程度;但协作实现方式的使用程度降低了，则其在接受、授权和动员参与主体积极参与方面的作用就受到削弱，从而会降低协作程度。在我国草原治理中，以地方政府为主导、以政策法规为主导、以自愿参与为主导等协作实现方式的使用程度受主体间信任程度的影响较小，而市场机制为主导、社会力量为主导等协作实现方式的使用程度受主体间信任程度的影响较大。
第四，性别和收入具有显著的调节作用。就性别而言，说明女性天然的感性特质和较强的责任感[23]，使其较男性而言更容易相信他人，也更愿意投入协作过程。此外，就收入水平而言，说明收入不同的群体对协作的需求程度也不同，影响着其价值判断和行为选择，其中，低收入群体对协作的需求更高。
4.2 政策建议
主体间信任是协作过程的润滑剂，在协作过程中起着信息简化作用和行为约束作用。基于以上研究，提出如下建议：首先，提高草原治理中各个参与主体的参与程度，尤其是非营利组织、专家学者、新闻媒体、国际组织、宗教组织等主体的参与程度，优化草原治理中的主体网络结构。目前，我国各主体的参与程度差别较大，鼓励非营利组织等组织积极参与协作过程，有利于集中其资金、技术、专业等方面的资源，从而提高治理绩效。其次，适当控制草原治理中不同协作实现方式的使用程度。协作实现方式的使用程度一方面能够提高协作程度，但另一方面也对主体间信任程度具有制约作用，因此，需要在发挥其促进协作作用的同时，促进主体间的平等。最后，对草原治理中的不同群体采取有针对性的策略，例如，由于男性和中高收入群体的参与积极性相对较小，因此，通过宣传教育，提高男性与中高收入群体的参与协作的意识，采取相应鼓励措施或优惠政策，使其积极参与到草原协作治理程中。
本研究促进了多元协作治理和信任等社会资本的理论完善，也为我国其他领域的协作治理实践提供了指导。当然，本研究仍具有一定的局限性。由于研究人力物力的限制，本研究仅对内蒙古15个旗县进行问卷调查，未来研究将扩大地区选择，以验证结论的外部有效性。
(编辑：李 琪)
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作者：朱庆莹 陈银蓉 胡伟艳
摘 要：根据动力学原理透析土地整理与耕地保护的关系，总结了我国当前土地整理对耕地保护的成效及其负面影响，提出了探索和实践生态型土地整理模式、拓宽融资渠道加快农居点等建设用地整理等措施，以促进耕地保护系统的稳态发展。
关键词：土地整理；耕地保护；生态型土地整理模式；BOT
文献标识码：A
一、土地整理与耕地保护的关系
土地整理是在我国1999年实施的《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)中得到正式确立的。它包括农地整理和建设用地整理。农地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动；建设用地整理是指采取行政、经济、法律和工程技术手段，在既定的城镇或村庄空间范围内，根据社会经济可持续发展的要求，调整用地结构，提高土地利用率，促进土地的集约利用，改善生产、生活条件和生态环境的活动。
根据动力学原理，假定耕地保护系统为一个正在斜坡上面爬行的实物(如图1所示)[1](P59-64)[2](P29-32)。
我们对其受力状况进行分析，土地整理是耕地保护的驱动力，是提高耕地质量、增加耕地数量的重要措施；耕地保护的支撑力则来源于区域内后备资源与环境的基础保障作用，即资源与环境的生态基础力；耕地保护的阻滞力是指耕地保护系统与资源环境基础之间的摩擦力。驱动力、支撑力与阻滞力之间相互影响、相互作用，形成一个相对稳定的状态。若支撑力和阻滞力不变，驱动力增大，则耕地保护系统将在一个稳定的斜坡上逐渐上行；若支撑力和驱动力不变，阻滞力增大，则耕地保护系统将在一个稳定的斜坡上逐渐下行；倘若支撑力，即资源与环境的生态基础力减弱，即使驱动力和阻滞力不变，耕地保护系统将下降一个平台，即斜坡斜率减少，耕地保护系统发生质变(如图2所示)。
由上面分析可见，土地整理是以调整土地状态、保护耕地为主要特征的国土整治措施，耕地保护是开展土地整理工作的重要目标之一。更为重要的是，为了确保耕地保护系统的稳定性，在土地整理过程中应高度重视资源与环境的生态基础力。若土地整理行为破坏了生态环境，将导致耕地保护失衡，土地整理目标落空。
二、我国土地整理对耕地保护的成效及其负面影响
(一)土地整理对耕地保护的成效
从《土地管理法》正式确立土地整理以来，土地整理工作迅速发展。目前，从中央到地方建立了土地开发整理的专门机构，全国初步形成了比较完整的土地整理执行体系；我国积极同联合国计划开发署、欧盟、全球环境基金会等国际组织以及荷兰、英国、美国等国家和我国台湾地区建立了长期的交流与合作关系，借鉴了国(境)外土地整理的作法和经验；通过设立国家土地整理示范区、启动试点项目，探索和总结了土地整理的经验和教训；通过征收新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费和土地复垦费的方式，建立了土地开发整理专项资金；通过学者和政府部门的共同努力，制定了土地开发整理的政策法规和技术规程体系，规范了土地整理工作程序和技术标准，使土地整理走上了有章可依的制度化道路。
通过几年来积极探索和实践，作为耕地保护驱动力的土地整理工作取得了明显成效：
1.补充了耕地数量，基本实现了“占补平衡”。1997―2000年，通过土地整理，全国累计补充耕地84.93万公顷(1 274万亩)，平均每年补充耕地21.23万公顷(318万亩)②。
2.在一定程度上提高了耕地质量，增强了耕地生产能力。结合基本农田建设，通过广泛实施以田、水、路、林、村综合整治为主要内容的土地整理，完善农田基础设施，改善生产条件，在一定程度上提高了土地质量，增强了粮食综合生产能力。
3.优化了利用结构，促进了土地集约利用。通过大力推广以“农田向规模经营集中、农村居民点向中心村和小城镇集中、工业向园区集中”为重点的土地整理，不断优化土地利用结构，土地的集约化程度和利用效益明显提高。
4.改善了部分生态环境，取得了较好的经济、社会效益。通过土地整理，促进了生态环境建设和重点矿区生态环境恢复治理，生态环境得到部分改善；降低了农业生产成本，增加了农民收入，促进了资源枯竭型城市经济转型，经济效益明显；扩大了就业空间，改善了农村居住环境，推动了农村精神文明建设，有力地维护了社会稳定。
(二)现行土地整理对耕地保护的负面影响
1.土地整理过程中的不可持续行为，导致资源与环境的生态基础力面临风险。保护并改善生态环境、促进人类和自然的和谐相处是土地整理的题中之义，也是土地整理的目标之一。但从各地目前开展土地整理的情况来看，整理行为对资源与环境的生态基础力关注不够，导致资源与环境的生态基础力面临风险。具体表现在：(1)大面积平整土地，挖低丘筑坑塘，改空闲地为耕地，尽管能有效地增加耕地面积、提高土地垦殖率，却导致原生、次生自然植被及人工植被的大面积减少和退化，植被组成被单一的农作物替代，生态平衡受到破坏，给农业生产带来了极大的不确定性和风险性，环境风险日益增加；(2)农田水利设施和交通设施追求高度标准化、混凝土化，田间农路、农渠(沟)大量混凝土化会阻塞土壤自然呼吸，影响大自然气温的变化，并使草木难以生长，小型动物和微生物无法栖息，从而可能导致该地区部分物种的灭绝；(3)土地整理工艺以追求经济利益为目标，极少考虑生态环境保护，在土地整理施工中，推土机“船坚炮利”，机械化填埋造成土壤板结，使土壤团聚体变差，机械化平整破坏了发育近千年的耕作层，使有机质含量减少，易发生结构退化。
2.农居点等建设用地整理进程缓慢，阻碍了耕地数量的补充。土地整理包括农地整理和建设用地整理。农居点等建设用地整理是提高土地利用效率、优化土地利用结构的重要手段，同时也是实现耕地保护目标的重要途径。建设用地整理在德国、台湾等国家和地区均有成熟的做法，我国一些地区也进行了有益探索，国土资源部曾设立四个建设用地整理示范区。但是，由于建设用地整理在保护耕地方面不够直接、见效慢，在组织管理上更为复杂、涉及面广，在实施上投入大、周期长，使其在政策支持、资金保障、组织管理以及理论研究等方面与农地整理相比一直明显滞后，建设用地整理在我国并未系统开展。由于农居点等建设用地整理进程缓慢，而农地整理的潜力日益降低，阻碍了耕地数量的补充，使得耕地保护系统的驱动力不断下降，从而使耕地保护系统在一个稳定的斜坡上逐渐下行。
三、拓展土地整理行为，全面促进耕地保护
(一)探索和实践生态型土地整理模式，改善耕地生态环境
地球是一个复杂而巨大的生态系统，它由人类、其他生物和自然环境组成，各子系统之间相互作用、相互影响、相互制约。人类、其他生物和自然环境都是这个系统的生态主体，不仅人是价值主体，具有生存权力，其他生物和自然界也一样。保持、改善生态环境和追求社会、经济的发展是相互协调的，在病态的自然环境下不可能拥有健康的人类社会。
上文分析表明，土地整理是耕地保护系统的驱动力。但是，土地整理不能破坏资源与环境的生态力，否则，将使耕地保护系统发生质变，下降一个平台。因此，探索和实践生态型土地整理模式，有利于改善耕地生态环境，从而使耕地保护系统达到均衡状态。生态型土地整理规划设计模式包括农田景观设计模式、沟渠设计模式、道路设计模式和河流、湖泊设计模式等。
1.农田景观的设计模式。开展农地整理时，必须注重生态环境保护，适当保留和重新归整出一些景观要素，建立起一种根据各生物类群的生物学、生态学特性和生物之间的互得共生关系而合理组合的生态农业系统[3](P167-171)。该系统能使处于不同生态位的各生物类群在系统中各得其所、相得益彰，更好地利用太阳能、水分和矿物质营养元素，并建立一个空间上多层次、时间上多序列的产业结构，从而获得较高的经济效益和生态效益。根据生物的类型、生境的差异，农地结构规划设计可以通过生态边界结构和生态岛屿等方式进行。
2.沟渠的设计模式。沟渠可采用天然工料设计。天然工料较适合生物的栖息，在景观上亦可与乡村的景色融为一体，创造环境的自然美。沟渠应设计成凹凸多变的形状。如果沟渠的设计单调且变化不大，将使生物栖息和藏匿困难。而多变的渠道可造成变化多样的水流，并充分扰动水流，稳定水温，为生物提供多样化的渠底栖息环境。如增强沟渠边壁的粗糙度或在沟渠中铺设生态板，就可以使青蛙和虫子等小型动物能较自由地通行[4](P346-350)[5](P152-160)(如图3所示)。
3.田间路的设计模式。田间农路如果大量混凝土化，不但阻塞土壤自然呼吸，影响大自然气温的变化，而且草木不生，小型动物和微生物无法栖息。因此，生态型田间道路的设计模式要以土石材料铺面，使得路肩花草生存容易又便于就地取材。路基下面每隔100米可设计一个直径20厘米的生态孔，使道路两边的生物能拥有一个便利的交通要道，为野生动植物提供一个安全畅通的栖息之所(如图4所示)。
(二)拓宽融资渠道，加快农居点等建设用地整理，减少耕地占用量
当前，农居点等建设用地整理迎来了难得的发展机遇。一是“开源与节流并重”的指导方针更加明确，建设用地整理在保护耕地中的作用日益突出。二是资源节约型社会的提出，进一步凸显开展建设用地整理的重要性和紧迫性。三是社会主义新农村建设的实践，要形成“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村迫切需要开展农居点整理。
开展农居点等建设用地整理，可以挖掘存量建设用地潜力，促进土地资源集约和节约利用，减缓农地整理的压力，从而提升耕地保护系统的驱动力。农居点等建设用地整理比农地整理投入更大，周期更长，所需资金更多。然而，到目前为止，我国土地整理主要依靠政府投入，融资渠道单一，尚未建立起有效的融资机制。资本短缺是发展中国家无法回避的一个问题，因此，我国政府对土地整理的投资将是十分有限的。资金严重不足是农居点等建设用地整理实施的瓶颈。
如何为土地整理拓展融资渠道，筹集巨额资金，实现土地整理预期目标，是摆在各级政府、金融企业界和学者前面的一项重要课题。笔者认为，在政府宏观调控下，运用市场手段，充分利用国内外资金，引入BOT模式拓展土地整理融资渠道，实现土地整理目标，是未来土地整理的趋势之一。
BOT模式主要用于公共基础设施建设，代表着一个完整项目融资的概念。BOT模式的基本思路是，由项目所在国政府或所属机构为项目的建设和经营提供一种特许权协议(Concession Agreement)作为项目融资的基础，由本国公司或者外国公司作为项目的投资者和经营者安排融资，承担风险，开发建设项目并在有限的时间内经营项目获取商业利润，最后根据协议将该项目转让给相应的政府机构[6](P24-26)。据此，笔者设计了土地整理项目融资BOT模式(如图5所示)。
四、结论
土地整理是以调整土地状态、保护耕地为主要特征的国土整治措施。它是耕地保护的驱动力，而耕地保护则是开展土地整理工作的重要目标。
尽管经过多年的实践，作为耕地保护驱动力的土地整理工作取得了较明显的成效，但是土地整理过程中存在的一些不可持续行为导致资源与环境的[LL]生态基础力面临风险。农居点等建设用地整理进程缓慢，更是进一步阻碍了耕地数量的补充。
为了确保耕地保护系统的稳定性，在土地整理过程中应积极探索和实践生态型土地整理模式，改善耕地生态环境，提高(至少不应破坏)资源与环境的生态基础力。同时，要抓住新农村和资源节约型社会建设的机遇，拓展融资渠道，及时推进农居点等建设用地整理，挖掘存量建设用地潜力，促进土地资源集约和节约利用，从而进一步提升耕地保护系统的驱动力。
参考文献：
[1] 金东海，谷树忠，沈镭.城市化发展的营力系统分析——兼论我国城市化影响因子与可持续城市化战略选择[J].中国人口·资源与环境，2004，(2).
[2] 荀文会，刘友兆，李晓刚.耕地保护的营力系统分析[J].资源与产业，2006，(2).
[3] 叶艳妹，吴次芳，黄鸿鸿.农地整理工程对农田生态的影响及其生态环境保育型模式设计[J].农业工程学报，2001，(5).
[4] 鲍海君，吴宇哲，胡昱东.环境伦理型农地整理规划设计与运作模式探讨[J].经济地理，2003，(3).
[5] Bao，H.J.，et al.Planning and design for eco-sustainable farmland consolidation[J].Pedosphere，2005，(6).
[6] 鲍海君，吴次芳，徐建春.BOT：土地整理融资新模式[J].中国土地，2002，(6).
注释：
① 据荀文会、刘友兆、李晓刚《耕地保护的营力系统分析》(载于《资源与产业》，2006年第2期)修改。
② 其中整理复垦补充耕地28.27万公顷(424万亩)，开发补充耕地56.67万公顷(850万亩)。
Land Consolidation and Arable Land Protection
BAO Hai-jun
(Department of Land Management & Agricultural Economics，Zhejiang University of Finance & Economics，Hangzhou 310018，China)
Key words：land consolidation；arable land protection；ecotypic model of land consolidation；BOT
(责任编辑：朱蓓)
作者：鲍海君
2004-土地估价师—第11讲 内容提要
第七章 耕地保护管理 第一节耕地资源状况 第二节耕地保护措施 第三节农用地转用管理 重点难点
耕地、农用地、农用地转用概念，耕地保护措施 内容讲解
第一节 耕地资源状况
一、耕地及其分类 1.耕地的概念
耕地是指种植农作物的土地，包括新开荒地、休闲地、轮歇地、草田轮作地;以种植农作物为主间有零星果树、桑树、或其他树木的土地;耕种三年以上的滩地和海涂，耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。
例题：判断题：耕地中包括南方宽小于1m，北方宽小于2m的沟、渠、路和田埂。(r) 例题：耕地是指种植农作物的土地，包括( )。 A.新开荒地
B.轮歇地、草田轮作地 C.休闲地
D.耕种3年以上的滩地和海涂 答案：A。B。C。D 2.耕地的分类
根据不同的自然条件和社会生产条件，对耕地可划分出灌溉水田、望天田、水浇地、旱地和菜地等5个二级地类。
(1)水田。有水资源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产、种植水稻、莲藕和席草等水生农作物的耕地，包括灌溉的水旱轮作地。
(2)望天田。无灌溉工程设施，主要依靠天然降雨用以生产的耕地，包括无灌溉设施的水旱轮作地。望天田主要用于种植水稻、莲藕、席草等水生农作物。
(3)水浇地。除水田、菜地外，有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉生产的耕地。水浇地主要分布在我国北方地区，灌溉方式一般都是浇灌、滴灌、畦灌和喷灌。
(4)旱地。无灌溉设施，主要依靠天然降水生长作物的耕地，包括没有固定灌溉设施，仅靠引洪淤灌的土地。旱地主要种植棉花、杂粮、油料等旱作物。 (5)菜地。种植蔬菜为主的耕地，包括温室和塑料大棚用地。
对耕地的另外一种划分方法为：把耕地分为基本农田和一般农田。这是基于对耕地进行特殊保护的需要所做的一种划分。
例题：根据不同的自然条件和社会条件，对耕地可划分出( )个二级地类。 A.4个 B.5个 C.6个 D.8个 答案：B
二、我国耕地资源状况
1.人均耕地少，分布不均衡 我国耕地面积为19.51亿亩，人均占有耕地为1.59亩，仅为世界人均数3.75亩的42.4%。 联合国粮农组织提出0.8亩是人均占有耕地的最低界限
全国2800多个县级行政单位中，人均耕地低于0.8亩的有666个，占全国县级区划单位的23.7%，人均耕地低于0.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划单位的16.55%，也主要分布在东部沿海地区。 2.耕地减少情况严重
3.耕地总体质量差，生产水平较低
耕地中坡度在25‘以上，应逐步退耕还林、还牧。还有一些是围湖围河造地形成的，影响了防洪安全，也要退耕。 4.耕地退化现象比较严重 5.耕地区域分布差异大 6.耕地后备资源有限
人口多，人均耕地少，耕地后备资源不足，这是我国国情的一个重要特点。因此，实行对耕地进行特殊保护的政策，严格控制建设用地规模，实现耕地总量的动态平衡，这是执行基本国策的重要措施和目标. 例题：我国耕地面积为19.51亿亩，人均占有耕地为1.59亩，仅为世界人均数的( )。 A.39% B..42.4% C.51.20% D..40% 答案： B 例题：人均耕地低于o.5亩的有463个县级区划单位，占全国县级区划的( )，主要分布在东部沿海地区。 A.13.4% B.16 55% C.40% D.42.40% 答案： B 例题：在耕地中坡度在( )以上的应逐步退耕还林，还牧。 A.10度 B.15度 C.20度 D.25度 答案： D
第二节耕地保护措施
一、坚持土地用途管制制度
土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定
二、强化耕地占补平衡管理
耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度 推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一;推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占;强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。
三、严格耕地保护执法
四、严格执行城市用地规模审核制度
严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
五、建立有效的土地收益分配机制
建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准;二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴;三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。
六、建立耕地保护动态监测系统
首先应着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源;②建立合理的观察网，进行定期观察或定点固定观察;③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。
七、引入耕地保护的社会监督机制
第三节 农用地转用管理
一、农用地转用的概念 1.农用地的概念与分类
农用地是指直接用于农业生产的土地
农用地可分为：耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 2.农用地转用
农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。又称为农用地转为建设用地。
农用地转用是《土地管理法》重要的内容，也是在市场经济条件下，许多国家控制建设用地增长，保护农用地尤其是耕地普遍采用的手段.. 例题：判断题：农用地转用是现状的农用地按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限报批后转变为建设用地的行为。 (R ) 例题：判断题：.农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、农田水利用地、养殖水面等。 ( R )
二、农用地转为建设用地的依据 1.土地利用总体规划
农用地能否转为建设用地，首先应当看其是否符合土地利用总体规划规定的规划用途。 国务院批准的大型能源、交通、水利等基础建设用地需要改变土地利用总体规划的，根据国务院批准的文件修改规划;省级人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设项目与省级人民政府批准的土地利用总体规划不符的，或虽未纳入规划，但已经通过建设项目用地预审的，按照建设项目用地预审意见的具体要求及时调整规划。 2.土地利用年度计划 .
土地利用年度计划是国家实行建设用地宏观控制的有效措施。土地利用计划中，包括了农用地转为建设用地的计划。其目的是控制建设项目大量占用农用地，造成耕地大量减少和农业生态环境的破坏。 3.建设用地供应政策
这是控制建设用地方向的主要手段，通过制定建设用地的供应政策，不但有利于控制建设用地总量，防止大量占用农用地，目时，还可能优化投资结构，防止重复建设，促进国民经济的协调发展。
建设用地政策由国务院土地行政主管部门根据国家产业政策制定。在建设用地供应不足的条件下，应当优先保证国家急需建设项目的用地，使建设用地供应政策对国家经济调控起到辅助的作用。
例题：农用地转为建设用地的依据是( )。 A.土地利用总体规划 B.土地利用年度计划 C.建设用地供应政策 D.土地征用计划 答案：A。B。C
三、农用地转用的条件
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地的，必须符合以下条件：
(1)城市、村庄和集镇建设规划;
(2)土地利用年度计划确定的控制指标(包括上级下达的计划指标和土地整理折抵指标)。 (3)保质足额补充所占耕地; · (4)符合国家的土地供应政策。
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确需必需占用农用地的，应当符合下列条件之一：
(1)土地利用总体规划已经明确预留的项目用地;
(2)经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建 设项目用地;
(3)供水、供电、排污等确实无法在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的特殊建设项目用地。
市、县土地利用规划部门对符合农用地转用的申请，应当受理，并在一定时间内拟定农用地转用方案、补充耕地方案。
例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围内农用地转为建设用地必须符合的条件有( ) A.城市、村庄和集镇建设规划
B.土地利用年度计划确定的控制指标 C.保质足额补充所占耕地 D.符合国家的土地供应政策 答案：A。B。C。D 例题：在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇规划区范围以外单独选址的建设项目，确属必须占用农用地的应当符合下列条件之一( )。 A.土地利用总体规划已明确预留的项目用地
B.经国务院和省人民政府批准的能源、水利等基础设施建设用地 C.农村道路、水利及其他设施建设 D.供水、供电、排污等特殊建设用地 答案：A。BD
四、农用地转用的批准权限
根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行两级审批的制度，即国务院和省级人民政府。但考虑到我国的实际情况，将乡村企业、农村公共设施、公益事业和农民宅基地等占用农用地的，授权地(市)级人民政府审批。 1.国务院批准的项目用地
(1)国务院批准的建设项目占用农用地的。包括按照国家基本建设程序规定，由国务院及国务院有关部门批准可行性研究报告的项目，并且是在城市建设用地区之外需要单独选址的项目。同时包括国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目，也包括中央军委批准建设的军事项目用地。 (2)省、自治区、直辖市人民政府批准可行性研究报告的铁路、公路、各种管线及大型的能源、交通、水利等基础设施需要在城市建设用地区外单独选址的项目用地。
(3)城市建设用地区内统一征地的，包括直辖市，省、自治区人民政府所在地城市、城区人口在100万以上的其他城市，以及国务院指定的其他城市用地。这里要说明的是，这些城市中只有城市本身用地需要报国务院审批，而市辖县的县城则由省级人民政府批准，市内农村集体建设用地由地(市)办理农用地转用手续。但对于一些市设的开发区、卫星城将按城市市区同样对待，需报国务院批准。
(4)涉及到基本农田的。根据《基本农田保护条例》第15条规定，农用地转用需要报国务院批准。
2.省级人民政府批准的项目用地
(1)除了报国务院审批之外的其他城市的市区占用农用地的。 (2)县和县级市所在的城镇及其他城镇建设占用农用地的。
(3)地、市以下政府批准可行性研究或建设项目需要占用农用地的。
3.省级人民政府批准或省级人民政府可以授权设区的市、自治州的批准项目用地
(1)乡镇土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地区内的农民宅基地、乡村企业、乡村公共设施、公益设施建设占用的农用地。
(2)农村道路、水利及其他设施建设可以使用农村集体所有农用地的。 例题：根据中央确定的土地要实行集中统一管理的原则，《土地管理法》对农用地转为建设用地实行( )级审批制度。 A.一 B.二 C..三 D.四 答案： B 例题：农村村民申请使用宅基地，若涉及基本农田的，其审批权在( )。 A.乡镇人民政府 B.县级人民政府 C.省级人民政府 D.国务院 答案： D 例题：城区人口在100万以上的城市，在城市建设区内统一征地的，批准权限在( )。 A.城市所在地的城建部门 B.城市所在地的土地管理部门 C..国土资源部 D 国务院 答案： D 例题：县和县级市所在城镇建设占用农用地的(未涉及基本农田)批准权限在( )。 A.县级人民政府 B.省级人民政府 C.国务院 D.国土资源部 答案：B
例题：省会城市所辖的县城城市建设用地涉及到农用地的转用的，一般农用地转用须经( )批准。
A.省级人民政府 B.国务院 C.国土资源部 D.建设部 答案：A 例题：农用地转为建设用地需要由国务院批准的有( )。
A.国务院和国务院有关部门批准的能源、交通、水利、矿山等项目用地 B.城市人口在100万以上的城市本身用地 C.县和县级市所在的城镇用地
D.省、自治区、直辖市人民政府所在地城市用地 答案：A。B。D
五、农用地转用的申请
在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设留用地范围内，市、县为实施城市规划、村庄和集镇建设规划，涉及农用地转用的，由市、县人民政府根据土地利用年度计划和土地整理折抵建设用地指标，集中统一逐级向批准土地利用总体规划的人民政府分批次提出申请。一次报批农用地转用涉及2个或2个以上乡镇的，市、县人民政府土地行政主管部门要以乡(镇)为单位分别填写《农用地转用呈报表》，并拟定《农用地转用方案》和《耕地补充方案》。 在土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地规划区范围以外单独选址的建设用地项目，涉及农用地转用的，由建设单位持建设项目的有关批准文件，向土地所在地的市、县(市)人民政府土地行政主管部门提出农用地转用申请，由市、县(市)人民政府土地利用规划部门对农用地转用申请进行审 查，同意转用的，拟定《农用地转用方案》报有批准权限的机关批准。
使用土地整理折抵指标的建设项目用地，属于土地整理项目本身使用耕地的，如整理区农户动迁安置、企业厂房迁建等需异地建设的项目，不需办理农用地转用手续，除此之外的建设用地需要使用土地整理折抵建设用地指标的，都必须办理农用地转用手续。由呈报土地整理项目的市或县(市、区)人民政府土地行政主管部门提出申请，填写《农用地转用呈报表》。
六、农用地转用方案的编制 1.农用地转用方案编制的主体
农用地转用方案的编制由市、县人民政府土地行政主管部门负责编制。 2.农用地转用方案的内容
土地农用地转用方案应当说明：拟占用农用地的种类、位置、面积、质量、补充的期限、资金落实情况等，以表格的形式填写。同时另附以下材料：
(1)上级下达的土地利用年度计划或土地整理折抵建设用地指标的使用台账(复印件)。 (2)乡(镇)土地利用总体规划图，比例尺为1：10000。
(3)建设项目可行性研究时，县级人民政府负责土地利用规 划工作的部门提出具体的预审意见，即《农用地转用审查意见表》。
七、农用地转用、土地征用和建设用地之间的关系
现行《土地管理法》设定了农用地转用权、土地征用权和建设用地审批权，下面分三种情况分别叙述它们之间的关系。
1.城市建设区外的建设项目用地
这是指必须在城市建设用地区外选址，使用国有建设用地的建设项目用地的办理情况。如果是使用集体所有农用地的，要经过农用地转用、土地征用和建设用地划拨或出让三个步骤。使用集体建设用地，则不需办理农用地转用，使用国有农用地的则不需办理土地征用，程序上作相应简化。
按照现行《土地管理法》第四十四条、第四十五条规定，农用地转用批准权属于国务院，而征用土地权限属于国务院或省级人民政府，国务院批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地，不再另行办理征地和建设用地审批。
农用地转用和征用土地审批在省、自治区、直辖市人民政府权限内的，省、自治区、直辖市人民政府批准农用地转用时，同时批准征用土地和建设用地。
农用地转用属省级人民政府批准权内，而征用土地属国务院批准权限内的，先由省级人民政府办理农用地转用审批，再报国务院批准征用土地和建设用地。
征用土地方案的实施和办理国有土地使用权的出让或划拨的具体手续，由当地县、市人民政府土地行政主管部门负责。
推荐答案
保护耕地的意义是由耕地的重要性所决定的。首先，农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的基础，工业特别是轻工业的原料主要来源于耕地;其次，耕地是社会稳定的基础，耕地为农村人口提供了主要的生活保障，是城市居民生活资料的主要来源。我国是有12亿多人口的大国，人均占有的耕地面积仅1.59亩，只占世界人均耕地的44%，而且随着人口的不断增加，人均耕地在未来相当长的时期内还会进一步减少。所以，在我国未来经济发展中，必须采取世界上最严格的措施，对耕地进行特殊保护，稳定一定的耕地面积，不断提高耕地质量。否则，别无出路，也没有选择。
耕地保护措施
一、坚持土地用途管制制度
土地用途管制制度是《土地管理法》确定的加强土地资源管理的基本制度。通过严格按照土地利用总体规划确定的用途和土地利用计划的安排使用土地，严格控制占用农用地特别是耕地，实现土地资源合理配置，合理利用，从而保证耕地数量稳定
二、强化耕地占补平衡管理
耕地占补平衡制度，是保证耕地总量不减少的重要制度
推广实行建设占用耕地与补充耕地的项目挂钩制度，切实落实补充耕地的责任、任务和资金;加强按项目检查核实补充耕地情况，确保建设占用耕地真正做到占一补一;推进耕地储备制度的建立，逐步做到耕地的先补后占;强化耕地的占补平衡管理，这是耕地保护的最有效途径之一。
三、严格耕地保护执法
四、严格执行城市用地规模审核制度
严格控制城镇用地规模，实行用地规模服从土地利用总体规划、城镇建设项目服从城镇总体规划的“双重”管理，充分挖掘现有建设用地潜力，逐步实现土地利用方式由外延发展向内涵挖潜转变，才能切实保护城郊结合部的耕地资源。
五、建立有效的土地收益分配机制
建立有效的土地收益分配机制，关键是要认真执行和落实《土地管理法》有关规定，确保新增用地的有关费用按标准缴足到位，使新增用地特别是占用耕地的总费用较以往真正有大幅度的提高，从而抑制整个建设用地的扩张。因此，一是要严格执行《土地管理法》确定的征地费用标准和耕地开垦费标准;二是要执行好财政部与国土资源部联合发布的《新增建设用地土地有偿使用费收缴使用管理办法》，确保足额、及时收缴;三是要建立保护耕地利益奖惩和补偿制度。
六、建立耕地保护动态监测系统
首先应着眼于地面人工监测系统，主要是：①加强完善土地变更登记，及时汇总，及时输入，这是信息库更新的重要来源;②建立合理的观察网，进行定期观察或
定点固定观察;③建立自上而下校核和自下而上反馈的信息传输体系，以便不断地获取和检验信息。同时，应充分应用现代遥感等高新技术，及时监测耕地变更状况，尤其是城市周围的耕地利用情况，为耕地保护决策和执法检查提供科学依据。
七、引入耕地保护的社会监督机制
耕地保护途径
近几年来，我国政府对土地加大了管理力度，完善了土地宏观调控体系，《全国土地开发整理规划》已与2002年完成，实行耕地占补平衡制度，提高其土地质量，对城市土地实行总量控制，基本农田实行五不准，采取严厉的措施整顿土地市场，2003年撤消开发区3763个，收到了一定的成效。但是，由于人们认识不一，乱占、乱批、滥用土地现象并没有从根本上得到禁止，同时，因自然因素的影响，土地的质量也在下降，为此，应采取以下之措施。
1.提高开发深度，保护耕地资源。首先，正确处理好建设与耕地保护的关系，对于经济发展占用耕地，理想的目标是，以尽可能少的占用耕地面积，实现高度集约化的土地利用，使有限的农田绿地得以保存，从而满足社会对农产品增长的需要。非农占用耕地的扩大，在现在经济起飞的阶段不可避免，强行禁止的政策只能导致本地本应加快的城市化、工业化和现代化的进程被人为地拖迟，关键是我们应在建设过程中抵制乱征、乱占、滥用和浪费撂荒耕地倾向。其次，要建立专门机构，加强统一领导、规划和管理。第三，编制基本农田保护区规划和建设规划，国家要建设，耕地要保护都是不以人们主观意志为转移的经济发展的客观必然。有效克服经济建设与耕地保护之间的矛盾，划定基本农田保护区，统一规划布局，是一种切实可行的对策选择。一方面要编制和制定落实各类基本农田保护规划和耕地保护条例及有关政策，通过规划和立法的方式划定基本农田保护区。另一方面要编制国家建设与布局的总体规划，在基本农田保护区之外划定开发区，对各类开发区的建设数量、区域布点、占地规模、功能结构、开发性质等进行统一的界定。一切未纳入统一规划的都应被视为非法而不予承认与批准，凡私自建立起来的坚持予以取缔。第四，改造旧城区，优化城市土地资源配置。通过合理布局，改造旧城区，可以提高土地利用率和单位土地面积效益，扩大城区的容量。
2.优化土地环境，全面发展经济。第一，着眼土地、山林、草地、水面、荒山的综合治理，进行生态修复工作，满足生态反馈的要求，在治理中要林草先行，严格按照国家颁布的《退耕还林条例》执行，对25度以上的耕地坚决退耕还林、还牧、还果，对土地开发治理，采取国家、集体和个人一起上的办法，相互配合，多方扶持。第二，发挥多学科优势，减免土地灾害，防御国土灾害的综合体系不仅包括土地资源学，还包括水利学、国土经济学、建筑与城市建设环境工程学、结构工程学、生态学、林学、水产学、畜牧学、地理学、土壤学、地质学、大气学、信息学和灾害学，应充分发挥多学科优势，让它们共同献计献策，从而奠定有关防御国土灾害的综合体系的理论基础，用以指导有关的实践活动，在统一规划的原则下，制定防御灾害的综合规划，因地制宜，让防灾减灾系统相辅相成，构成一个有效而科学的防灾综合体系。第三，制定土地开发的优惠政策，使开发
者得到更多的实惠，使政策措施和治理措施紧密结合，在短期内尽快恢复植被和增强抗御风沙、防止水土流失的能力。第四，国家增加对治理土地环境的投入，认真抓好天然保护工程、“三北”防护林建设工程、退耕还林还草工程、长江防护林体系建设工程、京津风沙源治理工程、中低产田改造建设工程、长江和黄河水土保持工程、平原绿化建设、农村薪炭林建设和“三废”环境改造等，通过工程、耕作和生物措施，增加对土地的投入。第五，大力发展专业性土地开发合作经营组织。发挥各种各样的专业性合作经济组织的作用，为农民提供产前、产中、产后的服务，加以宏观引导和管理。第六，对农户搬迁以后的旧庄基，要及时收回，集体统一整修，并入基本农田，多渠道节约耕地。第七，对土地要因地制宜地进行科学开发和利用，宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜工则工，开拓农业生产新领域。第八，有计划地开发利用一部分土地来发展工业、交通、城镇和其它事业，特别是在北京、上海、天津、深圳和重庆等大城市，利用土地发展房地产业和第三产业，经济欠发达地区，可以由小到大，脚踏实地逐步发展。
3.调整土地结构，努力提高效益。调整土地利用结构就是调整种植业内部各部门的用地比例，根据实际情况，主要应从以下方面入手。首先，调整粮食作物与经济作物的用地比例，提高经济作物尤其是名特优新作物的用地比重。其次，调整种植业与畜牧业用地比例，需要调整一部分耕地种植饲料作物，或通过改革耕作制度扩大饲料作物播种面积，为畜牧业提供较充足的精饲料和青饲料。第三，调整各类作物内部结构，粮食作物应适当压缩，增加经济作物用地结构应从市场需求出发，结合考虑生产条件，扩大畅销利大高产的优势作物，控制和压缩滞销低产的作物。第四，充分利用当地得天独厚的天然资源及林果、畜牧、药材、土特产等，可以兴办一批乡镇企业和
二、三产业。第五，从我国的土地资源生产布局看，应把发展旅游业作为一项重大的产业加以建设。要在“重在自然、贵在和谐、精在特色”方面动脑筋，从自然景观、民族文化、民俗风情着手，认真做好发展规划，在基础设施建设、对外宣传、旅游产品开发、景点建设、服务管理等方多下功夫。第六，以改造乡镇驻地为重点，使驻地建设企业的资本存量转移与重新组合，发挥巨大资本存量的再投入作用，缓解土地资源资金不足的困难，推进新兴消费产业的发展，加快小城镇建设。
4.采取综合措施，扭转恶性循环。首先，应对工业生产的内外环境进行整治，行政、经济、法规三位一体，解决包括城市在内的工业品污染问题，对超标污染加强监测，限期治理。在新建、改建和扩建工程时，严格审批制度，控制新的污染。第二，在对化肥、农药污染治理上，一要多肥种配合并在生产前进行原料的精选，二要以高效低毒易分解的农药和生物农药的生产代替高毒低效且残留的农药生产。三要加强新肥新药研制和推广，达到低成本和少公害或无公害的目的。第三要治理水土流失和沙化，可采取耕作措施、生物措施和工程措施三结合方法，同时要植树种草和优化结构，使水土保持、防沙治沙和三料短缺问题的解决得以统筹。第四，对地质灾害严重地区，要增加人工植被，城市建设要合理布局，加强斜坡建筑管理，防止新的人为的破坏，要治坡与治水相结合，综合防治城市环境地质灾害。第五，对盐碱化地区，则必须推广增施有机肥，以沙压碱和容土压沙等科学改良土地的方式，杜绝大水浸灌。第六，改革农村能源结构，根据各地能源资源、自然条件、居民生活水平、交通状况和消费结构等进行区划和规划，找出多种途径，实行工业能源与农村多用途薪炭林并举的方针。第七，大力开展
植树造林，实现大地园林化，搞好自然生态环境的良性循环，促使林地生态环境不断向高效平衡的方向发展。第八，要在国家统一规划下，适当扩大绿肥播种面积，增强农业投入，增施有机肥，牢固树立用地养地相结合的观点，提高土地生产力。
5.整顿土地市场，科学出让土地。近年来，对土地市场进行了整顿，非农用地实行“六不报批”制度，即对土地市场秩序整顿工作验收不合格的不批;未按规定执行建设用地备案制度的不批;城市规模已经达到或突破土地利用总体规划确定的建设用地指标已用完的不批;已批准的城市建设用地仍有闲置的不批;未按国家有关规定进行建设用地预审的不批;建设项目不符合国家产业政策的不批。为此在城市中要实现土地有偿利用，允许使用权合理流动。其目的是把土地推向市场，建立与社会主义市场经济相适应的土地使用制度，运用使用权出让金和税费这个经济杠杆，对土地使用者进行制约，形成一种节约用地、合理地自我约束机制。土地有偿使用制度的建立，不仅为各级政府开辟了新的财源，加快了城镇基础设施建设，改善了投资环境，而且优化了土地资源配置，加强了土地在宏观经济调控中的作用。
土地价格要适应经济发展形势，就是要反映当地社会经济发展水平和投资环境，符合价值规律的要求，科学地计算土地经济价值。因此在建设中：首先应该成立土地估价委员会，对城镇土地进行分等定级、测算地价、修订编制区域性基准地价，对土地使用权出让，企事业单位土地随地而建筑物转让、入股、出租，生产基地转让等地价进行评审、监督和管理。其次，要建立分布地价制度，由国家及地方政府按评估基准地价的要求，定期发布地价公告，为投资者快速提供准确的数据，这样既有利用银行作出贷款的估计，又为政府判断价格是否合理提供了依据。最后要完善土地出让转让登记申报制度。对土地市场中的出让、转让、抵押、出租等必须经过登记。出让受让双方必须申报成交价，并应同时附上有关职能部门对土地作价测算，使用效益分析的评议书，由土地管理部门进行审核批准后，才能生效。政府通过优先购买权力和冻结地价的办法，防止地价的过高或过低的波动。
6.增强“惜土”意识，造福子孙后代。首先，要开展国土危机教育，更新传统观念，唤起人们对土地问题的忧患意识，增强国情、国策和法制观念，形成良好的社会风尚，建立起强大的自我约束和社会监督机制。其次，是增强全民族的“惜土”意识。中国政府已将每年的6月25日确定为“土地日”，每年通过宣传活动，采用口头讲解，版画宣传，典型引路，形象教育等形式普及土地资源知识，集中力量大抓，统一部署，全面动员，造成强大的声势和社会舆论。第三，采取多种形式开展群众性宣传教育。有计划地利用多种形式举办土地法规知识培训班，对乡村干部进行重点培训，土地部门应积极主动地与教育部门配合，从基础抓起，在小学搞国土观念教育的试点，总结经验逐步推开。第四，规范管理土地。建立健全规范化管理制度，是合理开发利用土地资源的根本保证，在实施过程中，应坚持“调查、论证、规划、计划、申报、审批、检查、验收、统计、登记、建档、发证”十二个程序，把握好调查论证、规划计划、申报审批、检查验收、统计登记、建档发证六大环节。第五，像抓计划生育工作那样，把土地管理工作抓好。
认真执行《土地法》、《农村土地承包法》和《农业法》，加大执法力度，争取社会各界对土地管理与保护工作的理解与支持。
我镇国土规划办日常巡查小组在辖区范围内巡查时发现二郎村9组路边上一户农民擅自破坏耕地、硬化土地，在未办理任何报建手续的情况下乱搭乱建了一个750㎡的营业性茶棚。经查实这违章建筑物改变耕地性质，非法占用耕地。2日，我镇规划办工作人员立即对二郎村9组王传海家下发《限期立即拆除通知书》，告知户主擅自改变土地性质的违法性，要求他们在规定的期限内恢复耕地原样。
为落实耕地保护政策，使耕地保护深入人心，我镇实行三措施，切实保护耕地：
一、加强宣传，对农户进行政策性的宣传，提高农民保护耕地的意识;
二、加大巡查，成立专门的工作组对辖区范围的耕地进行全面巡查;
三、强化责任，每村对应相应的工作人员，对本村范围内的违建进行负责。一经群众举报立即查实，一经查实立即拆除。
郭义
2011年3月5日
关于落实《湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实情况监督检查实施方案》的通知
各乡(镇)国土资源所(中心所)、局机关各股(室)、直属二级机构：
为贯彻落实中央和省关于加快转变经济发展方式的政策方针、工作部署和措施要求，推进国土资源利用方式转变，促进严格保护耕地和节约集约用地，切实规范土地管理秩序，最近，省加快转变经济发展方式监督检查工作领导小组办公室下发了《湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实情况监督检查实施方案》，就开展执行耕地保护政策、执行土地调控政策、落实节约用地制度、查处违法用地等情况监督检查作出了具体安排。为切实保护耕地，落实节约集约用地制度，全面做好迎检工作，现将有关事项通知如下：
一、 加强组织领导
县局成立耕地保护和集约用地政策措施落实情况领导小组，局党组书记、局长袁为凡任组长，副局长 任副组长，执法大队、用地股、耕保股、地籍股、地产股、纪检监察室、土地整理中心负责人为成员。领导小组下设办公室(办公室设 股)，负责日常工作，各镇站要成立相应的领导小组。
二、明确责任分工
根据省、市安排和股室职能职责，具体分工如下：
(一)耕地保护政策执行情况。重点督查耕地保有量、基本农田保护面积是否低于省人民政府下达的考核指标;各类非农建设依法批准占用耕地和基本农田的，是否已经依法补充或补划，补充或补划的耕地和基本农田的面积和质量是否与已占用的面积和质量相当;农村土地综合整治工作是否落实到位(责任领导： ，责任股室：耕保股、土地整理中心)。
(二)土地调控政策执行情况。重点督查是否严格按照国家产业政策、供地政策实施供地;是否严格执行国家和省有关加强房地产调控的相关政策;是否严格落实工业和经营性用地招标、拍卖、挂牌、出让制度;是否存在违反国家政策的“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目批地供地等行为(责任领导： ，责任股室：地产股)。
(三)节约集约用地情况。重点督查是否严格按土地利用计划批地用地;是否按用地定额指标控制和核减各类建设项目用地;是否严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地进行清理处置;是否建立建设项目用地竣工验收制度以及其他促进节约集约用地的机制体制;是否建立节约集约用地考核制度;是否将节约集约用地纳入乡镇党政领导干部政绩考核范畴(责任领导： ，责任股室：用地股、地产股、执法大队)。
(四)违法用地查处及问责情况。重点督查是否按照土地卫片执法检查中疑似违法图斑进行了全面核查;对查实的违法用地行为进行依法查处;对违法用地行为是否开展了警示约谈、启动问责等工作(责任领导： ，责任股室：执法大队、监察室)。
三、开展自查自纠和监督检查
各镇国土资源站要按照检查内容，在 月 日前完成自查自纠工作。对自查出来的问题，边查边改，并于 月 日前向县耕地保护和集约用地政策措施落实情况领导小组办公室提交自查自纠报告。县局耕地保护和集约用地政策措施落实情况领导小组办公室将根据各镇国土资源站自查自纠情况，于 月对各镇进行监督抽查。抽查的结果作为年终考核的重要依据，同时，做好迎接省、市检查准备。
(一)高度重视，快速行动。各单位要把此次“迎检”工作作为当前的中心工作来抓，切实增强“迎检”工作的紧迫感。各股室及镇站主要负责人要亲自抓，亲自督查，全面梳理本辖区耕地保护和节约用地方面存在的问题，“快”字当头、“严”字要求、精细作为，对于存在的问题立即组织力量及时进行整改落实。
(二)明确专人，狠抓落实。各单位要明确专人负责，对照检查内容，认真做好各项资料准备工作，狠抓工作落实。同时，各镇站要将此次迎检工作纳入年终考核的重要内容。
(三)密切配合，协调推进。此次检查涉及多个部门，各股室及镇站要严格按照检查要求，与交通、水利等部门密切配合，采取有效措施，认真做好耕地保护和节约集约工作。并以此次检查为契机，建立耕地保护和节约用地的长效机制。
附件：关于印发《湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实情况监督检查实施方案》的通知
二○一一年九月二十九日
关于印发《湖南省耕地保护和节约用地政策
措施落实情况监督检查实施方案》的通知
各市州加快转变经济发展方式监督检查工作领导小组，省直有关部门：
现将《湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实情况监督检查实施方案》印发给你们，请认真组织落实。
湖南省加快转变经济发展方式
监督检查工作领导小组办公室
二○一一年七月三十日
湖南省耕地保护和节约用地政策 措施落实情况监督检查实施方案
为贯彻落实中央和省关于加快转变经济发展方式的政策方针、工作部署和措施要求，推进国土资源利用方式转变，促进各地严格保护耕地和节约集约用地，切实规范土地管理秩序，按照《湖南省开展加快转变经济发展方式监督检查的实施意见》(湘纪发[2011]22号)的有关要求，经研究，制定本方案。
一、工作原则
开展“保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查工作，要遵循以下原则：一是突出重点。紧紧围绕国土资源管理在加快转变经济发展方式中配置资源的关键环节，重点针对土地宏观调控政策、耕地保护政策、节约用地政策等的落实情况查找存在的主要问题，切实增强监督检查的针对性和有效性。二是统筹兼顾。监督检查工作要结合每开展的耕地保护目标考核、土地矿产卫片执法检查、综合考评等工作进行，避免多头检查、重复检查。三是查纠结合。针对存在的问题，坚持边查边改，查处结合。综合运用督促整改、查办案件、行政问责等多种手段，及时解决和严肃查处违规建纪违法问题，切实增强监督检查的权威性和严肃性。四是务求实效。以监督检查为契机，进一步改进自身工作，不断健全全国土资源管理推进发展方式转变的政策措施，提升国土资源监管能力和服务水平。
二、检查范围及内容
(一)检查范围
按照生活上加快转变经济发展方式监督检查工作领导小组的决定，检查范围涵盖全省各市州和县市区。
(二)检查内容
1、耕地保护政策执行情况：主要检查实际耕地保有量、基本农田保护面积是否低于省人民政府下达的考核指标;各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田的，是否已经依法补充或补划，补充或补划的耕地和基本农田的面积和质量是否与已占用的面积和质量相当;农村土地综合整治工作是否落实到位。
2、土地调控政策执行情况：主要检查是否严格按照国家产业政策、供地政策实施供地;是否严格执行国家和省有关加强房地产调控的相关政策;是否严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度;是否存在违反国家政策为“两高一资“、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目批地供地等行为。
3、节约用地制度落实情况：是否严格按照土地利用计划批地用地;是否按照用地定额指标控制和核减各类建设项目用地规模;是否严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地进行清理处置;是否建立建设项目用地竣工验收制度以及其他促进节约用地的机制体制;是否建立节约集约用地考核制度;是否将节约集约用地纳入地方党政领导干部政绩考核范畴。
4、违法用地查处及问责情况：是否按照土地卫片执法检查中疑似违法图斑进行了全面核查;对查实的违法用地行为进行依法查处;对违法用地行为是否开展了警示约谈、启动问责等工作。
三、工作机制
(一)省国土资源厅成立领导小组
省国土资源厅成立“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”监督检查领导小组，由厅党组书记、厅长方先知任组长，厅党组副书记、副厅长颜学毛任副组长，执法总队、规划处、用地处、耕保处、地籍处、地产处、纪检监察室为成员单位的监督检查领导小组。领导小组下设办公室(设在规划处)，负责具体联系工作。
(二)部门责任分工 省国土资源厅总牵头，并负责对执行国家土地调控政策、土地审批情况、耕地保护和节约集约用地情况等进行检查。
省发展改革委、省经济和信息化委员会按照职能分工，对产业项目用地是否符合国家产业政策、准入条件等情况进行检查。
省交通运输厅、省水利厅负责本对行业建设项目依法依规情况、用地节约集约情况进行检查。
各市州国土资源部门在本行政区域加快转变经济发展方式监督检查工作领导小组的领导下，相应成立“耕地保护和节约用地政策措施落实情况”领导小组，会同有关部门开展检查工作。
四、检查方法
为避免重复检查，切实提高效率，要做到“三个结合”，即自查与抽查相结合，卫片检查与实地督查相结合，监督检查与其他专项检查工作相结合。其中，土地宏观调控政策执行情况主要与每年的年终综合考评、土地利用动态监测等考核评价工作相结合;耕地保护政策执行情况要把耕地保有量、基本农田保护面积、耕地占补平衡与基本农田占用补划落实情况作为考核核心指标，将每年的耕地保护目标考核、农村土地综合整治考核结果作为重要依据;节约用地制度落实情况要与土地利用计划执行情况中期考核、新型工业化考核、开发园区土地集约利用评价等相结合;违法用地查处及问责情况与每年的土地矿产卫片执法检查工作相结合，充分利用国土资源遥感监测“一张图”和计算机网络监管平台查清违法用地，依法依规严肃整改查处。
五、工作步骤
8月-9月：由各市州按照监督检查方案开始自查，并提交自查报告。
10月-12月：由省国土资源厅组织相关单位根据结合考评、耕地保护目标考核检查、土地矿产卫片执法检查等工作情况，对各市州进行抽查，抽查情况形成监督检查报告，监督检查结果与下土地利用计划安排、农村土地综合整治项目安排等相挂钩。
附件：2011年湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实
情况监督检查工作计划
附件
2011年湖南省耕地保护和节约用地 政策措施落实情况监督检查工作计划
按照《湖南省开展加快转变经济发展方式监督检查的实施意见》(湘纪发[2011]22号)的要求，特制定2011年湖南省耕地保护和节约用地政策措施落实情况监督检查工作
计划如下：
一、监督检查的对象
自查：各市州、县市区。
抽查：根据自查情况，抽查一至二个市州、县市区。
二、监督检查的主要内容
(一)耕地保护政策执行情况：主要检查实际耕地保有量、基本农田保护面积是否低于省人民政府下达的考核指标;各类非农建设经依法批准占用耕地和基本农田的，是否已经依法补充或补划，补充或补划的耕地和基本农田的面积和质量是否与已占用的面积和质量相当;农村土地综合整治工作是否落实到位。
(二)土地调控政策执行情况：主要检查是否严格按照国家产业政策、供地政策实施供地;是否严格执行国家和省有关加强房地产调控的相关政策;是否严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度;是否存在违反国家政策为“两高一资”、产能过剩和盲目扩张、重复建设项目批地供地等行为。
(三)节约用地制度落实情况：是否严格按照土地利用计划批地用地;是否按照用地定额指标控制和核减各类建设项目用地规模;是否严格执行闲置土地处置政策，对闲置土地进行清理处理;是否建立建设项目用地竣工验收制度以及其他促进节约集约用地的机制体制;是否建立节约集约用地考核制度;是否将节约集约用地纳入地方党政领导干部政绩考核范畴。
(四)违法用地查处及问责情况：是否按照土地卫片执法检查中疑似违法图斑进行了全面核查;对查实的违法用地行为进行依法查处;对违法用地行为是否开展了警示约谈、启动问责等工作。
三、监督检查的组织实施
对市州的监督检查和抽查由省国土资源厅组织实施，省发改委、经信委、交通厅、水利厅配合进行。对县市区的监督检查和抽查由市州国土资源局组织实施，相关部门配合进行。
四、监督检查的时间
2011年8月至10月由各市州进行自查，并提交自查报告。
2011年10月至12月开展抽查，抽查的具体时间和地点另行通知
一、单项选择题(共25题，每题2分，每题的备选项中，只有1个事最符合题意)
1、某医院计划在2006年底通过出让方式取得一宗土地使用权用于扩建门诊大楼，如果能按计划获得土地，根据我国法律有关规定，在出让合同中国有土地使用时间最晚能签到年底。 A：2046 B：2056 C：2066 D：不设定年期 E：35%～50%
2、采用权益法核算长期股权投资时，股票投资的账面价值()。 A.将会增加 B.将会减少 C.保持不变 D.无法确定
3、我国的中央银行是。 A：中国工商银行 B：中国农业银行 C：兴业银行
D：中国人民银行 E：土地
4、申请采用授权经营或国家作价出资(人股)方式配置土地的企业，必须为__批准的实行授权经营或国家控股公司试点的企业。 A.国务院
B.省级以上人民政府 C.市级以上人民政府 D.乡(镇)级以上人民政府
5、在评估新建不动产时，经常要查询建设单位为建设工程编制的财务总结，以了解和确定建筑工程的实际投资额，通常该投资额的计算必须以__为依据。 A.工程结算 B.竣工决算 C.施工图预算 D.施工图结算
6、决定土地价格高低的主要因素是__的存在。 A.经济地租 B.绝对地租 C.级差地租 D.垄断地租
7、《物权法》规定，可以依法不登记的是__。 A.集体所有的自然资源 B.国家所有的自然资源 C.所有的自然资源
D.个人所有的房屋建筑物
8、在土地两权分离条件下所实行的土地有偿使用制实质上是土地的__关系。 A.转让 B.租赁
C.使用权出让 D.抵押
9、指消费者在某特定时期内和一定市场上，按某一价格愿意并且能够购买的某种商品或劳务的数量。 A：产量 B：供给 C：需求
D：以上均不是 E：土地
10、剩余法不适于评估__。
A.具有潜在开发价值的土地价格 B.不具有潜在开发价值的土地价格 C.现有新旧房地产中的土地价格 D.地上有写字楼的土地价格
11、不属于房地产开发具有的特点的是__。 A.周期长 B.风险大 C.利润低 D.投资多
12、某房地产开发商现取得一宗商业用地的最高年期土地使用权，预计用3年时间完成项目开发建设，经分析测算，项目建成后的年房地纯收益为320万元.若综合还原率为8%，折现率为12%，则该项目开发完成后的房地产现值为万元。【2006年考试真题】 A：4000 B：3768 C：2682 D：2847 E：时间因素
13、下列关于国土、土地概念的表述中，不正确的是__。 A.国土是指一个国家主权管辖的地域空间 B.国土的范围包括领土、领空、领海 C.国土的概念要比土地的概念要狭窄一些
D.土地是一个学术上的概念，国土是一个政治概念
14、建设工程的最终造价根据__确定。 A.投资估算 B.设计概算 C.工程结算 D.竣工决算
15、地产市场的核心是__。 A.基准地价 B.地价
C.土地使用价值 D.土地收益
16、在采用成本逼近法评估土地价格时，计算投资利润的基数不包括。 A：土地取得费 B：土地开发费 C：利息 D：税费 E：时间因素
17、土地使用权的转让应当签订__合同。 A.转出 B.转入 C.转交 D.转让
18、下列__因素不是工业区位论主要讨论的内容。 A.运输成本 B.产品质量 C.劳动力成本
D.分散与集聚因素
19、下列固定资产中，不应计提折旧的是的设备.【2006年考试真题】 A：当月减少 B：当月交付使用 C：季节性停用
D：当月以经营租赁方式租出 E：土地
20、依照我国现行会计准则，企业若要将无偿划拨取得的土地使用权作价入股，其按规定补交的土地出让价款应予以本金化，并计入科目入账核算。 A：固定资产 B：长期待摊费用 C：无形资产
D：长期股权投资 E：土地
21、新古典主义城市地租理论的主要特征是将应用于传统地租理论中。【2007年考试真题】 A：供需分析 B：效用分析 C：价值分析 D：边际分析 E：时间因素
22、下列统计指标中，属于总量时点指标。 A：商品房销售收入 B：写字楼空置率 C：利润率
D：固定资产净值 E：土地
23、成果验收报告的主要内容没有__。
A.各项成果检查量、合格率及与标准的比较 B.对成果应用的批评建议
C.对成果的综合分析、评价并做出明确的验收结论 D.存在的主要问题类型、性质、数量及相应处理意见
24、依据我国城市分类，特大城市是指。 A：直辖市 B：省会城市
C：计划单列市D.人口100万以上城市 D：1：25000～1：50000 E：时间因素
25、企业甲有住宅用地5000平方米，现与开发商乙达成协议联建住宅，建设资金均由开发商乙出.预计该住宅项目容积率为1.6，住宅单位建筑面积的造价为1500元/平方米，税费为建筑造价的4%.建成后，企业甲分得总建筑面积的60%，开发商乙获得总建筑面积的40%.则相当于企业甲以元/平方米的地面价格出资。【2009年考试真题】 A：1498 B：2340 C：3600 D：3744 E：时间因素
二、多项选择题(共25题，每题2分，每题的备选项中，有2个或2个以上符合题意，至少有1个错项。错选，本题不得分;少选，所选的每个选项得 0.5 分)
1、__是保证样本调查质量的关键。 A.制订周密的资料收集计划 B.编制准确的调查表格
C.调查人员的技能掌握与运用 D.选择正确的调查方法
2、变异指标用于描述一组数据的()。 A.集中趋势 B.离中趋势 C.一般水平 D.差异程度
3、城市规划是为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标，确定__，合理利用城市土地，协调城市空间布局和各项建设而进行的综合部署和具体安排。 A.城市体系
B.城市建设和发展模式 C.城市性质和建设模式
D.城市性质、规模和发展方向
4、行为税的税种主要有__。 A.印花税 B.屠宰税 C.宴席税 D.增值税 E.调节税
5、实行货币政策的目标有。 A：促进经济增长 B：保障充分就业 C：平抑市场物价
D：保持国际收支平衡 E：提高全民收入
6、下列属于补充性货币政策工具的是。 A：消费信用控制 B：道义劝告
C：贷款额度控制 D：金融检查 E：行业检查
7、随着社会发展，地籍的内容、表现形式等都在变化，按功能分，地籍可分为税收地籍、多用途地籍和__。 A.数字地籍 B.城镇地籍 C.初始地籍 D.产权地籍
8、农业用地规划是土地利用详细规划的类型之一，具体包括__规划。 A.园地 B.林地 C.水产用地
D.交通运输用地 E.水利工程用地
9、下述房产免征房产税的有。
A：国家机关、人民团体、军队自用的房产
B：国家机关、人民团体、军队的出租房产以及非自身业务使用的生产用房 C：由国家财政部门拨付事业经费的单位自用的房产 D：宗教寺庙、公园、名胜古迹自用的房产
E：国家机关、人民团体、军队的出租房产以及非自身业务使用的经营用房
10、下列关于房地产开发企业设立，应具备的条件正确的是__。 A.有符合公司法人登记的名称和组织机构 B.有适应房地产开发经营需要的固定办公用房 C.注册资本100万元以上
D.有2名以上持有资格证书的房地产专业、建筑工程专业的专职技术人员 E.注册资本10万元以上
11、《耕地占补平衡考核办法》规定，补充耕地的土地开发整理项目，应当符合土地利用总体规划和土地开发整理专项规划，实现__相统一。 A.数量 B.质量 C.生态僻护 D.资金 E.管理
12、《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》(国办发[2006]50号)规定，对发现的土地利用和管理中的违法、违规问题，由__按照有关规定通报监察部等部门依法处理。 A.国家土地督察专员 B.国家土地督察局局长 C.国家土地专职副总督察 D.国家土地总督察
13、根据我国《城市房地产管理法》的规定，该法所称房地产交易包括。 A：房地产转让 B：房地产抵押 C：房地产开发 D：房屋租赁 E：物业管理
14、资源的合理开发和有效利用，主要取决于.【2002年考试真题】 A：先进的技术水平和生产工艺
B：合理的、科学的产业结构、产品结构、技术结构和组织结构等 C：产品适销对路，能尽快地投入市场，并实现其价值 D：增加资金和劳力的投入 E：资本金利润率
15、以成交后是否立即交割划分，可将金融市场划分为__市场。 A.即期买卖的现货 B.运期交货的期货 C.直接融资 D.间接融资 E.间期交货
16、《关于进一步调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》(财综[2006]48号)规定，新增建设用地为__。 A.农用地和已利用地转为建设用地 B.农用地和未利用地转为建设用地 C.建设用地转农用地和已利用地 D.建设用地转为农用地和未利用地
17、下列关于房屋建筑评定与鉴定的说法正确的是。 A：新旧程度达到
六、七成新的房屋属于基本完好房
B：结构构件、装修、设备部分损坏变形或老化，需要进行中、大修的房屋属严重损坏房
C：对房屋完损等级的评定不考虑房屋设备的使用状况
D：工业建筑、公共建筑危房鉴定的依据是《危险房屋鉴定标准》
E：房屋完损评定结果一般分为完好、基本完好、一般损坏、严重损坏和危险五个等级
18、耕地占用税的征税对象是__。
A.占用耕地从事其他非农业建设的行为 B.占用耕地从事其他非农业建设的个人 C.占用耕地从事其他非农业建设的单位 D.占用耕地从事其他农业生产的行为
19、《中华人民共和国物权法》规定，不动产或动产可以由两个以上单位、个人共有。共有包括__。 A.单位共有 B.按份共有 C.个人共有 D.共同共有
E.单位与个人共有
20、在以下影响土地价格的因素中，当因素的指标值上升时，引起土地价格呈单纯上升趋势的有。【2009年考试真题】 A：人口密度
B：基础设施配套水平 C：繁华程度 D：噪声 E：地形坡度
21、土地登记，是指将以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利，记载于土地登记簿公示的行为。 A：国有土地所有权 B：国有土地使用权 C：集体土地所有权 D：集体土地使用权 E：土地抵押权、地役权
22、在会计处理中，房地产企业在经营期间的利息净支出应计入__。 A.间接费用 B.管理费用 C.销售费用 D.财务费用
23、地价是地租的资本化，是土地经济规律的反映，是的购买价格。 A：土地价值 B：土地使用价值 C：土地收益 D：土地权利 E：土地肥沃程度
24、__年，六届全国人大常委会通过并发布《土地管理法》，明确了全国地政和城乡地政统一管理的原则。 A.1985 B.1986 C.1987 D.1988
25、土地增值税的纳税人应于转让房地产合同签订之日起__日内，到房地产所在地的主管税务机关办理纳税申报。 A.5 B.6 C.7 D.10
关于加强耕地保护促进经济发展
若干政策措施的通知
国土资发〔2000〕408号
各省、自治区、直辖市国土资源厅(国土环境资源厅、国土资源和房屋管理局、房屋土地资源管理局、规划和国土资源局)，计划单列市土地管理局(城乡规划土地局、规划国土局)，解放军土地管理局，新疆生产建设兵团土地管理局：
进一步深入贯彻实施《土地管理法》，正确处理耕地保护与经济发展的关系，是全面贯彻落实党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神的客观要求。为适应当前国土资源管理工作的新形势，妥善解决当前土地供需矛盾的突出问题，进一步加强耕地保护，促进经济发展，现将有关政策措施通知如下：
一、坚持土地管理严而又严的原则，加强和规范各级土地利用规划管理。这是妥善处理耕地保护与经济发展关系的重要前提。当前，要抓紧完成各级土地利用总体规划的编制和修订工作，进一步加快审批工作进度，特别要做好县、乡两级规划的完善工作，把规划落到实处;要强化规划意识，建设用地开发要严格按照规划选址，建设项目用地要加强预审，切实采取有效措施，加强规划实施的跟踪和监督，确保各级规划的全面实施。
二、实行建设用地指标置换政策，积极稳妥地推进农村建设用地的相对集中。农民居住向中心村和小城镇集中，工业向工业园区集中，是正确处理耕地保护和经济发展关系，解决建设用地供需矛盾的有效途径。为鼓励挖掘农村建设用地潜力，对将原有农村宅基地或村、乡(镇)集体建设用地复垦成耕地的，经省级国土资源管理部门复核认定后，可以向国家申请增加建设占用耕地指标。通过置换取得的建设占用耕地指标的安排必须符合土地利用总体规划，专门用于乡(镇)基础设施、中心村和小城镇建设以及乡(镇)工业小区建设。
三、积极推行农用地整理指标折抵政策，鼓励开展农用地土地整理。为鼓励开展农村集体农用地整理，对各地自筹资金进行农用地整理净增农用地中的耕地面积，经省级国土资源管理部门复核认定后，可以向国家按照60%的比例申请增加建设占用耕地指标。通过折抵取得的建设占用耕地指标的安排也必须符合土地利用总体规划。
四、有条件地实行建设用地指标周转，推进国家和省级试点小城镇建设。发展小城镇是推进城镇化的主要途径。为妥善解决小城镇建新拆旧过程中的建设用地指标问题，省级国土资源管理部门可以根据小城镇建设试点推进情况、试点小城镇土地利用总体规划和城镇建设规划，按照“总量控制，封闭运行，台帐管理，检查，到期归还”的原则，对国家和省级试点小城镇，单列编报下达一定数量的建设占用耕地周转指标。小城镇建设建新拆旧完成后，经复核认定的复垦成耕地的面积必须大于建设占用耕地的面积。
五、进一步加大落实耕地占补平衡的力度。坚持实行建设占用补充耕地与土地开发整理项目挂钩制度，对占补平衡实行按建设项目进行考核，确保补充耕地的责任、资金和方案落实。有条件的地区要推行耕地储备制度，实现耕地先补后占。规范耕地开垦费收缴的管理。建设单位自行补充耕地合格的，土地行政主管部门不得再收取耕地开垦费。严格控制非农建设占用基本农田，对依法批准占用的基本农田要及时调整补划。
六、进一步明确工作职责，提高建设用地审批工作效率。对需报国务院批准的建设用地，部在用地报批阶段主要审查是否符合规划、计划，耕地占补平衡资金和责任是否落实，征地补偿安置标准是否合理，以及是否存在搭车占地等问题。其余审查内容在建设用地预审和竣工验收阶段进行，并主要由省级以下土地行政主管部门把关。一些基础性、技术性的审查主要由市、县把关，省级以下土地行政主管部门要对审查内容的真实性、合法性负责。报批资料按照审查内容的调整要进行相应简化，对报批资料符合要求的，部将在10个工作日内完成审查。
七、为加快用地报批阶段的工作进度，要切实加强建设项目用地预审和竣工验收阶段的工作。单独选址项目，要在建设项目用地预审阶段完成对建设项目是否符合国家产业政策和土地利用规划与计划，补充耕地资金是否落实，以及是否压占矿产和地质灾害评估等问题的审查，用地正式报批时，对上述问题只附结论性意见，不再重复审查;对大型基础设施项目工程的部分区段在开工初期确实无法准确确定用地面积的，可将建设用地勘测定界等工作，放在批后跟踪检查和项目竣工验收阶段进行，有关图件资料作为项目验收的主要依据。
八、对影响基础设施项目工期的单体控制性工程经批准后，可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工期的单体控制性工程，经报部同意后，可以先期动工建设，但要在规定的期限内完善用地报批手续。
九、规范补充耕地费用的使用管理。对各地上缴中央的新增建设用地的土地有偿使用费，以省、区、市为单位，按照“以收定支，收支挂钩”和“多缴费，多安排”的原则，通过土地开发整理项目将资金安排到缴费地区。跨实施的项目要根据项目的实施情况和新增建设用地的土地有偿使用费收缴情况，进行资金拨付。对留给有关地方人民政府的70%新增建设用地的土地有偿使用费部分，各地在对国家投资的项目按规定进行资金配套后，也要按照“以收定支，收支挂钩”和“多缴费，多安排”的原则，通过土地开发整理项目将资金及时安排到缴费地区。部在安排项目时，将根据各省、区、市的推荐和排序优先安排。
实施上述政策措施的情况和问题，各地应及时报告部办公厅。
国土资源部
二○○○年十二月二十七日
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