“谁来监督纪委”：监督制约纪检监察机关机制的特征分析
摘 要：纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。由是，“谁来监督纪委”成为一个更加迫切的议题。本文根据习近平总书记“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”的要求，在系统梳理现有监督制约纪检监察机关制度和模式的基础上建立了一个分析框架。监督制约纪检监察机关制度的发展呈现间断平衡性特征，党的十九大时期是制度发展的“关键期”。当前，已经构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的制度框架;未来，监督制约具体模式仍需探索并不断充实。
关键词：监督制约;制度;机制;纪检监察机关;监察权
纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。进入新時代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”反腐败工作领导机构。1一方面，改革加强了党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关的权威，提升了运作效率。另一方面，权力的过分集中往往易于导致权力滥用。监督权同样存在被滥用和发生腐败的可能。因此，如何对纪检监察机关进行监督制约2，逐渐成为一个更加迫切的议题。
中央对权力制约与相互监督的态度是非常明确的。2016年12月，时任中央纪委书记王岐山首次直面“谁来监督纪委”的问题。他表示，纪委要以身作则，把监督执纪的权力关进制度笼子，对纪委的监督首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来。[1]2017年1月，习近平总书记在党的十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆。”[2]习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。由是，“谁来监督纪委”被列入正式议题。此后，一方面，学术界开展的相关研究日渐增多;另一方面，纪检监察机关积极研究、实施具体接受监督的方式和举措。
对监督者进行监督的议题早已有之，但囿于种种原因实务界对此鲜有置评，学术界亦对此关注不高。新时代以来，随着纪检监察体制改革的不断深化，关于如何有效监督纪检监察机关(权力)的议题逐渐开始发酵，研究开始逐渐增多。早在纪检监察体制改革之初，即有学者前瞻性地提出该议题。郭文亮[3]认为，随着党内监督机构地位和作用的提升，更需要加强对其监督;可以适度分离，建立相对独立、相互制约的权力结构与运行机制。童之伟[4]认为，被监察者权利的保障与监察者权力的运用需要达成均衡;现有监督制约其他国家机关依法行权的路径几乎都可用来监督制约监委，但需充实和革新。国家监察体制改革试点开始后1，关于监督监察权的研究进入到了新阶段。谭世贵[5]、高越[6]、龚举文[7]等认为，国家监察权存在被滥用和发生腐败的可能，须以制约和监督，并提出了党的监督，国家权力机关[8]、司法机关制约监督，社会组织和社会舆论、公民监督，监察机关自身监督等多种方式。熊丝语[9]、曹亘平[10]、刘素梅[11]、南杰·隆英强等[12]、吴国斌等[13]认为，内外部的多元监督主体应相互配合，构建形成内外结合、衔接顺畅、互相配合的全方位监督制约体系。周智博[14]进一步提出了在人大设立专门委员会，监委会内部设立调查委员会，建立监察诉讼制度等较为具体的思路。林晨等[15]、秦前红[16]着重探讨了人大监督监委的方式与途径。雷连莉等[17]、伍洪杏等[18]探讨了检察监督监委的方式方法。龚保霖[19]从人才选拔、培养和考核等视角思量对监委的监督。潘春玲[20]重点关注监委自我监督，并提出完善建议。纪检监察机关也就如何加强自我监督表达了明确态度。[21]任建明[22]指出，鉴于组织监督的局限性，在顶层权力监督方面只能依靠权力制约和民主监督，尤其需要切实强化同级相互监督。由此可见，尽管对于具体的监督方式方法有不同观点，但无论是专家学者还是纪检监察机关都认为，被关进制度笼子的也应该包括监督者和监督权。这些成果为本研究奠定了坚实基础，提供了重要参考。
尽管现有研究已经清楚阐述了监督监督者的重要意义，并从不同视角提出了一些很有见地的具体建议，但是，对这些监督制度的有效性没有进行过具体分析，对于制度的发展空间和可能也没有深入探讨。因此，本文在系统梳理现有监督纪检监察机关制度和模式的基础上，一是根据一般性监督要素结合实际情况，建立监督有效性的分析框架;二是从制度主义视角，对监督制约纪检监察机关制度和模式的发展空间与可能进行了探讨和展望。
一、纪检监察体制特征与监督制约机制分析框架
(一)纪检监察体制特征
纪检监察体制通过“政党-国家”复合结构对党和国家的监督权进行整合，产生事实上的权力混同。因此，对于一体两面的纪检监察机关应进行整体观察和分析，不能割裂。
一是纪检监察体制的结构、职能与领导关系。现行的纪检监察体制是在“政党-国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体制。首先，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会产生，中央纪委机关是中央纪律检查委员会的办事机构;纪委系统实行“双重领导”。2其次，国家监委不设党组，与中央纪委合署办公，一套机构、两个名称，履行纪检、监察两项职能;监委系统实行“上级监委领导下级监委”。1由此可见，纪检监察体制是党和国家监督机关一体化的复合体制，纪检监察机关首先是政治机关，本质上就是党的工作机构。
二是纪检监察权的属性与分布。首先，党的纪检权和国家的监察权，都是监督权。其次，深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规，在调整范围上按照“政党-国家”的逻辑对党的纪律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界，因而呈现出纪法分离的分布状态。再次，从监察法和相关配套规定的文本来看，法律法规对监察机关在监督调查措施的规定和授权上，没有超出行政监察机关和检察院反贪污贿赂部门原来的范围。但权力的集中度提升了——原来由几家分别行使的权力，现在集中到了监察机关一家。当前，在纪检、监察合署办公体制下，纪检、监察权能够被一体行使，在内部实现纪法贯通[23]，实际上大大强化了纪检监察机关的监督权。
(二)监督制約机制分析框架
我们遵循习近平总书记关于各级纪委加强“自我监督”，自觉接受“党内监督、社会监督”的三项要求;根据党章2和党内法规3关于党内监督的有关规定;根据宪法和法律中关于国家机关监督和制约的有关规定4;引入监督所需四项条件[22]，建构起一个监督纪检监察机关的“二三四”分析框架：两个维度、三种类型、四项条件(图1)。对纪检监察机关监督的两个维度：纵向监督、横向监督;三种类型：组织监督、权力制约，社会监督;四项条件：能力、信息、资源、问责。该框架是一个开放式的结构，各种类型的监督方式都可以纳入其中，具有良好的兼容性和分析功能。
1.两个维度。“纵向监督”主要指自上而下的监督，例如党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委对本系统内设机构和分支机构的监督等。
“横向监督”主要指法律意义上处于平等政治生态地位的主体之间的权力制约，以及体制外的社会监督等。
2.三种类型。“组织监督”或称党内监督。本文重点关注党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委系统内部的自我监督。
“权力制约”既是对西方分权制衡(Separation of Power;Check and Balance)观念的中译，也是中国共产党主流话语自我演化的新词。[24]当前，在中国国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在这一新的五元结构中[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权1。由是，各国家机关之间构成了新的协调与制约的权力关系。本文重点关注人大常委会、检察院和监委之间的权力制约关系——人大常委会对监委的监督，以及检察院对监委的法律监督。
“社会监督”没有统一的定义，大体是指由党和国家机关以外的社会组织和公民对公权力的监督。该意涵范畴内还包括“民主监督”“群众监督”“舆论监督”2“媒体监督”等各有侧重的类型。尽管体制外的社会力量是否能够成为一种相对独立且有效的监督主体还有待商榷。但从形式上，本文还是设定了两个观察对象：特约监察员监督、媒体监督。
3.四项条件。“能力”是指监督主体或监督者必须要具备相应的监督知识和能力，能达到专业水准为佳。
“信息”是指监督主体或监督者必须要能获取进行监督所需的信息，如达到信息对称是理想状态。规定监督客体或被监督者主动公开信息，是满足信息条件的普遍方式。
“资源”是指应当为监督主体或监督者充分授权，并提供充足的人力和预算等。
“问责”是指监督主体能够对纪检监察机关履行其监督责任实行严格的问责。“问责”是对“Accountability”的中译3，其意为“当一个人处于某职位时，公众有权对其进行批评，并要求其对有关事情向公众作出解释”[26](P10)。由于中西方政治体制的差异，在中国的政治实践中很难完全套用西方既有的“问责”的理论。因为，“一切政治都具有本土性”4，所以中国的“问责”定义需要基于本土政治现实来建构。根据我国现行法律法规以及规范性文件等官方文本，当前中国政治实践中的问责制度大致可以分为三类：行政问责5、党内问责6、监察问责7。总体而言，无论是行政问责、党内问责，还是监察问责，本质上都属于同体问责(内部问责)——即组织凭借自身权力建立的一种内控(监督)机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。
尽管我们还可以开列出更多的条件清单，但无论如何以上四项条件对于监督者来说是缺一不可的——如果监督者不具备相关的专业知识和技能，或无法获得被监督者的关键信息，或资源严重缺乏，或无法对其履职情况进行问责，都不可能有效履行监督职责。
二、监督制约机制分析：
能力、信息、资源、问责
本节我们对党和国家已经建立的监督机制进行梳理和分析。一是观察当前已经建立的监督制度和实行的监督举措，二是对监督的有效性进行分析(表1)。
(一)党中央对中央纪委国家监委的监督
首先，根据党章和《中国共产党中央委员会工作条例》1规定，中央纪委受党中央领导，中央纪委国家监委向党中央报告工作、对党中央负责，接受党中央的领导和监督，接受习近平总书记、中央政治局、中央政治局常委会的直接领导和监督。其次，中央纪委国家监委内部的领导关系体现了党中央对纪检监察工作的集中统一领导和监督。一是党章中并未规定中央纪委书记负责制2，中央纪委实行的是集体领导和个人分工相结合的制度3——常务委员会集体领导，常务委员会委员各有分工。二是监察法中明确了党对国家监察工作的领导，但并未规定国家监委主任负责制[27]。再次，由于国家监委委员同时也是中央纪委常务委员会委员，因此在分工安排中表现为，“(中央纪委书记)负责中央纪委全面工作;(中央纪委副书记、国家监委主任)协助(中央纪委书记)主持中央纪委日常工作;主持国家监委全面工作;协管……，分管……。(某常委)协调……。(某常委)分管……。(某常委)协助……”。[28]需要注意的是，分工意见中的“负责”是指分工负责，而非明确中央纪委书记在合署体制中的绝对领导权。这种制度安排，一方面保证了纪检监察体制的“权威高效”;另一方面中央纪委书记、国家监委主任形成了一种实质上的相互制约关系，强化了中央政治局的领导权威，体现了党中央对纪检监察工作的“集中统一”领导和监督。
党中央对中央纪委国家监委的监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规相关规定，党的中央委员会及其领导机构作为党的最高领导机关，在能力、信息、资源、问责四个方面具有制度性保障。
(二)纪委监委的自我监督
国家监委成立以来，中央纪委国家监委领导同志多次强调，纪检监察机关要依法开展工作，严守权力边界，慎用权力，维护党中央权威。纪检监察机关在加强自身监督方面做出很多努力，如建立纪检监察干部监督室，创立特约监察员制度;制定《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》《中央纪委国家监委监督检查审查调查措施使用规定(试行)》《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》等，以规范执纪执法行为和加强案件监督管理等内控机制。
纪检监察机關在加强自身监督方面也采取了很多举措。一方面，党中央和纪检监察机关通过制定一系列法律法规，构建了监督制约制度的“四梁八柱”;通过开展一系列具体举措，打通了体制机制的实践模式。一是中央纪委国家监委机关党委设有机关纪委对机关干部监督。二是设立纪检监察干部监督室(2014年)加强对本系统干部监督。三是以立法立规加强监督，用制度建设回应“谁来监督纪委”的关切。2017年，中共中央办公厅印发《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》，将中央纪委的工作规则上升为党中央制定的党内法规。[29]2020年，中央纪委国家监委办公厅印发《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，是加强纪检监察干部监督工作的基础性、规范性指导文件。[30]四是强化案件监督管理室职能，对监督检查、审查调查工作全过程进行监督管理，着力加强纪检监察机关内部监督。五是通过采取组织分设、相互监督等制度设计，优化内部工作流程，实现相互制约。此处的纪检监察工作流程指监督检查、审查调查等相关部门为了完成工作目标而开展的一系列逻辑相关行动的集合。中央纪委国家监委机关在内设机构改革中对工作流程进行再造，将以往集中于某一个纪检监察室的工作拆分为监督检查、审查调查两部分，实行前后端各管一段的工作流程，以权力分解进行内部制衡。新的工作流程防止执纪监督部门权力过于集中，有效降低了工作人员进行机会主义行为的可能，避免了管理失序;同时加强了监督工作，有利于履行好监督第一职责。党的十九大以来，纪检监察机关坚持刀刃向内，持续强化自我监督、坚决防止“灯下黑”取得明显成效——2019年，全国谈话函询纪检监察干部9 800余人，组织处理1.3万人，处分3 500余人，移送检察机关150人;[31]2020年，全国谈话函询纪检监察干部8 781人，组织处理9 573人，处分3 117人，移送检察机关121人。[32]
中央纪委国家监委的自我监督，具备能力、信息、资源、问责四项条件。根据党章和党内法规有关规定，纪委系统实行“双重领导”体制，纪委对下级纪委领导“两为主”1，对派驻机构领导“三为主”2，理顺领导关系的同时强化了监督关系。根据宪法和监察法有关规定，监委系统实行上级监委领导下级监委。在纪检监察合署体制下，中央纪委国家监委可以在本系统内对内设机构和下级机构问责，使自我监督具有刚性约束力。
(三)人大常委会对监察机关的监督
2018年修改宪法后，国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在五元结构中[25]，人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权3。在人民代表大会根本政治制度下，国家监委接受全国人民代表大会及其常委会监督，是完善和健全人民当家作主制度体系的应有之义。根据宪法、监察法及实施条例等规定，人大对监委的监督形式包括听取并审议专项工作报告、进行执法检查、就有关事项询问和质询、进行合宪性审查和备案审查等。当前，全国人大已经实行的相关监督举措包括：一是全国人大常委会设立监察和司法委员会4以加强对监察工作的监督，具体监督模式尚在探索中。5二是根据监察法规定，监察委员会向人大常委会作专项工作报告。62020年8月10日，全国人大常委会听取了国家监委专项工作报告。国家监委主任杨晓渡向全国人大常委会作了关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告[33];2021年4月15日，北京市监委主任陈雍向市人大常委会作专项工作报告。[34]
全国人大常委会对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件，限制性具备信息条件，不具备问责条件。全国人大常委会作为国家最高权力机关，在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，因为是否采取报告工作的方式，以及采取何种报告工作的方式，应根据不同国家机关的职权性质和具体情况来确定。[35]由于纪检监察体制是合署体制，纪检监察机关并非单纯的国家机关，也是党的政治机关，必须自觉把工作置于党中央集中统一领导之下，旗帜鲜明讲政治。[36]因此，作为最高国家权力机关的全国人大，不具有监督党的纪检机关和纪律检查权的主体资格。在“政党-国家”框架下，这种方式虽非独有1，但在一定程度上是否可能减弱对监察机关和监察权的监督?尽管监委已经开始实行向人大常委会作专项工作报告制度，但报告内容的选择权在监委，是否可能一定程度上使审议报告的形式大于实质?问责方面，宪法和法律未授予其对监委的问责权。
(四)检察机关对监察机关的监督
检察机关是国家法律监督机关[37]，是国家监督体系重要组成部分，在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家中发挥重要作用。对监委进行法律监督具有充分法理依据，既符合检察机关的宪法定位，也是“尊重和保障人权”的法治精神的具体体现。根据宪法、监察法及实施条例、人民检察院刑事诉讼规则2等，检察机关对监察工作的法律监督主要体现在法法衔接环节——行使审查起诉权、调查监督权等[27]，并在权力分工、衔接、制衡中实现对监察机关司法监督[38]。对此，纪检监察机关表示要进一步完善涉嫌职务犯罪案件的协作机制。加强与司法执法机关的相互配合和相互制约，做好涉嫌职务犯罪案件的移送审查起诉工作，坚决防止设定不切实际的工作目标。积极配合检察机关退回补充调查工作等。[39]
检察机关对监察机关的监督制约，具备能力、资源条件;限制性具备信息条件;不具备问责条件。作为专门的法律监督机关，检察机关在能力、资源方面具有制度性保障。信息方面，以最高人民检察院为例，第三检察厅(职务犯罪检察厅)主要负责办理国家监委移送的职务犯罪案件，在审查逮捕、起诉、出庭支持公诉、抗诉等方面，开展相关审判监督以及相关案件的补充侦查等。但检察机关只能根据宪法和法律授权，在法法衔接环节进行法律监督，对于违纪相关情况无权过问。问责方面，宪法和法律未授予其对监委问责权。
(五)特约监察员对监察机关的监督
特约监察员制度是一项具有多重属性，历久弥新的政治制度。1989年监察部创立了特邀监察员制度，2018年国家监委成立后传承并新建了特约监察员制度，以《国家监察委员会特约监察员工作办法》(下称《工作办法》)回应关于“谁来监督监察机关”的关切，体现了纪检监察机关主动接受外部监督的意愿。2019年1月11日，13位特约监察员列席了党的十九届中央纪委三次全会[40]，这是特约监察员制度建立以来的首次，也是中央纪委全会历史上的首次。此举向外界清楚地展示了纪检监察机关主动接受外部监督。[41]
特约监察员对国家监委的监督，限制性具备能力、信息条件;不具备资源、问责条件。能力方面，特约监察员中的一部分是资深相关领域学者及专业人士，具有较高的相关素养和能力。信息方面，并非所有特约监察员都对监察机关的工作十分了解。尽管监察机关提升了服务意识，主动创造了一些条件帮助特约监察员履行监督职责。例如，邀请列席中央纪委全会，进行业务培训，邀请调研、座谈、授课等。但这些选择性供给的信息是否有利于监督，还有待商榷。资源方面，特约监察员都是自然人且是兼职，基本上不可能具备丰富的监督资源。问责方面，法律和《工作办法》未授予其对监委的问责权;赋予的建议权和批评权是一种弱约束。
(六)媒体对纪检监察机关的监督
一般意义上，媒体监督或舆论监督属于社会监督范畴。加强媒体舆论监督对改善党的领导，提升国家治理水平，监督公权力正确使用，促进依法治国等方面，都能发挥积极作用。一方面，媒体是受到高度管控的行业。党管媒体是中国媒体管理的根本特征[42]，也决定了媒体并非独立的社会监督力量。换句话说，当代的“媒体监督”本质上是一种党政权力的延伸行为[43]。尽管在自媒体时代，社会舆论或个体的力量能够借助新媒体平台和新型传播方式有所扩大，但总体上舆论还是受到高度管控的，这也是世界各国的普遍做法。另一方面，进入新时代以来，纪检监察传媒强势崛起，形成了一报两刊，一网一微一端一号，纸网深融的战略布局。[44]因此，对于媒体监督，我们应该将其作为一种组织监督的延伸，或是纪检监察机关自身的一种窗口指导。
媒体对纪检监察机关的监督，限制性具备能力、信息条件;不具备资源、问责条件。能力方面，作为被称为“无冕之王”的媒体进行监督的专业能力毋庸置疑，但受各方面诸多限制。信息方面，尽管媒体行业在信息收集、加工和传播等方面具有明显的专业性优势，但由于纪检监察系统的相对封闭性和工作内容的高度保密性，使媒体获得进行监督的有效信息并不容易。资源方面，媒体不具备监督资源。问责方面，法律未授予其对监委的问责权。
三、监督制约机制特征：党内监督为主，多主体各有侧重
结构功能主义认为，监督制约是组织不可或缺的内控机制。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，纪检监察机关的监督对象进一步明晰——实现对公权力監督全覆盖。新的体制机制显著扩张了纪检监察权力的边界，因此必须有合适的监督制约机制与之配套，规范党和国家监督权的运行，确保“党之利器、国之利器”不至失序失控。具有中国政治特色的纪检监察合署体制兼有“政党-国家”两重属性，这使得对其进行监督制约的制度设计和实践，成为一项需要统筹考虑多维关系的复杂工作。党中央在深化纪检监察体制改革中，进行了通盘规划并做出有效制度安排，构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架。
第一，党内监督是主要方面。其中，党中央的监督是组织内控的结构性要求，是最高监督，最为关键。纪检监察机关自我监督既是接受中央集中统一领导和对中央负责的具体体现，也反映了纪检监察机关对自身建设的高度自觉。党中央监督的优势在于最高权威性。纪检监察系统自我监督的优势在于，一是中央纪委国家监委的权威性;二是信息的对称性。局限性也很明显，一是监督成效取决于监督者的决心和态度，自我监督往往是一把双刃剑;二是自上而下的监督，无法实现全覆盖。
第二，在国家权力结构中，国家机关按宪法法律规定各司其职、相互监督，是不可或缺的法定功能。人大常委会监督、检察机关监督的优势，一是在于权力法定;二是在专业能力、信息获取方面具有制度性保障。局限性在于监督动力不足，二者在创新监督制约模式与方法等方面没有展现出明确的主动意愿。
第三，社会监督方式方法有限，具有参与和象征意义，但实际作用比较有限，是重要补充。历届特约(邀)监察员中的专家学者往往把工作重点放在一些政策问题的调研上，为监察机关提供专业咨询、出谋划策。此外，特约监察员的产生方式是否能使其具有积极的监督意愿和动力也需要探讨。从性质上看，我们可以将特约监察员监督作为“群众监督”的代表机制。一般来看，个体对于组织进行监督是很困难的，这也是本文没有将“群众监督”单列分析的原因。进入新时代以来，纪检监察系统运用媒体进行“窗口指导”开展自我监督已常态化，但鲜见系统外媒体对纪检监察机关监督的案例。
以党内监督为主，多主体各有侧重的监督制约制度框架，从结构上看与中国特色社会主义政治体制是对应的，反映了“党要管党”“全面从严治党”的高度自觉;与“全面依法治国”指导思想是一致的，反映了对党章和党内法规、宪法和相关法律的遵循。从关系上看，在党和国家监督实践关涉的各利益相关者(Stakeholder)1中，蕴含着从“影响”“参与”到“共同治理”的内在逻辑关系1。中国共产党所秉持的人民至上，没有自己特殊利益的超然立场[45]，使其能够统合“政治监督—相互监督”相关者的利益，是中央集中统一领导的具体体现。
四、探讨与建议
(一)监督制约制度框架已经形成并保持稳定
监督制约纪检监察机关的议题是伴随着纪检监察体制改革进程的深化而逐渐发酵并进入学界和公众视野的。换句话说，监督制约纪检监察机关制度是纪检监察制度改革的衍生品并与之相适应。因此，对于该制度的观察与分析要放在新时代以来深化纪检监察制度改革的大背景下进行。
改革开放以来，纪检监察制度变迁呈现出明显的间断平衡性特征(Punctuated Equilibrium)2。纪检监察制度变迁的内在逻辑是连续的，但在“关键期”(Conjuncture)3受内外部因素的影响，使制度产生阶跃式变化。“关键期”不是指瞬间发生的事件，而是一段相对较短的期间，当时行动者所作的选择对于后续的结果具有较强的决定性[46]。党的十八大至十九大期间，党中央主导的纪检监察“三项改革”4完成了基础建构。因此，党的十九大以来——以国家监察委员会的成立为起点——是监督制约纪检监察制度建构的“关键期”。制度发展初期的路径选择会对未来产生关键性影响。决策者一旦做出选择，其后的发展路径就被锁定，制度必然沿着此时确定的大方向不断向前延伸、自我强化。国家监委成立至今的近五年是建构监督制约纪检监察机关体制机制的“关键期”。这一时期建构起的党内监督为主、多主体各有侧重的制度框架已趋近稳定，为未来具体模式的探索框定出一个较为明确的范围。
(二)监督制约具体模式仍需探索并不断充实
党的十九大以来，监督制约纪检监察机关模式的一系列探索与实践，为规范监督权运行提供了切实可行的解决方案。未来监督制约模式还需进一步探索，方式方法还有进一步调适的空间，但总体上不会突破现有制度框架。现有的监督制约机制中，只有党内监督的两种模式具备“能力、信息、资源、问责”四项条件，其他模式在监督条件上各有缺项。尤其是“问责”条件的缺项，使其监督缺少了刚性约束。问责本质上是一种内部责任追究制度，具有“上问下责”特征，而不是平行的诘问。因此，党中央可以对中央纪委国家监委问责，纪委监委系统内可以实行问责，但系统外的监督制约主体无法对纪检监察机关问责。一些学者就此提出了比较具体的改进建议：如在加强人大监督方面，可以在法定职责内对法律未明确规定的问题进行监督探索，还可以通过加强对检察机关的监督，倒逼其加强对监委的监督。[15]加强检察监督方面，可以通过强化立案监督，防止选择性执法;强化调查监督，规范使用强制措施[18];在监委留置场所设立派驻检察室，落实调取核实证据制度;严格适用非法证据排除规则;赋予检察机关留置审批权、留置期间审查权;对监察人员职务犯罪的侦查权等[17]。加强特约监察员监督方面，可以通过加强独立性[47]、搭建形式多样的活动平台等方式[48]，改进当前存在的职责不明、边界不清、渠道不通、合力不足等问题[49]。还有学者提出加强监察信息公开，保障律师在监察调查中依法执业的权利等建议。[5]当然，纪检监察机关应以“打铁必须自身硬”的政治自觉，不断强化自身权力监督制约。一是牢固树立法治、程序、证据意识，严格依纪依法合规开展工作。二是贯彻落实《关于加强新时代纪检监察干部监督工作的意见》，落实“一岗双责”，开展“一案双查”，聚焦“关键少数”，对执纪(法)违纪(法)者坚决“零容忍”。三是定期更新纪检监察干部廉政信息，研判风险点、排查问题线索。在可预见的未来，监督制约纪检监察机关的具体模式仍会向前探索并不断充实，但总体上会在党的十九大以来建构的制度框架下不断调适。
在权力的分散与集中、平衡与效率之间如何取舍，一直以来是困扰政治制度设计者的难题。因为“监控監督者”这个问题还没有令人满意的解决办法。[50](P123)对纪检监察机关的监督制约应当遵循有利于党风廉政建设和反腐败斗争大局，有利于监督权依规依法独立行使、依规依法制约与监督，党内监督、国家制约与社会监督并重，内、外部监督制约相结合的原则，并依据不同主体，采取不同方式和程序。我们期待今后党的监督制约能够更加完善，纪检监察机关的自我监督能够进一步健全;纪检监察机关能够更加主动地接受外部监督，确保监督执纪执法权始终在制度的笼子里规范有序运行。因为，对纪检监察机关的有效监督制约将使其更具权威和公信力。
参考文献：
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作者：王冠 任建明
1、从掌握的案源线索中开展外围调查;
2、由纪委常委会议讨论立案，下达立案通知书或监察通知书到单位党委党组及本人，成立调查组，进行立案初查，写出初查报告;
3、向上一级纪检机关提出申请，经同意采取必要措施(包括“双规”“两指”)或请示同级党委与公安、检察院、审计、财政等单位或部门协查，进一步取得有力证据(包括调查笔录、调查证明、公安检察询问笔录复印件、有关帐务、票据及复印件、实物等)，所有材料必须盖章、签名。有改动的地方必须盖模。到组织或人事部门抄录被调查对象个人情况，组织部门盖章生效;
4、案件调查终结，写出调查报告;
5、形成见面材料，并要求被调查对象签署意见和姓名并盖手印;
6、要求被调查对象写出书面检讨;
7、由纪委调查组派2人以上到被调查对象所在党支部、党委召开专门会议，逐一听取党员同志对被调查对象的处理意见，并实行全体举手表决。由所在党支部将会议记录和处理意见形成文字上报纪委。如果被调查对象是支部书记，则免予开会表决，由其所在党支部开具证明交上级纪委。
8、将所有傍证材料、调查报告、见面材料、本人检讨和立案调查程序材料分类，送案件审理室进行审理。严格按照《纪律处分条例》《监察法》及“二十四字”方针，对案件进行定性量纪处理。
9、通知被调查对象进行审理谈话，告知其违纪事实及量纪处理情况，并要求签字盖模。如果是副科级以上党员干部还要由同级党委常委会议研究决定。
10、下达处分文件。将处分文件、调查报告及本人检讨分别送一份到组织部门进行存档。处分文件送其本人及所在党委党组、报送相关部门;
11、案件调查及审理终结。将调查卷及审理卷材料分卷装档保存。
以上就是纪检监察的大体信息，具体要学习可以在网上查看《中国共产党章程》与《中华人民共和国行政监察法》，本职位通常要求党员报考，例外的很少，具体查看招考简章。如果要求党员，那么非党不能报考。
案件办理程序
(一)、案件线索受理
纪检监察部门对检举、控告以及发现的涉嫌违纪的线索，予以受理。(对象：党员、党组织、行政监察对象)
1. 完成《案件受理登记表》 2. 根据情况进行处理: (1) 对于没有价值的线索, 则存档备查. (2) 针对一般性的党风廉政问题, 则找本人谈话说明或函询并书面说明. (3) 如举报所反映的问题内容具体、可能涉嫌违纪的, 则进入初核程序.
(二)、初步核实
纪检监察部门受理反映党员、党组织、行政监察对象涉嫌违纪的线索后，根据线索的可查性决定是否进行初步核实。初步核实的任务是了解所反映的问题是否存在，是否违犯党纪、政纪，为立案提供决策依据。
1. 完成《初步核实呈批表》,并上报审批;
2. 制定《初核方案》(待领导审批《初步核实呈批表》后，制定本方案); 3. 进行初核; 4.形成《初核报告》。
(三)、立案
对检举、控告以及发现的党员和党组织、行政监察对象涉嫌违纪的线索，经初步核实，确有违纪事实，并需要追究党纪政纪责任的，按照规定的权限和程序办理立案手续。
1. 完成《立案呈批报告》并上报; 2. 完成《立案呈批表》,并上报审批;
3. 形成《立案决定书》,并下发(经研究决定后，下发立案决定书给组织人事部门)。
(四)案件调查
对已经立案的案件，立案机关应根据案情组织调查组，全面收集证据，查明违纪(违法)事实。在调查阶段，对明显涉嫌犯罪的问题，根据办案进度确定适时移送司法机关。
1. 制定《调查方案》; 2. 开展调查取证 ; 3. 形成《违纪事实见面材料》; 4. 要求当事人完成《检查》; 5. 形成《调查报告》.
(五)案件审理 纪检监察机关的案件审理部门或专、兼职审理人员，对调查移送的应当追究纪律责任案件，在作出正式处理决定之前，按照规定程序，一定的原则对案件在事实上、证据上、定型上、处理上、程序上等方面所作的审核处理工作。
1.
索 取 号： DE008000601200009001 内容分类： 上级文件 发布文号： 发文日期： 2008-03-13
第一条 为了加大县区纪委监察局、乡镇纪委办案力度，严肃查处党员干部违法违纪案件，贯彻实施《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》、《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、《行政监察法》及省市有关规定，规范县区纪委监察局、乡镇纪委办案工作程序，确保案件质量、提高工作效率，结合我市实际，制定本规定。
一、信访、初核、立案工作对象 第二条 县区纪委监察局受理下列组织和人员的违纪违法问题：
(一)县、区党的委员会、纪律检查委员会委员;
(二)县、区党委管理的党员和党员干部;
(三)党组织关系在县、区，干部管理权在其上级主管部门的党 员和党员干部;
(四)下一级党的组织;
(五)县、区人大、政府任聘的其他人员;
(六)上级纪检监察机关、同级党政机关领导要求查处的人员。 第三条 乡镇纪委受理下列组织和人员的违纪违法问题：
(一)乡镇党委管理的党员和党员干部;
(二)党组织关系在乡镇、干部管理权在其上级主管部门的党员和党员干部;
(三)下一级党的组织;
(四)乡镇政府任聘的人员;
(五)上级纪检监察机关、同级党政机关领导要求查处的人员。
二、信访初核工作程序 第四条 县区纪委监察局、乡镇纪委要认真做好群众信访受理工作，对信访举报件要专人负责，认真登记，每月按时进行分析研究，逐件精选案件线索，提出具体办理意见，及时报送纪委主要领导阅批。重要信件随时报请主要领导或分管领导阅批。 第五条 初步核实必须履行批准手续。反映县区党委、纪委委员违反党纪问题，由县区纪委书记办公会研究后，向县区党委主要负责人或分管纪委的副书记汇报后初步核实，同时向市纪委报告;涉及常委以上的领导干部，经县区纪委常委会研究报同级党委主要领导提出意见后，报市纪委批准。 反映县区直属单位、企业、以及属行政垂直管理的单位主要负责人的违纪违法问题，在向县区党委主要负责人或分管纪检监察工作的负责同志汇报后，由县区纪委或监察局研究决定初核;对反映其他党员干部的违纪问题的初核，由县区纪委书记办公会研究决定;对反映乡镇直属单位、基层站所和行政村主要负责人的违纪问题，凡是群众反映强烈、涉及面广、影响面大的典型问题，由县区纪委批准进行初步核实。 乡镇纪委收到反映乡镇直属单位、企业、基层站所、行政村以及行政垂直管理的单位主要负责人的违纪问题，乡镇纪委研究进行初核;对反映其他党员干部违纪问题的初核，由乡镇纪委研究决定，并向县区纪委报告初核情况。 第六条 信访举报的初核件，要填写《初核审批表》，组织人员进行初核。初步核实的时限为两个月以内，特殊情况经批准可以延长一个月。初核结束后，承办人要写出初核报告，提出下一步工作意见，并经承办室务会议或承办人员研究，其中需要立案调查的，按立案调查工作程序进行，不需立案的，报县区纪委常委会或乡镇纪委会研究决定。
三、立案调查工作程序 第七条 立案调查必须按照规定的权限和程序办理立案手续。 县区党委、纪委委员及所属下一级党组织违反党的纪律问题，由县区纪委报请县区党委批准;县区直属单位、企业、乡镇正科级干部违纪问题，由县区纪委在征求同级党委主要领导和分管领导意见后决定立案，副科级及一般党员、干部违反党纪的问题，由县区纪委决定立案;党组织关系在县区、干部管理权在其上级主管部门的党员、干部违纪问题，除另有规定的外，一般由县区纪委立案。立案前县区纪委应征求同级党委意见，并与其上级主管部门通气。 乡镇直属单位、企业、行政村以及基层站所主要负责人违纪问题，由乡镇纪委在行政乡镇党委主要领导和分管领导意见后决定立案，同时向县区纪委报告，对其他党员、干部违反党纪的问题，由乡镇纪委决定立案;党组织关系在乡镇、干部管理权在其上级主管部门的党员、干部违纪问题，除另有规定的外，一般由乡镇纪委立案。立案前乡镇纪委应征求乡镇党委意见，并与其上级主管部门勇气。 第八条 凡经研究决定立案调查的案件，要填写《立案审批表》，报经纪委分管领导签署意见，履行立案手续后由调查组组织调查取证。同时填写《立案决定书》一式三份，分别送达同级党委组织部门、被调查人所在单位党组织。立案调查时限为三个月，因特殊情况需要延长调查时间的，应书面报立案机关批准，延长调查时间最长不得超过三个月。案件调查取证工作基本结束后，调查组将认定的错误事实写成见面材料与被调查人见面。对拒不签署意见的，由调查组在错误事实材料上注明。对被调查人签署的意见需要作出说明的，调查组应附说明材料。调查结束后，调查组写出调查报告，并由调查组全体人员签名。承办室要召开室务会议研究处理建议和意见，填写《案件移送审理报告表》，整理装订案件卷宗，经分管领导批准后，办理移送审理手续。 第九条 案件调查中，调查组认为被调查对象确犯有严重错误，已不适宜担任现任职务或妨碍案件调查时，可建议对其采取停职检查措施。停止党内职务，属党委批准立案的由党委决定;属纪检机关直接立案的，由纪检机关征求同级党委意见后决定。停止行政职务的，由纪检监察机关向任聘单位提出建议。 第十条 县区纪委监察局、乡镇纪委办案使用“两规”措施，必须坚持审慎的原则，履行审批手续，填写《纪检机关使用“两规”措施呈批表》，经县区纪委书记办公会研究、分管书记签批，按立案范围向同级党委主要领导报告。乡镇纪委一般不使用“两规”措施，必须使用的，要报经县区纪委常委会研究批准，在县区纪委派人参与和指导下进行。
四、案件审理工作程序 第十一条 凡是立案调查的案件，调查结束后都要进行审理。县区纪委监察局案件审理室和乡镇纪委案件审理小组分别承担本级纪委的案件审理工作。乡镇分管党务工作的党委副书记任乡镇案件审理小组组长。 审理案件的基本要求：事实清楚，证据确凿，定性准确，处理恰当，手续完备。在审理过程中，应派人与当事人谈话，听取当事人的意见，同时对犯错误的当事人进行必要的帮助教育。谈话时要做好谈话记录。需要征求有关部门意见的案件，在提请纪委常委会或监察局长办公会审定前征求意见。乡镇纪委审理小组审理的案件，在提交纪委会讨论决定之前，将审理报告、调查材料、事实见面材料等报送所在县区纪委审理室，由县区纪委审理室帮助审核把关。移送审理的案件，一般案件在30日内审结，重大、复杂案件在60日内审结(含补证工作时间)。审理人员在对案件进行审理后要提出审理意见。审理室(审理小组)应按民主集中制的原则集体审议案件，根据审议的意见写出审理报告，审议中如有不同意见，也应同时上报。案件经分管领导审核后，提请本级纪委常委会(纪委会)或监察局长办公会研究决定。
五、处分审批和执行工作程序 第十二条 县区纪委监察局、乡镇纪委对管理的党组织、党员、干部给予党纪、政纪处分，必须严格按照审批权限和审批程序进行。
(一)党纪处分的审批按以下程序办理：
1、对县区、乡镇党委管理的党组织纪律处分，由上一级党的委员会作出进行改组或予以解散的决定，并报再上一级党的委员会审查批准。
2、在农村给予党员或乡镇党委管理的党员干部警告、严重警告处分，由支部大会决定，报乡镇纪委批准，向乡镇党委和县区纪委备案;给予撤销党内职务、留党察看处分，由支部大会决定，经乡镇纪委审议，报乡镇党委批准，向县区纪委备案;给予开除党籍处分，由支部大会决定，逐级上报县区纪委批准。
3、在县区直属机关，给予党员警告、严重警告处分，由支部大会决定，经所属党委的纪委审议，报所属党委批准;区直属机关给予撤销党内职务以上处分，由支部大会决定，逐级上报区纪委批准。县直属机关给予撤销党内职务、留党察看处分，由支部大会决定，逐级上报县直属机关纪工委批准，向县纪委备案;给予开除党籍处分，由支部大会决定，逐级上报县纪委批准。
4、县区党委管理的党员干部，给予党内警告、严重警告处分，由支部大会决定，经基层党委审议，报县区纪委批准，在特殊情况下，县区纪委可以直接作出处分决定;给予撤销党内职务以上处分，由县区纪委审议，报县区党委批准。
(二)政纪处分的审批按以下程序办理：
1、对政府任命的人员，需要给予撤职以下(含撤职)行政处分的，监察机关提出处分意见，经政府批准后，由监察机关下达处分决定。
2、对政府各部门任命的人员，监察机关可以直接给予撤职以下(含撤职)的行政处分。
3、上级监察机关可以直接给予下级监察机关管辖内的由政府及其各部门任命的人员撤职以下(含撤职)的行政处分。对上述三条所列人员，需要给予开除处分的，负责查处案件的监察机关提出处分建议，报县区人民政府批准。
4、经人大或常委会选举、任命的县级以下行政机关的行政工作人员，需要给予降级以下(含降级)行政处分的，由所在县区监察机关提出处分意见，经县区政府批准后，县区监察机关下达处分决定。需要给予撤职以上(含撤职)行政处分的，由所在县区监察机关向县区政府提出处分建议。
5、下级监察机关管辖内的由人大或其常委会选举、任命的人员，上级监察机关可以直接给予降级以下(含降级)的行政处分;需要给予撤职处分的，上级监察机关可以建议下级监察机关所在单位提请人大或其常委会罢免、免职或撤销职务;需要给予开除处分的，上级监察机关提出处分建议，由其主管部门作出处理。 以上党纪政纪处分，按照批准权限由本级纪委监察局批准的案件，纪委监察局讨论决定后立即办理处分决定或批复手续;在接到同级党委、政府或上级纪检监察机关的批复后，及时办理处分决定，并抄送组织人事部门和有关单位。 第十三条 党纪和政纪处分决定，要分别行文下达。处分决定要向犯错误本人宣布，并将处分决定或批复给受处分的党员、监察对象一份，被处分人应在处分决定上签署意见，对拒不签字的，有关党组织应在处分决定上注明“已经本人阅过，但拒绝签署意见”以便备查。对县区、乡镇党委、政府、纪检监察机关(部门)或上级纪检监察机关作出的处分决定，有关党组织、部门单位应在适当范围内予以宣布执行。 各级纪检监察机关在将处分决定下发被处分人员所在主管部门时，要附《处分决定执行情况回执表》，被处分人所在主管部门应在一个月内将处分决定执行情况填入《处分决定执行情况回执表》，报纪检监察机关。 案件办理完毕后由承办人按照规定立卷归档。对其中涉及违法的，在作出党纪政纪处理后，及时移送情况部门。
六、附则 第十四条 本规定由中共淮南市纪律检查委员会、淮南市监察局负责解释。 第十五条 本规定从发文之日起施行。 中共淮南市纪委 淮南市监 察 局 2000年9月12日
委局领导高度重视办案安全，严格贯彻落实中央、省、市纪委安全办案相关规定，积极完善工作制度，落实工作责任，优化办案手段，确保办案安全。全年共初核案件13件，转立案2件2人，查办案件9件9人，其中采用“两规”措施1件1人，截至目前，未出现一例安全事故。主要做法：
一、领导高度重视，组织协调得力。
按照上级相关安全办案文件要求，及时成立石棉县纪检监察机关办案安全工作领导小组，由县委常委、纪委书记担任组长，县纪委副书记、县监察局局长、分管纪检副局长担任副组长，纪检室、信访室、审理室、办公室相关人员为成员，负责全县纪检监察机关案件查办工作的组织领导。
同时，建立办案安全机制和责任追究制度，系统梳理安全办案注意事项，做到有规可依，责权分明，促进案件查办工作的安全、规范、文明开展。规定案件主办人是办案安全第一责任人。对办案人员实行“一岗双责”，既要负责办案，又要负责安全。对办案人员违法违纪造成安全事故的，要严肃查处;对未造成后果，但工作失职，防范措施不落实的，也要追究相应责任，以防患于未然。制定完善《石棉县“两规”、“两指”办案纪律》、《涉案物品管理办法》、《办案安全责任书》等制度。
二、强化教育，责任落实到位。
建立办案人才库、陪护人员库，并对相关人员实行长期动态化管理，加强日常培训指导，增强安全规范办案能力。办案前，组织办案人员、陪护人员、后勤人员召开安全工作
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专题培训会明确责任。加强典型案例警示教育，做到警钟长鸣，使办案人员深刻认识办案安全事故的危害性，深刻认识加强办案安全工作的必要性和紧迫性，严格依法办案，提高办案质量。在案件办理中加强经常性督促教育，不定期检查安全办案规定落实情况，及时消除安全隐患，筑牢办案人员安全防范思想防线。办案后，及时总结办案安全工作存在的不足，加强整改落实。通过前期培训、过程监督、案后总结，促使每名办案不断提高安全规范意识。对直接办案人员、陪护人员实行工作表现抄告制。在“两规”措施结束后，将陪护人员的工作表现考评意见送达组织人事部门，作为年终考核和提拔使用参考，严格奖惩，以此确保办案安全。
在查办某乡党委书记违纪案中，首次实行异地“两规”，分管领导与陪护人员不熟，为加强责任心，确保安全办案，创新工作方式，在陪护组中推选出大、小组长负责日常安全事务，并成立临时党小组，积极发挥党员严守纪律、履职尽责的先锋模范作用，起到良好效果。
三、强化预案管理，转变防范观念。
全县纪检监察系统对照上级关于办案安全的相关规范化要求，深入查找存在的安全隐患，进一步完善办案安全措施和安全预案，严格执行上级纪委《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》、《雅安市纪检机关“两规”安全日报告制度》等规定。重点抓好陪护人员管理，谈话场所安全防护建设等工作，认真做好谈话对象的安全工作、思想政治工作和情绪稳定工作。
切实做好“三个延伸”。一是将办案安全工作由被询问对象安全延伸到办案人员自身安全和证据安全，即在防范案
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件当事人自杀、伤残、逃跑等事故发生的同时，也要防范办案人员被案件当事人侵害，防止证据被案件当事人人为毁损和灭失。二是将办案安全工作由案件检查室延伸到其他科室，确保各个环节的办案安全。三是将办案安全工作由案中防范延伸到案前预防，实行办案安全工作预案审批制度，与办案计划、办案日志等同安排、同部署、同检查、同落实。
依托信息化建设，在全市率先建成规范、安全的谈话室2间，并安装了全程同步录音录像终端设备，加强硬软件建设;选派医生同驻办案点确保“两规”对象和办案人员身体和饮食安全。从而形成以“物防”为基础、“人防”为关键、“技防”为保证的“全天候、近距离、全方位”的安全保障机制。
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纪委监委
关于对执纪审查安全和监察体制改革
试点评估工作的情况报告
市纪委办公厅：
按照市纪委监委通知要求，现将我县执纪审查安全和监察体制改革试点评估工作情况报告如下。
一、执纪审查安全工作情况
今年以来,我们以办案安全“零事故”为目标,牢固树立执纪审查安全的底线思维,坚持做到了严惩腐败案件与安全文明执纪审查相统一，确保了执纪审查工作的顺利进行。
(一)制度执行情况
一是完善安全工作制度，提升安全防范意识。为保证执纪审查工作安全，我委在认真贯彻落实《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》的同时，先后制定完善了《办案安全防范责任书》、《谈话场所管理制度》、《办案人员工作纪律》等制度，全面保障执纪审查期间的工作安全，以制度建设促进和提升审查人员的安全防范意识。
二是严格执行审查制度，扎实落实安全要求。在执纪审查期间，对于审查谈话和研判确定为重要的调查谈话，明确由机关2名以上人员进行，每次谈话不超过6小时，杜绝后半夜谈话计划。因工作需要，需将谈话调查对象带离谈话场
1 所时，要求调查人员必须办理相关手续，同时报主要领导批准后方能执行。重要的调查谈话全部安排在配有监控和录音录像设备的办案点进行，审查组人员负责对谈话全过程进行录音录像，不允许谈话期间关闭录音录像设备，影像资料由审查组人员制作两份，一份自行保管，一份报案管室备份。纪检监察五室、六室和分管领导每季度检查整理1次录音录像资料。今年以来，执纪审查室共使用审查谈话室7次，其中询问3次，谈话4次，制作保存录音录像资料光盘4份。
三是建立审查安全责任制，保障被审查人合法权益。审查期间，审查组都把建立审查安全责任制作为了审查工作的一个必要环节，制定工作计划时就已经明确部门主要负责人、审查组组长为审查安全的第一责任人，同时指定专人担任审查组安全员，对审查工作全程进行监督，对期间出现的安全隐患和问题及时监督纠正，通过审查安全责任制的建立和安全员的监督，不断促进审查组严格遵守审查工作纪律。同时监督提醒审查组人员耐心、全面听取被审查人陈诉，保障其必要的饮食营养和休息时间，并提供医疗服务，避免被审查人出现情绪波动，心理封闭、思维转变等不利于审查工作推进的现象。目前为止，我委在审查期间，没有出现过一起审查组人员违反办案安全纪律的行为。
(二)安全保障情况
一是保障谈话场所安全。为防范因环境嘈杂、流动人员
2 较多而影响被谈话人的思想情绪，我委的谈话场所设在县城外午城镇水堤村内一建筑楼房的一层，共有办公用房5间，其中包含1间办公室、1间休息室、1间指挥中心、2间执纪审查谈话室，谈话室内的办公家具、电源、电线、电器、支架和墙体全部以软包形式包裹，窗户内侧加装防撞安全网，内配监控和录音录像设备，指挥室负责谈话全程的录音录像工作，审查安全员负责对谈话场所的安全隐患进行定期检查，审查组以“一次审查一份预案”的原则制定突发事件应急处臵预案，案管室负责谈话场所的日常管理，定期对电器设备检修维护。在机关办公楼1楼设谈话函询室1间、初核谈话室1间，并悬挂入党誓词，摆放《党章》、《<准则><条例>知识百问》，未进行软包，未安装同步录音录像设备。
二是保障审查工作全程安全。审查谈话前，各审查组都制定了包含审查安全措施在内的谈话方案，明确了安全责任，从接到被调查人开始，就用配备的安检棒对被调查人进行全身检查，防止其身上带有危险物品;在被调查人从住宿地点到谈话地点谈话期间，以及再回住宿地点这个过程中(包括其吃饭、休息、上厕所)，审查组都安排了专人进行全程陪护;谈话结束后，审查组严格履行“手递手”交接程序，由专人将被调查人交由其领导或亲属照看。县纪委与县人民医院建立绿色救治通道，在对身体和心理健康条件较差的被调查人谈话时，县医院先行对被谈话人进行全身检查，
3 并指定急救中心派1辆救护车和3名医护人员现场等候，出现问题及时救治。
三是保障谈话对象的安全。审查谈话开始前，审查组会对谈话对象的身体、心理、性格、家庭等情况进行摸底了结，并结合案件实际情况进行研判，以决定谈话对象是适合到谈话点进行谈话，还是适合开展“走读式”谈话，确定为“走读式”谈话的，审查组会先填写申请表，报经主要领导同意后，开始制定谈话方案和突发事件应急预案，而后开展下一步工作，坚决杜绝随意扩大和改变“走读式”谈话对象范围的现象。截止目前，我县未开展过电话约谈。
(三)加强审查人员管理
一是及时传达上级精神。今年以来，我们围绕办案安全，及时学习传达上级有关精神，采取机关集中学习、班子成员领学，科室主任讲学、党员干部自学等方式，坚持每天班前1小时集中学习，认真学习了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则(试行)》、省纪委“三条禁令”和市纪委“4个1”工作制度。
二是认真组织学习培训。结合“讲政治、知敬畏、守规矩”专项治理活动、开展维护核心、见诸行动主题教育和推进“两学一做”常态化制度化，全县纪检监察干部手写学习承诺90余份，以室为单位每月组织1次审查安全学习研讨会，机关干部手写严守“三条禁令”承诺书30余份。组织
4 开展全县纪检监察系统业务知识专题培训班，邀请市纪委业务骨干就执纪审查、办案安全等内容，集中培训全县纪检监察干部80余人。
三是健全完善相关制度。审查组建立安全研判制度，在执纪审查过程中，每天开早会分析研判，晚上进行安全总结，查缺补漏，并在谈话结束一周内对被谈话人进行回访，了解其思想、工作和生活，及时消除个人疑虑和不良社会影响。同时，严格执行回避制度，3月份纪检监察一室在问题线索核查中，发现一名被调查人与核查组组长张敏住一个小区，本人立即提交回避申请，规范执行回避制度。
二、监察体制改革试点评估工作
(一)县纪委监委基本情况
监察体制改革后，县纪委监委共有内设科室13个，其中行政科室11个，事业科室2个;共有编制42个(不包括县委常委、纪委书记)，其中行政编制33个，工勤编制2个，事业编制7个，现实有人员34人(包括县委常委、纪委书记、监委主任)，其中处级1人，科级15人，科员18人;纪委监委班子成员共8人，其中纪委书记、监委主任1人，纪委副书记、监委副主任1人，纪委常委4人(2人兼任监委委员)，监委专职委员2人。
(二)迅速传达贯彻，积极部署落实改革评估工作 6月28日收到省委下发的《山西省深化监察体制改革试
5 点工作评估方案》(晋办发[2017]47号)文件后，县委高度重视，于2017年6月30日召开县委常委会议专门进行传达学习，并深入讨论落实办法。县委李书记明确要求要细化评估内容，明确责任，逐项准备。县纪委监委召开班子会议认真研究，对照方案明确的统计评估项目及指标，进一步细化县委、人大、纪委监委、组织部、政法委、检察院任务指标20类87项，逐项明确责任单位、责任领导。县纪委监委及时提请改革试点工作小组研究落实，明确要求各责任单位迅速将涉及评估的过程性资料和经验总结交县纪委监委办公室，统一整理装订成册，迎接省市评估验收准备工作;各成员单位领取任务后，逐项对照，责成专人具体落实。
(三)县委以上率下，加强对反腐败工作的领导 一是县委认真落实全面从严治党主体责任。今年以来，县委召开部署全面从严治党会议5次，县委常委会议围绕落实“两个责任”、严守中央“八项规定”精神、扶贫领域正风反腐、重要时间节点查纠“四风”等，研究党风廉政建设和反腐败工作5次。县委常委会听取了人大、政府、政协、法院、检察院上半年管党治党工作情况。书记专题会议听取巡视巡察专题汇报4次，并逐人逐事提出分类处臵意见8条。县委常委班子认真履行“一岗双责”，对分管范围内的干部开展提醒谈话53人次。
二是县委书记严格履行管党治党责任。县纪委监委每季度整理信访举报、执纪监督、执纪审查情况，详细列表报县
6 委书记阅示，并将全市每月执纪审查通报情况及时报县委书记阅示。今年以来，县委书记亲自批办管党治党方面文件21份。批准谈话函询、立案审查、重处分决定8人次。亲自对班子成员、“一把手”提醒谈话12人次。
三是加强对改革试点工作的组织领导。2016年12月8日，县委召开常委会议专题传达中央、省、市监察体制改革精神，全面动员部署我县监察体制改革试点工作。改革开展以来，县委常委会研究监察体制改革试点工作3次，召开工作推进会议6次，听取纪委、组织部、检察院各阶段改革推进情况8次。县委书记亲自批示改革试点工作文件5份。
(四)全面统筹协调，有序推进监察体制改革 一是强化组织领导。具体做好5项工作。认真传达部署。县委、县纪委、县检察院认真传达学习中央、省委、市委和县委关于监察体制改革的具体要求，层层召开专题动员会。成立一个机构。组建监察体制改革试点工作小组，由县委李亚丽书记任组长，人大、纪检、政法、组织、检察等单位主要领导任副组长，相关职能部门负责人为成员，领导组办公室设在县纪委。制定两个方案。结合省市指导意见，制定了《监察体制改革试点实施方案》和《监察委员会人事安排方案》。排出一表一图。结合省市要求，排出“时间表”、“施工图”，按序时进度稳步推进改革各项工作。及时沟通协调。县纪委积极同市纪委沟通联系，不断修改完善《实施方案》，明确县监委班子职数，上报审批，经酝酿讨论，提出了县监
7 委班子初步人选。纪委召开常委会议2次、纪委监委会议4次，认真传达省市监察体制改革精神，及时研究我县监察体制改革的各阶段具体工作。
二是摸排具体情况。重点摸清4个情况。摸清人员基本情况：县检察院职侦局有工作人员10名(其中央政法编制3人,工人2人，机关超编5人)。符合转隶条件的3人，其中职侦局局长接近退休年龄(58岁)，身体不好，本人不愿转隶，且与县纪委纪检监察二室主任存在近姻亲关系。经检察院推荐，请示县委同意，选任县检察院党组成员、政治协理员、检委会委员、检察员曹荣为县监察委员会委员。摸清案件查办情况：2014年1月至2016年11月，职侦局共立案侦查11件12人，全部侦查终结。摸清办案装备情况：职侦局在县检察院原有业务用房7间，办案设备10台件。摸清人员思想情况。县纪委、县检察院先后3次同涉改人员谈心交流，摸清涉改人员的思想状况和转隶意愿，做好过细的思想政治工作。
三是合理设臵机构。认真落实3项工作。一是划转编制。严格落实“不增加机构、不增加职数、不增加编制”要求，积极协调县委组织部、县编办，于4月10日下发《关于县监察委员会机构编制等事宜的通知》，按照“编随事走”的原则，县检察院按25.8%的比例划转8名政法编制到县纪委，增设第
五、第六2个纪检监察室。二是机构融合。经县纪委监委会议研究，成立第
五、第六纪检监察室，检察院2名转
8 隶人员定岗到纪检监察四室、六室。县检察院的职务犯罪预防职能纳入县纪委办公室，案件管理中心职能纳入县纪委案件监督管理室。三是明晰职责。严格落实任建华书记来临调研讲话精神，按照执纪监督和执纪审查分离要求，经县纪委监委会议研究，纪检监察一室、二室负责包联8个乡镇;三室、四室负责包联114个县直单位和省市驻隰单位;五室、六室承担执纪审查职责;案件监督管理室负责综合协调和监督管理，案件审理室负责审核把关。目前信访、案管、案件审理和执纪监督、执纪审查部门的人员编制数占机关人员编制总数的61.8%;一线执纪执法人员编制数占机关人员编制总数的35.3%;执纪监督室有8人，执纪审查室有4人，比例2:1。
四是组建挂牌运行。按照程序规定，组织好3个会议，3月10日在第十六届人民代表大会第二次会议上，选举产生县监委主任;3月13日十六届人大常委会第七次会议，选举产生县监委2名副主任和4名委员，成立监察委员会;召开县监委第一次干部大会，在县委门口增挂监察委员会牌子，启动运行。在县委、县政府的大力支持下，协调县委院内原武装部大楼办公，为独院独楼，共有办公室28间，实用面积699.33平米;在旧物利用的前提下，新配臵一批办公座椅和电脑，5月15日完成搬迁，开始正常办公。
五是加强学习培训。抓好外出学习、专题培训、知识测试3种方式，先后选派纪检干部29人次参加中央、省、市
9 纪委组织的各类培训班;组织开展全县纪检监察系统业务知识专题培训班，邀请市纪委监委业务骨干和县法院院长，集中培训全县纪检监察干部80余人;在全县纪检监察系统组织开展了“4个1”工作制度应知应会知识测试。
(五)过细摸底排查，实现监督对象全覆盖
通过认真摸排汇总，目前全县监察对象3950人，与改革前相比增加3161人，比例4:1。其中党的机关185人、人大机关35人、政协机关25人、审判机关50人、检察机关34人、民主党派和工商联机关8人、国有企业管理人员429人、群众自治组织从事集体事物管理675人;行政机关公务员及参公管理人员963人。全覆盖后，监察对象中中共党员有2047人，非党1903人。法律法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员有1180人，教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员366人。群众自治组织中从事集体事务管理的人员675人，监察对象全部覆盖到位。重点聚焦“关键少数”，本级党委管理的干部662人，其中县处级干部35人，“一把手”162人，科级干部627人，全部建立健全廉政档案并及时更新。
(六)认真学习实践，规范履行监委职能职责 一是严格执行请示报告制度。今年4月份以来，向县委请示报告重处分3人次，函询“一把手”4人次，处分科级干部1人次。在具体工作中，我们参照市纪委“4个1”工作制度规范执行监督执纪问责和监督调查处臵流程开展工
10 作，配套文书均已参照制定规范。4月份以来共谈话43人次，查询6次，询问15人次，调取证据3次。
二是制定完善各项工作制度。结合省市各级领导讲话和培训讲座，我们认真学习探讨实践省市纪委“4个1”工作制度,进一步修订完善了信访举报受理制度、信访举报件办理情况反馈制度、问题线索管理制度、请示报告制度、常用文书报批制度、案件移送衔接制度、纪检监察干部监督管理制度等7项制度。
三是严格执行上级制度规定。明确要求核查组收到问题线索后，在30日内提出处臵意见;谈话结束或收到函询回复后，在30日内办结;初步核实和立案审查必须严格的文书审批，审查时间为90天;案件审理工作30日内完成，重大复杂案件经过批准可适当延长;处分决定作出后，应当通知受处分人所在单位党组织并抄送同级组织人事部门，并在30日内向受处分人所在党的基层组织中的全体党员或班子成员及本人宣布，4月份以来，县乡纪委监督党组织宣布处分决定8个。
(七)保证案件质量，严格规范调查措施
自监察委员会成立后，我委共谈话43人次，查询6次，询问15人次，调取证据3次。按规定对被核查人采取措施进行全程同步录音录像4次，录音录像资料由案管室和执纪审查室分别进行保管。2017年4月至6月全县受理信访举报39件，环比下降41%，同比下降15%;其中本级受理18件，
11 上级转办21件。处臵问题线索89件，同比增加45%，环比增加218%;立案33件，同比增加18%，环比增加230%;结案33件，同比增加18%，环比增加230%;处分33人，同比增加18%，环比增加230%。运用“四种形态”处臵78人次，第一种形态处臵45人次，同比增加45人次，环比增长543%;第二种形态处臵30人次，同比增长30%，环比增长30%;第三种形态处臵3人，同比增加3人，环比下降67%。
(八)部门积极配合，努力做好纪法衔接工作 县委政法委组织政法机关严格贯彻执行“1+4”10项制度，成立了由县政法委副书记为组长的支持推动监察体制改革试点工作专班，工作专班由执法检查室牵头，主动同监委沟通协调。建立了县委政法委支持配合监察体制改革试点联席会议制度，召开2次联席会议，协调推动政法机关与监察委员会在查办职务犯罪中的有效衔接。组织培训2批35人次，明确要求政法各单位必须严格遵照执行，不得自行再制定其他制度，各单位内部工作流程和操作办法也不得与“1+4”制度相冲突。2017年4月至今，按规定时限和要求，检察机关及时移送监委问题(案件)线索12件。县公安局配合县监委查询外籍户口证人2人次;县司法局配合县监委到曲沃监狱询问在押犯人1人次。
(九)强化监督制约，持续加强自身建设
一是明确班子成员分工。监委成立后，我们按照“查审分离”的原则，及时明确班子分工，由2名纪委副书记、监
12 委副主任分别负责执纪监督、执纪审查和执纪审理，2名常委负责执纪监督工作，1名常委负责信访举报和案件管理工作，1名常委负责办公室、党风室、审理室工作，1名专职监委委员负责宣传教育工作，1名专职监委委员负责执纪审查工作。
二是健全规范内控机制。严格执行执纪监督集体研究制度，经线索处臵专题会议研究形成线索处臵方案，经分管领导同意后，提交执纪监督专题会议研究。4月份至今我委召开执纪监督会议7次，处臵问题线索53个。执纪审查实行一案一指定原则，由纪检监察五室、六室3名同志和分管委员具体负责，严格按照《执纪监督监察工作试行办法》第34条规定，召开执纪审查专题会议研究。4月份以来，召开执纪审查专题会议2次，研究案件2个。在执纪审查过程中未借调过人员，未成立临时党支部。
三是规范涉案款物管理。严格执行涉案款物管理有关规定，设立专用账户，由纪委常委王三林专门负责保管。6月份，我们对十八大以来涉及涉案款物的案件进行认真自查,执纪审查中涉及涉案款物的案件共61件，涉及金额916778元，做到依纪依法、准确及时、保管妥善、处臵得当、手续完备，及时缴入国库。
四是加强干部作风建设。积极组织家访活动，由县纪委监委班子成员按照分工，对机关全体人员进行家访，制定家访安排计划、明确家访具体内容，认真填写家访登记表，目
13 前此项工作正在进行中，本周全面结束，确保家访全覆盖。严格执行请示报告、外出报备、办案回避、案件保密等制度，确保纪检干部在履职过程中懂程序、讲纪律，严格按规矩办事、按规定办案。
三、存在问题和下步打算
虽然我县监察体制改革转隶顺畅，融合有序，运行平稳，但在实际工作中还存在一些问题和不足。一是县纪委监委人少事多，工作任务重，机关干部工作压力大，一定程度上影响案件查办进度;二是具备专业法律素养的工作人员少，目前委机关通过司法考试的仅有4人。三是乡镇纪委和县直纪检组对“4个1”工作制度的学习运用还不够规范，基层纪检机构执纪审查工作仍显薄弱，基层纪检干部的能力素质亟待提升。结合当前正风反腐新形势、新要求、新部署，就监察体制改革方面，下一步我们将重点抓好以下三项工作。
一是着力提升政治素质。紧密结合当前正在开展的维护核心、见诸行动主题教育和推进“两学一做”学习教育常态化制度化，坚持每天班前一小时集中学习，坚持班子成员领学，科室主任讲学、党员干部自学等方式，认真学习总书记系列重要讲话和中央、省、市纪委全会精神，始终与以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。
二是努力提高业务素质。积极选派年轻纪检监察干部参加中央、省、市纪委举办的各类培训;结合“兜底培训”要求，适时组织开展纪检监察业务知识专题培训班，邀请省市
14 专家学者、业务骨干，对全县纪检监察干部进行专题培训;严格执行省市“4个1”工作制度，对在工作实践中遇到的困难和不足，积极研究解决，规范制度，严格执行。
三是全面加强自身建设。通过考录、选任、调任等方式，进一步充实县纪委监委机关干部队伍。加快县直派驻监督全覆盖工作，进一步提升基层纪委(纪检组)规范化建设，抓好基层，打好基础、练好基本功。进一步完善监委各项工作，健全内控机制，严格遵守省纪委“三条禁令”，严格执行请示报告、外出报备、办案回避、案件保密等制度，努力建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍。
2017年7月5日
近年来，**县纪委监察局实行案件移送审理前办案人员、审理人员双预审制度，严把案件质量关，高标准查办案件。办案人员预审制度就是案件移交审理前办案人员按审理标准对证据及办案程序等内容进行审查，严把证据质量关和办案程序关。审理人员预审制度就是案件正式移交审理前审理人员
提前对案件进行审查。通过双预审制度，保证了案件证据质量，使依纪依法办案要求落到实处，案件质量得到了极大的提高，同时缩短了办案周期，提高了办案效率，使办案人员的素质得到了极大幅度的提升。在2002年以来自办的115件党政纪案件中无1起因案件质量原因当事人提出复议复审的。
一是通过一案双预审制度，保证了案件质量。首先通过一案双预审制度，确保了证据质量关。证据确凿是案件定性的基础，也是案件质量的保证，在查办案件中我们坚持客观全面、迅速及时、深入细致的收集证据。严格按审理标准办案，移送前实行双预审制度，切实保证了证据质量。在近年来自办移送审理的案件中无一起案件因证据问题要求重新补证调查的。同时收集证据中不但收集有错证据，还注意收集无错证据，在2006年调查某单位会计违纪案件中，经调查组认真调查发现，其会计业务生疏，虽然存在举报中反映的违纪问题，调查组也发现其有几处多记收入的情况，调查组全部予以了指出，避免该当事人合法权益受到损害，最后这名会计人员虽然了处理，但仍感动的对办案人员说：“都像你们这样办案，我就是受到处理也心服口服。”
其次通过一案双预审制度，确保了办案程序关。调查收集证据本身就是执纪执法活动，但执法机关调查收集证据的行为有很强的强制性，很容易侵犯调查对象的合法权益，因此严格依纪依法按程序办案就显得尤为重要。实行一案双预审制度，坚持严格履行办案程序，按规定调查取证，正确使用办案措施，认真执行审批程序，见面材料一律同当事人见面，对当事人的合理意见予以采纳。同时双预审制度加强了办案人员之间相互监督，使审理监督关口前移，确保依纪依法办案落到实处。
二是通过一案双预审制度，提高了办案效率。每个案件发生，在一定程度上对涉案地区和单位的稳定发展产生一定影响，事关调查对象的政治生命和家庭幸福，也事关办案机关的声誉和形象。因此在调查中提高办案效率，尽可能缩短办案周期就显得尤为重要。通过实行一案双预审制度，随时发现办案中证据和程序上问题，及时查漏补缺，特别是通过大要案审理提前介入，对关键证据进行审理把关，确保案件质量，提高了办案效率。在2005年查办某国营林场经济窝案中，在“两规”期间，抽调审理人员提前介入，对关键证据进行了审理，使该案在短短20多天时间内顺利结案。在近年来查办的所有案件中没有一件案件延期结案的。
三是通过一案双预审制度，强化了办案人员素质。高标准查办案件，关键要求有一支素质过硬、敢办、能办、善办案件的队伍，通过实行一案双预审制度，使办案人员在熟练掌握案件检查业务知识和技能同时，学习掌握案件审理知识，熟练运用党纪政纪法规，学会自己挑毛病、找问题，这对案件调查人员是一个极大的锻练，提高了办案人员的综合素质。同时实行审理提前介入，也让案件检查人员和审理人员有一个互相学习交流的平台，使整个纪检监察队伍的整体素质明显提高
《县纪委监察局通过实施一案双预审制度提高办案质量》来源于，欢迎阅读县纪委监察局通过实施一案双预审制度提高办案质量。
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