农村公共产品管理论文

［摘要］社会管理转型期的农村公共产品供给改革必须有过渡性公共产品供给的支持，以弥补农村公共产品供给中的阶段性结构失调，并对基本公共服务均等化和公共产品城乡一元化供给推进进程中的制度缺陷和现实困境进行适度弥补和阶段性修复。以下是小编精心整理的《农村公共产品管理论文 (精选3篇)》的文章，希望能够很好的帮助到大家，谢谢大家对小编的支持和鼓励。

农村公共产品管理论文 篇1：

试论农村公共产品财务管理

农村公共产品是指能满足农民生活以及农业生产的需要，具备非竞争性与非营利性的社会产品。如农业科技教育、农村道路设施建设等，是推动社会主义农村发展的基础。农村公共产品财务管理是对用于社会主义农村公共产品的资金实行的管理。做好农村公共产品的资金管理，是推动社会主义新农村建设的关键。

一、社会主义新农村财务管理存在的问题

(一)资金管理混乱，资金缺口大 首先，资金管理混乱。农村公共产品资金方面存在随意使用的现象，对农村公共资金的管理运作方面的透明度低，存在暗箱操作的现象。此外，在管理方面还存在不规范的情况，如合同管理方面不完善，虽然签订合同，也出现权利与义务不对等情况。在农村财务管理上没有做到公开及时，村民对农村财务管理的实际情况并不了解。其次，资金缺口大。农村在大力推行农村的税费改革后，取消了农业税，原本应该归入农业税所构成的财政收入，但自从将农业税取消后，农村公共产品资金供给方面的问题逐渐显现出来。如中小学教师资金是由上级财政来支持的，但是农村潍坊改造方面的资金却远远没有得到全部落实。当前农民为了更好的得到农业科技方面的信息与技术，但是由于缺少公共财政资金的支持，很长时间没有完成广大农民的科技培训工作。

(二)财务人员素质低，预算编制不科学 首先，资金管理方面的会计员素质低。由于农村会计的素质普遍较低，没有确立完整的财务会计账簿，甚至有的农村还存在会计与出纳由一人来负责的情况。此外，没有严格管理会计账簿，存在白条现象;在报销方面的手续欠规范，具体审批方面不严，造成财政资金大量流失。其次，预算编制不科学。在乡镇中虽然确立每年开展的年度性财务预算，但是对预算执行的管理方面不严格。特别是对农村公共产品方面预算编订、调整、执行以及决算等多个方面存在主观性，人为方面的因素较多。乡镇领导有时候为了凸显政绩，在进行财务预算编制时，没有从当地实际出发，导致财务预算不符合当地情况。

(三)农村公共产品建设方面的资金被截留 国家投入到专门用在农村公共产品，如农村公路建设等方面的建设资金，受到上级财政截留的现象较为普遍，上级下达的用在农村公共产品方面的任务(如计划生育费等)，往往无意间加重了乡镇财政的负担。由于用在农村公共产品方面的资金遭到截留，农村公共事业建设发展滞后，一直处在低发展水平，严重阻碍社会主义新农村建设的进一步发展。

二、社会主义新农村财务管理问题原因分析

(一)资金供给财政体制的原因 长期形成的二元经济结构方面的因素导致了农村公共产品资金共给方面长期不能获得保障。虽然乡镇财政已经逐渐确立起来，然而，长时间以来，由于农村公共产品供给体制未出现根本性的改变，城乡二元结构方式还一直存在，导致了城市和乡村都未确立独立供给体系。实际用在财政预算方面的资金，存在向城市建设倾斜的倾向，导致投入到农村中的公共产品的数量与质量方面显得明显不高，国家财政转移支付存在一定缺陷，使得农村的公共产品供给资金长期不能得到落实。此外，各级地方政府在有关农村公共产品的责任划分方面不明确，财权与事权并没有完全加以分开，上级政府将本来是自身处理的财政法问题，直接交给乡镇财政来负责处理。虽然上级政府赋予乡镇政府有一定的事权，但是其资金上却没有到位，导致农村公共产品的资金缺口相对较大，使广大群众的负担无形之中加大。经过实际调查发现，本来是由国家财政承担的各地民兵训练的经费，在较长时间内，都是由县乡财政与广大人民群众来负责的。再如关涉到粮食生产的水利设施本来是由省一级的财政负责的，但是从实际情况来看，还是由村民通过均摊的方式来予以解决。

(二)地方政府官员政绩观方面的原因 从公共财政理论出发，地方政府是为辖区内的广大人民群众提供公共物品，然而，在当前政绩考核的激励下，其往往将更多的资金往政绩工程方面倾斜，在这一政绩观的引导下，将真正需要资金的农村却投入了较少的公共资金，这主要是因为农村公共事业显现出来的经济效益与社会效益普遍来讲较低，不容易在短时间内显现出来，这导致了很长时间内农村公共事业的发展速度慢，农村发展的基础不牢，城市与农村之间的差距逐渐拉大。

(三)财务人员素质的原因 基层财务工作人员的素质低，职业责任心弱。某些会计工作人员知识结构出现老化现象，很难胜任当前的公共产品财务管理方面的工作，其按照相关的规程办事的意识比较单薄，对相关重大项目开不开展详细的预算，且相应的入账手续也不完善。此外，会计人员配套建设也需要提升，并没有定期开展业务培训。有的领导对预算与会计方面的管理法规执行方面的意识浅薄，致使公共资金出现挪用的现象。

三、社会主义新农村公共产品财务管理完善策略

(一)加强农村公共产品资金供给体制建设 首先，确立财政分配基本政策。为了进一步制定并完善相关增加相关的农村公共产品供给方面的财政政策，对资金使用与支出结构予以调整，确保划拨资金能够向农村农业方面倾斜，并将相应的投入向农村民生工程、公共设施等基础设施方面的建设，逐渐完善相应的财政转移支付相关的制度，加大对农村地区的财政转移支付的力度，进一步深化对农村财政体制方面的改革，理顺农村公共产品的财政体系，保证农村公共产品方面的建设在长期内有稳定的财力保证。其次，科学界定事权与财权，扩大农村公共产品筹资渠道。充分结合地方财政体制改革，通过积极调整并理顺好地方政府的财政分配方面的关系，界定事权与财权，尤其是农村公共产品在供给方面的财权与事权，确保两者能够和谐统一，竭尽全力减轻广大农民群众的财务负担。我国中央财政连续九年制定专门针对农村的“中央一号文件”，不断加大对农村的投入力度，切实保障农村与农业的发展，并且还将预算内的有关固定资产方面的投资重点向农村民生工程与农业开发方面倾斜，特别是土地出让方面获得的收益，全部考虑优先用在农村基础设施建设与农村土地开发方面，这对当前兴起的社会主义新农村建设来讲是非常有好处的，尤其是对有效缓解当前的农村公共产品方面出现的投资缺口，加快农村基础设施建设方面提供了强有力的财政保障。但是从当前的实际情况来看，还是不能满足当前社会主义新农村公共产品方面的多项需求。自从在农村开展税费改改之后，乡镇一级政府的公共财政方面的可支配收入大大减少，农村公共产品支出方面还需要上一级政府财政给予适当的补助，特别是在一些经济欠发达地区，县级政府的财政转移支付方面只能确保政权与基本的工资，并没有多余的资金来开展公益事业。所以，从当前的实际情况来看，还应该继续拓宽新的资金来源渠道。比如说充分考虑到可以将民间资本，全部运用到农村公益事业当中来，采取企业化与市场化的运作方式，更好的利用好民间资本;还可以充分发动广大人民群众进行集体筹资，来不断加快农村公共产品的发展;县级与乡镇一级财政则完全可以考虑创建新的筹资体制，建立完善的筹资程序，制定相应的筹资制度，切实提升广大农民的积极性。对于农村中通过的村集体公益事业，上一级财政应该给予适当的补助，确保农村社会公益事业的需要。

(二)科学理财，加强村财会人员管理 首先，完善村民自治制度，让广大人民群众成为利益的代言人，尤其是涉及到农村民生工程建设以及村级的公益事业方面的事情，应继续完善相应的公开讨论制度，真正能够做到科学理财，充分利用好公益事业为广大的村民服务。所以乡镇一级人民政府与村民委员会应该协同做好民主协商的理财制度与财务公开制度，让广大人民群众能够对村财务以及公共资金的去向予以了解，真正发挥好农村公共资金的经济效益与社会效益，将有限的资金真正用在刀刃上。其次，加强村财会人员管理。提升村会计人员的素养。定期对村会计人员展开定期的经济法规与党性方面的宣传教育，尤其是会计人员开展培训，提升其职业素养与法制意识，进而能对公共产品的管理方面实现依法理财。根据相应的财务法规以及制度建设方面的基本要求，继续完善对财会人员的编制管理工作，逐渐形成能相互制约的人员管理方面的机制，如村中会计人员与出纳不能由一人来担任，在同一个村内也不能出现亲属担任会计与出纳的情况等。

(三)强化预算编制工作，加强农村公共产品监督管理 首先，强化预算编制工作。根据农村公共产品的实际情况，编订县乡财政统筹综合预算，并切实安排好县乡财政资金，实现对资金的预算约束。如果是没有纳入到预算范畴内的资金，坚决不能随意开支。针对县乡与村债务方面的问题，应该加强对相应资金的审计工作，实现上级对下级的监督。特别是对随意使用农村公共产品资金的单位与个人，要追究其法律责任。其次，继续加强对农村公共产品监督管理。不断加强制度方面的监督工作。从制度层面强化对县乡财政管理方面的监督。如制定相应的农村公共产品的招标与投标制度，村民议事制度等，确保用在农村公共产品方面的投资能够真正落实到位。此外，应大力开展新型的财务管理模式。根据乡村经济发展情况，积极探索适合县级会计管理中心的财务收支形式。一般情况下，大力实行县级财政管理乡镇财政，乡镇财政负责村财政的管理工作模式，也就是在保证乡村财政资金的所有权、使用权与审批权能落实到位。上一级的财政部应该及时各个村的收支情况进行审核，进一步规范乡村的财务收支行为，确保村级政权的良性运转。

总之，从当前的经济发展情况来看，我国已经进入到了经济和社会和谐发展的新阶段，农村公共事业的发展也得到的高度重视，针对当前农村公共产品财务管理中存在的资金管理混乱，资金缺口大，资金管理方面的会计素质低，预算编制不科学等方面的问题，在对其进深入的分析基础上，采取加强农村公共产品资金供给体制建设，做到科学理财，不断加强对村财会人员的管理，继续加强对农村公共产品监督管理等措施，提升农村公共产品的财务管理水平，为早日实现社会主义新农村的建设目标做出更大的贡献。

(编辑 杜昌)

作者：解舒涵

农村公共产品管理论文 篇2：

社会管理转型视阈下农村过渡性公共产品供给的优化研究

[摘要]社会管理转型期的农村公共产品供给改革必须有过渡性公共产品供给的支持，以弥补农村公共产品供给中的阶段性结构失调，并对基本公共服务均等化和公共产品城乡一元化供给推进进程中的制度缺陷和现实困境进行适度弥补和阶段性修复。本文基于社会管理转型视阈，从农村过渡性公共产品供给体制构建、供给体系完善、供给运行模式创新三方面展开分析，系统探讨了农村过渡性公共产品供给的优化问题。

[关键词]社会管理转型;农村;过渡性公共产品;供给;优化

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农村公共产品供给的整体性短缺与工业化初期以重经济发展轻社会发展、重城市轻农村、重工业轻农业为典型特征的非均衡发展模式高度有关，根本出路在于加快公共服务型政府建设和社会转型。社会转型是指社会从农业的、乡村的、封闭与半封闭的传统型社会向工业的、城镇的、开放的现代型社会发生转变的过程〔1〕，社会管理转型是指在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局指导下，社会管理由城乡二元向城乡一元的转型，目的是推进社会平等、维护社会秩序、提高社会福利，最终实现城乡社会协调发展。社会管理转型会直接引致农村过渡性公共产品供给问题的产生。过渡性公共产品，是指政府和社会为缓解该国由于社会管理转型所产生的公共产品供需严重失衡状况，在特定阶段、特定地区或特定领域，采用供给等次转化、政策扶持、专项资助等方式所提供的公共产品，其实质是通过强化政府责任等措施来弥补公共产品供给中阶段性的结构失调。在社会管理转型进程中的制度缺陷和现实困境，客观上要求政府在一个过渡期内从事或部分从事在完善市场经济条件下应由或主要由市场从事的活动，同时制定有效的政府退出机制，防止供给范围和供给期限的不适当扩大和政府失灵，以体现公共产品供给的过渡性特征〔2〕。社会管理转型视阈下农村过渡性公共产品供给的优化，将围绕供给体制、供给体系和运行模式三方面展开分析。

一、构建农村过渡性公共产品供给体制，缓解供需失衡

社会管理转型进程中的诸多公共产品供需失衡现象和供需矛盾突出会成为一段时期内的社会热点问题，对政府的执政能力提出了严峻挑战。由城乡二元向城乡一元的社会管理转型，会产生诸多阶段性的制度真空或制度不配套现象，客观上要求强化农村过渡性公共产品的功能，构建农村过渡性公共产品供给体制，以缓解供需失衡。农村过渡性公共产品供给体制的构建，既要结合社会转型期多元、异质等过渡社会公共行政特点，亦要结合社会管理转型期传统与现代并存的农村公共产品供给改革的阶段性特征;既要遵循社会公平优先、注重效率的价值取向，亦要强化政府与社会协同治理的改革趋势。

农村过渡性公共产品供给体制的构建需要过渡性的制度与政策保障。该问题的产生，源于城乡发展战略初始转型阶段出现的与农村公共产品供给体制相关的各种制度和政策安排间的不配套，或者说是源于新的城乡均衡发展战略与服务于传统城乡非均衡发展战略的制度、体制和政策间逻辑关系的不协调甚至冲突。一是农村公共产品供给改革中各级政府间财权事权的划分呈现出明显的过渡性特征。通常情况下，在均衡发展的国度中，因中央政府的转移支付功能减弱，财权往往会出现下移趋势;而在不均衡发展的国度中，均衡发展的动因往往会出现财权上移趋势。现阶段的中国，仍需要借助中央政府权威来构建地区和城乡均衡发展的机制。与此同时，需要加强过渡性的制度和政策保障，处理好财权上移过程中的财权、事权与财力的合理分配问题，处理好农村公共产品需求快速增长过程中的各级政府供给职责问题，处理好基本公共服务均等化和公共产品城乡一元化供给推进进程中的各种突发问题。二是公共产品供给由城乡二元向城乡一元的转型进程具有明显过渡性特征。工业化中期阶段的一个主流趋势，就是逐步实现城乡一体化和公共产品的城乡一元化供给。但现阶段的中国，彻底转变公共产品城乡二元供给的条件明显不成熟，需要通过新农村建设、农村城镇化建设、县域经济发展等战略举措来逐步实现城乡协调发展，需要通过农村公共服务型政府建设来逐步推进农村公共产品供给制度的变迁和供给体制的重构，需要借助国力和财力的提升来逐步接近社公共产品城乡一元化供给的长远目标。

农村过渡性公共产品供给体制构建的突破口是困难群体的公共防护性保障服务〔3〕。为了确保困难群体的基本权益，政府应借助过渡性公共产品供给提供以下公共防护性保障服务：建立有效的困难群体权益保障服务机制，确保他们在公共产品供给中的基本权益;建立有效的公共产品监督服务机制，使相关部门能依法监督强势群体的行为，依法保障困难群体的权益不受侵犯;建立有效的利益补偿机制，通过过渡性公共产品供给来缓解诸如失地农民、农民工、留守儿童和老年人等特殊群体面临的诸多现实矛盾，并为长期没有分享改革开放成果甚至长期作出牺牲的特定群体进行补偿;完善困难群体的社会保障体系，构建困难群体的社会安全网，缓解贫困对他们基本生活的影响程度。

二、完善农村过渡性公共产品供给体系，缓解社会矛盾

农村过渡性公共产品供给体系是指政府和社会在一个特定时期内，为推进农村公共产品由供给低水平向合理水平、由供给结构不均衡向相对均衡、由供给体制不完善向比较完善转变所提供的一系列过渡性公共产品，以缓解社会管理转型所引发的突出社会矛盾。如：城乡差别性公共产品供给及改革滞后所引致的城乡矛盾;政府的历史欠账所积累的农民不满情绪与社会管理转型期培植农民造血功能不足所产生的社会矛盾;农村政府改革滞后与农民民主参与等诉求不相匹配所引致的干群矛盾等。农村过渡性公共产品供给体系的完善，可借助过渡性政策的推动力量，采用政府供给、公私合作供给、市场供给等多元供给方式，采用财政转移支付、财政补贴、设立专项基金、社会捐助等筹集方式，缓解社会矛盾，为农村社会的和谐发展创造基础条件。

优化农村过渡性公共产品供给政策，要依托农民公共产品需求表达机制，强化政府服务农民的理念、对农民需求的回应性和对农村社会的责任性，但要防止政府行为规范缺失而引发的寻租、腐败等现象;要重振过渡性政策的权威性和严肃性，既防止过渡性政策的滥用，又防止由于保守、消极或不作为而导致的错失机遇或创新动力不足;要扩大过渡性政策的影响力和公信力，但要防止忽视农民权益和服务效率的倾向。从整体上看，农村公共产品供给具有诸多不确定性特征。一方面，从需求水平和结构看，已开始呈现全面快速增长态势，农民对公共产品需求的多样性、异质性、多变性与日益强烈的需求意愿同时并存;另一方面，根据国际经验，在人均GDP1000～3000美元期间，政府和社会的供给能力通常难以完全满足农民的公共产品需求，农村政府的公共产品供给职能定位亦在探索过程中，整体上通过法律条文方式来规范中央和地方各级政府农村公共产品供给职责的时机并未完全成熟，政府只能在基本公共服务的依法供给方面率先取得突破。农村公共产品供给中的不确定性，加上城乡间、不同农村地区间的不均衡，农村公共产品供给体制的转型必须采用分阶段分步骤的方式进行，这为过渡性政府制定留下了巨大空间。这些源于某过渡时间内政府法制化建设相对滞后的过渡性政策，在缓解农村社会矛盾方面会发挥不可忽视的作用。

不同发展阶段，政府和社会提供的农村典型过渡性公共产品的侧重点应有所不同。在第一阶段，即2004年至2020年，农村典型过渡性公共产品供给重点是，基本公共服务均等化推进进程中政府缺位或严重不到位的农村基本公共服务供需矛盾十分突出的领域，尤其是其中的农村困难群体的社会救济、重大疾病医疗保障、失地农民和农民工的基本权益保障、留守儿童教育和留守老年人的基本生活保障等;与之配套的制度保障之外的农村公共产品供给体系和农村政府公共产品可持续供给能力建设。目的是发挥过渡性公共产品在现有公民基本公共服务体系缺失部分的独特作用，使其服务于基本公共服务的均等化和公共产品城乡供给的均衡化。在第二阶段，即2021年至到本世纪中叶，农村典型过渡性公共产品供给重点是，公共产品城乡一元化供给推进进程中制度保障之外的不公平或不均衡领域，尤其是前期改革严重滞后的领域。目的是发挥过渡性公共产品在公共产品城乡一元化供给体系缺失部分的独特作用，使其服务于公共产品的城乡一元化供给和农村公共产品的可持续供给。

三、创新农村过渡性公共产品供给运行模式，缓解改革阻力

农村过渡性公共产品供给适宜采用政策导向型运行模式，借助政府的行政力量，将过渡性政策契入现有的农村公共产品供给制度体系中，对其中的制度缺陷和现实困境进行适度弥补和阶段性修复，以缓解改革阻力。该模式产生的现实基础是农村社会管理转型所引致的农村公共产品供给中阶段性的结构失调问题，如失地农民和农民工的基本权益保障问题，多属于开放性的复杂问题，需要制度体系与政策体系的动态协调。这些问题的解决，从短期看，可借助于政府制定的具有阶段性特征的过渡性政策;从中期看，依赖于农村公共产品供给制度体系的完善尤其是基本公共服务制度内保障体系的完善;从长远看，最终要靠城乡二元向城乡一元经济结构的转型、城乡二元向城乡一元社会体制的转型和城乡一体化的发展。该模式的突出特征是，带有浓厚的转型色彩和过渡性质，直接针对现阶段存在的典型过渡性公共产品供给失衡问题进行政策问题的建构和制度设计，充分发挥过渡性公共政策在舆论导向、公共利益协调、个人收入分配调节和弱势群体基本权益保障等方面的功能与作用。

该运行模式的主要做法是：一是农村过渡性公共产品供给问题的建构。通过民主恳谈、实地调查、网络评议、典型案例分析、专家论证等方法，体验和科学诠释利害关系人所共同感受到的问题情境形态，并将各种感知问题转化为一系列的待解决的具有可操作性和专业性特征的公共政策问题。二是农村过渡性供给政策的执行。政策的执行，不仅要影响利害关系人的思想意识或价值观念，提高目标群体的认可和接受政策，更需要责任主体的落实和政策执行的资源、组织、队伍保障及相关制度安排。三是农村过渡性供给政策的调整、终止或重组。随着农村改革的不断深入和新农村建设的不断推进，特别是农村基本公共服务制度内保障体系的逐渐建立，一些过渡性的公共产品供给政策会失去其存在的基础，必须及时调整、终止或重组。因此，政府要针对农村过渡性公共产品供给时效性、灵活性、互赖性、动态性强的特征，提高整合相关制度和政策变迁的能力。四是重视社会管理转型期农村过渡性公共产品供给的系统配套推进工作。社会管理转型是一个系统工程，会对农村公共产品供给诸多方面产生不同程度的影响，尤其是学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等民生领域，需要系统考虑与农村过渡性公共产品供给密切相关的社会问题、社会结构、社会流动、社会组织、群体利益、社区建设等，提高农村过渡性公共产品供给运行的整体效率。

〔参考文献〕

〔1〕郑杭生.改革开放三十年：社会发展理论和社会转型理论〔J〕.中国社会科学，2009，(02)：17.

〔2〕吴春梅，陈文科.我国农业过渡性公共产品供给和服务体系的构建〔J〕.农业现代化研究，2004，(09)：396.

〔3〕吴春梅，翟军亮.可行能力匮乏与协商民主中的政治贫困〔J〕.前沿，2010，(19)：16-17.

〔责任编辑：李姝怡〕

作者：高雯昊

农村公共产品管理论文 篇3：

农村公共产品供给侧结构性改革框架与实现机制

摘 要 传统的政府单向性农村公共产品供给模式导致长期以来農村公共产品的低效或无效供给。基于供给侧视角构建农村公共产品的供给侧结构性改革框架，对于农村公共产品的高效供给具有十分重要的理论和实践意义。鉴于此，农村公共产品有效供给需要从供给侧改革入手进行理论修正与现实检讨。农村公共产品的供给侧结构性改革要以供给主体、供给内容、供给方式的结构优化为着力点，以权责重置、决策优化、方式创新、转移支付等机制创新为路径。

关键词 农村公共产品;供给侧结构性改革;理论框架;实现机制

如何促进农村公共产品的高效供给是中国理论界和实践界历久弥新的重要研究课题。长期以来，我国形成了农村公共产品的政府单向性供给模式，这种供给模式存在供给决策的政府垄断性、供给的低回应性和供给滞后性等弊端，导致农村公共产品无法克服政府主导型的供需错位、结构性失衡和供给滞后与供给过剩并存等无效或低效供给困局。为破解这种困境，理论界和实践界提出，农村公共产品供给应实现由政府单一性的供给模式向政府营利性组织和非营利性组织共同参与的多中心供给模式转变。但是，由于资金筹集、利益回报方式上受到政府的严苛限制，致使市场组织和非政府组织难以有效地参与公共产品供给过程，从而导致农村公共产品供给仍然无法实现多元供给主体的有效协同，从而导致农村公共产品供给依然难以摆脱传统制度框架下的“路径依赖”。上述问题都是供给侧的问题，因此，破除农村公共产品供给的困局，必须从供给侧结构性改革视角出发，构建以主动性行政、前瞻性规划为特征的供给侧公共产品供给模式，通过供给侧结构性改革来优化农村公共产品的供给结构，实现农村公共产品的优质高效供给，更好地满足广大农村及农民日益增长的公共产品需求。

一、当下中国农村公共产品供给侧结构性改革的内在动因

长期以来，由于存在低回应性和行动的被动性、消极性以及缺乏预见性等弊端，传统的农村公共产品供给模式不仅使政府难以摆脱巨大的公共产品供给资源压力，而且挤出了农村居民在公共产品需求中的话语权，抑制了其参与的积极性，最终导致农村公共产品的无效或低效供给，呈现农村公共产品供给的一系列结构性困境。主要体现为：

第一，农村公共产品供给主体的单一性困境。理论上说，农村公共产品供给主体主要有地方政府、私人市场、村级组织、第三部门等，但是，在我国实践中，农村公共产品的供给往往是由单一主体来完成，如义务教育、乡村医院、农村道路等大部分公共产品主要由地方政府来供给，而农田灌溉工程等准公共产品则主要由农民自己供给，市场和第三部门未能有效参与其中。由于缺乏市场主体和第三部门的有效参与，整个社会都把农村公共产品供给理所当然归责于政府，特别是在农村税费改革之后，基层农村更是把公共产品供给所需基金都寄托于上级政府，于是，各村委会及村干部各显神通以获得上级政府的财政支持，而农村公共产品供给资金分散在各部门，缺乏有效的协调整合，如此，有门路的农村可以就一项公共产品建设，从县、市、省、国家各级的发改委、农业、财政、交通等部门获取资金资助，而没有门路的农村则一点资助也得不到，形成了多头供给、多级供给与多次供给问题，直接影响了供给效率，且造成更多的不公平。而且，在经济增长放缓的新常态下，政府资金越来越有限，导致其只能采取“撒胡椒面”的做法，即大家都有份，但都是只有那么一点点，只能修修补补，无法满足农村对公共产品供给的合理需求。

第二，农村公共产品供给内容的结构性困境。主要体现为：①农村急需的服务型公共产品供给不足，政绩型与政府福利型的农村公共产品却供给过剩。相对于农民的需求，无论是基础设施建设，如道路交通、电力供应、水利工程等，还是农村低保、医疗保险、养老保险、农业技术指导等公共服务和社会保障方面，都存在严重不足。然而，那些农民深恶痛绝的“政绩”工程，如，村委会楼房、各种示范基地、各类达标升级活动、小康工程等农村政绩工程与形象工程却层出不穷。②重“有形”轻“无形”。为了以向上级部门显示自己的政绩，有形的公共产品看得见、摸得着，较受政府的追捧。而对于那些无形的公共产品，因其看不见，摸不着，难以显示政绩，始终得不到政府及领导的重视。如农业科技推广应用、农业发展综合规划、农业市场信息和农村文化等，这些涉及农村经济可持续发展的无形公共产品供给却严重短缺，难以满足农民的真正需求。③重“短期”轻“长期”。在公共产品决策导向上，重短期政绩轻长期政绩。比如，相对于农村道路、农业水利灌溉设施而言，投资教育发展、社会保障、农村环境的经济社会收益不能很好显示其短期政绩，政府的投资明显缺乏热情和动力，导致这些公共产品供给严重短缺。

第三，农村公共产品供给布局的价值性困境。公平是农村公共产品供给所应追求的核心价值目标，然而，当下农村公共产品供给的不公平性依然突出，主要体现在：一是农村公共产品供给的差序格局。由于受到不同财政投资水平的影响，农村公共产品供给水平从城市→城市近郊区农村→小城镇农村→边缘山区农村依次递减的差序格局，“长期以来，农村公共物品供给以距离乡镇政府驻地远近为标尺呈现差序格局，距离政府驻地近的乡村公共物品供给较全面，而远离政府驻地的边远乡村仅能得到有限的公共物品供给，甚至没有供给。”[1]二是不同地区农村公共产品供给上的不公平。在东部经济发达地区，地方政府或村集体组织的财政能力比较强，农村义务教育、农村道路、医疗卫生事业等公共产品供给比较充分;而在欠发达的中西部地区，由于资金投入严重不足，导致农村义务教育、农村道路、医疗卫生事业等公共产品供给显著滞后，呈现短缺态势。

出现上述三大问题的根本原因在于供给侧的制度机制问题：一是长期以来的“自上而下”的供给决策机制致使农村公共产品供给安排常常偏好于供给一些见效快、易出政绩的短期公共产品，而不愿提供见效慢、周期长的长期公共产品，最终导致农村公共产品的供给安排无法代表农村居民的真正需求，出现公共产品产能过剩与公共产品有效需求严重不足并存的“供需错配”现象;二是自上而下的农村公共产品供给评价机制致使地方政府官员在供给农村公共产品过程中“只唯上、不唯实”，进而导致地方政府只愿意把有限财政投入到供给直接促进经济发展的硬公共产品上，而不愿供给公共卫生、农村文化、农村社保等软公共产品;三是缺乏有效的激励和监督机制，导致农村公共产品供给难以避免陷入低效率的泥潭甚至导致各种寻租腐败行为;四是多元主体协同乏力导致农村公共产品供给低效率，如政府体制内部责任划分不合理导致各层级政府财权事权严重不对称，基层政府由于财力不济而被迫放弃部分农村公共产品的供给责任，对市场主体和第三部门的激励与约束不足导致其未能有效参与到农村公共产品的实践中去，等等。不管是供给结构，还是供给机制，都是生产领域的问题，也就是供给侧的问题，需要转变观念，从供给侧入手，以供给侧结构性改革思维来寻找破解之道。

二、农村公共产品供给侧结构性改革框架

(一)供给侧结构性改革的思想源流

虽然供给侧理论最初源于西方经济学界的供给学派，但是基于中国实际建构起来的新供给经济学和传统西方供给学派有根本的不同：一是目的不同，西方的供给学派是为了帮助资本主义国家化解经济危机，而中国的供给侧改革是为了找寻新的经济增长动力;二是背景不同，西方供给学派提出的背景是经济滞涨，而中国的供给侧改革则是供需错位;三是改革措施不同，西方供给学派主张推进以减税为核心的改革，而中国的供给侧改革则着眼于提高全要素生产力。中国的供给侧改革思想发端于习近平总书记的重要讲话。2015年11月10日，习近平总书记在中央财经领导小组会议上指出：“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济增长的动力，推动中国社会生产力水平的整体提升。”以习近平总书记提出的供给侧改革思想为指引，中国理论界和实践界对供给侧理论展开深入的研究和创新，形成了一系列供给侧结构性改革的新思想、新观点。代表性观点有：

第一，总体论。此视角从总体上来阐释供给侧改革问题，如，中央财经领导小组办公室主任刘鹤认为，“所谓供给侧改革，就是从供给、生产端入手，通过解放生产力，提升竞争力促进经济发展。”[2]再如，李稻葵认为，供给侧改革是提高经济体供给能力和效率的改革，包括降低企业税负、减少生产领域的交易成本、促进投资者更有效地进入各生产领域。[3]王立宏指出，“当前的供给侧改革就是要从生产、供给端入手，调整供给结构，用改革推进结构调整、扩大高端供给、提高全要素生产率。”[4]

第二，区分论。有的学者是从供给管理与需求管理的区别角度来提出供给侧改革的内涵，如刘伟强调，简单的需求管理已经不能满足宏观经济管理的需要，必须通过强化供给领域的结构性改革来解决发展中长期存在的深层次矛盾。[5]任保平认为，宏观调控管理政策分为需求管理政策和供给管理政策两部分，供给管理政策强调通过改善供给要素的成本和效率来影响经济增长[6]。

第三，要素论。贾康、刘世锦是这一视角的代表性学者。贾康强调，供给侧结构性改革体现为通过提高全要素生产力来对冲下行因素，打造中国经济的升级版，其中全要素主要涉及劳动力、土地和自然资源、资本、科技和制度及管理等五大项。[7]刘世锦强调，供给侧改革需打通要素流动通道。[8]

第四，结构论。此视角从结构来解释供给侧问题，著名经济學家卫兴华旗帜鲜明地指出，供给侧的改革之所以称为结构性改革，原因是供给侧问题突出表现为有效供给不足和无效产能并存这两个结构性问题。[9]逄锦聚强调，供给侧结构性改革，就实质而言，就是要通过发展生产，加快转变经济发展方式，加快调整经济结构，改善我国以产业结构为主的供给结构，提高供给质量和水平，以满足人民的需要。[10]厉以宁认为，供给侧改革主要包含区域经济结构、部门结构、技术结构等三个方面的结构调整。[11]刘志彪指出，中国语境下的供给侧结构改革着力点在于结构性改革。[12]洪银兴强调，供给侧结构性改革要致力于解决有效供给、提高全要素生产率、释放企业活力等三大目标。[13]殷醒民指出，劳动力结构应是供给侧结构改革的重点，要通过劳动力市场的改革来促进劳动力自由流动和建立以劳动力质量提升进行生产要素配置的市场体系。[14]

(二)农村公共产品供给侧结构性改革框架

如前所述，供给侧改革就是要从供给端入手，通过体制机制改革和政策调整，优化自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的组合与配置，提高生产效率和优化供给结构，使经济增长提质增效。理解供给侧改革需要我们理清四大问题。一是为谁供给的问题。即依据谁的需求来调整供给结构以及供给产品分配给谁的问题。供给侧改革能不能满足人民的需要，是评价供给侧改革成效的根本标尺。二是供给什么的问题，即要聚焦物品供给、要素供给、结构供给、制度供给等四大重点。三是谁来供给的问题，即生产端供给的主体有哪些?它们各自的优势是什么?它们各自的权责应该怎样划分?四是怎样供给的问题。即具体包含供给的目标是什么、按照什么程序和机制来决策、如何来执行供给任务等。

依据供给侧改革思维，农村公共产品供给侧结构性改革体现为：以优化供给结构为核心，以机制创新为手段，实现自然资源、劳动力、资本和技术等生产要素的优化配置，最终实现农村公共产品的高效供给。农村公共产品供给结构是一个有机统一、相互作用的整体，主要包括供给主体结构、供给内容结构和供给方式结构。农村公共产品供给侧结构性改革框架包含三个层面：一是供给主体结构层面，是以法律制度明确规定政府、市场、第三部门、农村社区在农村公共产品供给中的职责边界，明确市场、第三部门的法律地位和合法获得回报的方式，激励多元主体自发地致力于农村公共产品的有效供给，明确谁来供给的问题。二是供给内容结构层面，则是要在资源既定的条件下，以制度明确农村公共产品的性质、范围、类型及其供给优先序，通过农村公共产品供给的需求表达、决策、生产、筹资、绩效评价、转移支付等方面的机制创新，形成农村及农民需求导向的农村公共产品供给机制，构建合理的农村公共产品供给的内容结构，厘定为谁供给、供给什么、供给多少等农村公共产品供给的基本问题。三是供给方式结构层面，则要以制度机制界定政府供给、社区供给、市场供给、自愿供给等各种方式的适合领域，创新各种供给方式的组合结构，形成有利于实现最优供给的方式组合和工具选择集，推动供给主体系统从单一走向多元、内容结构系统从失衡走向均衡、供给方式系统从无序走向有序，理清怎样供给的问题。总之，要通过权责重置、方式创新、决策优化、转移支付等方面机制创新，促进供给主体、供给内容、供给方式等方面的结构优化，提升自然资源、劳动力、资本、技术、制度等全要素生产力，实现农村公共产品的高效供给(见图1)。

供给侧结构性改革思维对我国农村公共产品供给具有很强的契合性和指导价值。首先，公共产品供给是供给侧结构性改革的最主要场域，优化农村公共产品供给迫切需要确立供给侧结构性思维，正如李稻葵强调，“十三五”期间，供给侧结构性改革第一个方向就是想方设法给百姓提供他们最需要的公共产品。[15]其次，推进供给侧结构性改革是经济新常态下提升我国农村公共产品供给质量和效率的根本路径。在经济新常态下，与其他领域相似，农村公共产品供给同样面临动力不足、发展乏力的问题，这就需要有效推动农村公共产品供给侧结构性改革，寻找农村公共产品供给的新动力，有效提高全要素生产率。再次，供给结构失衡是当前我国农村公共产品供给所面临的最主要问题，这正需要我们确立供给侧结构性改革的思维，因为，相对于传统的需求侧管理，供给侧结构性改革的核心在于优化要素配置和调整供给结构，解决供给结构的深层次矛盾。

(三)农村公共产品供给侧结构性改革框架的比较优势

相对于传统的农村公共产品供给框架，农村公共产品供给侧结构性改革框架具有比较优势：一是在传统公共产品供给的过程中，政府不愿与市场、第三部门分享公共财政资源，而财政资源的有限性致使地方政府只能选择符合自己利益要求和上级要求的公共产品，导致诸如农村教育、医疗、社会保障等所需膨大资金而又难以短期见政绩的公共产品的供给短缺，而农村公共产品供给侧结构性改革框架强调将部分供给职能让渡给市场和第三部门，同时赋予市场和第三部门获得农村公共产品供给的收益权，从而有效激发市场和第三部门参与供给农村公共产品的积极性和主动性，减少农村公共产品低效供给(供给不足或过度供给)现象的发生;二是传统农村公共产品模式缺乏有效的回应性，导致其无法及时回应农村及农民对农村公共产品的需求，而农村公共产品供给侧结构性改革框架强调政府要担负起市场和第三部门供给公共产品容易失灵的领域的供给责任，通过财政资源在农村所需的关键性公共产品领域发挥“兜底性”的供给作用，有效增进社会公平正义;三是在传统的农村公共产品供给中，政府将其他社会主体排斥于供给决策和供给过程之外，导致农民的个性化需求难以得到重视和满足，而在农村公共产品供给侧结构性改革框架中，社会组織以及私人市场成为主动性的农村公共产品供给主体，那么，其可以根据农民的多样化需求进行针对性的供给，解决传统农村公共产品供给供需脱节的问题。

三、供给侧结构性改革视野下中国农村公共产品供给的机制创新

如上所述，破解当下农村公共产品供给中存在的供给不足与供给过剩并存、供给不公平等困境，需要我们从供给侧结构性改革角度来思考农村公共产品供给问题，具体言之，则需要通过机制创新，重组农村公共产品供给中的劳动力、制度、资本等各要素的配置，建构结构合理、保障有力的农村公共产品供给体系，促进农村公共产品有效供给。

(一)构建农村公共产品协同供给的激励与约束机制

农村公共产品供给主体主要包括政府、市场、第三部门、社区组织等。要根据各供给主体的特性和适宜供给的领域，建立一系列准入、激励、约束为一体的综合治理机制，调动多元主体参与农村公共产品的积极性，夯实各主体的责任心，形成农村公共产品多元协同供给的合力。第一，制定多元主体参与农村公共产品供给的准入规则，以制度明确规定市场、非营利组织可以进入的农村公共产品领域及条件。第二，对于关乎农村长远发展的纯公共产品，如农村行政管理、农业科学研究、农村公共卫生等，要充分发挥政府供给的独特优势。一方面，要通过改革传统的自上而下官员任命制，在地方官员特别是乡镇基层干部的任免中，加入农民是否满意的评价政绩因子，在地方官员的任职中更大比重地考虑农民的认同度，把群众公认原则作为地方官员任职的核心原则，倒逼地方政府官员从农村、农民需求角度来思考农村公共产品问题;另一方面，要建立公共产品投资供给责任追究制度，夯实农民对官员问责的发起权和监督权，对恶意出台损害农民利益的决策行为，依法追究决策人的责任。第三，对于俱乐部产品，如村道、村级水利基础设施等，一方面，应实施扶持政策，提供财政支持，调动农村社区主体的供给积极性，发挥农村社区组织的优势;另一方面，应明确村集体供给的公共产品的产权归属，激励农村社区供给公共产品的主动性。第四，对于具有消费排他性的准公共产品，如农村水电供应、燃气供应、电信服务等，可按照市场的原则，积极引进私人或企业投资来提供农村公共产品。一是以法律明晰农村公共产品的产权关系，保证企业和私人对其所提供的农村公共产品拥有所有权和收益权，鼓励私人力量参与;二是对农村公共产品建设项目给予财政补贴，吸引民间资本，鼓励市场参与农村公共产品的供给;三是强化监督管理，有效治理由于私人市场垄断而出现的负外部性问题，如提高公共产品价格、提供劣质产品等。第五，对于可能产生“政府失灵”和“市场失灵”的领域，如义务教育、环境污染、基本医疗、社会救济等，各级政府可通过提供补贴、奖励等多种方式，引导、支持、鼓励、吸引第三部门对农村部分公共产品供给的积极参与，有效发挥第三部门快速适应多样化、个性化社会需求的优势。第六，建立多元主体的利益共同体，主动纳入各供给主体的利益诉求，有效增进多元主体在农村公共产品供给中的良性互动，促使各供给主体资源、知识、信息共享，形成有序竞争、协同互动的农村公共产品供给格局。

(二)创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制

农村公共产品的高效供给不仅要激发多元主体的有效参与，还要进一步创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制。根据公共产品的生产者与提供者的不同，公共产品提供的制度安排分为四大类型：①生产者是政府公共部门，提供者也是政府公共部门;②生产者是政府部门，提供者是私人部门;③生产者是私人部门，提供者是政府公共部门;④生产者和提供者均是私人部门。[16]创新农村公共产品供给的供给方式与供给机制关键在于根据公共产品的特性合理选择适当的提供方式和供给机制。其一，对于环境保护、卫生防疫、环境保护、农村治安、义务教育、农业科学研究、农村发展规划等农村纯公共产品可以采取政府直接提供的方式，而对于全国范围的农村公共产品，如大江大河治理、道路、桥梁等和诸如农民教育培训、乡村医院等外部性很强的区域性公共产品则可以采取政府间协议、政府补助、凭单制、政府采购、合同承包、政府间协议和专项资金相结合等政府间接供给方式。其二，对于各类技术服务、乡村水电供应、乡村水利灌溉、农田改造、农村道路建设等外部性较弱的农村准公共产品，可以采取合同外包、特许经营、用者付费、内部市场、补助、凭单等市场化方式来生产和提供。其三，对于收容、救济、医疗、文化、社会服务等准公共产品，则可以采取无偿捐赠、志愿服务、无营利性目的的收费服务等方式提供。其四，对于那些与农民生产生活休戚相关的俱乐部产品，如村道、村级水利基础设施等，则可以采取混合供给方式，如政府与市场合作供给 PPP(包括政府间协议、合同外包等形式)、政府与第三部门合作供给 PPP(包括公共服务社区化、志愿服务等形式)、市场与第三部门合作供给(包括核发许可证、共同主题营销等形式)。其五，对于农村电力、农村自来水这样的可收费公共产品，则可以采取政府间协议、合同承包、自我服务、特许经营等。

(三)建立自上而下和自下而上相结合的供给决策机制

长期以来，传统农村公共产品实行政府自上而下的单向供给决策，这种决策往往不能有效回应农村及农民的真实需求，导致出现公共产品供给过剩与供给不足并存的局面。破除这种困局，应建立自上而下和自下而上相结合的供给决策机制。首先，建立农村公共产品的需求表达和需求识别机制。一方面，完善农民公共产品需求表达渠道和平台，如召开有政府官员和农民代表共同参加的座谈会和公共产品规划建设的村民代表会议平台，使农民需求偏好能及时、准确地传递给相关供给部门。另一方面，在农民意愿调查的基础上制定农村公共产品供给的规划和清单，预判公共产品农民未来的需求品、需求量、需求层次，制定农民需求偏好次序清单，并在此基础上确定农村公共产品供给优先序。其次，采取灵活的供给决策方式。对于农村纯公共产品，由于私人不愿提供，适宜选择以自上而下为主的供给决策方式;对于外部性较强的农村准公共产品，政府应发挥主导作用，适宜采取以自下而上为主的供给决策方式;对于外部性较弱的农村准公共产品，其提供应以市场或第三部门为主，适宜采取市场决策方式。再次，建立自下而上和自上而下相结合的公共产品供给评价机制。公共产品供给质量和效率如何，不应只由上级政府来评判，而是建立自下而上和自上而下相结合的评价办法，而且要以自下而上的评价为主，比如，可把一个地方农民对公共产品数量、类型、质量的满意度作为评价一个地方公共产品供给水平的指标，倒逼地方政府供给当地农民偏好的公共产品，提高公共产品供给的质量和效率。

(四)建立规范的农村公共产品供给转移支付机制

我国农村公共产品供给不公平的一个重要原因在于作为地方政府公共产品供给的缺位及其权责失衡。破解农村公共产品供给的不公平难题，需要确立供给侧结构性改革思维，通过转移支付制度和横向援助制度改革，加大国家和发达地区对落后农村地区的财政投入和地区援助，弥补落后地区农村公共产品供给的资金短板，使落后地区也能享受到基本的农村公共产品和公共服务。首先，依据财权与事权相适应原则，建立政府对农村公共产品分类负责机制。对于义务教育、医疗保健和社会保障、重大农村基础设施等关乎国计民生的资金密集型公共产品，由中央政府负责统筹供给，保障公民能够平等享受到基本公共服务。对于非义务教育、地区文化建设、社会治安和和地区性道路、桥梁等地区性基础设施，由省级政府统筹供给;对于病虫害防治、农业技术培训等地域型、技术密集型公共产品，由市县政府负责提供，充分发挥市县政府对于技术性公共产品的供给具有的地域优势和组织优势;对于一些跨地区的公共产品，可根据获益程度划分各地方的供给责任，实现地方协同供给。其次，完善政府间的纵向财政转移支付机制。建立中央和省市财政对农村基层转移支付的清单制度，使转移支付法治化，避免转移支付随着领导的意志或岗位变化而改变，保障农村基层公共产品供给能够获得可靠的资金来源。再次，完善地方政府间的横向转移支付机制。建立发达地区适度支援欠发达地区的横向帮扶制度，以制度明确地区间转移支付的范围和数量，使欠发达的中西部地区能够公平享受到改革开放的成果。

四、结 语

传统的政府单向性农村公共产品供给模式导致长期以来农村公共产品的低效或无效供给。解决当下中国农村公共产品的结构性困境，必须要从供给侧入手，通过建立农村公共产品协同供给的激励与约束、自上而下和自下而上相结合的供给决策和规范的农村公共产品供给转移支付等機制，促进农村公共产品供给主体、供给内容、供给方式等方面的结构优化，提升自然资源、劳动力、资本、技术、制度等全要素生产力，实现农村公共产品的高效供给。

[1] 李金龙，武俊伟.前瞻性政府：农村公共物品供给侧结构性改革的必然选择[J].理论与改革，2016(2)：87-93.

[2] 盛卉.习近平为何九天两提“供给侧结构性改革”[EB/OL].人民网.[2015-10-19].http：//politics.people.com.cn/n/2015/1119/c1001-27834311.html.

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[15] 李稻葵.关于供给侧结构性改革[J].理论视野，2015(12)：16-19.

[16] 贾康， 孙洁.农村公共产品与服务提供机制的研究[J].管理世界，2006(12)：60-66.

作者：钟裕民