论完善军队财务监督机制
摘要 严格财务监督是加强财务管理、提高经费使用效益、杜绝腐败行为的客观需要，也是实施依法理财的内在要求。搞好财务管理离不开科学规范和健全高效的监督机制作为支撑和保障。在当前预算管理和支付改革过程中，要针对财务监督中存在的突出问题，有的放矢、对症下药，从机构设置、职责划分、建章立制等基础环节入手，改革和完善监督机制，进一步提高军队财务管理的整体水平。
关键词 财务监督 财务管理 军队
一、完善军队财务监督机制的重要意义
军队财务监督，是指军队财务部门在筹集资金、供应资金、资金的调节平衡使用过程中，依照党和国家的路线、方针、政策与军队财务法规，运用特定的方式对军队经费取得与使用的合理性、合法性、有效性进行检查、督促、惩戒和改进，以便合理地使用资金，维护国家和军队的财经纪律。军队财务监督的内容十分广泛，一般说来主要包括以下几方面。
1、完善军队财务监督机制是提高军费使用效益的有效途径。监督是军队管理的有机组成部分和重要环节。财务部门对经费的管理的过程，其实也是一种对经费的监督的过程。忽视了监督的管理，就不可能提高军费的使用效益。军事经济活动主要通过经费运动表现出来，经费运动又是通过会计核算来反映，会计核算最终能够反映军费的经济活动。通过寓于会计核算的会计监督，可以发现和解决军队单位经济活动及其会计资料中的问题。从而保证军事经济活动及其会计资料真实性、合法性、完整性，使得会计核算资料真实准确地反映经济活动的全貌，进而根据掌握的真实情况，采取相应的办法和措施，从而提高军费的使用效益。
2、完善军队财务监督机制，是推动军队财务工作发展，实现“保障有力”的需要。军队财务管理机制是规范财务活动的前提，监督是军队管理有机组成部分和重要环节。财务部门对经费实施管理的过程，从本质上看，也是一个重要的监督过程。没有监督或忽视监督的管理，就不可能成为科学严密的管理。财力监督过程是不断地查找和发现财务工作中的问题并解决问题的过程。通过发现问题解决问题，不仅能够积累有关经验教训，而且能够发现财务管理机制、方法和运行上的不足和漏洞，从而加以改正和完善。完善财务监督机制，是推动财务工作发展的重要保证。只有完善财务监督机制，强化管理职能，才能推动业务建设的顺畅、高效运行。因此，财务工作应以“保障有力”为指导，积极适应后勤建设“两个根本性转变”，进一步完善财务监督机制，不断提高财务保障的整体效能。
3、完善军队财务监督机制是反腐倡廉的主要途径。军队建设的过程要形成军事资产不断增加、战斗力不断增强的局面，就必须从源头上治理损失浪费现象，从基础上保证军队建设走出一条投入较少、效益较高的路子。财务监督注重标明规范性和禁止性的内容和方式，也强调跟踪纠察、补救堵漏和总结教训，对于促进经济活动的科学管理具有实际的意义。另外，在军费的取得、分配、拨付、领报、开支、结算等环节，强化财务监督，科学确定方案，严格按科学方案和财经法规办事，不仅可以防止财力的滥用和浪费，制止违法乱纪于萌芽状态，而且还可以督促相关人员树立责任意识，端正工作态度，真抓实干，不谋私利，切实把各项经费使用好，全部有效地用到国防建设事业上，从而建立正规有序的军事经济秩序。
二、当前军队财务监督机制存在的主要问题
1、军队财务监督法规不健全。加强军队财务监督法规建设，规范经费和资金运动监督活动，是实现依法理财，从严治财的需要。但是，由于军队财务监督立法工作滞后，至今尚无一部完整和权威的对经费监督职能、内容、手段等作出专门规定的法规，致使财务监督地位没有法规保障，行使财务监督职能缺乏必要的法规手段，严重影响了财务监督的权威性和实际成效。
2、军队财务监督工作中行政干预的成分较多。党委批准的预算是约束力很强的法律性文件，任何人都不得随意乱开口子，然而在实际工作中，却有某些领导在预算内外随意开口，使得财力分配出现了严重的随意性，极大地影响了部队的正常开支，给部队训练和建设带来了很大影响。一些单位领导在理财上不按有关规定办理，而是受自我利益驱使，为自己牟利。比如，违反国家军队财经制度和标准规定，私设小金库小钱柜，搞体外循环；采用开假发票假单据进行虚报冒领，侵吞公款；铺张浪费大吃大喝摆阔气讲排场，不顾实际搞建设，寅吃卯粮，超预算开支现象严重；少数人为了吃回扣得好处费，不惜牺牲军队利益，使单位蒙受损失；截留隐瞒应上交收入，采取非正常手段，该交的不交，将收入化为小金库资金，逃避正常监督。
3、个别军队财务人员的业务素质偏低。由于部分财务人员对军队财务监督职能的重要性和积极作用认识不清，怕得罪领导，不敢监督；或是执法犯法，为了个人利益，讨好领导，使财务监督流于形式。军队财务人员的业务素质差，政策水平低，不仅影响了工作质量，更无法行使财务监督的职能。财务人员违反职业道德，编造虚假财务信息，掩盖真实的财务状况，致使建立在财务信息基础上的财务监督失去了实际意义。
4、审计部门职能作用发挥受到体制因素制约。审计与财务同属后勤系统的职能部门，财务行为是单位党委意图的现实体现。审计部门审计同级财务部门，其难度和效果可想而知，而“下一级”的做法，责任、权利、不对称、审计效果受到影响。多重审计的现象较为普遍。对于当前的经济违规现象，具有监督检查职责交叉，出现了谁都管，谁都不管，也都管不好的情况。
三、完善军队财务监督机制的设想
1、严格责任管理，建立健全财务监督约束机制。加强监督检查，是确保财务管理有序运行的有效措施。通过完善监督制约机制，促进各级执法部门和业务部门严格遵守财经法规，认真履行监督职责，指导部队依法办事，依法保障，依法管理，做到各项经费按标准供，支出使用按制度管，检查监督法规办。首先要严格监督制约措施。加强权力制约，对财经决策实行权力分解，分工不同的领导负责大项支出的论证、立项、执行和监督。加强双向制约，对事业建设实行双重监控，事业部门和财务部门共同进行计划制定，指标下达和跟踪问效。强化分管制约，对财务部门实行内部牵制，会计出纳和印章票据分管，账目凭证和结算报销相互稽核。加强外部制约，对经费收支实行检查公示，定其检查执行财经纪律情况，在一定范围内公布收支，充分发挥群众和舆论的监督作用。其次加大惩处力度。对在财务管理中出现的违法违纪问题，要严格按照军队现行法规，认真查处，坚持有法必依，执法必严，违法必究，绝不能姑息迁就，大事化小，小事化了，以保持财务工作的健康发展。
2、由各级党委对财务监督施监督。坚持党委理财是军队光荣传统，财务监督管理离不开党委的坚强领导。所谓理财就是用财和监财的统一，二者不可偏废。根据军队编制体制，审计部门隶属于后勤门部，其审计工作和审计结果在向后勤部门报告的同时，也应该受到单位党委的监督和评价。从体制上讲，各级
审计部门受后勤部门首长领导，对本级单位特别是对后勤部门的监督具有明显的局限性，很容易形成监督失控。在这种体制下，审计部门的职权很难到位。再者，军队经费由后勤和装备两部门分块管理，把审计部门归于后勤部系统，行使对装备经费审计，从目前的渠道讲也不太科学。从理顺关系，树立审计部门在军队政治生活中的权威地位，充分发挥审计部门的重要作用的角度来考虑，有必要将审计部门从后勤系统中独立出来，退出财务监督的执法序列，归位到党委直接领导，使其成为后勤系统外的具有独立审计监督权的机构。这也是审计独立性自身的要求，以加强对预算执行即经费支出的外部监督，同时排除后勤系统可能出现的对审计监督工作的干挠。
3、建立民主决策机制。军队财务监督在对军队财务各项工作的监督和协调当中，必然会涉及到各部门、各单位及各类人员的经费供求关系等许多方面，特别是会涉及到很多敏感的问题。另外，许多大项经费的开支，各项专项经费的划拨、使用，透明度不高，甚至管理脱节或者失控。因此，必须在军队财务管理框架中设立民主决策机制，提高决策的可信度和花钱办事的艺术性，确保财务决策，尤其是那些影响全局发展的决策、重大经费开支的决策、重大建设和改革项目的决策、财务管理改革决策以及日常财务业务决策基本没有失误或者没有较大失误。实行军队财务管理的民主决策，是一项复杂的系统工程，它需要各种专门的技术和方法，而且还要依靠现代科学理论的指导。首先，必须设计好民主决策的内容和职责，明确各级的职责，如各级党委和首长负责审定本级年度经费预算，决定大项开支。各级后勤部门在同级党委、首长领导下和上级后勤部门的指导下负责组织实施财务管理工作；其次，采取合理的民主决策程序，以使各项预算、计划的制订与确定符合客观实际的要求。
4、加快财务监督法规体系建设。由于我国正处于经济体制转轨时期，有关法律约束不规范，加之军队正处于联勤初期，一些关系还未理顺，完善法制很有必要。目前应立足现实，着眼未来，加深对财务活动系统性的认识，大胆借鉴地方与国外的立法经验，应根据现实的要求进一步完善军队财经法规，健全执法机制，强化组织约束和行政约束，增强财经法规严肃性。首先是要建立健全各项财经法规，特别是建立专项财务监督法规，这样可以使财务监督工作有法可依，同时也可规范财务监督行为。建议制定颁布《中国人民解放军财务监督条例》，详细规定各级财务部门应承担的责任及应具有的相应的奖惩权限。对于违反财经纪律、法规以及决策失误造成经济损失者，一定要严加惩处。除行政处分外，还应负相应的经济责任，赔偿一定的经济损失，直至追究法律责任。要改变以前那种平均主义的做法，对在财务监督中发现的问题，应严格按照有关法规的规定处理，不得大事化小，小事化了，直至不了了之。为改变军队财务监督工作的被动局面，制止经济损失浪费等不良现象，还应建立财务人员举报制度，严肃处理违纪违法和打击报复事件，提高法律威慑力，改变目前财务监督中有法不依，执法不严的状况。对财务人员实施法律保护，对执行法规好的单位和个人给予精神和物质上的奖励，形成内部自我约束机制，为财务监督创造一个良好的工作环境，使财务监督工作制度化、规范化。
5、完善监督程序。财务监督不是某一个部门、某一个人的事，各部门都有责任、有义务，必须步调一致，协同进行。因此财务监督工作应实行程序化监督。一般来说，军队财务监督应包括以下几个阶段：一是制订计划。根据财务管理建设的需要，在分析矛盾、确定军队财务监督对象后，必须订出监督计划。其内容主要包括：监督对象；监督目标，监督评价标准；监督方式、方法；监督的时间、地点，包括被监督问题发生的时间、地点与监督者实行军队财务监督的时间、地点，监督组织形式、人员组成、经费来源等。二是监督调查。作为监督过程阶段的监察调查，其对象是研究最重要的和最具有特色的事实和现象，以便在尽可能短的时间内对其做出评价。根据监察调查的对象、内容不同，可分为面对面的监察调查和背对背的监察调查，或两者结合运用。在监察过程中，要根据监察计划，实事求是地进行调查研究，弄清事实，取得确凿的资料。要运用历史资料，实地检查有关财务资料，听取各方面的意见与陈述，最后得出被监督单位财务管理的真相。三是监督总结。监督总结应包括监督评价、监督自我评价与反馈提高。根据监督的情况，对被监督对象做出实事求是的评价，必要时提出奖惩意见；另外监督者还应对其工作情况进行总结评价，主要包括：监督的程序是否合规、监督的方法是否适当、监督的质量情况等；最后应当将监督的结果与情况通过信息渠道反馈到决策部门，为以后进行新的决策、调节、监督提供资料，为制定对策提供依据。这样才能使监督部门与决策部门的工作不断提高。
6、开展财务普法教育，全面提高财务人员素质。加强财经法规工作，队伍建设是根本，只有建立起一支高素质的干部队伍，才能不断提高财务监督执法水平，开创财经法规工作的新局面。一是要在大军区以上单位财务部门建立精干高效的财经法规工作专门机构，在军以下单位财务部门编配财务监察专职人员，组建一支高素质的财经法规工作干部队伍；二是要提高全体财务干部特别是专职财务监督人员的业务水平，进一步增强依法行政、依法监督的意识；三是要加强各级财务领导的法制建设。各级财务部门领导率先垂范，带头学法，懂法，用法，严格执法，把依法理财，从严治法的原则贯穿到队伍建设和业务工作的各个方面，以法规来规范和约束各项财务监督管理工作。
作者：石敬安 程珵
实行动态管理一直是城市低保工作中一个难点，特别是低保对象的退出问题。几年来，江西省丰城市在城低保工作中，努力破解审批对象“确定难”，动态管理“出口难”问题，积极落实按“实际收入”计算家庭收入的要求，形成保障标准有升有降，保障人员有进有出，保障制度规范健全，政策运用规范化的城市低保工作格局。到2006年6月底，丰城市低保对象10024户，24053人，月发保障金180.4万元，人均补差75元，保障率100%。
科学划分
摸清低保对象实情
丰城市受客观因素影响，存在着下岗职工多、贫困群众多、社会保障历史欠账多的三多问题，群众居住分散，专职低保工作人员有限，同时部分居民对城市低保中存在认识上的道德误区，给调查摸底带来了很大困难。为此，丰城市以收入核算为基础，从贫困的根源和表象两方面核准低保对象，即每一户低保家庭都须有一个主要的致贫因素，城镇居民提出低保申请要充分说明致贫的理由。调查核实时，重点核实致贫原因的真实性和家庭实际收入，针对家庭实际收入核定难的问题，制定了一系列操作性强的办法：一是明确了家庭成员界定问题。凡收益共享，统一开支，同锅吃饭，相互间存在扶养、赡养、抚养关系的人员，均为共同生活的家庭成员。二是明确了不能享受低保家庭的条件。家庭成员中有自办公司经营的;家庭成员中有面包车以上车辆、船只从事营运的;家庭自有店面经营、出租或租赁店面从事经营的;本人虽下岗或终止劳动合同关系，但配偶在行政、事业单位或国营大型企业工作的。三是分类核算收入。对全市20个行业统一规定了收入标准，如外地劳务性打工300元/月，本地打工150元/月等。四是明确了调查程序。低保工作人员调查核实须做到“四要”，即一要上门入户，观察其贫困的表象;二要查单核费，了解其开支情况。电话费、水电费等费用开支状况，是一个家庭经济条件好坏的“晴雨表”;三要访邻问友，询问其收入情况;四要分析致贫原因，核查其真实性。丰城市把致贫因素划分七种类型：三无型(无生活来源，无劳动能力，无法定赡养、扶养或抚养义务人)、劳动力严重缺乏型(夫妻双方重残、重病导致劳动力基本或大部分丧失，子女未成年或自立)、劳动力缺乏型(家庭主要劳动力痴呆病残傻)、因病负担型(家庭收入低、因病支出大)、因学负担型(家庭收入低、子女就学负担大)、因灾致困型、就业不足型。把申请低保对象致贫原因按七种类型对号入座，通过取证调查真实性，如因病负担型，首先通过走访邻里、相关单位核算其收入，然后查其疾病证明、住院费，经过广泛调查后确定其致贫的真实性，调查核实做到了“五个清”，即家庭地址清、原工作单位清、贫困原因清、家庭生活状况清、就业需求清。
公平公正
规范审核、审批程序
为确保城市低保工作做到公平、公开、公正，丰城市严把低保对象入口关。一是制定规范性文件，强化工作措施。根据江西省城市低保有关法规，结合本市实际，丰城市先后出台了《城市居民最低生活保障暂行办法》《城市低保对象收入评估办法》《城市居民最低生活保障生活操作規程》，市民政局制定了低保申报、审批、监督评议、举报、办事公开、动态管理、资金管理、档案管理和责任追究等操作性较强的系统化工作制度，强化了工作程序，确保低保工作各个环节有章可循。二是强化工作职能，严把审核审批关。在城市低保对象审批时，严格执行“三级审核、三榜公示、三级评议、五项公开”操作程序。三级审核，即社区、街道和市低保办在接到申请对象和下级工作站送达的申请后，各级要对所有对象进行100%的入户调查，实行层层把关，相互监督，确保不出现错误漏保现象;三榜公示，即各街道(乡镇)和社区制作社会救助公示栏，申请对象从申请到办结低保，必须接受3次公示，在群众公认后方可享受低保待遇;三级评议，即申请对象在社区、街道和市低保办都要经过评议小组的评议，做到逢进必评;五项公开，即把低保有关政策、申办程序、举报电话、责任追究、办理结果等五项内容常年向社会公开。申请对象的三榜公示照片、三次评议会议记录(复印件)要附在申请材料中。三是坚持属地管理，做到不漏、不错、不重。根据申请对象和家庭常住地来确定管理责任单位，对居住在城区的由街道、社区居委会分块负责管理，对居住在乡镇的由乡镇民政所管理，有效地解决了人户分离、收入核定难的问题。
完善举措
疏通监督渠道
丰城市每年都对城市低保对象进行部门联手核查，市里成立城市低保对象核查工作领导小组，由15家部门(单位)的分管领导组成。工作人员从各成员单位抽调。市民政局将城市低保对象家庭备案制度及低保信息管理软件交相关成员单位，实现信息共享，由领导小组办公室对城市低保对象家庭收入和实际生活水平进行核查，重点查退休金，查经营情况，查新建新购房屋，查电费，查电话费，查教育收费。通过核查，及时清退不符合条件的低保对象。
对审核对象、补差标准等先由工作人员摸底调查并签名负责，然后进入评议小组入户调查，统一联评，最后由市、街(乡镇)、社区三级评议小组联审。经查实有弄虚作假骗保的，实行责任倒查制，直接追究上户调查人责任，工作人员除当年为不称职工作人员外，当年绩效工资奖金全部扣除，两年内不得晋升工资，情节严重的按照有关法规进行处理，工作表现突出的为优秀社区干部，当年晋升一档工资。这一制度的实行，大大提高了基层工作人员责任心，增加了工作的透明度，有效遏止了骗保现象的发生，共核查不符合条件的申请对象3782户。
街办(乡镇)、社区通过聘请5～7名在辖区内声望高、责任强的群众担任监督员，每两个月召开一次监督员会议，及时掌握低保家庭收入变化情况，收到了良好的效果。社区每两个月组织一次对非常保对象的上户核查，对条件明显好转的及时办理变更手续，通过定期核查办理变更手续312户、908人。
在社区设立了挂点责任人，制定了挂点职责、考核办法，挂点人员必须每季到低保对象家庭了解家庭变化情况，并在家庭情况调查表中详细记录，对条件明显好转的给予办理退保手续，2006年共掌握了条件明显好转的低保对象216户、608人，及时办理了退保手续。并设举报投诉电话96部，举报箱100个，对举报违反原则、优亲厚友、徇私舞弊的工作人员进行了严肃查处。对群众来信来访，坚持宣传政策、受理举报、有举必查，件件有回声，较好地化解了低保工作中的各种矛盾。同时，将低保制度、申请指导、工作机构图、申请程序图、工作人员职责在街办(乡镇)、社区统一制作装框上墙公开，广泛接受社会监督。(作者单位：丰城市民政局)
(编辑/杨文俊)
作者：周国华
财务工作是事业单位的经济命脉，由于事业单位的发展要符合国经济策略，给国家提供经济支柱。所以事业单位会设有专门的会计监督机制，但是目前多数事业单位的监督机制并没取到预期效果。由此，完善事业单位会计监督机制成为当下炙热的话题。本文阐述了监督机制的意义，分析目前存在的问题，并针对问题提出相对应的策略。希望能够给事业单位提供一些完善的建议。
一、目前事业单位会计监督存在问题
(一)没有健全会计监督体系
目前多数事业单位在会计监督没有一个健全的监督体系，在实际工作中事业单位的会计监督管理，没有明确的会计监督管理体，对于会计材料也是比较随意。首先，事业单位的领导就不重视会计监督工作，导致会计监督人员工作时存在缺勤现象，使会计监督过去形式的存在。其次，事业单位对会计监督没有相关的管理体系，造成相关的工作人员在监督时没有相关的法律依据。最后，对会计监督人员要求不严格，造成会计监督人员存在腐败现象。
(二)会计人员缺乏监督意识
在事业单位很多会计人员缺乏监督意识，认为自己的工作和其他工作的一样。由于事业单位会计人员缺乏监督意识，对事业单位工作人员提交上来的资料，从来都不进行检查，就用提交上了的数据进行统计，发现与实际相差较大时也是照常一样工作。造就让事业单位的工作人员会计资料存在作假的现象，让事业单位在经济上存在巨大的风险。
(三)事业单位人员素养偏低
在当代经济发展过快的情况下，事业单位一直有“铁饭碗”之称。事业单位在招聘就存在很大的问题，首先，常见的就是招聘时的裙带关系，很多事业单位的工作人员是通过裙带关系进来，但是招聘进来的人员素质和文化都过低。常常会存在把事业单位的东西顺回家里，在工作上由于能力不足会把自己分内的工作外包出去，造成事业单位的一些重要信息泄露。在与会计相关的工作上常常会存在拖延或者作假帐的情况。
(四)会计监督没有考核制度
对工作者的绩效考核是对工作者工作能力以及工作量一种检查，对工作进行数字化的管理。但目前我国很多事业单位会计监督工作没有考核制度，导致会计监督人员存在干多干少一样，干好干坏一个样。再加上会计监督工作本身要到严格把控财务，涉及到很多工作人员经济利益，很容易得罪人。由于没有相关考核所以很多会计监督工者，在实际工作中都是睁一只眼闭一只眼。造成事业单位的会计监督工作没有实质意义，不能发挥会计监督工作的基本作用。
二、针对目前存在的问题提出的策略
(一)建立完善的会计监督体系
无论是企业还是具体的工作部门，都应该有相对应的体系。只有完善的体系才能让工作人员工作更加顺利，是部门工作有章法。首先，事业单位的领导应该重视会计监督工作，并对其进行管理，最基础的就是要确保工作人对工作认真负责，会计监督工作人员不会存在无故缺勤的现象，让事业单位的会计监督工作具有实质意义。其次，事业单位对会计监督建立相关的管理体系，让工作人员在监督时有法可依，落，通过细化《会计法》与自己单位相配套实施，完善会计相关法律在具体的事业单位上监督的不足。最后，做好记录体系，把责任具体到监管人人身上，从根源上杜绝腐败的事情发生，对会计监督人员要求不严格，造成会计监督人员存在腐败现象。
(二)加强会计监督意识
首先，会计监督的相关的工作人员，应该清楚《会计法》和《内部会计控制基本法》对会计监督的基本要求，会计监督人员在整个工作过程中是要付相对应的法律责任的。其次，事业单位应该定期给会计监督工作人员进行培训，强化会计监督工作人员的监督意识。以确保会计监督人员在收集材料时会对材料详细的审查，在工作人员上交资料与实际不符时，应该对其资料进行详查，并追查详细原因。应该一点带面的进行核查，杜绝事业单位存在假账的现象。会计监督人员不仅仅要认真对待工作，也应该对事业单位负责。对事业单位的会计进行详细监督，避免事业单位因会计方面的工作而造成倒闭的风险。
(三)提高事业单位人员素質
事业单位是我国企业的代表，事业单位会计监督具有不可忽视的作用。所以要在人的观念上打破“铁饭碗”的错误观念，给你那些占着位置不干实事的制造一定的危机感。其次，就是改革目前存在的招聘体系，杜绝一些没有实际能力的工作者通过裙带关系进到事业单位的系统里，事业单位应该是有能者居之，而不是滋养社会败类的温床。因为，会计监督人员的素质在很大程度上直接影响着事业单位的形象。所以，事业单位在招聘会计监督管理人员是除了在专业上有相对应的要求外，还应该适当的提高事业单位招聘要求，以便更好提高事业单位人员集体素质。其次，强化员工管理，避免老员工利益关系网给新人制造工作上的的困难，提高整个事业单位工作人员的道德水平，营造出诚信、有职业操守的工作环境，给企业提供稳定的发展基础，让会计监督工作更好服务事业单位。
(四)完善会计考核制度
考核制度对会计监督工作具有重要的作用，要想让会计监督工作为事业单位服务，就应该建立相关的考核制度。第一，在制定考核制度之后，设定相关的激励机制。会计监督工作人在考核取得优秀成绩时，可以适当的给予奖励，以便提高工作人员的工作的积极性。第二，对考核不达标的会计监督者，要求会计监督人员说明原因，及时发现当下存在的问题，并及时更正。同时，也可以给那些占了位置不干实事的会计监督人员制造一定的危机感，提高整个事业单位的工作效率。
三、结语
事业单位是我国企业的代表，在我经济市场上具有特殊的位置。所以事业单位会计监督机制完善措施要落到实处，建立完善监督体系，加强会计人员的监督意识，提高事业单位人员的基本素质，完善事业单位的考核制度，才能从根本提高会计监督力利益，才能保证事业单位的经济利益，符合国家对事业单位的经济要求。(作者单位：临沂市临沭县玉山镇财经服务中心)
作者：李荣荣
完善监督机制
实行全程监督
二、当前“一把手”监督机制存在的主要问题
随着改革开放和社会主义现代化建设事业的推进，“一把手”监督机制虽有较大的推进，但从总体上看仍处于“初级阶级”。
(一)“一把手”监督机制尚未理顺，监督权小于被监督权、监督权源于被监督权、监督权依附于被监督权。监督权缺乏应有的独立性和权威性的机制弊端依然存在。从现行政治体制来看，各级纪检监察机关实行双重领导体制，并以同级党委、政府的领导为主。特别是监督机构的主要负责人，不是由同级党委或行政机关的领导成员兼任，就是由同级党委或行政机关任命。而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现了监督客体领导监督主体、监督主体依附于监督客体的现象。这在客观上使监督者缺乏执纪的自主性、独立性，监督往往在处于一种“两难”境地，大大削弱了监督职能的力度。因此，“一把手”监督中“虚监”、“弱监”甚至“无监”现象仍严重存在。
(二)权力监督机制运行方向单一，自上而下的监督比较容易实现，监督功能发挥得比较好;而自下而上的监督则相对薄弱，渠道较少、功能萎缩、步履维艰、难以奏效。科学有效的权力监督应当是自上而下、自下而上以及平行监督统一的多向运行机制。就目前监督机制运行状况来看，自上而下的监督比较容易实现，较为有力，功能发挥得较好。上级对下级的监督效率较高，基本可以做到“无所不监”，但自下而上的监督则相对薄弱。从理论上讲，领导干部职位越高、权力越大，就意味着责任越大，对其用权行为的监督本应越严格。而现实政治生活中权力监督机制存在的最大问题恰恰在于，对“一把手”的监督不力，致使一些“一把手”“腐而不败”，甚至“边腐边升”，这使得手握重权的高级领导干部反而成为监督的“盲区”，并对整个权力监督体制的正常运行造成了极大的负面影响。
(三)对“一把手”监督的现有法规、制度中部份执行不力，流于形式，甚至出现了“牛圈关猫”的现象。改革开放以来，党和国家颁布了很多法规、条例，我市各有关部门也相应制订了许多配套的规章制度，以防止“一把手”专权、滥权，例如：《党内监督条例(试行)》、《党员领导干部廉洁从政若干准则》、《关于实行党政领导干部问责暂行规定》、《局党组(委)议事规则》等等。尽管当前有不少规定和措施，但是监督的效果并不理想;制度虽然很好，但是由于种种原因，落到实处少，部份制度成了摆设。对“一把手”的监督制度某种程度上成了文本体系，成了务虚工作，就像休眠的杀毒软件和防火墙，至多只有羸弱的震慑作用，不能实现全过程的风险监控。
(四)对“一把手”监督内容不够全面，监督法规制度不完备，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以准确判断和及时纠正被监督者的越轨行为，监督的实施过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性和规范性。当前，我国“一把手”监督机构不同程度地存在“八多八少”现象，即：监督违法违纪多，监督决策失误少;事后追惩多，日常监管少;具体微观事项监督多，全面宏观控制少;对事的监督多，对人的监督少;行使任免权多，行使弹劾权少;应急性、治标性规定多，长效性、治本性规定少;正面规范行为的规定多，违反规定的处置措施少;一般性，抽象性规定多，具体的、可操作的程序性规定少。从学理上讲，完整的监督应该是事前、事中、事后监督的统一。但长期以来，我们往往把监督工作的重点放在对被监督者的事后惩戒，而忽略了事前预防和事中控制。实践表明，近年来现实生活中因主要领导决策失误造成的经济损失及其社会危害性越来越大，而现行监督机制却难以及时纠正重大的决策失误，不能把权力失控、决策失误、行为失范造成的损失降到最低，其结果不仅使监督机构陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面，而且监督的路子越走越窄，监督的作用和效果也越来越小。现行有关“一把手”权力监督的法规制度总体上比较零碎，且不具体，不仅很多必要的监督法规尚未出台，
2 即使已经出台的某些规范因可操作性差、缺乏配套措施而难以发挥作用，导致在现实监督行为中常以领导人的讲话、批示为依据，使监督行为缺乏明晰可靠的法律依据。因此，监督者在实施监督过程中容易产生盲目性和主观随意性，影响了监督工作的严肃性和规范性。
三、制约“一把手”监督机制完善的主要原因分析
“一把手”监督机制是一项复杂的系统工程，涉及面极广，其发展完善必须受多种因素的影响和制约。
(一)权力过分集中的弊端尚未得到根本解决。在加强党的一元化领导的口号下，不适当地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是什么事都要第一书记拍权。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。少数党政领导干部集行政领导权、政治决策权和党的监督权于一身。这种集权体制势必形成自上而下的单向集权型监督模式。高度集权的领导体制，必然造成上级机关及其领导人无人监督，也难以监督的现象。这样，权力制约和监督模式就出现了本未倒置现象;上级组织和领导干部权力较大，但却得不到应有的监督制约;与此同时，针对下级组织和工作人员的监督却相对健全。“一把手”贪污腐败问题之所以日渐突出，高官“前腐后继”，正是现在权力制约和监督机制结构性缺陷的集中体现。
(二)是制度执行“疲软”，个别违纪现象时有发生。制度建设还缺乏整体性、超前性和预见性，缺乏系统性，有“头痛医头、脚痛医脚”的倾向。在制度的完善上流于形式，存在缺陷。制度仅用于应付检查，未能在抓好制度的落实上下功夫。个别干部职工由于认识上的不到位，视制度为虚设。主要表面在：党风廉政责任制未能认真履行;对人、财、物、事权相关制度遵守不严;对工作纪律、自律、他律落不到实处;还存在有禁不止、有令不行的现象;执人情法、办人情事、吃拿卡要，以权谋私现象还未完全杜绝。
(三)是监督力度不够，监督考核未能落到实处。部分涉权岗位，未能建
3 立起有效的制度监督机制，监督上出现“真空“地带;在检查制度的落实上，存在重年终轻平时的现象，日常监督时紧时松;奖惩机制不到位，奖惩还不能充分反映工作量和工作业绩，存在”吃大锅饭“的现象。
四、建立加强对“一把手”有效监督机制的对策和建议
(一)利用市纪委监察局对派驻机构实行统
一、垂直管理的良机，彻底扭转监督权依附于被监督权的被动局面。派驻机构实行统一管理后，驻在部门与派驻机构的关系，由领导与被领导关系，转为监督与被监督的关系，确立了监督权的独立性与权威性。派驻机构要切实增强“派驻意识”，自觉主动接受纪委、监察局的领导，要建立驻在部门重大情况报告制度，凡重要案件线索、重大决策事项、领导个人重大事项、部门及所属系统发生的有关事件等，都要及时报告。实践证明，反腐败的核心问题是对权力的监督制约，要以领导干部特别是“一把手”为重点，加大监督制度创新力度，建立健全决策权，执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。制度建设和制度落实是派驻机构开展监督的重要方法，要切实用制度监督工程建设、房地产市场、土地市场领域。省委书记汪洋说：“制度面前人人平等，没有谁可以凌驾制度之上”!派驻机构要依照《中共惠州市纪委监察局派驻机构履行监督职责办法(试行)》，利用派驻机构工作相对独立、职能加强的优势，坚持原则，敢于碰硬，大胆进行监督，挺起腰杆，切实做好“三员”：信息员、宣传员、监督员，对“一把手”实行全方位，全过程监督。
(二)适度赋权，规范用权，保证“一把手”不专权、滥权。一要科学界定“一把手”权力，公开权力范围。要建立工作制度，对“一把手”在重大决策方面的实际权限作出具体的的规定，坚决实行党务、政务公开制度，把对“一把手”的权力限制在履行职责所允许的范围内，让监督部门有的放矢地进行监督。二要贯彻民主集中制，规范“一把手”的用权行为。对领导班子成员讨论决定重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用的会议程序作出
4 严格细致的规定，坚持“一把手”未位发言制，坚决杜绝“家长制”、“一言堂”现象。严格推行“四个不直接分管”，即“不直按分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程招投标、不直接分管物资采购”。三要增强班子成员民主意识，形成同舟共济的合力。“一把手”要带头接受监督，班子成员既要自觉维护“一把手”、尊重“一把手”、支持“一把手”，又要大胆监督“一把手”，监督主要领导干部是否正确贯彻执行民主集中制原则，防止独断专行、个人说了算，在班子内部建立一种积极健康的权力制衡机制，以保证决策的科学性和正确性。
(三)建立适应市场经济发展要求的行政审批及招投标制度，构筑源头治理腐败的事权防线。
1、扎实抓好工程建设领域突出问题专项治理，进一步规范有形建筑市场。 按照省市统一部置，住房和城乡规划建设局成立专项治理工作领导小组，围绕专项治理六个方面的突出问题，认真查找工程建设领域面临的主要问题，研究制订了《市住房和城乡规划建设工程建设领域突出问题专项治理实施方案》。在专项治理过程中，局注重加大建设工程招标信息化建设力度，从2009年开始先后建立实施了招投标网上报名制度，完善了适时监控和电子评标等多项机制，进一步优化了交易流程，提高了办事效率，推进了有形建筑市场规范化、制度化。主要体现在四个方面：一是推行投标网上报名，有效优化交易流程，减少了建设工程交易人为因素影响，提高招投标工作的透明度。二是升级改版信息网站，增加了信息动态和诚信企业栏目，并对工程信息栏目(如招标信息、资格预审、中标信息)按县区范围进行了分类，提高了网页更新率和浏览速度，更加利于接受社会各界的监督。三是增设电子开标系统，对于投标报价中前20种主要材料、设备、人工的单价由系统去评定。四是开发使用电子监察，将局招标投标的电子监控系统与市监察局的电子监察系统实行对接，及时将工程招投标交易全过程及各个步骤的详细资料上传到监察部门，实行招投标全过程的监督。
5 市国土资源管理局，坚决执行土地使用权和矿业权招拍挂出让制度。完善经营性土地使用权招拍挂出让制度，严格控制划拨用地和协议出让土范围，推进经营性用地有偿使用制度。全面开展整顿和规范矿产资源开发秩序，完善探矿权、采矿权招拍挂出让制度。
2、开展对房地产开发领域专项治理活动，促进规划管理的科学化、法制化。 根据国家住房和城乡建设部、监察部，省建设厅、监察厅关于加强房地产开发项目规划管理和监督检查的有关文件及电视电话会议精神，市住房与城乡建设局与市监察局联合成立专项工作机构，就房地产开发中违规变更规划、调整容积率问题进行全面的自查。在自查工作中，局着重抓好三项工作：一是要严格执行城乡规划委员会制度，进一步规范了建设项目的规划审批流程，建立科学民主规范的规划决策机制，对违法违规审批和出让土地，擅自改变土地用途、提高容积率实行过错责任追究。通过自查，把行政许可和非行政许可事项许可从原来的32项减少至目前的23项。二是修改完善了《惠州市城市规划管理规定》，进一步明确职责、规范管理，使行政执法和职权的行使更加公开、透明，提高依法行政水平。加强对规划设计单位的指导和管理体制，引入竞争机制，通过规划设计招标、评优等措施促进规划设计质量的提高和理论、方法的创新。三是强化对规划编制工作的全程监管，严格按照现行的国家、省、市有关的法规、规范和技术标准验收规划成果，使规划成果在内容上的深度、广度和实施上的可操作性都达到规定的要求，减少了自由裁量。
(四)不断创新工作方式方法，完善监督机制，对“一把手”实行全程监督。
1、突出预防围标、串标，加强对工程招投标的监督。进一步推进完善工程建设，房地产市场、土地要素市场的招投标管理制度;完善网上招标和计算机辅助评标，提高招投标的信息化水平，减少人为因素影响。
2、加大改革力度，敢于创新突破，针对管理中的漏洞和薄弱环节，健全有关法规制度，创新出台新的管理制度。进一步完善《惠州市建设工程设计变更及现场签证管理办法》、《关于房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标正式招标人确定方式的规定》、《关于进一步加房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理的补充通知》。
二0一0年四月六日
加强对单位“三重一大”事项实施的监督
目前，普遍存在对各单位“三重一大”事项监督难，难监督情况，如何落实中央关于对单位“三重一大”事项进行有效监督?是摆在各级面前大的问题，也是有效防止腐败加强党风廉政建设的大事，同时纪工委能否有效履行监督职能?直接关系纪工委监察分局的工作成效和职能的发挥。努力破解对监管单位“三重一大”事项监督工作中存在的范围界定难、监督执行难、责任追究难等问题是目前重要课题和工作，经过调研，吸取外地经验，结合本地实际，现提出以下对监管单位“三重一大”事项实施有效监督，破解监督难题的粗浅认识。
一、明确监督范围，破解“三重一大”范围界定难题 “三重一大”范围界定是监管工作的基础工程，于整个监管过程至关重要。县纪委统一或各单位结合自身实际要制定《三重一大事项集体决策制度实施办法》，让“三重一大”事项的范围标准和监督机制细化、量化。
一是明确内容。针对所辖管单位实际，在广泛征求意见的基础上，对单位“三重一大”事项的内容予以明确，使监督者与被监督者能够准确把握某项工作是否属于“三重一大”范畴。
二是明确标准。根据各单位性质，划分为几个档次和类别。比如，按有无专项资金分类可分为有项目资金分配职能的单位和 1
党政部门无项目资金分配职能的单位，或按有无收入等性质划分单位类别，并按类别制定相应档次标准。
三是明确规则。各单位要将“三重一大”事项的讨论决策权纳入本单位党政领导班子会议的议事范围，并制定科学合理的议事规则，对讨论、决策、审批等程序严格进行规范。针对各单位重大决策的内容和大额资金使用的标准各不相同的情况，规定各单位可结合实际适时予以调整，调整后必须书面报纪工委监察分局备案，以便议事规则与“三重一大”配套。规定所管辖和联系单位除依法应当保密的事项外，重大决策事项、依据和结果都要公开，纪工委定期对决策执行情况进行跟踪监督。
二、明确监督程序，破解“三重一大”监督执行难题 纪工委、监察分局为使监督检查不走过场，要制定《关于“三重一大”事项集体决策制度执行情况监督检查办法》，注重从事前、事中和事后三个阶段强化对所属部门“三重一大”事项实施过程的有效监督。
一是抓好决策环节的监督。实行部门党组(党委)会议提前报告制度，所辖部门在召开党政领导班子会议研究涉及“三重一大”事项时，须提前报告纪工委监察分局并提交会议相关资料供审核。纪工委监察分局在列席会议时，重点针对重大决策是否坚持民主集中制原则、重要干部任免是否经有关职能部门核准、重大项目安排是否按主管部门审查要求依法进行、大额度资金使用是否符合政策规定等内容进行监督，发现问题及时纠正。
二是抓好实施环节的监督。在重大决策方面，重点抓好是否存在不执行、乱执行或擅自改变集体决定等问题的监督。在重要干部任免方面，重点抓好对资格审查、考试、民主推荐、民主测评、组织考察、党组(委)研究决定及任前公示等环节执行情况的监督。在重大项目安排方面，重点抓好招投标、政府采购、产权交易是否按规定程序实施，是否存在串标、围标等违规行为，主管部门是否进行严格审查，项目质量及资金使用是否按法定程序报经有关部门审查核准等情况的监督。在固定资产管理方面，实行增加和变更固定资产备案制度，对增加的固定资产，纪工委监察分局主动对其是否经相关部门批准、资金来源是否正当、政府采购及公开招投标程序是否完备等情况进行审核。对变更的固定资产，所属部门必须主动将经有关部门审核后的方案报纪工委监察分局备案。在大额度资金使用方面，纪工委监察分局会同财政、审计部门重点抓好纳入预算的罚没收入、行政性收费、基金，以及应缴入财政专户的预算外资金是否坚持“收支两条线”，是否存在“小金库”，政府投资项目资金、专项资金使用情况是否符合相关规定等内容的监督。
三是抓好后续监督。主要通过信访和开展检查进行监督。纪工委监察分局建立信访初核制度，在其所管辖单位设立举报箱，向社会公布信访举报电话，及时受理涉及所属部门“三重一大”的举报，采取倒查的方式组织初核。认真抓好日常和专项报告工作，每年开展一次党风廉政、纠风、专项资金治理、收支两
条线、五费一票、执法执纪等综合检查，定期对所属部门的“三重一大”事项进行专项督查。对群众反映属实和监督检查中发现的问题，及时予以纠正和处理，并督促其整改。
三、明确监督责任，破解“三重一大”制度执行难题 制度发挥作用关键在于有力地执行。纪工委要紧紧抓住制度执行不力这一难题，明确监督责任，有力推进“三重一大”制度的落实。
一是建立监督纪实档案。实行“一事一记”，对“三重一大”事项进行全过程纪实监督，将时间、地点、责任人、参与监督的过程或环节、结果等真实详细地记录，形成专门的监督纪实档案，为检查、评价、考核和责任追究提供可靠依据。对监督者不履行或不正确履行监督职责，被监督者规避监督、不配合监督和干扰监督的，都必须实行严格的责任追究，促使监督者和被监督者有效配合、全面履职。
二是健全监督制度。建立“三重一大”事项责任考核制、预报告制、票决制、备案制四项制度。即将执行“三重一大”监督规定的情况纳入各单位年终党风廉政建设责任制考核的重要内容，进行严格考核;各单位在研究“三重一大”事项之前，必须以书面形式向纪工委报告，纪工委根据报告的内容及具体情况决定是否列席会议;各单位研究决定“三重一大”事项时，实行党政“一把手”未位发言制和无记名票决制，只有应到会班子成员三分之二以上投票赞成的决策事项才能付诸实施。而且票决情
况必须在5个工作日内以书面形式报纪工委备案。
三是严格责任追究。加强对“三重一大”事项的监督和管理，对应由领导班子集体研究决定的事项，而由个人或少数人决定的，或不告知、不报告、有意规避监督的，视情节给予有关责任人批评教育、诫勉谈话、通报批评等处理;对变相规避监督，严重违反“三重一大”决策程序和规定，造成不良后果的，严格实行责任追究，对相关责任人给予党纪政纪处分;对不认真落实有关规定，决策出现重大失误或造成重大损失、恶劣影响、引发严重社会矛盾的，实行党风廉政建设考核“一票否决”，并依据有关规定严肃追究党政纪责任;对纪工委、监察分局干部不认真履行职责、监督缺位或不到位造成所管辖和联系单位发生违纪违法问题的，则由县纪委监察局依照派出纪工委监督约束制度和绩效考评办法追究相关责任人失职失察责任。
完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。人民民主是社会主义的生命,社会主义民主的本质和核心是人民当家作主。因此,要健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情
一、政务公开与公信力要正确理解政务公开的涵义,首先要正确理解政务的涵义。对政务的涵义目前有三种理解:一是广义的理解,认为政务就是关于政治方面的种种事务,是国家的管理工作;二是狭义的理解,认为政务仅指行政事务;三是综合的理解,认为“政党政务、政府政务、社会团体、公共事业和公共服务部门的公共权力的行使等,都归于政务之中,也称为大政务”[2]。笔者赞成对政务进行综合理解的大政务观。目前存在泛行政化倾向,执政党、政府、社团、基层自治组织、公共事业和公共服务部门等,都具有公共事务管理的权力
推进行政权力公开透明运行，要按照权力“取得有据、配置科学、运行公开、行使依法、监督到位”的要求，着力推进行政权力公开透明运行，切实加强对行政权力的监督制约，保证公开内容真实可信、过程有据可查、结果公平公正。要公开行政职权依据。按照职权法定、权责一致的要求，继续清理审核，摸清行政职权的底数。对清理审核后的行政职权，要科学合理地进行分类登记，编制行政职权目录并依法向社会公布。调整或改变部门行政权力要及时修订职权目录，重新依法向社会公布。编制、法制、纪检监察等部门要密切配合，严格审核把关。
二要优化权力运行流程。要明确并依法公开权力行使条件、承办岗位、办理时限、监督制约环节、相对人权利等内容，统一工作标准，严格行政程序，健全行政权力运行机制。
三要规范行政自由裁量权。加强对行政执法过程中自由裁量权的清理，分档限制自由裁量空间，严格约束经办人员的裁量自由。
四要加强权力运行监控。要采取多种方式对行政权力运行情况实施监督，特别要从财权、物权、事权等重要环节入手，大力推进政府上网工程和电子监察，逐步形成比较完善的权力公开透明运行监控机制。 探索创新，开创办事公开的新局面
落实制度推进办事公开。
淮阴区局建立了公开事项预审制度、民主管理监督制度、工作评议制度、问责制度，形成办事公开民主管理的长效机制，保证公开的内容真实可信、过程有据可查、结果公开公正，并按照“公开是原则，不公开是例外”的要求，大力推进政务公开、司务公开，解决好“敢不敢公开、公开什么内容”这一关键，实现办事公开的制度化、规范化。
内部监督实施办事公开。
在加强上级监督的同时，职工对单位重要事务的知情权得以落实，主动参与监督的意识进一步增强，建立了职代会并产生了职工代表，参与重要事务管理的民主监督，构建了单位内部监督制约的机制，从制度上解决了班子成员之间监督“虚”、职工监督 “难”的普遍性问题。同时，单位领导主动接受监督的意识也进一步提高，重大敏感问题主动向职工公开，向上级纪检监察部门报告，自觉接受监督。
检查考核促进办事公开。
淮阴区局在淮阴报、举报箱和告客户书中公布了举报电话及地址，不定期发放评议调查问卷，适时监督检查，认真受理群众的举报，不断加强对工作人员监管力度;区局将办事公开落实情况的检查、评议情况，与年中小结、年底考核相结合，总结经验成绩、找出问题不足，促进了办事公开工作的落实;区局(分公司)还在2010年“省文明行业验收”和“创优秀县级局(分公司)”建设实绩考核中把办事公开民主管理列为干部工作业绩考核的重要内容，并与落实党风廉政建设责任制结合起来，考核结果与干部奖惩和使用挂钩。
三、推进办事公开有效搭建了“二个平台”
一是搭建了各级干部展示素质的平台。
淮阴区局通过办事公开工作的开展，促进了干部队伍建设，提高干部的政策法规水平，增强了干部组织协调、思想工作、适新应变、把握全局的工作能力，同时推动了基层干部作风的转变，提高了基层组织的办事效能，牢固树立了既抓经济发展又抓党风廉政的责任意识。
二是搭建了办事公开职工参与的平台。
办事公开是新形式下解决突出问题的有效载体，是维护稳定、改善干群关系增强党与群众的血肉联系的有益尝试。淮阴区局坚持干什么让职工参与，怎么干让职工监督的原则，完善职工代表大会制度，落实职工代表大会各项权利、义务，严格执行职代会程序，保障了员工依法享有对单位重要事项的知情权、参与权、表达权和监督权。
建立科学规范的选人用人监督机制，着力把好“选人”、“用人”、“育人”等环节，切实提高干部队伍素质。本文试就建立和完善科学规范的选人用人监督机制浅谈一些设想，以期对提高纪检监察工作水平，提升领导干部队伍建设水平有所裨益。
建设“严格规范、富有效率、充满活力”的中国烟草是行业当前和今后一段时期的主要任务。今年，国家局又明确了“税利保增长”、“卷烟上水平”的工作目标。千头万绪的工作要落实，各种指标任务要完成，关键要有一支思想作风硬、业务能力强、科学发展水平高的干部队伍作保证。随着烟草行业用工分配制度改革的不断深入，选人用人质量较过去有明显提升。
但由于体制机制的原因，在选人用人方面还存在较多局限性，还不能完全适应科学发展的要求，某种程度上影响了行业的发展。整治选人用人上的不正之风、提高选人用人公信度，是党的十七大对组织工作提出的明确目标，也是对纪检监察工作提出的更高要求。提高选人用人工作质量，体现的是一项政策，反映的是一个观念，形成的是一种导向。建立健全科学规范的监督机制是防止选人用人上的不正之风、保持高素质干部队伍的重要前提。纪检监察部门要把做好选人用人监督工作作为一项重要工作内容，这是加强党的执政能力，提高人民群众满意度，落实科学发展观要求的必然要求。
如何建立健全科学规范的选人用人监督机制，提高选人用人的科学性和公信度。笔者以为，纪检监察部门应牢固树立“做党的忠诚卫士，当群众的贴心人”思想工作意识，结合当前监督工作实际，在选人用人过程中，坚持和树立正确的选人用人导向，把选好人用好人育好人作为加强党执政能力建设的有效途径。主动介入，积极作为，不断总结经验，逐步建立和完善选人、用人、育人等工作机制，实施有效监督。着重把握好“选”和“用”两个关键环节的同时，进一步突出思想政治教育，逐步形成科学规范的监督管理工作流程和模式。建立健全干部任前监督机制，把好干部“入门关”
选人环节是干部提拔任用的首道程序，是纪检监察部门实施干部任前监督的关键节点。历史的原因，烟草员工存在管理(正式工)与一线(派遣工)之分，在劳动用工分配制度改革还没有完全突破这一瓶颈的情况下，选人用人方面还存在一定的局限性和封闭性。因此建立完善干部任前监督机制，要突出对选人环节的监督，把好“入门关”。
要加强选人动议监督。重点看动议的提出是否确因工作需要，是否属于正常人事任免，是否在适当的时间等。同时要做到“四个公开”，即：推荐职位公开、用人事由公开、职务标准公开、入围人选公开、选人过程公开。力求“隐性权力显性化，显性权力规范化”。
要严格初始提名工作。随着烟草行业劳动用工分配制度改革力度的不断加大，身份管理将被岗位管理所替代，过去那种干部选用仅局限在为数不多的正式员工身上的状况将不复存在，选人用人范围变得相对宽广。因此，纪检监察部门在实施选人监督时，要关注初始提名的广泛性，确保一线员工有足够的参与度，以达到干部选用“不看身份看能力，不凭关系凭业绩”的工作效果。要通过“海选”真正体现民主参与的过程，防止“少数人选少数人”、“矮子中选将军”的现象。
要落实候选人提名责任制。没有民主干不好事，因此要集思广益;没有集中干不成事，所以要集中优势。既要体现民主又要实现集中，就要严格规范由谁提名、怎样提名和谁提名谁负责的问题。让参与提名者清楚这是一项严肃的政治任务，而不是任人唯亲、拉帮结派的政治投机，确保选人工作的严肃性。要按照“政治靠得住、工作有本事、群众信得过”的要求，通过民主推荐、组织推荐、署名推荐、公推竞岗等方式，选出政治坚定、作风民主，思想解放、善抓发展、善谋全局，清正廉洁、群众公认的人选。
建立健全干部履职监督机制，把好“用人关”
如果选对人是提高选人用人工作满意度的前提条件，那么用好人就是提高干部任用公信度的一个重要保证。烟草行业是一个集执法与经营于一身的特殊的垄断行业。执法关乎于权，经营关乎于利。防止权利不失察，权力不失控，就必须突出权力使用过程的监督，着力提高干部工作的透明度和公开性，让权力在阳光下运行。
加强履职过程监督。要结合烟草行业工作特点，坚持全面把握干部任职后的德、能、勤、绩、廉等情况，将有效的监督工作举措贯穿领导干部履行职责的全过程，保持“不脱节、不断档”。尤其要针对专卖监督管理工作的案件查处、行政许可、内部监管以及卷烟营销工作中的客户等级、类别、货源分配等涉及权和利的关键节点，进行重点监督，真正把领导干部履职过程中的现实表现摸清、把工作成绩找实、把问题缺点找准。不仅听取上级领导意见，还要听取广大员工和客户的评价;不仅听工作汇报，还要进行实地考察;注意区分显绩与潜绩、实绩与虚绩、态度与行动。同时，要将监督的触角延伸到八小时以外，确保不失控。加大轮岗交流力度。烟草行业的管理体系是“一套班子几块牌”，领导干部是“几个帽子一起戴”。权力的相对集中，更需要能力的相对全面。然而，由于垂直管理的属性，烟草行业领导干部交流任职活动相对其他单位或政府部门来说，缺少一定宽度和广度。因此，纪检监察部门要立足干部队伍建设和行业平稳发展的角度，在健全完善科学使用干部方法方式上下工夫，主动建议领导班子研究制定一些干部交流政策规定，广泛开展横向、纵向交流任职活动，让更多的领导干部得到充分的锻炼，促进干部交流工作走上制度化、规范化、经常化的轨道。
实施民主评议监督。要始终坚持民主议事制度，并狠抓日常监督执行，坚决杜绝一言堂现象。领导干部要善于倾听和接纳不同意见，集思广益，扬长避短，力求实现决策的最优化。
要坚持党务、政务、企务公开制度，认真开展干部述职述廉和批评与自我批评，使广大员工能够经常通过各种正当渠道对党员干部进行评议监督。要强化领导干部严格执行《国有企业领导人廉洁从业若干规定(试行)》，坚持做到“七个不准”，切实树立新形势下团结务实、廉洁自律、开拓进取的领导干部形象。
建立健全反腐倡廉教育机制，把好“育人关”
前不久，网上一段关于“广州一年级小学生的理想”的采访视频吸引了很多网民的注意，一位6岁小学生“想做贪官”的理想成为众多网民热议的话题。“做„„贪官，因为贪官有很多东西”。这句“无忌童言”，折射的社会现实令人深思。尽管，近年来的反腐倡廉工作力度很大，取得了不错的成果，但重贪、巨腐依然层出不穷，这不仅仅是打击力度不够的问题，关键的是在对领导干部的教育和监督方面还显缺失。笔者以为，除了要把好“选人关”、“用人关”，还要把宣传教育作为完善监督机制的基础性工作和治本性措施，切实把好“育人关”。领导干部并不是生活在真空中，在腐败问题上没有天然的免疫力。纪检部门要立足于教育，着眼于防范，突出事前、事中的说教和预防，无论是从社会经济角度，还是从保护干部的角度，都是十分必要的。把好“育人关”，能从根本上洗涤领导干部的心灵，净化干部队伍的风气，坚定理想信念，强化自律意识，筑牢拒腐防变的思想防线，减少和避免各种贪污腐败现象发生。
要唱响教育为上的主旋律。反腐倡廉建设，教育是基础。基层烟草企业，人员庞大，业务环节多，容易滋生腐败现象。我们要始终坚持教育为先、预防为主的原则，从提高党员干部的政治素质入手，加强对党员干部的理想信念、党风党纪、廉洁从政、职业道德和艰苦奋斗教育，尤其要加强后备干部人才储备队伍的教育，未雨绸缪，及早强化廉政自律意识，筑牢思想道德堤坝。要坚持把反腐倡廉宣传教育与主要工作的总体部署，同落实、同检查、同考核，形成领导班子搭台、纪检部门负责、其他部门配合的工作格局。
要明确全程教育的总思路。要把反腐倡廉教育贯穿领导干部成长的全过程，对干部的培养、选拔、管理、使用等关键环节实施不间断教育，形成环环相扣的教育监督链，使领导干部的勤政廉政意识入脑入心，付诸于行。要在深入学习贯彻党的纲领性文件精神的基础上，重点组织党员干部紧密结合党的建设特别是党风廉政建设和反腐败斗争的形势需要，采取集中学习辅导与自学讨论交流相结合等多种形式，对《党章》、《条例》、“两个务必”、“八个坚持、八个反对”等一系列党的政治纪律和对党员干部廉洁从政的各项政策纪律规定，开展持续深入的学习教育活动，不断提高党员干部廉洁从政意识和拒腐防变能力。
要打造警示教育的大平台。多途开辟警示教育阵地，积极打造预防职务犯罪教育、法制教育和廉政教育的平台。经常性地开展各种警示教育活动，使每一位领导干部都能树立正确的权力观、地位观、利益观，保持公仆心、责任心、事业心，更加珍惜工作岗位、珍惜手中权力、珍惜集体荣誉、珍惜个人前途、珍惜家庭幸福，守好做人底线，走好从政之路。要注重加强廉政文化建设，始终把大力推进廉政文化建设，作为深入推进党风廉政宣传教育的重
要途径，将廉政文化进机关、进基层队、所与机关作风、职业道德、效能建设结合起来。通过精心策划制作廉政文化宣传专栏，组织观看革命传统教育和廉政警示教育方面的歌舞、小品、专题片等，努力营造尊廉崇洁的良好氛围。
“打铁还需自身硬”。在建立和健全选人用人权力约束监督机制，切实把好选人关、用人关、育人关的同时，纪检监察部门还要根据形势发展和工作需要，开展经常性教育学习活动，不断提高自身业务水平和工作能力，保持思想观念常学常新，监督理念及时更新，工作举措不断创新，为烟草行业健康、稳定、科学发展提供有力保障。
努力形成勤俭节约的公司文化
节约是中华民族的传统美德，是我们民族世代相传的精神财富，为世代中国人所崇尚。《左传》中说：“俭，德之共也，侈，恶之大也”，就是把俭朴作为培养良好道德的基础，把奢侈看成是一切恶行的根源。总书记近期也曾多次强调，要“坚持勤俭办一切事业，坚决抵制享乐主义和奢靡之风”，“努力使厉行节约、反对浪费在全社会蔚然成风。”
中央“八项规定”出台后，我公司高度重视，多管齐下，从制度上、管理上、考核上入手，以费用控制为着力点，结合工作实际，加强勤俭教育，认真落实中央“八项规定”的要求，已取得了良好的效果：
一、完善制度约束，自上而下落实
为深入贯彻落实中央“八项规定”，公司党委制订了《关于改进和加强工作作风、密切联系群众的若干规定》，从会议管理、发文管理、调研管理、外事出访、职务消费五方面严格控制。“风成于上，习化于下”，公司党委同志严于律己、身先垂范，有助于自上而下形成坚持艰苦奋斗、勤俭节约良好风尚。
二、加强费用考核，严格控制支出
通过费用考核控制支出是我公司勤俭办事、降本增效的有效手段。近年来，虽然业务规模持续增长，物价水平不断升高，业务接待、差旅会议等需求亦随之增加。但我公司为严格控制五项费用，在编制预算时，原则上不增加各部门和分支机构的五项费用指标。在物价上涨、业务增加的情况下，公司五项费用控制仍取得了良好的效果。
三、建立长效机制，形成勤俭文化
我公司历来注重成本控制，已形成了务实高效，俭朴节约的良好风气。但我们必须清醒的认识到，勤俭节约是一项常抓不懈的任务，一时做到容易，长期保持很难。“靡不有初，鲜克有终”，要使勤俭之风制度化、常态化，使其成为所有干部员工自觉的行为准则，则需继续深入学习贯彻“八项规定”和公司党委《若干规定》，同时，将其与党的群众路线教育实践活动紧密结合，使勤俭节约成为公司文化的一部分，代代相传，不断发扬光大。
今年以来，全体干部员工同心同德，在进一步厉行节约、降本增效的战役中取得了良好开局。在接下来的工作中，我们在继续深入开展勤俭节约学习教育的同时，还需要进一步将相关规定细化成可操作的科学标准和制度，持之以恒地改进工作作风，锲而不舍地实现公司降本增效的目标，为公司全面实现“十二五”目标而努力奋斗!
一、著作权延伸性集体管理制度的含义
学界目前对著作权集体管理的含义还没有形成统一的认识。世界知识产权组织关于集体管理组织的研究报告指出：“在集体管理的框架下，权利人授权集体管理组织管理其权利，即监督相关作品的使用，与潜在的使用者谈判，在合适的情况下发放许可，收取合适的许可费，并向权利人分配许可费。”自愿式、强制性和延伸性集体管理是著作权集体管理的三种模式。其中，著作权延伸性集体管理就是指法律在承认集体管理组织享有管理其会员作品的权利的基础上，又在某些特定的著作权领域内将其权利“延伸”至对非会员作品的管理。换言之，在特定范畴内即使没有经过著作权人授权的作品也可以由著作权集体管理组织依法进行管理。但必须强调的是，著作权人(非会员)有权以书面通知的形式拒绝集体管理组织对其作品的管理，集体管理组织在收到拒绝管理的通知后，必须停止对作品的管理。
二、著作权延伸性集体管理制度的比较法考察
在全世界范围内，除了北欧的6个国家以外，也只有俄罗斯和津巴布韦实行了该制度。丹麦于1970年加入北欧版权委员会，其延伸性集体管理制度最开始应用于文学艺术领域，后来扩展到视觉艺术领域、电台及电视转播等方面。在此种制度下，无论著作权人是否成为集体管理组织的会员，都将自动受到该制度的保护，非会员与会员一样享有获取报酬的权利。集体管理组织必须代表著作权人的利益，合理分配费用，但是可以抽取1/3的收入设立特殊基金，作为开展主要活动的储备。此外，费用的领取以5年为限，逾期未领取的，将会作为特殊基金。著作权集体管理组织在取得国家授权后可以对已发表的音乐作品、为私人目的复制录音和音像作品等领域进行延伸管理。受托组织自收到著作权人拒绝管理的书面通知后，必须在3个月期内将权利人提供的清单上的作品或权利从与所有使用者签订的合同中剔除，并在公众信息系统中予以公告，还必须转付以往从使用者那里收到的报酬。著作权集体管理组织接受联邦行政机关和媒体的监督，有义务按照规定每年提供自己活动情况的报告。
三、著作权延伸性集体管理制度的优越性及在我国实施的可行性
(一)延伸性集体管理制度的优越性
第一，网络环境下作品的创作与传播呈现出新的特征，著作权人难以行使甚至无法行使其权利的情况越来越多，相反，使用者可以通过著作权集体管理组织获得合法使用著作权人作品的机会。中国互联网协会网络版权联盟秘书长王斌指出，一对一的授权模式无法适应网络时代的海量授权，这是导致当前互联网著作权纠纷频发的主要原因之一。延伸性集体管理能够促进网络作品的传播，为解决这一难题提供了很好的途径。著作权集体管理组织在取得“海量作者”的“海量许可”方面扮演着重要的角色，可以说“如果没有集体管理，作者的著作权行使有一半会落空。”第二，有效维护著作权人的权利，降低维权成本。实践证明，著作权延伸性集体管理制度有助于解决使用者因不能找到非会员而无法支付报酬的问题，实现对“孤儿作品”的有效保护，减少“被迫”侵权的状况，更好地维护广大著作权人的合法权益。此外，著作权人只能以著作权集体管理组织为诉讼对象来维护自己的合法权利，已经履行了缴纳使用费义务的使用者不再承担其他法律责任。这样以来必定会降低著作权人的维权成本，改善著作权侵权方面泛诉和滥诉的状况，节约司法资源。第三，有利于平衡著作权人、使用者及社会公众三者之间的利益。1909年，关于美国著作权法的国会委员会报告中指出，对作者私人权利的保护并不是著作权法的立法目的，其目的是为了公共福利。现代著作权立法的目的还应当考虑促进作品的广泛传播。我国《著作权法》第一条的规定也明确了这一立法目的。延伸性集体管理制度的实质也与这一精神相契合，通过对著作权人权利的限制来平衡其与使用者及社会大众之间的利益。
(二)延伸性集体管理制度
在我国实施的可行性第一，集体管理组织已初具规模，积累了较丰富的经验，为建立延伸性的集体管理制度奠定了基础。我国目前已有文著协、音著协等5家著作权集体管理组织，并有进一步发展壮大的趋势。以音著协为例，1992年成立至今经历了20年的风雨历程，积累了相当的经验，目前使用的DIVA资料管理系统是该领域世界最权威的数据库系统，为建立延伸性集体管理制度提供了技术上的支持。第二，“一揽子许可”的出现体现了延伸性集体管理存在的必要性。2009年上海世博会，音著协对组织者和参展者使用第三方音乐作品进行了“一揽子许可”，主要涵盖许可的对象、权利范围、地域范围、时间期限、涉及的使用费和著作权纠纷解决6个方面的内容。在使用者缴纳使用费后，由音著协代为解决因作品的使用所引发的著作权纠纷，实际上是对非会员间接实行延伸管理。针对歌厅对作品的使用，音集协也发放了“一揽子许可”，并承诺解决可能产生的著作权纠纷问题。“一揽子许可”的出现顺应了市场的需求，从实践的角度证明了延伸性集体管理方式在我国是可行的。
四、著作权延伸性集体管理制度的若干问题
草案对延伸性集体管理制度的规定被社会公众广泛指责为“被代表”、被“另行规定”，最根本的原因在于著作权人担心自己的权利“被代表”后，不能很好地维护自身的合法利益。因此，制定出与我国国情相适应的著作权延伸性集体管理制度，至关重要。
第一，明确集体管理组织的权利延伸范围
延伸性集体管理目的是促进授权，降低交易成本，因此并非所有著作权权利都适合通过集体管理来运作，只有存在大量作品需要频繁授权的领域才适宜。文字作品的复制权、汇编权和网络信息传播权，音乐音像领域作品的表演权、广播权、放映权和网络信息传播权等，这些权利涉及众多的作者和使用者，事前取得单一授权难度较大，可以适用延伸性集体管理。相反，电影作品的投入巨大，考虑到其制作者数量的有限性和制作机构的专业性，不适合采用此种方式，将权利由权利人自己掌握更为合理。
第二，制定与延伸性集体管理制度相一致的配套措施
中国社会科学院知识产权研究中心副研究员唐广良表示，集体管理能否延伸根本不是理论问题，而是制度设计与具体操作层面上的问题。在实践中如何贯彻此条款，还需要一个细则规制。首先，实行延伸管理的著作权集体管理组织必须经过国家授权，并且该组织应在全国范围内具有广泛代表性，谨防管理者滥用权力侵害著作权人的利益。其次，借鉴北欧国家的做法，明确规定管理费的收取以及使用费的收取、发放等相应配套细则。对于非会员而言，使用费的收取、发放应与会员的标准保持一致。但管理费的收取可以略高于会员，因为对于非会员的管理成本相对较高。此外，费用的领取也应有一定的时间限制，可以参照丹麦的做法，以5年为限，逾期未领取的，将此部分费用投资于支持著作权事业发展的特殊管理基金。再次，法律应充分保障使用者的权利，保证其在得到集体管理组织的授权许可后使用作品的，即使该作品未经著作权人授权，使用者也不承担侵权责任。此外，借鉴俄罗斯《民法典》的相关规定，明确无论何时，集体管理组织在收到非会员拒绝使用其作品的书面通知和需要删除作品或权利的清单后，必须在若干日内无条件地撤销对该作品的使用许可，及时通知使用者停止使用，并在公众信息系统中发布公告。
第三，建立和完善著作权延伸性集体管理的监督机制
一是加强政府主管部门的监管，著作权集体管理组织在开展延伸性集体管理活动前必须经过政府主管部门的授权，还要定期向政府主管部门和媒体提供其活动情况的报告，以建立对其管理活动的长效监督机制;二是完善著作权集体管理组织内部运营机制，从而实现自我监督;三是加强社会公众监督，充分发挥舆论媒体、社会大众的社会监督主体作用，对著作权集体管理组织的管理活动进行有效监督。
推荐阅读：
完善低保政策法规（推荐9篇）06-13
完善监督机制01-20
完善机构建立HSE监督机制09-14
完善党内监督机制（共9篇）06-15
完善决策监督机制（精选9篇）12-07
完善村务监督机制（通用6篇）07-06
村务监督机制不完善（通用6篇）05-21
健全完善司法监督机制（精选9篇）07-02
完善监督检查机制（共9篇）12-07
人大监督机制的完善（共9篇）01-20
