公共行政学复习

第1篇：公共行政学复习

论公共行政学量化研究

摘要：实证主义的量化研究在公共行政学领域一度占据着主导地位。量化研究对于公共行政学的发展具有重要的价值，它有助于精确描述行政现象，有助于获得新的行政信息，有助于深化质的分析与完善其他研究方法，有助于提高公共行政研究水平。但是，量化研究不能解决公共行政学中的所有问题，其实施运作比较艰难，其研究结论存在信度与效度问题。量化研究有其相应的运用区间，适用于行政宏观层面、行政现象、行政改革、行政绩效评估、描述和预测性研究等领域。因此，为整体提高公共行政学的研究水平，公共行政学量化研究要以科学发展观为指导，要服务于行政现实问题，要与质化研究进行有机结合，并需要得到进一步强化。

关键词：公共行政学；量化研究；质性分析；行政现象；行政信息

从社会科学史来看，社会科学中的量化研究在与定性研究的对垒争论中逐步获得成熟与进步，已经成为一种常规的研究方法，并在社会科学界占据长期的优势主导学术地位。与其他社会科学一样，在西方公共行政学研究中，公共行政学者对于方法论的争论也是围绕社会科学中两大基本研究方法——量化研究和定性研究——来展开的。同样，实证主义的量化研究也在公共行政学领域一度占据着主导地位。在我国，行政学研究始终存在一个“软肋”，那就是行政学研究方法论建设的严重滞后，其中一个重要方面就是量化研究的极其薄弱。研究方法的成熟度是衡量一门学科成熟度的主要标志之一。因此，在新的历史发展时期，公共行政学要获得进一步发展，要走向成熟，实现科学化，每一位行政学者就必须思考与回答如下重要问题：量化研究作为公共行政学的一种重要研究方法，它在公共行政学研究中是怎样产生并发展起来的?公共行政学量化研究究竟有何重要价值?其使用范围与局限性何在?如何结合公共行政学自身的特点，在公共行政学研究中给量化研究以适当的位置，发挥其应有的功能，从而推动公共行政学的进一步发展?本文试图就上述问题展开探讨。

一、公共行政学量化研究的产生与发展

实证主义的量化研究传统是与公共行政学的产生与发展一脉相承的。在公共行政领域，公共行政科学化、技术化的理念最早是威尔逊在1887年提出来的，这种意图在他的“行政学之研究”一文中一目了然：“首先，政府能夠适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”这种理性的研究方法把公共行政定位于一种实现目标的工具，注重对公共行政的科学性、规范性的实证主义研究，这种定位为后来的公共行政学者们所继承，马克斯·韦伯、古德诺、威洛比、古利克、西蒙等都秉承这一思想。马克斯·韦伯通过他的理想官僚制模型的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题。古德诺在其代表作《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术。威洛比在《公共行政原则》的序言中强调，“公共行政与任何科学相类似，具有某些普遍适用的基本原理。”古利克和厄威克在《行政科学论文集》中相信科学应该提供普适性原则来指导行政行为，更强调应将公共行政发展为一套科学理论。可以说，技术理性在传统公共行政学那里得到了极大的张扬，而对技术理性的极端推崇，进而发展成为对实证主义的量化研究方法和解释性研究模式的偏好，可以说是主流社会科学的正统观点。西蒙也同马克斯·韦伯一样将价值与事实进行了区分，试图建立一个价值中立的一般行政学，行政学研究更加醉心于运用科学技术的手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，试图使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。20世纪70年代的公共政策学派与公共选择学派都深受行为主义行政学的影响，都有明显的实证取向。20世纪80年代中期以后兴起的新公共管理是对泰勒主义的继承和发展，它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。纵观西方公共行政在100多年的发展历程中，就其方法论而言，实证主义的量化研究范式仍然是占主导地位的，至今仍对公共行政学研究产生重大的影响。

对于中国来说，公共行政学毕竟是一件舶来品。我国公共行政学的现代化进程也是从外求于西方公共行政学理论开始的，因此，西方公共行政实证主义的量化研究同样也深深影响着中国公共行政学的发展进程。我国行政学研究方法讨论始于1997年，至2001年8月《中国行政管理》杂志开辟“公共行政学研究方法论”专栏，关于方法论的讨论达到一个小高峰，只可惜此专栏只延续了半年。在沉寂将近三年之久后的2004年11月13日至14日，中国行政管理学会、上海行政学院和上海行政管理学会在上海行政学院联合举行了全国“公共行政管理方法论创新”研讨会，但是，研讨会结束后并未在全国行政学界引发更深入的讨论。目前，《公共行政评论》杂志也开辟了关于公共行政研究方法的专栏。自2007年起，由国家自然科学基金委员会管理科学部、全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指导委员会主办的全国公共管理与政策研究方法暑期研讨班，已经连续举办了四届，其目的在于培训学者运用科学的研究工具推动公共行政与公共管理的学科发展。近年来，我国行政学者薄贵利、张成福、马骏、郭晓聪、董建新等人也对我国公共行政学研究方法存在的问题进行了反思，指出了公共行政学方法论上的“结构性失衡”、研究方法的单一性、基于数据的定量分析十分薄弱等问题。这些研究方法上的问题直接制约了我国公共行政学向科学化、精确化的方向发展，也削弱了公共行政学对行政现实问题的解释力与包容性。公共行政学者只有紧密结合中国行政改革与发展的实践，树立科学精神，充分重视实证主义方法论的训练，用科学的研究工具进行研究，才能推动公共行政学以及行政实践的发展。

二、公共行政学量化研究的重要价值

实证性研究作为社会科学的一种研究范式，倡导将自然科学实证的精神贯彻于社会现象研究之中，主张从经验入手，采用程序化、操作化和定量分析的手段，使社会现象的研究达到精细化和准确化的水平。没有量化研究，公共行政学很可能只停留在印象主义的臆想和未经证实的见解这样一种水平上，因此，量化研究对于促进公共行政学的发展具有重要的价值。

(一)　量化研究有助于精确描述行政现象

公共行政学研究，不能只是限于对公共行政本质的一般性分析，更重要的是要认识和把握行政的规律性，为行政改革与发展实践服务。运用量化分析方法给出数量界限规定，就是明确界定影响行政因素的数量关系，把握行政变量的变化规律，使行政理论具有可操作性。这是量化分析方法大显身手的领域。对行政现象作出精确的描述，是行政现象研

究起码的任务和要求，也是人们对行政现象有具体了解的表现。任何人要对行政现象进行深入解释和有效预测，首先都必须对行政现象作出精确的描述。量化研究有助于精确描述行政现象，这主要是因为：其一，量化研究以其量化的方式，通过使用科学的测度指标和分析方法，能对通过社会调查获得的资料进行数量化的处理，进而具体揭示行政现象的数量特征、数量差异和数量关系，实现对行政现象的精确描述；其二，量化研究以数学为主要研究手段和分析方法，通过清晰、准确的数学语言和严谨、缜密的数理逻辑，能把行政现象的存在状态与发展变化陈述得更为清晰、更显简洁、更加精确；其三，量化研究以其特有的规范性特点而适于采用电子计算机做数据处理，而电子计算机处理数据更有其精心设计的严格程序和可加控制的计算精度，所以，一旦借助电子计算机来处理数据，更能实现对行政现象的精确描述。

(二)　量化研究有助于获得新的行政信息

行政现象量化研究的核心是对行政现象进行统计分析。人们通过对行政现象调查所获取的有关行政现象的数据资料的统计，不仅可以使零散的行政信息系统化，而且还可从中获得某些更有价值的新的行政信息。首先，通过统计，可以获得某些新的数值化的行政信息。统计不仅能将数值化的行政现象资料进一步升华，而且能将某些非数值化的行政现象调查资料转化为数值化的行政信息，从而使非数值化的行政现象调查资料反映出更为深刻的道理。其次，通过统计，可以获得某些新的宏观性的行政信息。借用统计学方法，人们可以对有关行政现象调查样本情况的微观信息进行综合加工，从而获得层次更高的具有重要指导作用的宏观性行政信息。再次，通过统计，可以获得某些有关行政现象的未来性行政信息。统计可以使人们建立有关行政现象存在与发展的数学模型。借助于这些模型，人们能够推知行政现象的变化趋势和未来状态，获得有关行政现象的未来性行政信息，然后根据过去的和现在的行政信息资料，找出其中的规律，再运用科学理论和科学方法，探索行政发展的趋势，并作出估计和判断，从而更能有效地实施行政预测与行政控制。

(三)　量化研究有助于深化质的分析与完善其他研究方法

任何事物都是质和量的统一，行政现象也是如此。运用量化分析方法深化质的分析，就是在定性分析的基础上，考察所分析对象的量的规定及由量到质的转化，从而加深对质的认识。公共行政学研究的一个重要方面是行政改革与发展。对行政改革与发展的分析，当然需要定性分析，但行政改革与发展同样具有质的规定性和量的规定性。例如，行政发展的规律包括行政发展目的和达到目的的手段，那么，行政发展的目标是什么，如何确定公众需要的满足程度，行政发展目的和手段是一种怎样的关系，等等，就都需要运用量化分析法，得出确切的答案。这样一种求解，不仅有助于我们比较精确地衡量行政发展的实现程度，深刻认识行政发展的本质，而且为我们自觉运用行政规律提供了现实依据。量化分析方法不仅对深化质的研究有着不可替代的作用，而且在改进和完善其他行政学研究方法方面起着独特的作用。我们知道，随着公共行政学研究的拓展，公共行政学研究方法也在不断完善，如定性分析、规范分析、静态分析、动态分析、均衡分析等，它们都从不同的角度，在不同程度上推动了公共行政学研究，促进了公共行政学理论的创新。但只要对这些方法略加考察，就不难发现，这些方法有一个共同的特点，即都依托于数量分析，是以数量分析为手段，以确定性的量度为基准而加以运用的。因此，量化分析方法已成为运用其他研究方法不可缺少的工具，或者说，量化分析方法已成为“工具的工具”。

(四)　量化研究有助于提高公共行政研究水平

人们对行政现象的认识，是随着科学方法的不断进步而不断扩展和深化的。在过去，人们对于包含行政现象在内的社会现象，只能采用极为简单的定性方法来进行观察与思考，只能作出一些定性的结论，而且其中往往带有个人主观臆断的成分，由于受到研究方法及相关知识的限制，既不可能对行政现象的存在状态与发展变化作出精确描述，更不可能对行政现象之间的相互联系和相互影响作出量化分析。近现代以来，由于生产力的发展，科学技术的进步，科学研究领域出现了大量的新的研究方法，这些研究方法使科学研究进一步走向科学，量化研究就是其中最为重要的研究方法之一。量化研究方法的出现，不仅增强了人们对行政现象研究的量化意识，而且增强了人们对于数量关系的控制能力，使人们对行政现象的认识由浅入深，由粗到精，由片面走向全面，由微观走向宏观，极大地开阔了人们行政观察与思考的范围，增加了人们行政认知与解释的能力，提高了人们的行政研究水平。

三、公共行政学量化研究的局限性与适用范围

量化研究虽然对于推动公共行政学的进一步发展具有重要的意义，但是，在对行政现象的研究中，它并不是全能的，不能解决所有问题。第一，行政现象定量研究不能测量行政现象深层次的具体细节的内容，对不能量化的行政现象更是无能为力；第二，行政现象定量研究只能反映行政现象的数量特征和数量关系，而不能揭示行政现象的本质特征和本质联系；第三，行政现象定量研究的主要数学基础是统计学，而不是微积分，很难反映行政现象存在的真实全貌和行政现象发展的持续过程；第四，行政现象定量研究一般只适用于行政现象宏观层次的研究，而对个体的研究往往作用不大；第五，行政现象定量研究的实施运作比较艰难，其研究结论存在信度与效度问题。总之，公共行政学量化研究在适用范围上存在着明显的局限性，它不能独自包揽有关行政现象的全部课题，不能独自解决行政现象研究的全部问题，也不能独自得出行政现象研究的最终结果。

结合量化研究方法的特点，我们认为，公共行政学量化研究主要适用于下述研究领域：(1)适合于宏观层面研究。即比较适合于公共政策、行政规划和行政预测发展方面的研究，适合在宏观层面上对行政现象进行大规模的调查和趋势性的特征预测，通过行政现象的平均情况和抽样总体的代表性，以求发现问题或提出解决问题的新视角。(2)适合于对行政现象进行数量化的因果分析和相关分析，发现趋势性的因果规律和相关规律。例如，研究行政经费投入与GDP之间的数量关系、行政专业结构与经济结构的相关性分析等。(3)适合于行政改革、行政绩效评估、描述和预测性研究。通过观察、实验、测量，将数据加以分析和归纳，发现和推断具有代表性的、可推广的特征和模型。(4)能够证实或证伪已形成的理论假设，并不断地修改或完善已有的理论假设。比如，行政心理学领域的许多理论就是通过验证或证伪方法发展起来的。

公共行政学量化研究中，信度和效度是关系到量化研究结论的准确性和普遍意义的关键性要素，而无论是观察、实验、测量、数据统计，还是用图标和模型说明問题，其设计和研究难度都比较大，对研究

者有很高的技术要求。因此，研究者除了需要具有严谨规范的求实精神、较强的演绎归纳分析能力外，还需要对研究问题能够给予合理假设，需要具有一套完备的操作技术，包括抽样方法、资料收集方法(如问卷法、实验法)、数字统计方法(如描述性统计、推断性统计)等。

四、提升公共行政学量化研究的质量

不同的研究方法有其自身的研究价值，没有任何单一的研究和知识发展途径能够持续适用于公共行政的本质及其所处的更大社会环境所需要的广阔研究范围。鉴于量化研究的局限性与运用范围，我们所强调的运用量化研究，是根据公共行政学自身的特点，在公共行政学研究中给定量分析方法以适当的位置，发挥其应有的功能。因此，公共行政学在运用量化研究时，需要把握以下几个基本方面：

(一)　公共行政学的量化研究要以科学发展观为指导

科学发展观是我国当代行政发展观的思想基础，对公共行政学研究具有重要的方法论意义。方法论是在特定理念指引下的具有内在逻辑统一性的理论体系，它指导着人们如何认识事物和获取知识，它不是具体的方法，而是制定和使用具体方法的元方法。科学发展观就是指导我们认识中国现实和推动中国发展的科学方法论。我国公共行政研究对于科学发展观的认识，最根本的是要认真学习科学发展观运用马克思主义的立场、观点和方法，研究新情况、解决新问题的科学态度、创造精神和科学方法，着眼于我国社会转型期新的行政发展实践和发展要求，在全面正确把握科学发展观的科学体系的前提下，探讨其对于我国行政发展的方法论意义。西方公共行政发展的理论与实践表明，公共行政理论创新和方法论是处于互动关系状态的，从制度主义、行为主义到新制度主义，这些都是在方法论意义上提出的，从而指导了西方公共行政的发展与进步。因此，只有不断创新公共行政的方法论才能实现公共行政理论的创新，从而指导行政发展实践。如果没有系统的、发展的观点，把行政现象作为一个孤立的静止的不变的对象进行研究，那么不论运用什么具体研究方法，都不可能正确认识行政现象的本质联系和运动规律，都必然在行政理论上走人死胡同。毫无疑问，运用定量分析方法，也只有以科学发展观这一根本方法为前提，才能进行正确的分析和计量，得出正确的结论。

(二)　公共行政学量化研究要服务于行政现实问题

公共行政学研究中的定量分析所需要的各种量，来源于客观行政现实。只有经过大量的调查、统计、计算，从现实行政实践中提取真实的研究资料，才能为定量分析的正确性提供基本保证。在某种意义上，公共行政研究主要包括对两个方面的关注：问题与方法。一般来说，问题决定方法，方法服务于问题。因此，公共行政学者在进行量化研究的同时，要以问题研究为导向，形成问题研究的意识，在公共行政领域加强发现问题、提出问题、分析问题、解决问题的自觉性和敏感性。实际上，当前我国的社会变革和政府改革与创新，为公共行政的理论研究者和实务工作者提出了许多亟待回答的问题，如：如何平衡政府与市场的作用，实现政府职能的优化；如何处理政府与公民的关系，实现民主行政；如何优化公共治理体系；如何提升政府能力；如何创新社会管理体制；如何实现依法行政，实现法治政府；如何确保责任的实现；如何确保执行力和公信力，等等。诸如此类的问题需要公共行政学研究者予以充分的关注和回应，也需要以理论上的创新作指导。因此，公共行政学研究者要从中国现实的行政场域出发选好研究课题，找准研究的突破口，即选择的研究课题应具有重大现实意义和重大学术价值，这是公共行政学科知识得以增长、理论得以创新的必然要求。与此同时，在研究课题的方法选择上，应注重实证研究与量化分析、统计分析等。

(三)　公共行政学量化研究要与质性研究进行有机结合

公共行政是一门操作性和实践性很强的学科，虽然“学术界并不能评价定性研究与定量研究孰优孰劣的问题”，但是“定性研究与定量研究方法同属社会科学获取真知的手段，两者不可偏废。”在公共行政领域中，不可能没有“价值研究”，它需要用一种整体的、定性的、思辨的研究方法。另外，公共行政是一种具体的实践活动，它有一定的活动程度和规模，具有鲜明的“量”的特征，“定量”能使我们更科学地“定性”，因此定量研究又是必不可少的。因此，在公共行政研究领域中，将定性分析与定量研究有机地结合在一起，使两者互为补充，相得益彰，无疑会提升研究成果的科学性、可信性，从而完成理论研究的艰巨任务。通过国内社会科学三十年来的发展实践可以看出，把参与观察、深度访谈、史料中获得的数据尽可能量化、数字化进而统计分析，以弥补质性研究的主观性弊端，同时，也尽可能在以问卷调查为主的量化研究中增加研究者深度访谈和实地观察的实践，以避免过度数据化的刻板并弥补量化研究过度形式化而对社会现象解释力度削弱的弊端，正是包括公共行政学在内的社会科学领域研究方法选择和具体使用的主流趋势。

(四)　公共行政学的量化研究需要进一步强化

众所周知，当今中国与西方社会相比，面临着颇为不同的经济社会文化背景。西方世界已是一个充分的理性化社会，所面临的任务是对理性化的后果进行检讨和反思；而中国尚处于理性化进程中，需要大力引进和推广西方的理性精神。从我国公共行政研究方法看，存在的一个重要问题即是实证研究不足，重复研究和低水平的理论研究过多，理论对实践难以起到指导和启示作用。主要问题是：定性分析多，定量分析少；演绎分析多，综合归纳少；宏观分析多，中观、微观分析少。在我国，真正具有实证探索精神，经过严格的实证主义方法论训练的学者还很少。反思我国公共行政学的研究现状，在基本的学科规范还没有在公共行政领域建立起来的时候，我们更应该极力推崇“目的性、有效性、可验证性、因果性、论题重要性以及前沿性”等主流社会科学的研究标准，而不是盲目地抛弃或者质疑这些标准。因此，当前中国的行政学应当着力加强方法论层面的创新研究，注重实证研究与量化分析，尤其是实证研究方法的训练，大力提高公共行政研究的质量，从而使公共行政理论更好地服务于行政实践。

在公共行政学研究中，不管是采用量化研究还是定性研究的方法，还是用其他多学科的研究方法，都力求选择恰当的方法来得出关于公共行政的真知。尽管实证主义的量化研究在公共行政学领域一度占据着主导地位，但是，历史事实已经证明，对一切重大和复杂社会进程与现象的把握，绝非仅仅依靠实证研究就能够充分实现的。我们必须强调的是，忘记了价值关怀的公共行政学必然在其发展进程中遭遇危机，这种所谓危机的最大特征就是无法解答和解决社会发展中所出现的重大现实问题。关于这一点，西方公共行政学的发展历程已经为我们提供了前车之鉴。因此，对于公共行政学的量化研究来说，必须要以关注人的发展、关注行政实践方式来进行。真正关切行政现实中的问题，才能推动公共行政学上一个新的发展台阶。

責任编辑：向波

作者：李彦娅 何植民

第2篇：公共行政学：管理还是政治？

摘 要：公共行政学百年历史上，有两条彼此冲突却又相互支撑的路径：管理主义取向和政治哲学取向。前者强调将行政科学化，用逻辑实证主义的方法研究公共行政。后者主张学科的多元化，并强调公共行政学离不开诉诸哲学价值的规范研究。西蒙是管理主义途径的代表，沃尔多是政治哲学取向的领军人物，他们俩曾就公共行政学的性质、学科身份、研究方法论等展开过激烈的论战。回顾“西-沃之争”有助于理解公共行政学的发展历史与科学内涵，有利于更好地把握我国公共行政学目前存在的种种不足。对这些不足的改进，是我国公共行政学健康发展的不二法则。

关键词：管理主义；政治哲学；逻辑实证主义；规范研究；西沃之争

一、绪论

自从20世纪80年代我国行政学恢复重建以来，经过众多学者的不懈努力，我国行政学取得了长足进步。在二十多年的时间里，我国行政学界引进了大量的西方理论，也发表了无数作品。然而我国行政学界的研究偏爱于宏大叙事的规范研究，倾向于政治学、历史、哲学、社会学等视角论述问题，喜欢使用“机制”、“模式”、“制度变迁”等宏大的概念。我国行政学研究的现状是概念演绎分析和问题演绎分析性质的对策研究泛滥，而采用逻辑实证的方法对具体数据、经验材料进行定性、定量的调查、研究、分析却极端匮乏，仅占研究总数的5%左右①，即使有数据收集与分析也只是很简单地罗列。这一方面是由于我国处于社会转型阶段，社会矛盾激化，许多重大的价值问题还未确定等原因，促使了规范研究的繁荣。但另一方面也反映出公共行政学界在科学实证方面的训练极其匮乏。这种严重的“结构性失衡”造成了理论与现实的脱节，阻碍了行政学知识的增长，也导致了公共行政学科严重的合法性危机。我国公共行政学实证研究与规范研究的分化严重，这在世界上有没有先例？如果有的话，有没有什么共同的思想源流？这种分野除了与我国所处的时代背景有关之外，与公共行政学科之间有什么必然关系？或者是学科本身的什么原因导致了这样的区分？

从我国的具体问题联系到世界范围的公共行政学科，实际上在学科发展的历史中，效率与民主就是公共行政学中最根本的矛盾论题，贯穿着学科的百年历史。而学术研究中的实证研究和规范研究的分化与争论，主宰了公共行政学术研究发展的历程。日本学者西尾胜归纳了公共行政学这两大谱系[1]，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容；另一个以政治学、法学、哲学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务；后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率准则与民主（或公共）精神是公共行政学交织又排斥的双重诉求，公共行政学正是在对这两大谱系的应对、协调中获得了自身发展。

公共行政学的这两个谱系形成了两大理论范式：传统的“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政范式”。“威尔逊-韦伯范式”服膺于技术理性和专业主义的巨大成就，认为行政学应成为一门研究如何高效执行且普遍适用的“科学”，哲学方法论应立足于逻辑实证主义。“民主行政范式”强调对行政过程的参与，注重民主精神、公共性、社会公平和正义等价值问题，方法论则认为立足于政治哲学的规范研究。本文的论述涉及这两大范式及其各自具有代表性的大师西蒙、沃尔多的理论对话，并将这种争论与我国行政学的研究现状结合。这将有助于我们更好地理解和反思我国公共行政学的现状，也有利于更清晰地认识行政学下一阶段研究应该选择的路径。

二、管理主义与逻辑实证主义价值观

（一）管理主义特征

公共行政研究中管理主义与逻辑实证主义价值观有一个重要信条：效率至上。这与公共行政学建立的时代密切相关。19世纪中期以来，伴随西方国家工业化、全球化和城市化进程的逐步深入，各种社会问题和政治问题日益凸显，小且弱的政府和政党分肥制越来越无法适应社会的发展变迁。另外，当时政治腐败盛行。公共工程的承包合同往往给那些贿赂政府官员的人或者关系亲密的人。因此，19世纪末以来进步主义的政府改革运动，都强调公务员队伍的职业化、价值中立以及竞争力，其逻辑基础均是效率[2]。

伍德罗·威尔逊也是进步主义改革运动的参加者，其思想价值观自然是以效率为准则的。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何通过最少的金钱和精力成本，以最大可能的效率来做这些恰当的事[3]。威尔逊由此将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。

公共行政学初期在古德诺、泰勒、法约尔、古利克、厄威克等学者的推动下发展，逐渐形成了单中心主体、政治-行政二分、强调命令-服从的组织模式、价值中立、效率至上的价值观。包括梅奥主义也被认为是强化了家长主义，因为强调他的目标同样是提高工人生产率，用一种更成熟的方式强化了控制[4]。

西蒙是管理主义途径最具代表性的大师，他被认为与沃尔多联手结束了公共行政学的正统时期。西蒙虽然对正统行政学理论提出了批评，但同样更多地关注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原则，并提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，也同样认为“决策前提中最重要的……就是效率准则”[5]（p.218）。西蒙对效率价值的坚守，以及对行政学的本质看法与他所批判的古利克并无二致。

管理主义取向与政治过程取向的区别，一个很重要的方面体现在对公共预算的态度上。因为预算涉及资金，容易计量。管理途径的公共行政支持理性的效能预算体系。“成本效能”是预算制定时考虑的重点。在此途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配，主要取决于成本利益关系。而政治途径则认为，预算是政治问题而非事务性的。预算分配代表政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，是不同团体竞逐公共资金的结果。这种结果会与不同群体、政治人物的力量变化及公众政治观点的变化相联系[6]（pp.2234）。而西蒙认为预算文件可以为成本收益提供比较依据，把预算当做控制效率的工具使用[6]（p.231）。这深切地反映了西蒙对公共行政学的科学主义定位和价值倾向。

（二）逻辑实证主义的方法论与价值观

在方法论上，管理主义取向坚持采用价值中立的逻辑实证方法对公共行政进行构建和研究。逻辑实证主义认为行为规律可以通过仔细观察显露的行为而逻辑地总结出来。它遵循特定严格约束的科学研究方法：确立问题，提出相关因素关系的假设，设计和执行能验证这些关系的研究方案，而且这些研究必须是经验性的，是以对客观现实的观察为基础而非主观的信念[7]（p.74）。西蒙认为“化学实验从其可重复性中获得有效性——即科学权威性；如果不能足够详细地描述化学实验的可重复性，那它就没什么用。在行政中，我们连说明在行政‘实验’中发生了什么现象的本领都很匮乏，更不用说保证实验的可重复性了”[8]。由此可见，管理主义学者在方法上追求研究设计的严谨性，资料收集和分析的精确性，结果的可重复性，强烈反对规范研究散文式的写作，认为这类研究论断新奇、充满争议却缺乏清晰的证据，并不是严格的科学和学术。

在对公共行政的学科定位问题上，西蒙的管理主义、逻辑实证主义价值观决定了他对公共行政的科学主义定位，主张建立一门真正的“行政科学”。他力主将价值要素与事实要素分离（这与威尔逊将“政治-行政”分离有某种程度的重合），并提出评价决策是判断决策与宗旨之间的纯粹事实关系[5]（pp.4951）。在如何将公共行政科学化的问题上，西蒙首先给出科学的基本设定是：第一，科学只关心论断含义的事实层面，而不是道德层面，而事实要素才是行政科学的本质。第二，实践科学与理论科学只在道德方面存在差异[5]（p.310）。然后将行政科学（“Science of Administration”中文版翻译成“管理科学”，但翻译成“行政科学”也许更恰当）归纳成以下结论：行政科学同任何一门科学一样，只关心事实论述。科学体系中没有道德论断的立足之地，一旦有道德论述的出现，我们总可以将其分解成事实和道德两部分，只有前者与科学有关[5]（pp.312313）。在西蒙看来，自然科学和社会科学，以及不同的学科之间的“科学论述在逻辑上并不存在不同。它们之间的任何差异，都是由于研究对象的不同，而不是内在本质不同”[5]（p.231）。西蒙把公共行政置于“统一科学”思想的指导下，为公共行政学科学化与学科化做出了巨大贡献。

管理主义取向的学者对民主价值都表现出不同程度的冷漠，甚至是对立。一方面，公共行政创设的时代背景是美国政府处于极度腐败、低效、无能的状态，因此学者们主张将行政从肮脏的政治中剥离出来，试图建立一个纯粹技术性的执行领域。另一方面，公共行政的理念更多的是来自工商界，而工商界集权式的管理在19世纪创造出了巨大的财富。因此管理主义学者在不同程度上认为民主造成了分裂、低效、腐败等问题，这颠覆了18-19世纪民主、分权的信念[4]。例如伍德罗·威尔逊就认为“权力只要不是不负责的，就没有危险。如果权力被拆分，并分配给很多人共用，那它就会变得模糊；而当权力变模糊，也就变得不负责任”[3]。不得不说的是，责任主体匿名化问题确实是民主的一个软肋。西蒙虽然没有表现出如此极端地反对民主的态度，但他也主张价值中立，只考虑“事实要素”，而不考虑道德伦理。

三、政治哲学取向与规范研究的价值观

（一）政治哲学取向特征

过于强调科学管理与效率准则的取向导致公共行政研究与民主政府的基本要求相去甚远，因而遭到了一些学者的强烈质疑与批评。批评者认为，这种机械式的效率，忽略了许多重要方面，不利于学科的发展，而且非人格化的官僚制体系压抑了人性。例如马尔库塞就批判道：“工艺的合理性已经成为政治的合理性”，“（技术理性）广泛合理性（这种合理性促进效率和增长），本身就是不合理的”，“科学管理的产物，……削弱了否定思考能力，理性的批判能力”[9]（pp.487498）。奥斯特罗姆则批评“伍德罗·威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展”[10]（p.170）。Lilienthal则体现了美国独特的反国家主义思想，他提出：“我们怎么能为了享受一个强大的中央政府带来的便利，就逃避臃肿、强大的政府带来的长远的邪恶呢？”他认为只有彻底的分权才是解决之道[11]。

与管理主义、实证主义的学者敌视、漠视民主相反，众多持有政治哲学取向的学者在批判“威尔逊-韦伯”范式的同时，很早就意识到民主价值是公共行政不可或缺的组成部分，并认为只有民主价值才能弥补这种范式的局限。莱维坦指出，“一个民主国家的公务员，除非他对民主的意义、公民的尊严、人民公仆观念持坚定的赞赏态度，否则他是无法履行好自己的职责的”[12]。他还提到“行政体系的性质与政府哲学原则的性质同等重要。行政体系在执行法律时渗入民主精神和意识形态、尊重人的尊严，这具有至高无上的重要性”[13]。Kingsley则认为“一个科学的手段，只有在这样一个稳定的社会环境中才可能运行：接受共同思想体系的有效政治纲领，拥有一个普遍的价值观”[14]。也就是说单靠技术理性是无法支撑社会运作的，技术手段的运行必须以共同的价值为基础，在西方这价值就是民主的思想。Fries则从另一个角度论述行政民主，“在技术的世界，政治和立法过程无法单独保证民主。但这不意味着我们不能朝着民主现在的方向前进”[15]。事实上，正因为政治与立法过程无法保证民主，行政民主才显得尤为重要和珍贵。

众多政治哲学取向学者已达成共识，公共行政的效率研究必须建立在民主精神、宪政原则、社会正义等规范性价值基础上。现代民主社会中，行政直接关系到公众的切身利益，不能脱离民主。因此“民主制行政”的新范式应该成为公共行政的目标。

（二）规范研究的方法论与价值观

在方法论上，政治哲学取向的公共行政学倡导充满价值关怀的规范研究方法。规范研究是以价值问题为核心关注点、以解读和诠释文本为主要表现形式、通过逻辑、想象、思辨等方法来回答某个学科的基本问题乃至世界重大问题的研究路径[16]。规范研究在公共行政学领域中倾向从价值方面理解政治生活和公共行政，注重对政治思想史上重要文本的诠释与批判，也强调回答“应当是什么”等规范性价值问题。政治哲学取向坚持公共行政学的研究要维护对宪政、民主等政治传统，要关注公平、正义等基本价值，要能促进美好社会等目标，学术的研究不能被科学主义统一。

在学科定位上，逻辑实证主义者将民主、正义、美好生活等价值目标寓于效率过程中或者是排除在效率过程之外，不予讨论，只是通过实证途径来研究行政效率，致力于建立一门普遍适用的行政科学。但一些思想家认为这种盲目追求所谓的科学方法，实证主义，排除价值的研究方法，压抑了人性，限制了知识的来源，也压制了学术的创造性与批判能力，“实证主义必须在现实中找到实现概念的手段，理论与实践、真理与事实间的一致。哲学的思想变为肯定的思想；哲学批判只能在社会结构内部进行，并且把种种非实证的概念诬蔑为纯粹思辨、梦想或幻觉”[9]（p.560）。

规范研究者则认为公共行政研究离不开规范价值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必须置于特定的价值文化背景中，必须与有关自由、民主、国家的作用等问题的政治学理论相结合。因此他们不认为公共行政学必须是一门严格的科学，不应用狭义的“科学”来衡量公共行政学的所有知识，并将不符合所谓“科学”的知识斥之为伪科学，排除在公共行政学的领域之外。公共行政学可以是科学，是艺术，也可以是一门专业，或者都是。社会科学不应该只关注科学，还要着眼于社会变化[8][17]。规范研究者没有匆忙地为公共行政划定僵化的学科边界，他们诉求知识来源的多元性，广泛借用其他学科的理论成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史、哲学文化、社会的基础之上，也使得公共行政更加具有人文关怀的色彩。

四、西蒙-沃尔多之争

1947年，西蒙出版了《管理行为》一书。稍后，另一位重要的行政学者沃尔多出版了《行政国家》。公共行政领域的这两本至关重要的著作突显了公共行政学中两种学术旨趣之争：是实证取向的行政科学，还是价值取向的政治哲学？这场争论的导火索是沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对西蒙理论进行批评，“我认为不存在一个可以将价值加以排除的‘事实决策’的领域。决策就是要从备选项中进行选择；在备选项中选择就是导入价值。赫伯特·西蒙的（逻辑实证主义）方法论阻碍了他对行政学研究作出更大贡献”[4]。对西蒙的效率至上观念，沃尔多也进行了抨击，事实上，西蒙的《管理行为》一书在捍卫行政学是一门抽象科学，以及核心价值是效率的观念。然而普遍趋势很清楚，就是弱化、扩展、社会化甚至是拒斥效率观念[4]。这暗讽了西蒙的理论已经过时。

西蒙对沃尔多的批评给予了强烈反击，辛辣地讽刺沃尔多及其代表的政治理论家不懂逻辑，“我相信脚注中的断言是不正确的……期望沃尔多先生会更加特别地指明逻辑的断裂是在哪儿发生的，指明还有什么是达到我所得出的结论的正确前提和推理思路”[18]。西蒙还批评沃尔多没有用严格的逻辑实证方法，得出结论并不可靠，“沃尔多先生在文章中没有定义关键术语，因为他没有系统地设置前提，他的观点从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来”[19]。西蒙在文章中抨击了政治哲学取向的规范研究方式。他认为大多数规范研究的政治理论家采用“散漫的、文学性的、隐喻性的方式写作”，因此大多数政治理论“装饰着断言、谩骂、隐喻，但很少具有说服力”[18]。西蒙讽刺政治哲学家根本就不懂实证主义，又怎么能诬蔑实证主义妨碍了民主行政？德鲁克也在该文章对沃尔多提出质疑：没有严谨地定义民主，没采用严格的推理方式，回避了自己提出的大组织的问题，以及将私人组织与公共行政统一对待造成混乱等。

沃尔多对西蒙、德鲁克的反击又再次做出了回应。沃尔多直截了当地表明对逻辑实证主义抱有敌意。但沃尔多并非全盘否定实证主义，他并不反对作为“思想、调查技巧或行动的实证主义和经验主义”，但认为实证主义不是“哲学的终点和哲学本身，只是研究的工具，不能垄断真理”[18]。我们看出在对待逻辑实证主义的态度上，西蒙认为它本身就是目的，而沃尔多则是工具论的观点。对于西蒙批评的政治理论家不懂实证主义的问题，沃尔多认为并不一定非要懂逻辑实证主义才能评价它，才能得出正确的结论，用非实证的方法也能得到实证主义的结论，例如《管理行为》中的“沟通”那一章节，完全可以用非实证主义的方法得出。“人的思维过程还是个秘密……许多科学家的重要结论是通过将前提作废而得到的。”[18]在谈论到政治理论没有严谨的逻辑结构，在不同的领域跳来跳去，沃尔多评论到，“我不后悔‘从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来’，因为我的行政研究领域是多元的。我不用严谨的三段论形式，是因为我不需要”[18]。

西-沃之争实际上就是代表了公共行政的管理主义与政治哲学这两种思维方式和哲学方法论的冲突，从宏观的角度说是代表了以工具理性为特质的现代性与以民主为特征的政治传统的紧张。他们以及所代表的两种取向的争论焦点可以归纳成以下几点。

其一，学科定位：公共行政是一门科学吗？

西蒙的逻辑实证主义主张用自然科学、逻辑实证主义的方法，研究行政组织、行政行为、行政决策等问题，进而发展成一门真正的行政科学。前文已经论述过西蒙将行政学科学化的方式，这里就不赘述了。沃尔多则认为公共行政不能用狭义的科学去衡量，它更像是一门专业。社会科学不仅是理论学说，也是社会中一切的现象、制度安排等。社会科学与自然科学同样都为人类发展做出了巨大的贡献。

其二，哲学方法论：实证还是规范？

从对学科的定位上我们可见这两者在方法论上的区别。西蒙主张将公共行政从行政谚语中解放出来，他的方法就是引入逻辑实证主义和行为主义的社会科学方法。西蒙以一种经验主义立场，采用严密的逻辑推理和自然科学技术手段，将公共行政学统一于科学的观念之下。沃尔多等政治理论家认为逻辑实证主义的方法将人性置于危险的境地：把人当成手段而不是目的。民主的伦理应该是康德式的[4]，民主的精神应该渗透到公共行政的研究中。众多规范研究取向的学者对科学一统甚至神化的趋势十分敌视，安克斯密特曾说，“后现代主义的目的是，抽取科学和现代主义的根基”[19]。法伊尔阿本德也曾批评：“科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构。”[8]在哲学取向学者那里，公共行政学不能回避讨论什么是应该的，什么是好的等规范性价值问题。公共行政的知识应该有广泛的来源，得出正确、有意义、有价值的结论的方式也是多元的。

其三，价值问题：效率至上还是民主本位？

西蒙的管理主义取向试图将事实要素与价值要素分开，而行政科学在他的理论中与任何科学一样，只关心事实论述。只关注事实要素就是行政学意义上的价值中立，不考虑其他哲学价值，而效率就成了事实要素里的最高价值尺度。虽然效率准则在非商业组织比在商业组织中的应用复杂得多，但西蒙明确地讲到“效率准则是价值的共同衡量尺度”，“每项决策的制定，必须把决策当成效率问题来处理”[5]（pp.222，254）。西蒙将效率置于公共行政的基础地位，使之具备了学科身份和地位。但沃尔多所代表的政治哲学取向强烈谴责这种中立和效率至上的价值观，“效率这个观念是价值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理论进一步发展的主要障碍。坚持效率作为行政“科学中的核心地位……这样的看法侵蚀着美国社会的根基”[4]。这些学者认为公共行政必须引入其他价值观，诸如公共性、宪政原则、正义精神等，其中最重要的就是民主。技术合理性不能成为政治合法性，行政不应该凭借效率就能获得合法地位，“在一个民主社会，能使一样东西获得合法性权威的只有民主本身”[5]。而对于公共行政中如何实现民主的具体问题，沃尔多等人尝试性地给出了一些途径，比如文官应具备民主意识、尊重公民权的态度[13]，可允许各种公民团体参加到行政过程中表达利益、帮助行政决策[4]，等等。

公共行政学的百年，就是始终在这两条冲突的路径上摇摆着发展。实际上，这两条路径彼此冲突，但也彼此支撑。威尔逊曾论述到，“作为美国行政科学基础的原则，本质上应该包含民主政策的原则”[3]。只是这条原则通常被我们忽略了。公共行政由两部分组成，“公共”有赖于政治哲学，若没有民主等价值作为目标，逻辑实证主义就是无根的浮萍，“不断上升却又哪都到不了”[18]。但公共行政同时又依赖于“行政”的管理主义理性。若是没有管理主义的实证研究，我们就无法了解和解释真实世界的情况，这种情况下得出的规范性结论必然是低质量的或虚假的。

五、结论与展望

“西-沃之争”对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用[20]。一方面“西-沃之争”引起了公共行政学的身份危机。公共行政学没有自己原创的理论，没有达成普遍共识的学科核心问题与概念，没有自己独特的方法论等，都使得公共行政学至今的学科地位和身份依旧不断受到挑战与质疑。另一方面，正因为没有统一的理论范式，才使各种知识都能自由进入该学科，才会更广泛地关注理论界与实务界各种现象，这极大地丰富了学科的知识。而且管理主义与政治哲学取向两个路径在完善自身发展的同时，良性竞争，借鉴吸收彼此的长处，使得公共行政学能保持长久的活力。

公共行政学两种途径的争论对中国行政学的发展有什么影响呢？一方面，我国政府管理专业化与法制化不足、公务员制度等规范化程度很低，执行低效而成本高昂，腐败盛行，也就是典型的科层化不足；另一方面，我国又处于社会转型时期和发达国家高度示范的国际环境中，许多重大的规范性价值问题并没有解决，各种维权运动日渐兴盛，人民的公平、民主意识开始觉醒。这就决定这两条路径都对中国公共行政的学术界和实务界有巨大的价值，不可偏废任何一方。

然而我国公共行政学研究呈现明显的“结构性失衡”，实证研究进展仅占5%左右①。缺乏实证主义的研究，缺乏对真实世界的深入调查了解，却想当然地得出结论，给出价值判断，这样的规范性研究质量可想而知。实际上很多研究连规范性研究都说不上，很多研究没有深厚的哲学理论功底，没有历史学的素养，没有文献批判性评估，没有理论对话，只相当于有感而发。这显示出公共行政学门槛极低，缺乏学科的共识性问题与价值观，指导实践的能力严重不足，因此身份危机的发生也就成为必然了[21]。

研究结构失衡并非没有先例，在美国公共行政学研究的早期阶段，管理主义式的研究占有压倒性优势。因此失衡并不可怕，我们要有面对问题的勇气，正确选择发展路径，逐步改进公共行政学的研究。各高校、研究机构应大量开设实证研究的课程，教授收集的各种科学方法、分析工具的应用资料以及统计学、数学等方面的知识内容，对学生的考核也应偏重于逻辑实证方面的测试。各主流公共行政学期刊、政府项目资金支持也应该在这方面发挥重要的引导作用，以扭转这种畸形的状态。此外，积极构建国内外学术的对话平台、学者们的反思与自觉也相当重要。只有进行这些方面的调整，中国的公共行政学才能逐渐形成这样一个健康的格局：大部分的人主要从事实证研究，致力于更好地了解和解释真实世界，而另一部分人主要从事规范研究，探寻本学科最基本的问题[22]（p.5前言）。

注释：

①董建新，白锐，梁茂春：《中国行政学方法论分析：2000-2004》载于《上海行政学院学报》（2005年第3期；何艳玲：《我们在做什么样的研究”：中国行政学研究评述（1995-2006）》，参见马骏，张成福，何艳玲：《反思中国公共行政学：危机与重建》，中央编译出版社2009年版。

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[8]颜昌武，刘云东.西蒙-沃尔多之争——回顾与评论[J].公共行政评论，2008，（2）.

[9]马尔库塞.单面人[C]//法兰克福学派论著选辑（上）.上海社会科学院哲学研究所外国哲学研究室.北京：商务印书馆，1998.

[10][美]文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机[M].毛寿龙.上海：上海三联书店，1999.

[11]Quote from Dwight WaldoDevelopment of Theory of Democratic Administration[J]. American Political Science Review，1952，（461）.

[12]David M. LevitanThe Neutrality of the Public Service[J]. Public Administration Review，1942，（24）.

[13]David M. Levitan.Political Ends and Administrative Means[J]. Public Administration Review，1943，（34）.

[14]J. Donald KingsleyPolitical Ends and Administrative Means： The Administrative Principles of Hamilton and Jefferson[J]. Public Administration Review，1945，（51）.

[15]Horace S. FriesLiberty and Science[J]. Public Administration Review，1943，（33）.

[16]颜昌武，牛美丽.公共行政学中的规范研究[J].公共行政评论，2009，（1）.

[17]德怀特·沃尔多.公共行政学研究[M].北京：伦道姆·豪斯出版公司.1955.

[18]Herbert A.Simon，Peter F.Drucker，Dwight Waldo.Development of Theory of Democratic Administration：Replies and Comments [J].The American Political Science Review，1952，（462）.

[19]王京春.福柯心中的历史：一种非科学，非理性的历史哲学[J].高校理论战线，2008，（4）.

[20]马骏，颜昌武.西方公共行政学中的争论：行政科学还是政治哲学？[J].中山大学学报（社会科学版），2009，（2）.

[21]马骏，刘亚平.中国公共行政学的“身份危机”[C]//马骏，张成福，何艳玲.反思中国公共行政学：危机与重建.北京：中央编译出版社，2009.

[22]马骏，张成福，何艳玲.反思中国公共行政学：危机与重建[M].北京：中央编译出版社，2009.

[责任编辑：刘琼莲]

作者：赵玎

第3篇：中国公共行政学研究计量分析

摘 要：通过对人大复印资料《公共行政》近九年（2008-2016）所转刊论文，进行文献计量和实证分析，梳理词频数据，透析中国公共行政学研究最新进展及未来仍需注意的问题，以期为中国公共行政学发展添砖加瓦。

关键词：公共行政学 词频统计 研究文献计量

一、问题的提出

肇始于改革开放初期邓小平（1994）关于政治学、法学、社会学等学科“赶快补课”的要求以及1982年1月29日，夏书章教授题为《把行政学研究提上日程是时候了》的文章的第一声呼唤，我国公共行政学正式恢复重建并迈向发展的新阶段。历经三十几载，在学界的不懈努力与刻苦精研之下，公共行政学研究日趋专业化、规范化。但由于历史及诸多因素，当前公共行政学研究仍然存在不可回避的问题。本文试图通过对中国人民大学复印资料《公共行政》2008-2016年间所转载文献的词频数据分析，透析公共行政学的最新进展，并试探性地剖析当下行政学研究亟待解决的问题，以促进学界更深层次的探讨和思考。

二、样本、方法及指标

本次评估选取的样本来自中国人民大学复印资料《公共行政》所转载的文献，所选取的时间段为2008年-2016年。整理数据，获得有效样本总量为1544篇。人大复印资料《公共行政》作为当前国内唯一的公共行政类研究成果转载期刊，收录了大量高质量的研究论文，具有代表性。在研究方法的选择上，本次评估拟采用文献计量研究和实证分析方法。透过客观数据，揭示公共行政学研究的最新进展和迫切问题， 以发深思。

基于本项研究的需要，指标设计参鉴何艳玲教授的研究（何艳玲，2007），作出以下安排：

1.作者单位、作者学术地位。该指标意在考察哪些人在做行政学的研究以及其在该研究领域中所处的学术层次，以此探究行政学研究的主要贡献者和学术研究梯队的成长发展状况。对于作者单位作出以下分类：高等院校、党校和行政学院、社科院系统、民间研究机构（学会、协会等）、政府部门、其他；作者学术地位分为：教授（研究员）、副教授（副研究员）、讲师（助教、助理研究员）、博士研究生、硕士研究生及以下、未标明或无学术身份。

2.研究主题、资金来源。研究主题为行政学研究未来发展趋势进行科学预测，资金来源从侧面反映科学共同体的发展（吴晓林，郭慧玲，2014）。研究主题指标具体为：行政改革、行政组织与职能、公共政策、绩效评估（行政效率）、NGO、公务员制度与人力资源、行政哲学、行政伦理、学科发展、研究方法、行政决策、政府间关系、公共财政、其他；资金来源的二级指标为：国家级基金（包括国家社会科学基金和教育部基金）、国家自然科学基金、省、市级政府基金、校级基金、特定基金会、无基金支持或无标明。

3.所处研究阶段。借鉴何艳玲教授把帕里·克里默对研究阶段的分类和我国行政学研究实际相结合的分类，将研究阶段分为：概念界定、问题描述、变量分析。旨在探究行政学研究的发展进程。

4.研究类型、基本规范、资料收集方法及统计方法。旨在为我国行政学研究方法论问题提供客观依据。具体为：（1）研究类型：规范研究、实证研究；（2）基本规范：有理论对话、有文献引用无理论对话、无文献引用无理论对话；（3）资料收集方法：非经验主义方法、问卷调查、实地访谈、受控田野调查或实验法、参与观察；（4）统计方法层次：为突出无统计运用占比，将不包括无统计运用的类别统称为“其他”。

三、样本分析

1.学术研究主要贡献者及研究梯队的成长。

1.1作者单位。意在考察哪些人在做行政学研究。表1（表1中，“f”代表frequency，即“频数”；“p”代表proportions，即“比例”；“%”代表百分率。文中各表同上。）提供了描述性的信息。从此表看出：高等院校的频数为1294，占总量的83.8%，这显示了公共行政学研究的主要贡献者来源为高等院校；其次是党校和行政学院，所占百分比为10.8%。值得关注的是政府部门所占比，仅为1.6%，说明当前政府部门在实践的过程中缺乏有效的结合理论的反思。

1.2作者学术地位。行政学研究者所处的学术地位怎样？学术研究梯队如何？参考表2，教授（研究员）占比为33.9%，副教授（副研究员）为20.7%，表明教授、副教授等学术地位较高者是行政学研究成果的主要贡献者，这一点与休斯顿、德里关于美国公共行政研究的结果基本一致。讲师（助教、助理研究员）和博士研究生分别为14.2%、16.8%。值得思考的是，博士研究生占比超过了讲师（助教、助理研究员）占比，这与何艳玲教授的研究结论一致（何艳玲，2009）。即接受更多专业学术研究训练的研究人员（博士研究生）正在茁壮成长，且越来越专业化。

2.行政学研究热点趋势和科学共同体发展情况。

2.1研究主題。表3 反应了研究主题发展呈现的趋势。行政组织与职能占总数比例为17%，居所有主题之首。这说明，至少在《公共行政》这一学术平台上，行政组织与职能是未来行政学研究的热点。而公共政策占比为10.7%，行政哲学与行政伦理为8%，绩效评估（行政效率）为4.3%，NGO为3%，公务员制度与人力资源和政府间关系同为2.7%，学科发展占2.3%，而研究方法和公共财政分别仅占0.8%和0.3%。

2.2资金支持。行政学研究的制度性资金支持怎样？在表4的数据中，国家级基金（包含国家社科基金和教育部基金）占比为40%，省、市级政府基金为13.2%，校级基金为5%，其次是国家自然科学基金3.3%，而特定基金会仅占0.4%。说明在近9年的行政学研究中，国家级基金和省市级政府基金是主要来源，但对比何艳玲教授的研究发现，在《公共行政》这一期刊上，国家级基金支持大幅上升，无基金支持或无标明大幅下降，其次是省市级政府基金、校级和特定基金会支持比重加大，说明行政学研究制度性支持正在向多元化方向前进。

3.行政学研究进程。 从表5可知 ，问题描述仍居于研究阶段的主流地位，但对比何艳玲教授研究结果，在大致一致的基础上又稍有回落，而概念界定无疑是“新起之秀”。变量分析仅为2.7%。

4.行政学研究的方法论问题。

4.1研究类型。 规范研究和实证研究并无优劣分别，仅是研究方法的差异。在本项研究中，规范研究“略胜一筹”，较之前人的“结构性失衡”和缺乏实证资料支持的结论，《公共行政》呈现向好发展的别样图景。

4.2研究的基本规范。表7标明，有理论对话占总样本比重的42.2%，有理论对话无文献引用为40.5%。对比何艳玲教授的研究，该数据说明了近9年来行政学研究的规范化程度大幅提高，“重复立论”更少，学术研究更专业规范。

4.3资料收集方法。参考表8，92.6%的资料收集方法属于非经验主义方法。对比何艳玲教授2009年研究结果的96.7%略有下降，但仍高达九成。说明在近9年时间里，研究者们仍然高度倾向于做书斋学术。

4.4统计方法层次。从表9来看，82.5%的文献属于无统计运用，对比张光进、马向平、杨程2009年的研究成果，近9年来，无统计运用占比似已回落，但已有研究仍存在统计方法运用较少的问题。

四、思考與讨论

1.当前公共行政学研究特点。

1.1学术成果的主要贡献者为高校研究者，学术研究梯队存在明显缺陷。张成福教授曾经撰文分析了中国公共行政学研究的学科建设情况。而在本研究中，作者来源的绝大多数为高等院校，与之相符。说明当前我国行政学研究的专业化程度越来越高，“自我觉醒意识”愈发清醒。而学术研究梯队的成长却在讲师（助教、助理研究员）处出现明显“断层”，缺乏良好的持续性和继承性，这将是未来我国行政学发展需要补给的短板。

1.2研究主题分散多元，行政组织与改革突出。研究主题是研究领域广度和深度的代表。故关注主题的特征是必要的。从统计的数据来看，研究主题呈现分散多元化，广度拓展表现在三方面：（1）宏观上：领域扩展到政府间关系、NGO；（2）中观上：更关注行政组织与职能、行政改革、行政决策、公共政策；（3）微观上：注重政府组织内部发展。学科发展、研究方法、行政哲学与行政伦理也逐渐被重视。其次，公共组织的研究向来是行政学的探究重点，而在我国，政府组织是公共组织的重要组成部分，那么对政府组织的研究就显得尤为必要。学界对行政组织发展动向研究——在一定程度上可以说是对行政组织与改革研究——的讨论已进入“白热化”。

1.3学术研究规范化程度增强。学术研究的规范化问题（连同本土化问题）一直是制约我国公共行政学发展的一大瓶颈，学界对此问题的分析和反思业已形成规模。而这种反思恰恰对行政学研究规范化程度的提高起到莫大的鞭策作用。从《公共行政》这一学术平台来看，规范化的数据总占比为82.7%，较前人研究亦是巨大进步！

1.4“结构性失衡”倾向趋缓。学者曾将结构性失衡解释为偏重规范研究而轻视实证研究的行政学研究现状。从前面的统计数据来看，实证研究即将占据当前行政学研究方法的“半壁江山”，大胆推测：对实证研究的重新重视将使结构性失衡问题得到一定程度的缓解。

2.值得思考的问题。

2.1研究理论与行政实践相脱离。为厘清什么是“实践”一词，笔者引用布迪厄提出的实践理论：惯习×资本+场域=实践。而在方法论意义上，指向实践的行政学是指行政学的研究对象应该指向在既定的制度与文化背景下所发生的各类行动者的实际行动。在本项研究的统计数据中，学术研究的主要贡献者来自高等院校，而高校学者往往身兼二职：学术研究者与学科教学者，深入行政学真实实践的精力自会消减；更不用说学者本身获得行政学真实景象的方法和途径有限的壁垒。这是目前公共行政研究和反思重学理轻实践的要因之一。

2.2学术研究方法滞后，统计方法缺失。近15年前，美国公共行政学家认为 公共行政学研究是应用性的、非理论性的、非积累性的”。该问题同样出现在当前我国的行政学研究中。从现有数据来看，有92.6%的公共行政学研究论文都采用非经验主义方法，其他方法则微乎其微。与之相伴的是处理其经验数据的具体统计技术也很少采用。“工欲善其事，必先利其器”，“书斋学术研究”缺乏实证主义研究方法和成熟的社会科学统计技术，显然难以对实践进行精确描述并建立起有效的理论，不能不说这是行政学研究与发展迫在眉睫的问题。

2.3研究阶段仍较初级。社会科学研究的最终目的是找出社会现象的共性，发现普遍的因果规律，建立有效解释、预测社会现象产生、发展与变化的理论，并将其用于指导人类社会实践的开展。这是社会科学研究的初衷和归旨。因此，“三种变量分析”理应是行政学研究的主要阶段。但在本次研究中，变量分析仅占样本总量的2.7%，而概念界定与问题描述共占比却高至97.3%。说明，行政学研究进程缓慢，仍是目前阻碍行政学发展与进步的桎梏。

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[10]张康之，姜宁宁.社会治理变革中的公共管理研究——人大复印资料《公共行政》2016 年重点及 2017 年研究预测[J].中国行政管理，2017（2）.

[11][法]皮埃尔·布迪厄，[美]华康德.实践与反思——反思社会学导论[M].李猛，李康译.北京：中央编译局出版社，1998.

[12]孙立平.迈向实践的社会学[J].江海学刊，2002（3）.

[13]帕里、克里默：《公共行政评论》（1975— 1984）中的研究方法.原文载Jay.D.White&Guy. B.Adams（1994）， Research in Public Administration Reflections on Theory and Practice，Newbury Park，CA： Sage，1994.

[14]张光进、马向平、杨程.中国公共行政研究评估（1999- 2008）对代表性期刊作品的考察[J].理论与改革，2009.

作者简介：杨璐萍（1995.06—）女。籍贯：四川南充。西华师范大学管理学院公共事业管理专业，本科在读。

作者：杨璐萍

第4篇：公共行政学复习重点

第一章：绪论

一、管理是指一定社会组织为有效实现组织目标，而对组织内部要素进行的计划、组织、协调、指挥和控制活动，以及对外部关系进行的处理和协调活动。

行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。 行政管理的概念（P2）

二、公共行政是为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。 • 这个界定包含如下内容：

• 其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。 • 其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。 • 第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。 • 第四，宪法和法律是公共行政的依据。

• 第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。

三、公共管理的概念（P6）

公共管理与私人管理的区别（P6）

四、公共行政学的发展阶段

1、建构阶段

◆行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。 ◆古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。 ◆马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。

◆泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。古典管理理论把人视为机械的―经济人‖ ，过于强调科学因素而忽视人文因素。

◆最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。

2、行为主义阶段

◆随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。

◆从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E. Mayo）等人进行了著名的―霍桑实验‖。

◆行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H. A. Simon）的行为主义行政学派较具影响。行为科学理论也存在着忽视正规组织的科学因素的作用。

3、公共政策阶段

◆关于公共政策的最具代表性的观点有： 拉斯维尔（H. D. Lasswell）和卡普兰的观点 政治学学者伊斯顿（D. Easton）的观点 政策论研究者戴伊（T. R. Dye）的观点

决策论研究者安德森（J. E. Anderson）的观点

◆在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有： 耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C. E. Lindblom）

以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y. Dror）

4、新公共行政阶段

◆新公共行政的理论观点

新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。

主张社会正义和社会公平。

主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学

主张构建新型的政府组织形态

主张突出政府行政管理的―公共‖性质

提出民主行政的理念

★

五、新公共管理阶段 （重点掌握）

– 新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度经济学和新保守主义。

– 新公共管理理论的突出代表是―重塑政府理论‖。

其理论主要观点：

（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。

（2）新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。

（3）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。

（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。 （5）政府应在公共管理中引入竞争机制。

（6）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。

（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。 （8）公务员不必保持中立。

新公共管理理论对我国政府改革的启示

当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：

第一，关于管理―政治性质‖的启示。传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干涉管理事务，才导致政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。可是，传统公共行政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管理活动。传统公共管理和新公共管理在管理―政治性质‖上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：公共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。

第二，关于公共服务―市场化‖的启示。部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试。其作为西方国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。

第三，关于―顾客导向‖观念的启示。政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。在我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象，真正建设成为服务型政府。

第四，关于―企业家型‖领导者的启示。企业家作为社会的精英，他们是这样一群人：能够将资源进行最优整合，并使收益最大化的创新人士。新公共管理理论告诉我们，应更好地激发企业家的风险意识和创新动力，使资源得到最优整合，使用效益最大，就必须为企业家们创造出更宽松的环境。政府部门领导和其他公共部门的领导，在新公共管理思想的指引下，也应具备企业家的优秀素质，以企业家的标准严格要求自己，为达成一定的公共、社会目标，高效地，最大限度地整合各种社会、公共资源，并充分发挥社会、公共资源的优势，用来解决当前公共资源供给方面面临的困境。

小练习

1.行政学诞生的标志性文献是（ B）

A. 彭德尔顿法案

B. 威尔逊《行政之研究》

C. 古德诺《政治与行政》

D. 韦伯《经济与社会》

2、1900年，古德诺发表了名著_《政治与行政》__，提出政府的政治功能与行政功能应予以区分。

3、在管理学发展史上，被称为―科学管理之父‖的是（4 ） ①史坦因 ②巴纳德 ③梅奥 ④泰勒

4、下列人员属于公务员的有（A ）

A、乡党委书记 B、县人大代表 C、政协委员 D、某厂厂长 1．简述行政、公共行政的概念。 2．简述公共行政的发展阶段。

3、简述新公共管理理论的主要思想

第二章 公共行政的组织

★

一、官僚制的概念（p101）

官僚制组织的概念（p101）

二、官僚制组织理论 (p102) （1）韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面： ①组织的结构性要素 (专门化权限和任务、层级制、官员选任以专业资格为标准) ②组织的行为程序要素 （非人格化、规则约束、严格纪律）

③组织行为结果 （在上述基础上能实现高效、持续、精确、可预期、专业化和纪律严明）

（2）韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式

马克斯·韦伯认为，若要维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的―合法‖出身。现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。

●卡里斯玛型组织

由 ―卡里斯马‖式人物组建，他披上神性的光环，具有先知、全能的―超人‖魅力

●传统型组织 （中国：自古王侯将相宁有种乎？成王败寇） ●法理型组织

三、官僚制组织的特征(p104)

四、行政组织的概述

（1）行政组织的概念（p106）

（2）与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在： 公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。 （3）行政组织的分类

①根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。

②按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关（如地方政府）和专门权限机关（政府的职能部门)。

③根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关和派出机关。

（4）行政组织的要素

– 组织成员 ；物质因素 ；职能目标 ；机构设置 ；职位设置 ；权责划分 ；法制规范 ；技术和信息 – 行政组织体制

五、行政组织的权力体制(p145-148)

1、首长制和委员会制

– 首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。

– 如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做―首长制‖；

– 反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做―委员会制‖。

首长制和委员会制的优缺点

– 首长制的优点有：事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一；有利于保守秘密等。其缺点有：决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等等。

– 与之相反，委员会制的优点在于：群策群力，决策的正确性和可接受性强；相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。其缺点有：协调困难，决策缓慢；责任分散，决策容易冒险；容易造成领导机关的内部矛盾等等。

★我国行政首长负责制的基本内容：

• 行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。 • 各级政府或政府部门，都有一个行政首长的领导下的领导机关（集体领导，分工负责）。 • 本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。

– 我国行政首长负责制的特点：

• 体现了民主决策的特征 • 责任明确

• 分工合作，有利于提高行政领导效率

– 要求凡涉及―三重一大‖（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）事项都按民主集中制原则集体讨论研究决定，由分管领导提出，班子成员充分发表意见，党政正职末位表态，不对议题事先定调或作引导性发言。

2、集权制和分权制

集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。 （2）

集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。集权制的优缺点：

优点：政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或大事件；权力完整，指挥灵便；执行效率高等。

缺点：信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单

一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。

（2）

分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：地方或下级的行政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。分权制的优缺点：

优点：独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。

缺点：权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

集权与分权是相互对立的：集权的程度越高，分权的程度就越低；反之，集权的程度越低，分权的程度就越高。所谓集权制和分权制，只是对集权和分权两种极端形式的理论概括。在现实中，完全的集权制和完全的分权制是不存在的，存在的只是处于两种制度的中间类型。

★

六、行政组织的结构

– 行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。

– 行政组织的纵向结构(层级制：上下层级关系) – 行政组织的横向结构（职能制适应专业化和技术化的横向分工） 现实中国的行政管理是一种“条”“块”结合的矩阵式体制。从横向上，各个部门和机关要接受同级党委和政府的领导；从纵向上，各个部门要接受上级党政机关对应的部门的领导或指导。

★管理层次与管理幅度的关系（在规模确定的条件两者关系？规模确定的条件下，二者成反比关系）

管理幅度是指一名领导者直接领导下级人员的人数。

管理层次是指从企业最高一级管理组织或管理职务到最低一级管理组织或管理职务，其间所经过的组织等级或职务等级 ①行政组织层次的高低制约着管理幅度

②下属工作性质及难易程度，制约着管理幅度与管理层次 ③领导水平与能力直接制约管理幅度 ④被管理者素质的高低制约着管理幅度

⑤集权、分权与授权程度，影响着管理幅度与管理层次（根据杜拉克的理论，管理者的真正定义是让别人做你想做的事，在这个过程当中，有无授权才是一个人是否真正走向管理者的标志。授权有四大步骤，分别是：确定内容、选择人选、检查监督、结果评估。一定不能授权的工作包括以下四点：首先是策略与机密事情，如公司战略与价格确定等事务。其次是危机事情，此时管理者一定要亲自出面。另外是与人有关的事情，诸如下属的培养，人际冲突等事情。最后是上司让你亲自办的事情也是不可以授权的，不管这种事情是多么的细小也要亲力亲为。除了这些一定不能授权的事情以外，其它的基本上都可以授权。特别是重复性的事务型的工作；自己原来擅长的工作；专业性的工作，如法律方面的诉讼案件

）

⑥下级单位所在地集散的程度及交通、信息状况影响着管理幅度 ⑦技术设备与工作条件，也制约着管理层次与管理幅度。

七、我国的机构改革

（1）现行政府机构存在的主要问题： • 第一，机构庞大，人员臃肿。 • 第二，效率低下，官僚主义严重。 • 第三，财政不堪重负。

• 第四，政企不分，结构不合理。

• 第五，政府机构设置不科学，职能交叉和职责不清的问题比较严重。 （2）政府机构改革的原则

• 第一，机构改革必须在党的领导下进行。

• 第二，机构改革必须始终贯彻实事求是，一切从实际出发的原则。 • 第三，机构改革必须贯彻精简效能的原则。 • 第四，机构改革必须贯彻法制原则。 （3）我国政府机构改革的经验教训

• 第一，转变思想观念是机构改革的前提。

• 第二，政府职能转变是机构改革的核心和关键。 • 第三，行政法制建设是保障。

• 第四，妥善安排分流人员是难点。(2013年新华社日前梳理出机构改革四大怪象：一是改出一批吃财政饭的闲人；二是少了正式工多了―临时工‖；三是以―改革‖之名行―涨价‖之实；四是明放暗收、小放大收 ) • 第五，机构改革的综合配套是必要条件。 ★

八、古典管理理论

古典管理理论主要包括韦伯的科层管理、泰罗的科学管理和法约尔的一般管理原理 。 （1）科学管理理论的创始人是泰罗，他首次提出了科学管理的概念，1911年出版《科学管理原理》一书，被公认为“科学管理之父”。主要内容：科学管理理论的基本出发点是提高劳动生产效率，其主要内容是：a.使工作方法、劳动工具、工作环境标准化；b.确定合理的工作量；c.挑选和培训工人，使其掌握标准工作方法；d.实行差别工资制；e.实行职能工长制。

（2）法国人法约尔对组织管理进行了系统地、独创的研究，l925年出版了《工业管理与一般管理》一书，后人把他称为“管理过程之父”。 法约尔提出，管理活动包含5种职能：计划、组织、指挥、协调、控制。并且他给出了14条一般管理原则。

法约尔的十四条管理原则分别是：

⑴分工。分工不局限于技术工作，而且也可适用于管理职能专业化和权限的划分。 ⑵权力和责任。权力是下达命令的权利和强使人服从的职权。法约尔把由于担任的职务地位而拥有的正式权力，与由于他的智慧、经验、品质、能力、过去的功绩而产生的个人权力区别开来。这两者是相互补充的。此外，权力和责任也是相互联系的，行使权力就要承担责任，委以责任就要授予相应的权力。 ⑶纪律。纪律建立在尊重而不是畏惧的基础上，纪律好坏关系到企业的成败。 ⑷统一指挥。“一个雇员不管采取什么行动，只应接受一个上级的命令。” ⑸统一指导。同一目标的许多工作只能有一个领导和一个计划指导。 ⑹个人利益服从整体利益。 ⑺人员报酬。报酬必须公平合理。

⑻集权。根据企业的规模、特点和领导者的能力等具体条件，规定集权和分权的程度，把集权和分权做到恰到好处。

⑼等级链。从最高的权力机构到最基层的上下级关系要形成阶梯形的权力锁链，表明权力等级的顺序和传递消息的途径。为了克服由于统一指导原则而产生的信息沟通方式的延误，法约尔提出了允许横跨权力线进行横向交往的联系板，被称为“法约尔跳板”。

⑽秩序。物资存放有秩序，厂区必须整洁，每个职工都有明确的岗位职责。 ⑾公平。善意和公正地处理职工之间的关系。 ⑿人员保持稳定。

⒀创造性。在一切工作中要积极主动充满热情、富有创造精神。 ⒁集体精神。在企业内部建立和谐与团结的气氛。 （3）马克斯·韦伯的管理组织理论的基本内容有： 1） 揭示了组织与权威的关系并划分了权威的类型 2） 归纳了官僚制组织的基本特征 3） 概括了官僚制组织的结构

★

九、古利克的七职能说

在1937年出版的由古利克和厄威克合编的《管理科学论文集》内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning(计划)、Organising(组织)、Staffing(人事)、Directing(指挥)、Coordinating(协调)、Reporting(报告)、Budgeting(预算)。古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。

案例分析

分析如下两个小案例，指出某市和某县机构改革失败的主要原因。

（1）据去年的报刊报道，10年前，某市按照―小政府、大社会‖的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10年过去了，当年的这个―小政府典范‖却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1 300多人，再次出现―官‖多―兵‖少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。（2）据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3 100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。改革后，县委部门由13个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。但由于―上下对齐、左右对称‖的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到今年7月行政人员比改革前又增加了1 000多人。 案例答案：

(1)政府职能未从根本上转变，政府包揽了过多的社会事务。

(2)机构改革需要经济、政治和社会改革的配套，单兵推进难以奏效。 (3)缺乏从上到下改革的背景，迫于上面机构设置“对口”的压力。 (4)干部能进不能出，进口大，出口小，人员分流困难

复习思考题

1．官僚制含义

2.简述管理层次与管理幅度的关系

5.试论我国行政首长负责制与民主管理关系

(1)行政首长负责制的基本特点是责任主体的单一化。对于重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺；具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任；行政首长负责制的优点是责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高，这正符合行政管理应该集中、迅速、果断解决问题的要求，因此，行政机关一般都实行行政首长负责制，我国宪法也是这样规定的；

(2)行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关、相辅相成：行政首长大多是由人民代表大会选举或任命的，要受人民的监督；行政首长行使的职权是广大人民的意志和要求的体现，是代表人民行使权力；行政首行的决定不是个人随心所欲，而是在集思广益的基础上做出的。

(3)在实行行政首长负责制的同时要注意加强民主管理：在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关充分讨论，民主决定，以求真正集中代表人民的意志和利益；政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，对讨论中出现分歧、无法统一而又急需拍板的问题，才由行政首长决定并负个人责任；提高领导活动的开放程度，扩大透明度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，实行民主监督，公开监督。

专题一：我国乡村社会的变迁及其治理

一、传统乡村社会的空间的特征

其

一、中国传统乡村是一个较为封闭的家族性社会（封闭性、以宗姓为纽带） 其

二、国家统治与乡村社会分治的治理体系 其

三、以儒教伦理为意识形态。

近代传统的政权组织体系分崩离析原因

首先，19世纪的近百年的战乱造成基层政权组织体系的破坏和废驰，国家对乡村的控制能力迅速弱化。

其次，科举制松驰并最终废除，士绅失去国家体制的依赖，作为一个群体而不复存在。国家与农民的关系也因此断裂了。

第三，地方军事实力人物的兴起和土匪横行，独立地对强占的地方行使统治权，国家与农民的关系被隔绝了。

二、20世纪上半叶中国农村建设的三条道路

1、是知识分子主导的―乡村建设运动‖

2、是国民政府主导下的的乡村复兴运动

3、是中国共产党人在农村开展―乡村革命运动‖。

三、新中国乡村管理体制变迁

（一）改革开放前对乡村的改造

•

1、用国家政权直接监管取代村落自治 •

2、以阶级关系纽带取代血缘关系纽带

•

3、用集体合作的经济社区取代自给自足的自然经济空间 •

4、用中共意识形态取代儒教道德伦理

（二）改革开放后乡村组织体系

人民公社体制废除后，实行―乡政村治‖的体制。乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。

问题：---两委关系矛盾突出：村委会很容易行政化，成为乡镇政府的―一条腿‖，主要承担的是政府事务。

乡镇运转个案分析：每年常规中心工作：有村村通修公路、计划生育工作、植树造林、综合治理（安全建设与稳定工作）、移民安置、街道整洁（新农村建设的卫生工作）以及秸秆禁烧工作等。

具体个案任务运转：如麦乡通过运动开展的植树造林工作 植树造林工作

1、县将工作按照总数分解成为各乡镇的实施目标，县里下达了植树造林的具体指标与实施任务

2、准军事化的组织构建：创建林业生态乡建设指挥部

3、任务的分解、评价体系的建立以及奖惩措施的制定

4、动员与再动员

5、协调作为一种策略 6．目标任务的落实 7．自查 8．迎检

如此，植树造林的工作基本告一段落，作为中心工作的植树造林算是基本结束。通过上述的研究与分析，我们发现运动式的治理策略成为当前乡镇政权治理的一种重要的手段与治理方式。

总结：在这一治理实践中，其延续了―总体性社会‖时期的准军事化的组织构架，运用政治化动员的方式使得政治与行政混合运作，同时配以制度性的资源协调术，进而使得预期的目标基本实现。通过运动式治理，地方的基层政权表现出了有效地社会动员能力，并能基本完成上级政权所确立的任务与目标。

三、趋势与展望

观点一：徐勇--乡村治理改革的走向:强村、精乡、简县 、强村

实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。但是，这会造成两种后果：

一是县级地方有―甩包袱‖的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。 二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不愿再出钱。这就使得村缺乏财力为村民办事，村民自治的能力大大削弱，民主自治因此沦为―空壳民主‖，因为没有什么事可以民主决策，也没有多少事务需要民主管理和民主监督。

所以，不改变农村治理体制，重新构造县、乡、村利益关系，便难以增强村的财力和自治能力，从而促进农村经济社会发展。 精乡：变乡级政权为派出机构

----精乡，首先是精简机构，从体制上改乡级基层政权为县级政府的派出机构，在乡一级设立办事处，作为县以下的行政组织。其建制相当于城市区级政府下属的街道办事处。

-----精乡，其次是精简职能。其功能一是接受县政府的委派，专事县政府委托，必须由乡行政组织完成的政务类任务;二是指导村民委员会的工作，通过规划等方式协调村与村之间的关系。

----精乡，再次是取消乡一级财政。将乡级行政真正用于必须由行政解决并只有行政才能解决好的事务方面。如党和政府决策的贯彻、乡域经济社会发展的规划与指导、日常政务的处理、计划生育政策的实施、社会治安的维护等。

简县：精简机构与建立责任政府

-----机构的设置应该主要着眼于提供必要和必须的公共管理和公共服务。县级机构可以减到20个左右即可，行政人口也可随之减少。简县不仅仅是精简机构，更重要的是构造一个责任政府，防范苛政，建立良政。

-----可从县级党代会和人大常委会制度改革入手。县级党代会设立常任代表，由党代会直接选举，对全体党员负责。县人大设立常任委员，由选民直接选举产生，对选民负责。条件成熟后，县长也可实行选民直接选举。

------从长远看，随着条件成熟，可将县变为中央领导下的一级地方自治单位。中央可以通过党务、司法、资源分配控制县，县在有限的范围实行自治，向地方民众负责。

观点

二、从乡村改造走向社区重建

1、社区含义：是―基于一定的地域边界、责任边界、具有共同的纽带联系和社会认同感、归属感‖的社会生活共同体。

2、当下乡村社区现状：

一是在现代化发展大潮中，维系传统社区认同的纽带联系逐渐失去作用，市场机制日益成为现代人交往的基本规则，利益也已成为维系个体之间联系的重要纽带之一。

二是传统的村庄共同体逐步趋于瓦解，构成社区认同的传统要素逐步消失，社区成员之间的联系机制逐步瓦解，社区凝聚力及认同感进一步弱化。农村社区的凝聚力与向心力逐步弱化。

三是乡村社区已呈现出生活面向的城市化、人际关系的理性化、社会关联的―非共同体化‖、村庄公共权威的衰弱化 创新社区管理体制

塑造现代农村社区认同的新途径:

1、重塑社区公共性、

2、文化重建促进社区认同

3、公共服务引导社区认同

4、培育社群共同体等

专题二：中国的关系社会

一、中国人际关系的“差序格局”

中国传统社会的人际关系就像一枚石头扔进宁静的池塘，泛起一圈圈涟漪 ,以自己为中心，一层一层向外推，向外扩散像水的波纹一般,一圈圈推出去,愈推愈远,也愈推愈薄 。

（1）中国传统社会的组织结构以自己为中心，而不是以外在的别人、有形的团体或国家为中心。

（2）人与人之间的关系不均等，有亲疏之分。所谓圆圈，便是由自己某层亲密关系们组成的一串点，越是靠近中心，越是亲近；越是远离圆心，关系越疏远。

（3）个人与每一圈上亲疏不同的人际关系，都有特定的伦理规范和各自不同的相处之道，方式规则各不相同。

五种传统社会群体可称江湖：（1）黑社会；（2）官场、生意场、军阀圈；（3）商业流动人口；（4）关系圈；（5）以关系圈为核心的公众社会。

关系网是隐蔽的“组织”

正式组织必须是依法设立，是体制内的机构。它有明确的目标、任务、结构和相应的机构、职能和成员的权责关系以及成员活动的规范。正式组织是以效率的逻辑为重要标准。

非正式组织则以私人关系网为代表，不具正式制度，不具组织领导，以各自利益为中心，依无形的习俗惯例相连，辗转传递，交换资源。非正式组织是以情感的逻辑为重要标准。 ★ 非正式组织是指人们在共同劳动、共同生活中，由于相互之间的联系而产生的共同感情自然形成的一种无名集体，并产生一种不成文的非正式的行为准则或惯例，要求个人服从，但没有强制性。 非正式组织的特性

顺乎自然(Naturalness)

非正式组织完全是人们自愿结合而成，故其为顺乎自然无人强迫，亦无人故意安排、设计，完全是由人们在组织之中的相互行为彼此了解、认同之下，产生感情后所自然结合而成的团体

相互行为(Interaction) 人们在组织之中彼此往来、沟通、互相了解，因而形成非正式组织。这种互动过程即相互行为。

感情投入(Empathy)

因为人员的相互行为而使组织之中的人员彼此认识、了解，故非正式组织之中的情感较亲密。人员由于彼此之间亲密来往的结果，从心理上把各人在某些方面融合成一个整体，包括同情和相互之间的认同，因而以团体的情感作依据，所以其行为缺乏客观的标准。

社会距离(Social Distance)

在正式组织之中由于阶层节制或功能分工的关系，人员间多少存在一些社会距离；但是在非正式组织之中，人员的结合是由于相同的背景，故彼此的距离就变短了。

民主取向(Democratic Orientation)

非正式组织成员是自由结合，无法律限制、地位高低，成员于一种平等的原则之下彼此来往；任何的行为皆众人同意而产生，充分表现民主气氛。

用影响力来领导(Leadership through Influence)

非正式组织若有领导这件事，那就是靠影响力，全看其所发生的时机、性质而定。

团体压力(Group Pressure)

非正式组织有团体公认的―行为规范‖存在每个成员心中，即为团体压力。

附着力、统合力(Cohesiveness and Unity)

非正式组织的存在住要是由人员间有种共同的认知，此种―认同‖的力量把大家紧密的团结在一起。正如人在外国在自己的国内团结，因为人在外国产生认同的作用。

成员的重叠性(Overlapping Membership)

正式组织之中的非正式组织数量不只一个，成员亦表现出重叠性。 非正式组织的成因

满足友谊(Friendship)

人类会有友情的需求而去寻找友谊，建立社会关系乃是人的通性，人们既属于一个组织，其生活圈、社交活动范围自然让他们相互来往，最后就形成非正式组织。

追求认同(Identification)

经由非正式组织人们可取得社会地位、得到认同、扮演角色，让人们产生同属感。

取得保护(Protection)

各人的力量是有限的，人们必须藉著团体的力量以维持自身的利益，这种寻求集体力量防护自我的心理，亦促成非正式组织的产生因素，但是此动机是消极的、防卫的。

谋求发展(Exploitation)

人们在组织之中还是要谋求发展、地位提升、影响力扩张，但是如果孤立无援就会难有发展，于是人们就要结合成团体，互相援引以达到升官发财的目的，此动机为积极的。

彼此协助(Assistance)

人类是群居动物，也只有靠组织的力量方可达成人们的愿望，故人在组织需要互助，为此非正式组织应运而生。 非正式组织的功能[

维护团体的价值观

非正式组织成员彼此抱持相同观念、价值，他们为此团结，人员的关系密切而增强团体的内聚力。

提供社会满足感(Social Satisfactions)

非正规组织能够给其成员地位的认同，和与其他人联系的机会，尤其在现代大规模的组织之中。个人地位相形渺小，因此非正式组织应运而生给予成员归属感和地位的满足。

有效沟通

非正式组织可以建立迅速传播消息的网状体系，让参予者可以了解管理当局所做的各项措施的意图。

社会控制(团体拘束力)

此为一种约束成员的力量，包含:

一、内在的控制:引导成员顺从文化价值的力量

二、外在的控制:非正式组织之外的团体所加诸其成员的力量，这种外在压力可促使非正式组织成员的团结。

高度伸缩性

非正是组织则几乎不受工作程序的约束，具备高度的弹性。对临时发生的危机，常可以循着非正式途径解决，故可保持组织的完整，不致因为人员盲目服从组织的政策、法规、程序，而让组织缺乏应变能力而瓦解。

分担主管领导责任

主管成员如果和非正式组织保持良好关系，那人员必和主管采取合作，可以自动自发的工作，积极提供意见，这样可让主管不必事必躬亲，节省时间、精力成本，使主管可以有更多时间、精力专注于更重要的工作。 非正式组织的作用

非正式组织虽有不良的作用，但管理者若能注意其存在而加适当的运用，亦可产生以下的优良效果：

（1）弥补不足——任意一个正式组织无论其政策与规章寂得如何严密，总难巨细无遗，非正式组织可与正式组织相辅相成，弥补正式组织的不足。

（2）协助管理——正式组织若能得到非正式组织的支持，则可提高工作效率而促进任务的完成。

（3）加强沟通——非正式组织可使员工在受到挫折或遭遇困难时，有一个发泄的通道，而获得社会的安慰民满足。

（4）纠正管理——非正式组织可促使管理者，对某些问题做合理的处置，发生制衡的作用。

非正式组织的危害

非正式组织在管理上值得注意的问题有四个：

（1）抵制变革——非正式组织往往变成一种力量，刺激人们产生抵制革新的心理。

（2）滋生谣言——谣言在非正式组织中，极易牵强附会，以讹传讹信以为真。

（3）阻碍努力——工作人员在其工作上特别尽力，必受到非正式组织中其它成员的认识，地是使人不敢过分努力。

（4）操纵群众——有些人员居然成了非正式组织的领袖，常利用其地位，对群众施以压力从中操纵，容易在企业不景气的时候造成员工的流失率升高。 非正式组织的类型：

消极型：既不安全，也不紧密。这种非正式组织是内部没有一个得到全部成员认可的领袖，分为好几个小团体，每一个团体都有一个领袖，同时某些领袖并不认同组织，存在个人利益高于组织利益的思想。

兴趣型：很安全，但不紧密。由于具有共同的兴趣、爱好而自发形成的团体，成员之间自娱自乐。

破坏型：很紧密，但不安全。这种非正式组织形成一股足以和组织抗衡的力量，而且抗衡的目的是出于自身利益，为谋求团体利益而不惜损害组织利益。同时，团体内部成员不接受正式组织的领导，而听从团体内领袖的命令。

积极型：既积极，又很紧密。一般出现在企业文化良好的企业，员工和企业的命运紧密地联系在一起。比如日本本田公司的QC小组，完全是自发成立，员工下班后聚到一起，一边喝咖啡，一边针对今天生产车间出现的生产问题和产品瑕疵畅所欲言，最后通过讨论找出解决问题的方法。 关系网的三条“有别”原理：

• ―亲疏有别‖：关系社会讲的亲疏，不单指血缘亲疏。(古人讲门生故吏、同年) •

―上下有别‖ ：尊尊的差序秩序

• ―内外有别‖：―自家人‖和―外人‖两个概念关涉两种截然不同的伦理体系和游戏规则

关系网的隐形游戏规则

• --没有人情，便没有关系 。搞关系就等于做人情，关系往来等于人情往来。

• --关系的建立、运作都依赖于人情交换制度

• --人情的实质是一种以民俗惯例为依托的利益交换。交换是人情运作的内在特征 。

二、中国人关系网的建立

1、十四种人脉

2、建立关系的三个要件是：

（1）人脉背景；

（2）面对面的交往经历；

（3）启动人情程序。

3、江湖社会搞（理络）关系的手法十四字：拉、托、攀、套、做、捧、拍、拜、跟、认、串、应、培、袭。

中国人的人情与面子

（一）人情

1、人情的功能

（1）私人关系网络的维持、凝聚； （2）私人间利益交换合作和利益平衡。

2、人情的规矩：（1）主动讲义气； （2）礼尚往来；（3）过量偿还；（4）错开时间；（5）争取债权； （6）忌讳清算。

3、常见人情之份子钱

• 份子钱中包容的人情制度成分：

•

----凑份子起初带有民间金融互助性质 ，构成一种互助和交换功能 ；―随份子‖的红包逐渐摆脱了互助的原始意义，而逐渐演变成一种社会礼仪，《礼记·曲礼上》就说：―礼尚往来，往而不来，非礼也，来而不往，亦非礼也。‖

•

----这种互助和交换提高了关系网的凝聚力；更多的成为亲朋好友之间一种维系感情、表达祝福的方式。

• ----成为人间人情往来均衡点，交情、利益各得其所；

----成为行贿腐败的面具

讲面子是中国社会的刚性铁律

林语堂称面子、命运和人情为统治中国的三个女神

1、面子三要素：

荣誉：面子的第一要素当然是尊严

规矩：譬如说场面上敬酒：谁先敬、不喧宾夺主都很有讲究。 ―面子傻瓜定律‖（说喜话）。要给人留面子，不伤人情面

资信：类似金融的―资信‖功能

透过面子抓里子

透过现象看本质 ：―里子‖即利益，银子、欲望、权力、地位。 以面换面 ；以面换情 ；以面换利 ；以面生权 ； 面子价值观下规矩：情面第一，事理第二

第三章：公共行政领导

一、领导与行政领导的含义（p210）

二、行政领导权力

行政领导权力就是行政领导者为了实现行政组织目标，在实施行政领导的过程中，对被领导者所施加的影响力、约束力或控制力。

行政领导权力可被归纳为两个具有分别不同性质的层面，即强制性权力和非强制性权力。

（1）强制性权力是基于组织的正式领导职位而获得的权力，也可以称之为法定的权力。法定的权力包括：惩罚权、奖赏权、人事权、监督权、协调权等。 （2）非强制性权力，是指非职位的行政领导权力，一般并不是由组织授予的，而完全是因行政领导者个人威信而使部属信服并遵从行政领导的影响力。非强制性权力包括：崇拜性权力、专家性权力、代表性权力。

三、行政领导的作用 （p212） ★

四、行政领导者（p212——p216）

1、行政领导者的概念

2、行政领导的三要素——职位、职权、职责（课本每段第一句话）

三者之间紧密相连，相辅相成，构成了行政领导者发挥作用的前提和基础。其中行政职位及由此产生的职权是必要前提，而职责则是本质和核心。 3行政领导者的产生方式（p213每段第一句话）

4、行政领导者的素质（p214倒数第四段） 行政领导者群体素质优化（掌握）

（一）、思想品德要理想。在我国古代这类标准被称为―德‖ 政治标准要求录用的对象忠实于既定的政治体系，从一定意义上讲，采用政治标准遴选权力精英是在寻找―可靠的人‖。而―才‖是与政治标准相对的是业务标准，即衡量录用对象是否具备完成政治职责所需的知识和能力，业务标准是为了选拔―聪明的人‖。

（二）、知识结构要互补。

（三）、专业结构要配套。

（四）、智能结构要齐全。

（五）、气质结构要兼容。

（六）、年龄结构要合理。

5、公共行政领导集体也称为领导班子，是由若干负有特定职责的领导者组成的集体。公共行政领导集体是依照国家有关法律、法规，按照一定程序组织起来的，一般有法律或规章制度规定的任期限制。

五、行政领导方式（p217每段第一句话）

案例分析

某日上午10时许，S省H县某食品厂的5辆汽车载着12 800公斤鲜牛奶陆续返厂，临近厂门口时，被当地村干部设路障拦住，索要过路钱。厂有关领导迅速赶到现场，向村干部陈说利害，言明未经消毒处理的鲜牛奶在高温下只能保鲜6个小时，从农民家中收购到现在，已经过了三四个小时，如再拖延就会变质。但任你磨破嘴皮，村干部一口咬定没钱不准牛奶车通过。迫不得已，于11‗时20分，厂领导用电话向县政府告急。这期间，两名县级领导和随员都在现场附近，并闻知此事。中午13时30分，县政府办公室主任以没有小车来不了为由，回电话要求镇领导到现场解决。15时过后，镇政府关于通车问题的谈判会开始时5车牛奶已变质发臭；另有5 000公斤鲜奶也因无车去拉，坏在当地农民的手中。食品厂的职工再也无法克制了。他们把臭牛奶倒在了县政府大院。记者采访时，记录了县长这样一句话：‗‗你们把这么多白花花的牛奶倒在了县政府大院，我是喝不完的呀!‖

1．运用行政领导的有关原理分析下列案例，并回答下述问题： (1)县政府有关领导的做法正确吗?为什么? (2)在社会主义市场经济条件下，行政领导者需要具备哪些基本素质?本案例中的行政领导者最欠缺的素质是什么? 答：(1)县政府有关领导的做法是错误的。因为群众利益无小事，案例所发生的事需要领导者当机立断，迅速决策，拖拉、扯皮会给群众利益造成损害。(2分) (2)需要具备政治素质、能力素质、知识素质、心理素质。(1分)本案例中领导者政治素质中最欠缺的是全心全意为人民服务的思想，县领导应尽心尽力地为群众排忧解难。能力素质最欠缺的是创新能力，其具体内容包括：洞察力、预见力、决断力、推动力、应变力。(3分 )

复习思考题

1．行政领导者的含义。

2．简述行政领导者三要素（职位、职权、职责)的含义及其关系。 3.简述行政领导者素质的内容。 4.行政领导群体优化的内容

第四章：公务员制度及其行政责任

一、行政人员

行政人员也就可以称为行政工作人员，有两个方面的含义： 一是指一定的行政体系中的全部工作人员的总和，包括各级行政部门的主管人员和一般工作人员；二是指在政府部门中工作的具体的工作人员。

行政人员在行政体系中的地位和作用在不同时代有很大的差异。

行政人员具有双重身份(其行为也具有双重性即公民的个人行为、行政人员的行政行为。其角色与行为不一致会出现两种违法现象：一是其以公民角色做出行政行为是为行为失职—无效行为；另一是其以公职权力支持个人行为视为滥用职权)。

划分行政人员个人行为与行政行为的标准。（p57） （1)以单位名义还是以个人名义做出；（2）是否在其职责内做出；（3）其行为是否是执行单位的命令和委托。

二、人事行政

1、概念：是指国家的人事机构或部门为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。

2、人事行政的内容（p63）： 公共行政人员的录用、公共行政人员素质和能力的培养、公共行政人员的保障、公共行政人员的使用。

3、人事行政的基本原则：

• 任人唯贤原则；适才适用原则；唯功晋升原则；

• 互补、结构合理原则；就地取才原则；合理流动原则；奖罚分明原则； • 民主监督原则；依法管理原则。

4、人事行政的模式（p63——p64每段第一句话） 行政组织通常由四个要素组成：

行政职位

是行政组织中最基本的构成要素

行政人员

是行政组织中最活跃的因素

行政体制

决定行政组织的动作形式。

精神要素

三、公务员制度（P65）

公务员含义：是指在政府中行使国家行政权力、执行国家公务的行政人员（其内涵包括：经过一定程序录用任命；代表国家依法履行职务行为；依法享有权利、履行义务）

1、西方公务员产生原因：经济社会发展的分工及专业化要求；政治制度多党制；思想文化上主权在民、民主法治、分权制衡等思想。 ★

2、西方公务员制度的特征： （1）严格考核、功绩晋升

（2）政治中立、职务常任 （3）官纪严明，待遇优厚

（4）人事分类、依法管理(现代西方国家的政治录用，基本上是将录用对象分为两类：政客与官僚，分别依据不同标准进行衡量——政客以政治标准为主，官僚以业务标准为主。依靠政客与官僚的相互补充与制衡)。

（5）专业培训、素质更新

四、我国的公务员制度

1、我国公务员范畴界定：是指依法履行公职、纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员（200

6、

1、1实行）

2、我国公务员制度的基本精神 1）、始终把坚持党的基本路线作为建立和推行公务员制度的根本指导思想。 2）、全面体现党管干部原则，贯彻执行干部队伍―四化‖方针和德才兼备原则 3）、贯穿公开、平等、竞争、择优、法治和监督约束与激励保障并重的原则，实行分类管理，提高管理效能和科学化水平 4）、总结和完善干部人事制度改革的新鲜经验，吸收和借鉴国外公务员制度的有益经验

★

3、我国公务员制度的特色

（一）公务员的范围较宽泛。

（二）不搞政治中立。西方文官制度实行政治中立原则是由西方资本主义国家的政治制度尤其是多党执政制度所决定的，它有利于在多党竞争的政治环境中保持公务员队伍的稳定，避免―政党分赃制‖造成工作混乱和公务员队伍的动荡不稳。

（三）坚持党管干部原则。我国公务员制度实行党管干部原则是由我国的特定国情和政治制度尤其是政党制度所决定的，它有助于维护中国共产党领导的多党合作和政治协商制度

（四）公务员没有政务类和事务类的划分。

（五）不搞封闭的管理系统。

（六）我国公务员的任用，坚持任人唯贤、德才兼备的原则

4、我国为什么要实行党管干部的原则

（1）党管干部是我党干部工作的根本原则。

坚持党管干部原则，是我党政治工作的优良传统，自从毛泽东同志在红军进行三湾改编时把―支部建在连上‖开始，我党就一直坚持着党管干部的原则，培养造就了一支能够在多方面起模范带头作用的德才兼备的党员干部队伍，并且积累了极其丰富的经验。在新的时代，特别是―三个代表‖、科学发展观等重要思想的提出，确立了共产党成为组织者、推动者、实践者的历史地位，确立了党组织成为全部工作和战斗力的基础。所以只有坚持党管干部，是我党干部工作根本原则。 （2）党管干部是我国人事制度的政治特色。

坚持党管干部原则，这是我国干部人事制度鲜明的政治特色。历史证明，中国共产党领导的中国社会经过几十年的发展，取得了令世人瞩目的成绩，这些成绩，与坚持党管干部的人事制度是密不可分的，这种鲜明的政治制度色，保证了全中国人民团结一致，突破了发展过程中的一个又一个难题，保证了中国人事制度的长足发展。

（3）党管干部是社会主义政治的基本特征。

我国是人民民主专政的社会主义国家。社会主义政治制度的基本特征，就是由执政的中国共产党通过国家对整个社会实行领导。中国共产党是全国各族人民的领导核心，党的领导地位是经过长期斗争考验形成的，因此，坚持党的领导也就成为我国政治生活中的一项最重要的基本原则。因此，在组织人事方面必须按照党的组织路线和德才兼备的要求，建立一支符合时代需要的干部队伍。所以说，坚持党管干部的原则是贯彻党的组织人事制度，实现党对国家的领导和保证我国社会主义性质的根本需要。

（4）党管干部是我国长治久安的根本保证。我国地域辽阔，地区差别很大，管理难度较大，种种复杂的国情，如果政治上还多党纷争，相互倾扎，不利于我国政局稳定，老百姓可能长期处于动荡环境之中，所以需要我国各族人民、各地区的人民、各党派人士统一起来，紧密团结在党中央周围， 所以只有坚持党管干部，建立一只从中央到地方到基层的各级领导班子。

五、公务员制度的基本内容（p67_p72）

在基本内容里面重点掌握职位分类制度和回避制度。其中回避制度包括职务回避、地区回避、公务回避。

所谓品位分类，是指以职员所具有的资格条件为主要依据，以职务或级别高低来确定待遇的人事分类制度。运用品位分类方法进行人事管理的国家，通常先根据职务的性质作比较粗犷的分类，再根据职务的地位、职责与资格条件作广泛的分级，其人事框架结构一般比较简单。

品位分类最大特点就是"按人分‖。公务员的品位是按其个人的资历、能力等因素划分。不同品位的人拥有不同的待遇。而职位分类则是按官职来划分。处在不同职级、职等的文官用不同的待遇。

职位分类通常是根据职位的工作性质、责任轻重、难易程度和所需资格条件等进行分类，划分为若干种类和等级，以便对从事不同性质工作的人，用不同的要求和方法治理，对同类同级的人员用统一的标准治理，以实现人事治理的科学化，做到―适才适所‖，劳动报酬公平合理，是现代人事分类的一种类型。

六、行政人员的职业责任（p72）——了解

七、行政问责与问责制（p79）

1、行政问责的概念

2、行政问责的分类

3、行政问责的意义（p81）

目前我国行政问责的现状与问题

2003年抗击―非典‖起问责风暴（卫生部长张文康、北京市长孟学农）开始加快问责制度建设,

现状：职责和权限不清，责任不明（上下级、部门之间职责不清机构职能交叉重叠，首长负责制与民主集中制之间也存在矛盾）；问责文化滞后；问责配套缺失；行政问责法律缺失。

八、责任政府与行政问责制（p82） 行政问责的范围、程序和后果

1、行政问责的范围应包括各级行政机关和行政人员的决策失误、滥用职权、行政越权、行政失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当等多种情形。（昆明书记仇和处理开会睡觉官员）

2、行政问责程序的规范性、可操作性是实行行政问责制的重要保障。不同的行政问责主体在实施行政问责时的程序应有一定的差异。

3、行政问责的后果是行政机关及其行政人员承担相应的责任，是落实承担行政责任的种类与形式。 问责制度出现信用危机:学者称问题官员几乎100%复出 免职如同带薪休假

例如宜黄拆迁事件中的两名官员，去年201010月被宣布免职的江西省宜黄县县委书记邱建国和宜黄县原县长苏建国，被证实最近分别出任抚州金巢经济开发区管委会主任和抚州市公路局局长。又如三鹿奶粉事件中国家质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯，后复出升任安徽省出入境检验检疫局局长、党组书记，再如瓮安事件中被撤销一切党政职务的原县委书记王勤，在悄悄复出之后调任黔南州财政局副局长，还有黑砖窑事件中被处分的山西洪洞县原副县长王振俊，进京抓记者被撤职的辽宁西丰县原县委书记张志国……

官员被高调问责，随后又被不经意地发现低调复出，几乎成了现实操作手法的铁律，沿着出事→问责→冷却一段时间→悄然复出→被发现→舆论哗然→解释复出符合规定→不了了之(个别新的任命被撤销)的不算完美但有惊无险的轨迹一路狂奔。

2009年中办和国办联合发布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，2010年《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法(试行)》问责官员复出问题尚未在制度上有系统的应对，既有规则不仅短缺，相互之间还存在冲突，而且，这些规则丝毫没有体现对民众知情权、参与权、表达权和监督权的尊重。例如被引述得最多的《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定：“引咎辞职、责令辞职、降职的干部，在新的岗位工作一年以上，实绩突出，符合提拔任用条件的，可以按照有关规定，重新担任或者提拔担任领导职务。”除了官员复出的时限要求是一个硬性规定之外，其他条件都非常模糊。

------根据国际惯例，问责一般属于政治层面的安排，那些负有决策及政治责任的官员才是问责的主要对象，如果随意扩大问责的范围，就可能造成问责混乱和不严肃的后果。 因此，这些官员对自己的行为负政治责任、道德责任和行政责任时，必须引咎辞职或勒令辞职，至于那些胡作非为而触犯党纪国法的官员，则应该按照相关的纪律处罚和法律法规处理，承担法律责任或纪律责任。 -------必须加强人大在官员问责和复出中的地位和作用。目前的官员问责，绝大多数是上级问责下级，党委问责政府，而真正对官员的选举任命有决定权的人大并没有能够发出应有的声音。

练习

1．职位分类的突出特点是( D)。

A．因人设事 B．以人为中心 C．以职务为中心 D．以事为中心 2.最早确立国家公务员制度的国家是（ A）。 A.英国 B.美国 C.日本 D.中国

3.我国公务员制度与西方文官制度的一个根本区别是不实行（ A ）。 A.政治中立 B.常任制 C.人事管理的现代化 D.人事管理的法制化 4.我国行政机关与权力机关之间的关系是（ C）。

A.相互平行关系 B.相互制衡关系

C.行政机关是权力机关的执行机关 D.行政机关是权力机关的附属机关

名词解释：

公务员；职位分类；品位分类 简答题：

1、西方公务员制度的基本特征

2、为什么西方文官制度实行―政治中立‖原则而我国公务员制度实行―党管干部‖原则？ 答：西方实行“政治中立”原则的原因： （1）“政治中立”能够克服政党分肥制度带来的危害 （2）“政治中立”有利于建设公正开明的政治 （3）“政治中立”原则有利于加强资产阶级对整个国家政治的领导 论述题：试论述我国公务员制度的特色

第五章：政府职能与公共事务管理

一、政府职能的含义、特点及意义（p162——p164）

二、政府职能体系

– 政府的基本职能

• 政治职能

• 经济职能

• 文化教育职能

• 社会服务职能

– 政府的运行职能

• 决策职能

• 组织职能

• 协调职能

• 控制职能

三、政府职能模式（p167倒数第二段）

1、引导型政府职能模式的含义（p170）

2、引导型政府职能模式的特性（p172）

十六大明确政府职能的主要内容：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务

四、政府的公共事务管理：经济管理、政治管理、文化管理、社会管理 国务院机构职能转变突出了四个重点: 一是推进职能转移,着力解决政府与市场、政府与社会的关系问题,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用。

二是推进职能下放,着力解决国务院部门管得过多过细问题,充分发挥中央和地方两个积极性。

三是推进职能整合,着力解决职责交叉、推诿扯皮问题,提高行政效能。 四是推进职能加强,着力解决国务院部门抓大事管宏观不够问题,改善和加强宏观管理,真正做到该管的管住管好,不该管的不管不干预,切实提高政府管理科学化水平。

★

五、中国政府职能转变的内容和途径

1、政府职能转变的涵义：政府职能政府职能转变，是指国家行政机关国家行政机关在一定时期内，根据国家和社会发展需要社会发展的需要，对其应担负的职责和所发挥的功能、作用的范围、内容、方式的转移与变化。政府职能转变的必然性，是由影响政府职能的诸多因素所决定的。

政府职能转变指政府职能结构的重心发生的重大变化。

2、中国政府职能转变的必然性 （1）行政职能转变是我国社会主要矛盾转化的必然要求。在社会主义初级阶段，我国社会的主要矛盾决定党和国家的的工作重心转移到社会主义现代化建设上来。

（2）行政职能转变是经济体制改革的必然要求 。十一届三中全会以来，我国经济体制进行了一系的改革，对原来高度集中统一的计划经济管理职能体系不断进行了改革和调整 ，计划经济向市场经济的根本转变，经济基础的一系列变革，必须要求包括行政管理体制在内的整个上层建筑与之相配套、相适应，要求政府行政职能的调整与转变。

（3）行政职能转变是我国行政管理体制和机构改革的关键 。建国以来，我国历次机构改革始终都未走出―精简-膨胀-再精简-再膨胀‖的老路。机构改革必须抓住职能转变这个关键。如果职能不转变，势必要回到原来的运行方式上去，再次出现机构反弹膨胀，改革就会失败。行政职能转变也是行政管理体制和机构改革的内在要求。

3、中国政府职能转变的内容

（1）职能重心的转变。国家的工作重心转移到以经济建设为中心。 （2）职能方式的转变

•

1、就是从旧体制下的直接管理、微观管理转向间接管理、宏观调控，政企分开，政事分开，政社分开 ；改善和加强宏观管理,严格事后监管,努力做到不该管的不管不干预,该管的切实管住管好。

•

2、从运用行政手段为主转向以经济手段、法律手段为主，并辅之以行政手段。

（3）职能关系的转变

•

1、要理顺中央和地方、上级与下级的关系。充分发挥中央和地方两个积极性 ，―减少审批事项、下放生产经营活动审批事项、减少专项转移支付等措施，为地方政府更好地履行职能提供财力保障。更好地发挥地方政府贴近基层、就近管理的优势。意味着要向下放权； •

2、理顺政企关系。将企业的自主经营权还给企业；

•

3、理顺政府内部各职能部门的关系，合理配置政府职能体系。减少部门职责交叉和分散‖，则意味着政府要主动―削权‖并斩断或多或少存在的利益链……

•

4、理顺政府与市场的关系。焦点在于政府在市场经济中的地位和作用。市场经济条件下的政府职能范围是有限的，它所掌握的资源限于与公共物品的提供有关的资源，而不能任意扩张。―减少微观事务管理，以充分发挥市场在资源配置中的基础性作用‖，通过减少投资项目审批、减少生产经营活动审批事项、减少资质资格许可、减少行政事业性收费、逐步改革工商登记制度等，从体制机制上最大限度地给各类市场主体松绑，激发企业和个人创业的积极性。这意味着向市场放权.。 •

5、理顺政府与社会的关系。更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用‖，通过逐步推进行业协会商会与行政机关脱钩，重点培育、优先发展行业协会商会，城乡社区服务类社会组织 ，意味着向社会放权；

（4）政府职能转变的制约因素

•

1、政府职能转变与市场经济的发展相互促动

•

2、政府职能转变要受观念、利益和旧的行为方式的制约。

六、非政府组织的含义及基本属性（p190） ★

七、民主参与的概念及意义（p193）

治理理论的核心理念包括以下五个方面:(1)合法性(legitimacy)，即社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态;(2)透明性(transparency)，即政治信息的公开性;(3)责任性(accountability)，它指的是管理人员对其行为的负责程度;(4)回应(responsiveness)，它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时和负责的反应;(5)有效(effectiveness)，主要指管理的效率。 民主行政与参与治理理论

治理理论非常强调公众参与治理的意义，认为公众是合法权力的来源，只有当公众普遍参与到治理过程中来，才能建立起民主行政的现实形式。

公众参与有广义与狭义之分。狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举的活动，即由公民参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任，在政治学的表述中，我们也称作为公民参与。而广义上的公众参与除了公民的政治参与以外还必须包括所有关于公众的公共利益、公共事务管理等方面的参与，也就是民主行政参与。 第一，社会对国家控制力和影响力的扩大，主要表现为民众政治参与水平的提高。民众的政治参与是指社会普通成员参与公共政策制定的水平，是衡量政治发展水平的一个重要指标。

第二，社会力量的增长意味着社会自主性的增强，社会可以依靠自身组织建设来满足一些社会需要，如各种非政府组织、非赢利组织以及第三部门等，这些社会组织的出现为社会赢得了法律许可的较为宽松的活动空间，在社会生活的协调过程中发挥了较大作用。 第三，社会力量的增长意味着社会对国家的制约与监督水平的提升。通过社会监督与制约，可以有效地防止国家权力的异化，使之更为符合社会发展需求，维护民众的利益。

★

八、非政府组织参与治理的方式

非政府组织参与治理是指非政府组织为了影响治理过程而进行的直接或间接的所有参与行为。

根据参与治理过程的主体性，非政府组织对治理过程的参与方式可分为直接参与（与政府建立密切合作关系、与政府特别接近的一些民间组织，如尤其是工商联、共青团、妇联、工会组织负责人参与政治活动，对政府工作发表意见，提出批评，参与政治选举活动等。）和间接参与（而一些民办色彩较浓、规模较小的学术团体、志趣团体和联谊型团体，由于级别限制，很少有机会直接参与政治，即使参与也是借助主管部门的联系渠道间接参与，如著名的环保组织自然之友、三味书屋等知识分子集中的民间组织，近来在关于中国的经济、政治、外交、环境问题上发表了大量政策性建议，试图干预党和国家的大政方针。 ）

根据参与治理过程的制度化与否，非政府组织对治理过程的参与方式可分为制度化参与（即通过合法程序-如听证会）和非制度化参与（如群体性事件）。 、

根据对治理过程参与的主动性，非政府组织对治理过程的参与方式分为主动参与方式（如妇联也在大力宣传计划生育政策，通过组织内的信息沟通了解妇女的生育情况，协助有关部门做好计生工作。）和委托参与方式（如受政府邀请参加政策听证会）两种。

根据在治理过程中的联合方式，非政府组织对治理过程的参与方式可分为单独参与、联合参与以及与政府合作参与三种。

案例分析

案例：―机动车驾驶人协会‖是个什么概念？听起来挺不错，协会嘛，社会组织充分发育，这多好。尤其要考虑到，当下改革的重要方向之一，便是政府放权，培育社会组织，鼓励社会自治。

黑龙江省牡丹江市的这个―非营利性的社会团体‖，成立于2012年5月，大概是以改革之名应运而生的。但实际上，根据媒体最新的调查，这个所谓的―协会‖却极为典型地暴露了一种改革扭曲机制。

机动车驾驶人协会的工作人员这样介绍自家机构的性质：我们是交警支队下属单位，我们受交警支队业务监管，由公安局主管，同样被曝光的，还有山西省长治县的―驾驶员安全协会‖。长治县司机的苦恼在于，他们在当地交管部门年审驾照时，必须出示这个协会的―会员证‖，如果不交钱成为会员就无法办理。这个协会的会费，每年须交40元。看似不多，但长治县有驾驶员3万多人，其中80%以上都加入了协会。一年下来，总金额也达到100万元左右。与牡丹江的情况相同，办理296元的银卡，一年可以帮你处理15条违章记录；500元的金卡则是20条。这笔钱的用途，驾驶员安全协会和交警队都没有给出解释。仅凭交通领域的管中窥豹，便可见行政审批改革的尴尬。公权力退出，社会组织发育，本是正道。但须警惕行政权力扶持出个―儿皇帝‖，所谓的社会团体、行业组织成为―二政府‖，换汤不换药，继续压抑社会活力。这样的畸形结构可能更糟糕，反而毒化了本应该对公权力形成有效制约的社会环境。其后果，便是导致社会组织的污名化，以及社会自治的空洞和虚无化。必须厘清行政权力的边界，不该有的权力让它彻底消失；有必要存在的权限，向社会组织移交时，要立好规矩，确保把权力 真的关进笼子，

复习思考题

1．简述政府职能的含义。

2．简述十六大明确政府职能的主要内容：经济调节、市场监督、社会管理、公共服务

3．评析近代以来政府职能的几种模式模式。 4．论述我国政府职能转变的内容。 5．简述非政府组织的含义及特性。 6.简述非政府组织参与治理的方式。

第六章：公共行政的过程

一、行政决策的概念、特点及类型：（p249）

二、行政决策的原则和程序

行政决策的原则 ：信息原则； 系统原则 ；预测原则 ；择优原则 ；创新原则 ；可行原则； 民主原则 ；动态原则

★行政决策的程序 ：

（1）发现问题，确定决策目标 。方法主要是：哲学上的矛盾分析法社会调查的一些基本方法

（2）集思广益，设计决策方案 ，充分借助和发挥专家、学者、参谋智囊机构等―外脑‖甚至―洋脑‖的力量和作用，集思广益，初步拟制出多个备选方案。方法主要是：走―群众路线‖而不搞―一言堂‖；可以适当采用―头脑风暴法‖和―对演法‖、―决策树‖等方法。

（3）评估选优，抉择决策方案 。法主要有：经验判断法、数学分析法、实验模拟法等。

（4）局部试点，修正完善方案 。 ★

三、行政协调的含义

行政协调是协调的一种特殊类型，是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以有效实现行政目标的行为。

★

四、行政沟通

行政沟通是指行政系统在其内部以及行政系统内外之间，凭借一定的传播媒介，交流、传递思想、观点、情感、信息，以达到相互理解、协同合作的一种管理行为或过程。

五、行政执行概述

行政执行是行政机关及行政人员依法实施公共政策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。

• 行政执行的主体是行政机关及行政人员。 • 行政执行是一种具有目标导向的活动。 • 行政执行是一种实施性质很强的活动。 • 行政执行是一种行政法律行为。 • 行政执行活动还具有强制性。

★

六、机关管理现代化内容

（一）机构设置的现代化

机构设置的原则：

1、任务目标原则；

2、职、责、权一致的原则；

3、效率原则；

4、分层管理的原则。

（二）办公手段的现代化

（三）机关管理的制度化和规范化

办公室工作的主要规章制度有：岗位责任制、公文处理办法、会议制度、接待制度。

（四）人力资源配备的现代化

对办公室工作人员要求：工作能力、工作作风、政策理论水平

案例分析

案例分析 1987年，关于深圳机场的选址方案有两种：一是在市北建黄田机场；二是在市区南面填海建白石洲机杨。建黄田机场的理由是：客源主要来自内陆地区，不会影响城市的发展，便于飞机安全飞行。建白石洲机场的理由是：与香港共用，争取更多的国际客源。机场到底建在哪里，争论非常激烈。反对建白石洲机场的人认为，机场建在白石洲，妨碍城市的进一步发展，机场自身也无扩展的余地，机场的噪音严重影响深圳大学，而且对附近的红树林和鸟类保护区带来破坏性的影响。赞成建白石洲机场的人认为，与香港争客源是最重要的，上述问题可以采取安装双重玻璃窗和―驱鸟器‖等措施来解决。最后决定以―白石洲机场方案‖作为首选方案向中央领导汇报，但反对者拒绝在该方案上签字。最后，国务院派出专门的工作组赴实地考察，在多次听取各方面的意见后，否定了―白石洲机场方案‖，批准了―黄田机场方案‖。从深圳机场建成以来的运行情况看，这一决策是正确的

请问：

1、行政决策的基本程序是什么？

2、深圳机场选址决策过程给我们留下的启示是什么？

案例答案：

1、决策的过程主要是：第一阶段，发现问题，确定决策目标；第二阶段，集思广益，设计决策方案；第三阶段，评估选优，抉择决策方案；第四阶段，局部试点，修正决策方案。

2、启示：重大的行政决策直接关系到政府工作的成败和国家、社会的发展；决策过程中应贯彻择优、民主、信息、可行、预测等原则，要集思广益，要使决策能符合现实主客观可能条件；决策不能只顾眼前利益，要将当前利益与长远利益结合考虑。 行政决策：2013年，曾作为陕西省重点招商项目、投资2亿多元的阿房宫景区，在运营13年后将面临拆除命运，取而代之的是规模更大、耗资更多的阿房宫国家考古遗址公园。阿房宫景区是上世纪90年代规划设计的，当时的文物保护只对遗址本体进行保护。―当时全国兴起主题公园热，农民企业家雷应魁成立了一个民营股份制企业，在遗址旁300多米的一般保护区上租了680亩地，建立了这个历史公园式景区。‖如今，阿房宫遗址上又要破土动工，商业开发与文物保护的难题再次摆在眼前 。为了不再重蹈阿房宫景区的―短命‖覆辙，去年管委会还首创―阿房宫国家考古遗址公园建设前期研究‖和―国内外遗址公园比较‖，在慎重的调研基础上才正式启动具体规划。―就为提高遗址公园建设的科学性和前瞻性，让它更长寿。‖

复习思考题

1．简述行政决策的含义。 2．论述行政决策的程序。

3．行政执行、行政协调与沟通的含义、 4．论述机关管理现代化的内容。

第七章：行政监督

一、行政监督的概念：是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部等各类监督主体依法对行政机关和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。

二、行政监督的作用

行政监督是行政管理的重要环节。 行政监督是依法行政的必要保障。 行政监督可以起到矫正错误的作用。

行政监督是进行科学管理和民主参与的重要径。

三、行政监督的构成要素

1. 行政监督主体：内部监督和外部监督

2. 行政监督客体：国家行政机关及其国家公务员的行政行为 3. 行政监督内容：失范行为和失效行为

4. 行政监督标准：宪法标准 法律标准 纪律标准

公共政策标准等

 以三公消费为例。即公款吃喝、公务用车和公务出国。据专家估计，近年来，全国三公消费总额突破了9000亿元，相当于2012年全年财政收入的10%。越来越庞大的三公消费支出引发民众的不满，损害了政府的形象。 中央政府曾颁布许多文件(或禁令)遏制三公消费，各级地方政府也采取过一系列举措。不过，其收效并不令公众满意。

 原因：一是公共权力长期封闭运行；二是公共资源责任主体长期缺位，形成―不花白不花，白花谁不花‖的结果；三是社会公众监督严重缺位，忽视了公众力量。 在俄罗斯，公款请客需要履行严密的手续，整个过程需要消耗数月。首先，在请客吃饭之前，需要填写一张详细的―请客吃饭‖清单，具体说明请客吃饭的时间、地点、人数、费用和原因等；其次，这份清单需经三个领导批准；第三，请客吃饭财务报销时，需在发票上详细说明酒菜的品种、数量、价格等。 ―对于俄罗斯的政府官员而言，公款请客吃饭是一件很‗奢侈‘的事情，只能偶尔为之。‖

四、行政监督理论

1、―主权在民‖思想－－ ―契约论‖

2、分权制衡思想 3.行政经济人假设

五、我国现代行政监督制度 行政内部的监督 一般监督

专门监督 ： 行政监察 审计监督（上海社保基金案） 外部监督

一是国家权力机关的行政监督 二是国家司法机关的监督 三是政党的监督 四是社会监督

六、行政监督方式

1、质询询问、弹劾罢免、不信任表决(2013年十二届人大一次会议表决结果显示：政府工作报告获得101张反对票，占投票总数的3.4%；预算报告获得509张反对票，占总投票数的17.3%；最高院工作报告获得605张反对票，占总投票数的20.6%；最高检工作报告获得485张反对票，以及各120多弃权票)

2、检查、调查与视察

3、报告与汇报

4、预算、决算与审计 5.申诉控告。

案例分析

 案例1正文

为了加强县文化局的领导班子建设，某县人民政府办公会议决定任命××为该县文化局局长，并以县人民政府的名义发出了正式任命通知。该县人大常委会认为县政府的任命通知违背了宪法和地方组织法的有关规定，遂建议县人民政府予以纠正，但县人民政府不予理睬。为此，县人大常委会专门召开了常委会议，委员们一致通过了撤销县人民政府关于任命文化局长的决定。

 案例提问提问

请从行政法制、行政监督的角度分析该县人民政府、县人大常委会对上述问题的处理是否得当?为什么? 案例答案(1)根据宪法和地方组织法的规定，县文化局长的任命必须经县人大常委会讨论通过，县人民政府无权任命。但该县人民政府未经县人大常委会讨论通过便擅自发出任命通知，这是违犯宪法和地方组织法的规定的。

(2)宪法明确规定，县人大常委会有权“依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免”，有权“撤销本级人民政府的不适当的决定和命令”。因此，该县人大常委会作出撤销县人民政府的任命通知的决定是符合法律规定的，它是县人大常委会认真履行职权，实施行政监督的重要表现。

案例2：―表哥‖者特指陕西省安监局局长杨达才 ,2012 8月26日，陕西延安境内发生特大交通事故，30多名乘客不幸罹难。在新华社拍下的现场图片中，事故现场官员―憨笑‖的照片引来愤怒网友的密集围观。不久，局长杨达才被锁定，进而网友关注点从笑脸及至手表，发现其不同场合佩戴价值不菲的多块手表，―表哥‖始得名。杨达才终被撤职，有关部门称―对调查中发现的其他违纪线索，正在进一步调查‖。南京江宁房管局长周久耕南京市中级人民法院作出一审判决:周久耕犯受贿罪,判处有期徒刑11年,没收财产人民币120万元,受贿所得赃款予以追缴并上交国库。

案例3：湖南湘潭市有关部门7日通报称，湘潭市委常委会研究决定，提名免去―火箭提拔‖的徐韬湘潭县人民政府副县长职务，按有关法律规定办理，按科级职务安排相应工作(5月7日中国新闻网)。据之前资料显示，这位副县长徐韬五年七换岗，工作十个月就被提拔为副科级干部，一年半就从正科级变成副处，在湖南郴州参加公选却在湘潭被录用，期间还是湘潭大学全日制研究生，如果之前的―决定‖是科学正确的，应该不惧舆论监督，如果之前的―用人决策‖确有问题，仅仅免掉―提拔者‖却不伤其―幕后人员‖，同样是对问题的姑息。

复习题

1．行政监督是指行政系统内外监督主体对行政组织及其工作人员的（ B ）

A．所有行为所进行的监察

B．行政行为所进行的监察

C．非职务行为所进行的监察 D．非行政行为所进行的监察 2．行政系统内部的专门监督主要有（ BC ）

A．一般监督

B．行政监察

C．审计监督

D．司法监督

E．方法监督

3.秦汉时主管监察的机构是（B

）

A.御史台 B.御史大夫

C.御史中丞 D.都御史

4、下列属于行政系统的外部监督的是 (

ＡＢＣ )

A．权力机关监督B．政党监督C．新闻舆论监督

D．审计监督E．行政监察

5.财政部对其他职能部门的财政收支和财务活动进行的监督属于（Ａ ）

A.专门监督 B.一般监督

C.审计监督 D.上下级监督 6.以下不属于政府内部监督体系的有（ＢＣＤ

）

A.一般监督

B.主管监督

C.立法监督

D.审计监

第八章：行政生态与行政发展

一、行政环境的概念及类型（p347——p348） ★

二、行政环境理论 在行政学内部，最早提出行政环境问题并加以研究的，是美国哈佛大学教授高斯。 里格斯将世界各国的生态环境分为三种模式：

• 与农业社会相适应的融合型行政模式 • 与工业社会相适应的衍射型行政模式

• 与过渡社会相适应的棱柱型行政模式

三、行政改革概述

所谓行政改革，是指为了适应行政环境的变化和行政系统内部的要求而对公共行政的组织、人员、技术、制度和观念等进行的有意识地创新、发展和调整的过程。

狭义的行政改革仅指政府机构改革；

广义的行政改革则是指用国家行政机关为适应内外环境的变化，对行政管理的诸方面因素进行的调整和变革。包括机构改革、行政管理体制改革和行政管理方式改革

行政改革的目标

行政改革的目标十八大报告明确要求：―要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府‖。这一论述明确回答了建设一个什么样的服务型政府以及如何建设服务型政府等重大问题，为深化行政体制改革指明了方向，明确了战略目标，同时也明确了深化改革的路径。深化行政体制改革，还要抓好以下四项工作。

一要进一步优化政府职能体系。要改善经济调节和市场监督，更充分发挥市场配置资源的基础性作用，把更多精力放在加强社会管理，改善公共服务上。

二要规范政府的履职行为。规范和约束行政权力，完善科学民主决策机制，加强行政权力监督。

三要加大力度、加快速度培育发展社会组织。省市两级都要列出―清单‖，放权要有规划、有明细表、有时间表。要搭建政社合作平台，扩大政府购买服务，鼓励社会组织发展公益事业，加强对社会组织的管理。

四要积极改进政府管理服务方式。如果说推进行政审批制度改革是―硬转型‖，那么改进政府管理服务方式就是―软转型‖。要健全综合政务服务体制，完善行政运行机制，创新行政审批服务方式。

★行政管理方式改革：

1、政务公开:一般是指政府的公共管理事务或活动在法律规定的范围内应让大众了解。

2、电子政府:是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。

3、行政审批制度改革、

4、政府绩效评估等

行政改革的模式（p358） ★

四、行政体制改革

我国行政体制改革目前存在的主要问题 ---政府与市场的职能边界仍不清晰

---政府公共服务和社会管理职能较弱

---政府组织结构不尽合理，协调运行机制时有不畅

行政体制改革的目标和原则

（一）目标：党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》提出

• 到2020年通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。

（二）原则：

• 第一，转变政府职能，实现政企分开。 • 第二，精简、统

一、效能的原则。 • 第三，权责一致的原则。

• 第四，决策、执行、监督相协调的原则。 • 第五，依法治国、依法行政的原则。

五、危机管理的含义

– 危机是指个人、群体或者组织由于突发事件的出现而可能受到破坏状态，是严重地威胁到其正常的生存与发展的状态。 – 危机管理应是：政府或其他社会公共组织通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施，防止可能发生的危机，处理已经发生的危机，以减少损失，甚至将危险转化为机会，保护公民的人身安全和财产，维护社会和国家安全。

危机管理的模式

– 奥古斯丁的六阶段模式

• 危机的避免、危机管理的准备、危机的确认、危机的控制、危机的解决、从危机中获利

– 罗伯特·希斯的4R模式

• 缩减阶段、预备阶段、反应阶段、恢复阶段

– 米特罗夫和皮尔森的五阶段模式

• 信号侦测阶段、准备及预防阶段、损失控制阶段、恢复阶段、学习阶段

– 国内学者的四阶段模式

• 监测、预警阶段；预控、预防阶段；应急处理阶段；评估、恢复阶段

★ 政府危机管理体系

– 建立危机预警系统，制定危机应对计划

– 设立危机协调机构，构建危机应对系统

– 增强危机应对意识，提高危机应对能力

– 完善危机管理机制，健全危机管理法制

。

深化改革的重点环节（了解）

--进一步推进政府职能转变，重点是切实将政府职能转移到市场监管、宏观调控、社会管理和公共服务上来，积极建立市场主体自律与社会组织协调机制 。应切实减少行政审批事项、积极推进事业单位改革、发展和培育可承接公共服务职能的社会组织，逐步形成政府、市场、社会既分工明确、又相互协调的新型结构。

---进一步优化政府结构。合理的组织结构、协调的层级体系，是行政权力顺畅运行的重要基础。一是继续推进大部门制改革。二是继续完善中央与地方关系。继续调整、优化不同层级政府履行职能的重点，逐步将基本公共服务事权适当向中央集中，由中央统筹平衡各地基本公共服务的标准，并建立全国统一的基本公共服务经费保障机制；适时调整中央与地方之间的财税体制，理顺地方政府与企业的关系，促进地方政府职能转变。

---进一步建设法治政府。用法律法规调整政府、市场、企业的关系，使政府依法管理经济和社会事务，推进政府工作的制度化、规范化和程序化，确保行政权力在法律范围内行使；严格依法行政，完善执法程序，坚决克服有法不依、执法不严等现象；强化对行政行为的法律监督，做到用法律管权、依法律办事。

---进一步推进事业单位改革。应将事业单位分类作为这项改革的基础，加快形成政事分开、管办分离的新型政事关系。其要点是区分公共服务的提供与生产，将事业单位打造成公共产品的生产主体之一，成为政府的助手和伙伴；完善事业单位法人治理结构。

---进一步加强社会建设。社会建设滞后于经济发展，在很大程度上制约了政府职能转变。一是加强社会管理创新，逐步实现政社分开，使政府与社会形成既分工又合作的关系。放权给社会，培育社会自我组织、自我管理、自我服务和自我修复能力。二是大力扶持、发展各类社会组织，适应政府职能转变的需要，承接政府转移出来的部分公共服务职能；形成灵活的协调机制，有效维护不同社会群体的合法利益。三是积极探索社会组织承接政府职能的类型、方式等问题，鼓励和扶持社会组织发展，推进社会组织去行政化、去垄断化改革，形成社会组织提供服务、政府购买服务的格局。

第5篇：《公共行政学》复习题

一、单项选择题

1.我国最早出现行政这一概念是在( B)上.

A.《尚书》 B.《钢鉴易知录》 C.《礼记》 D.《左传》

2.在西方，最早提出行政概念的是(D).

A.瓦特 B.史坦因 C.马克思 D.亚里士多德

3.公共行政首要特点是它的( C).

A.政治性 B.民主性 C.公共性 D.法制性

4.中国的公共行政的最大特点是(D ).

A.公平性 B.高效性 C.民主性 D.中国共产党领导政府

5.公共行政环境的(A)首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上.

A.特殊性 B.复杂性 C.不稳定性 D.约束性

6.美国哈拂大学教授(C)最先提出对公共行政环境问题进行研究.

A.德鲁克 B.里格斯 C.高斯 D.古立克

7.公共行政生态学的代表作《公共行政生态学》于1961年发表.该书的作者是( B).

A.古立克 B.里格斯 C.德鲁克 D.高斯

8.融合型的公共行政模式存在于( B).

A.信息社会 B.农业社会 C.原始社会 D.工业社会

9.公共行政学研究的核心问题是(A).

A.政府职能 B.行政监督 C.行政决策 D.行政体制

10.政府为公众服务的服务性特点首先表现在其(C)上.

A.公平性 B.平等性 C.非赢利性 D.普遍性

11.我国于1998年又进行了机构改革.改革后的国务院原40个部门减为(D).

A.30 B.31 C.28 D.29

12.政府只是充当"守夜人"的角色.也就是"夜警察"的角色的时期是(A).

A.自由资本主义时期 B.前资本主义时期 C.当代资本主义时期 D.垄断资本主义时期

13.行政体制的核心问题是(D).

A.行政权力的划分 B.公共组织设置 C.政府系统的各级各类政府部门职权的配置

D.上述三者.即ABC

14.行政体制的滞后性是由其( A)演变而来的.

A.稳定性 B.继承性 C.政治性 D.系统性

15.内阁制.起源于18世纪的(A)国.后来为许多西方国家所采用.

A.英国 B.美国 C.日本 D.加拿大

16.总统制.起源于18世纪末期的( B)国.是以总统既为国家元首.又为政府首脑的中央政府组织形式.

A.英国 B.美国 C.巴西 D.埃及

17.我国由人民代表投票选举产生政府领导者的制度属于( D).

A.聘任制 B.委任制 C.考任制 D.选任制

18.由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度是(A).

A.委任制 B.考任制 C.选任制 D.聘任制

19.国务院常务会议任命部委领导者的副职.直属机关和办事机关的正.副职领导者的制度均属于(D ).

A.聘任制 B.考任制 C.选任制 D.委任制

20.中央一些部委和一些省市公开招考司(局.厅)级和处级领导者的制度属于( C).

A.选任制 B.委任制 C.考任制 D.聘任制

21.现代意义上第一个独立的.职能化的人事行政机关是(C)于1855年成立的文官委员会.

A.日本 B.美国 C.英国 D.法国

22.美国的文官委员会.日本的人事院等机构属于(B)类型.

A.部内制 B.部外制 C.折中制 D.党统一领导制

23.部外制是(D)国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构.

A.英 B.法 C.日本 D.美

24.人事行政机关实行折中制的国家有( A).

A.英国 B.美国 C.日本 D.法国

25.为了解决在实施决策的过程中出现的而一时又难以查清原因的问题的决策方案.称为(A).

A.临时方案 B.追踪方案 C.应变方案 D.积极方案

26.为了弥补或完善决策而制定的决策方案.称为( B ).

A.积极方案 B.追踪方案 C.临时方案 D.应变方案

27.为了实现目标而制定的方案.称为(C).这是构思和设计的主要方案.

A.应变方案 B.临时方案 C.积极方按 D.追踪方案

28.行政决策体制的核心(D).

A.专家咨询系统 B.公民磋商与参与系统 C.信息支持系统 D.领导决策系统

29.行政执行过程的第一阶段是( A).

A.准备阶段 B.总结阶段 C.协调阶段 D.实施阶段

30.整个行政执行过程中最具有实质意义的.最为关键的阶段是( B).

A.协调阶段 B.实施阶段 C.准备阶段 D.总结阶段

31.行政控制过程的最后环节.也是最为关键的环节是(C).

A.确定控制标准 B.衡量成效 C.纠正偏差 D.行政指挥

32.平行沟通是一种同级部门或同事之间的信息沟通.亦称(B).

A.网上沟通 B.横向沟通 C.无反馈沟通 D.纵向沟通

33.非执政党和非国家机关对行政行为的监督称为( A).

A.社会监督 B.事前监督 C.事中监督 D.法制监督

34.事中监督是指对监督对象在执行法律或实施决策.计划过程中履行职责情况进行的监督检查.也叫(D).

A.现场监督 B.专案监督 C.工作报告 D.跟踪监督

35.1987年颁布实行的《全国人大常委会办公厅.国务院办公厅关于地方性法规备案工作的通知》要求.备案的地方性法规.自治条例和单行条例应于批准之日起的(B)日内报送国务院各事务份.

A.十五 B.三十 C.四十五 D.六十

36.省.自治区.直辖市.省.自治区人民政府及所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府.国务院各部委.各直属机构制定和发布的规定.办法.实施细则等规章应于批准之日起(B )日内将其文本.起草说明.备案报告等有关材料一式二十五份报国务院备案.

A.十五 B.三十 C.四十五 D.六十

37.国家预算中占主导地位的是(D).

A.市级预算 B.县级预算 C.省级预算 D.中央预算

38.税收制度的核心内容是(C).

A.税率 B.纳税人 C.税法 D.税种

39.据考."法治"一词是古希腊人 (C)最早提出的.

A.亚里士多德 B.梭伦 C.毕达斯 D.柏拉图

40.根据《立法法》.行政法规和规章应当在公布后的(B )天内报有关部门备案.

A.15 B.30 C.45 D.60

41.下列不属于行政领导权力的来源的是(A ).

A.决策权力 B.归属权 C.合法权力 D.奖惩权力

42.忠于政府.维护政府的声誉.忠于职守是(B )的核心内容.

A.社会公德 B.行政道德 C.职业道德 D.社会行为规范

43.人事行政机关实行党统一领导制的国家有(B).

A.美国 B.中国 C.法国 D.英国

44.西方国家公务员制度是资本主义制度的产物.它源于中国古代的科举制.而始于( A)国资产阶级革命后建立的文官制度.

A.英 B.日本 C.法 D.美

45.发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》的是(A).

A.威尔逊 B.韦伯 C.泰勒 D.古德诺

46.伍德罗威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作(D).它标志着公共行政学的产生.

A.《行政学》 B.《政治与行政》 C.《行政学原理》 D.《行政之研究》

47.德国著名的政治学家.社会学家.经济学家和宗教学家马克思韦伯提出( B).因而被称为"组织理论之父".

A.管理五项职能 B.官僚制度理论C.14条管理原则 D.POSDCORB.即七项管理职能

48.20世纪30年代.古立克把管理职能概括为(A).

A.计划.组织.人事.指挥.协调.报告.预算 B.领导.决策.组织.指挥.协调.人事.预算

C.计划.领导.人事.指挥.组织.报告.预算 D.计划.领导.人事.沟通.协调.组织.预算

49.1926年怀特出版了世界上第一部大学公共行政学教科书:( B).

A.《行政学》 B.《行政学导论》 C.《行政学原理》 D.《政治与行政》

50.我国最早提出学习行政学的是(C).他于1876年在《论译书》中提出"我国公卿要学习行政学".

A.孙中山 B.康有为 C.梁启超 D.张金鉴

51.我国第一部行政学著作是(A).

A.《行政学的理论与实际》 B.《论译书》 C.《行政学原理》 D.《行政学》

52.提出立法.司法.行政.考试和监察五权分立思想的是( D).他建立了五院分立制度.

A.张金鉴 B.梁启超 C.康有为 D.孙中山

53.里格斯认为处于农业社会向工业社会过渡期间的一种公共行政模式是(D ).

A.分散型 B.融合型 C.衍射型 D.棱柱型

54.衍射型的公共行政模式存在于(A).

A.工业社会 B.原始社会 C.农业社会 D.信息社会

55.按照里格斯的划分.棱柱型是(D ).

A.农业社会的公共行政模式 B.后工业社会的公共行政模式

C.工业社会的公共行政模式 D.农业社会向工业社会过渡期间的公共行政模式

56.高斯发表于1936年.提出了公共行政和公共行政环境之间的关系问题并予以研究的行政论著是(

A.《比较公共行政模式》 B.《政府生态学》C.《美国社会与公共行政》 D.《公共行政生态学》

57.法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是(C ).

A.内阁制 B.总统制 C.半总统制 D.委员会制

58.委员会制又称合议制.起源于19世纪中期的(B ).

A.奥地利 B.瑞士 C.瑞典 D.芬兰

59.英国地方政府形式是最典型的( D)体制.

A.三权分立制地方政府 B.民主集中制地方政府

C.行政体地方政府 D.自治体地方政府

60.典型的行政体地方政府是(B )国的地方政府.

A.加拿大 B.德国 C.印度 D.英国

二、多项填空题

1.有些学者是从"三权分立"来界定公共行政范围.认为国家可以分为( BCD )三种权力.

A.考试 B.司法 C.司法 D.立法 E.监察

2.从广义的管理的角度来界定公共行政范围的行政学家有( BCDE).

A.孟德斯鸠 B.怀特 C.汤姆森 D.西蒙 E.斯密斯堡

3.行政环境的特点是( ABCE ).

A.特殊性 B.复杂性 C.不稳定性 D.公共性 E.约束性

4.里格斯将公共行政模式划分为( ACD ).

A.融合型公共行政模式 B.分散型公共行政模式 C.棱柱型公共行政模式

D.衍射型公共行政模式 E.集中型公共行政模式

5.马克思认为政府的基本职能有两种.即(AE).

A.政治统治职能 B.组织职能 C.协调职能

D.计划职能 E.社会管理职能

6.从现代社会和各国政府行政实践来看.政府的基本职能可以分为( ABCE ).

A.政治职能 B.文化职能 C.社会职能 D.协调职能 E.经济职能

7.按社会制度划分.行政体制可分为( BCDE ).

A.原始社会的行政体制 B.奴隶社会的行政体制 C.封建社会的行政体制

D.资本主义社会的行政体制 E.社会主义的行政体制

8.以行政权力的划分作为标准来进行分类.可以把行政体制分为( ABCD ).

A.中央政府体制 B.地方政府体制 C.中央与地方关系体制

D.行政区划体制 E.行政领导体制

9.传统公共行政学时期的主要组织理论学派有( ABC ).

A.泰勒的科学管理组织理论

B.韦伯的官僚制组织理论

C.法约尔的行政管理学派的组织理论

D.梅奥的人际关系组织理论

E.伍德沃德的权变组织理论

10.行为科学时期组织理论的主要的代表人物有( ABE).

A.梅奥 B.巴纳德 C.韦伯 D.法约尔 E.西蒙 C).11.下列不属于委任制的优点的是( ACD ).

A.权力集中.责任明确 B.公开平等.有效防止任人唯亲

C.指挥统一.不受牵制 D.行动迅速.简便易行

E.择优录取.在竞争基础上鉴别人才

12.从权力的性质上.一般把行政领导权利分为( BD ).

A.奖惩权力 B.权利性影响力 C.合法权力 D.非权利性影响力 E.决策权力

13.行政领导权力的来源主要有( ABCE ).

A.奖惩权力 B.归属权 C.专业知识权 D.决策权力 E.合法权力

14.美国学者西拉季和华莱士提出领导者除应具有自身特点特质外.还应具有( ABCDE )等特质.

A.社会技能 B.智力 C.个性 D.社会背景 E.任务定向

15.下列属于人事行政机关类型的有( ABCD ).

A.部内制 B.部外制 C.折中制 D.党统一领导制 E.首长负责制

16.实行部内制的国家主要有(ACE ).

A.法国 B.中国 C.瑞士 D.英国 E.德国

17.从决策的风险程度来讲.行政决策可以分为( ACE).

A.确定型决策 B.理性决策 C.风险型决策 D.直觉决策 E.不确定型决策

18.从决策主体的行为方式来讲.行政决策可以分为( DE ).

A.直觉决策 B.经验决策 C.理性决策 D.个人决策 E.集体决策

19.行政执行的一般过程可以分为( ACE ).

A.准备阶段 B.控制阶段 C.实施阶段 D.协调阶段 E.总结阶段

20.行政实施阶段的环节主要包括( ABCE ).

A.行政协调 B.行政控制 C.行政沟通 D.行政评估 E.行政指挥

三、名词解释

1.公共行政

公共行政就是指公共行政组织依法行使权力,对国家事务、自身事务和社会公共事务进行有效管理并提供公共服务的活动。

2.公共行政职能的转变

是指国家行政机关在一定时期内，根据经济和社会的需求，对其只能的范围、内容、重心和实现方式等作出改变。

3.行政环境

是指直接或间接影响行政系统及其行为方式的外部要素的总和。

4.公共行政学

是一门研究公共行政组织及其管理社会公共事务的活动、过程、方式、责任和效果的科学。

5.公共行政权力结构

是指行政权力系统内部诸要素间所固有的相对稳定的组织方式和联系方式。

6.行政的政治环境

是指一个国家的政治制度、政党制度、阶级状况、法律法规等各种要素的统称。

四、简答题(27分)

1.简述公共行政价值的基本内容。

答：效率;民主和责任;公平和公义。

2.简述公共行政价值的作用。

答：公共行政价值对社会总价值系统及整个社会的作用;公共行政价值对公共行政系统的作用;公共行政价值对公共行政组织的作用;公共行政价值对公共组织内部成员的作用。

3.简述公共行政职能的特点。

答：公共性;执行性;多样化;动态性。

4.简述公共行政的运行职能。

答：计划职能;组织职能;协调职能;控制职能。

5.简述完善中国行政权力运行机制的对策。

答：理顺党政关系;正确处理中央和地方的权力关系;进一步加强和完善对行政权力运行的监督制约机制。

6.简述中国现阶段行政环境对公共行政的要求。

答：保持政治稳定，加强民主法治建设;以经济建设为中心，促进生产力的发展;建设现代行政文化;实施可持续发展战略;奉行独立自主的和平外交政策。

第6篇：公共行政学复习资料

一，简答题

1.公共行政环境的特殊性主要表现在哪些方面?

公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。 2.简述政府职能的特点。

(1)政府职能普遍性的特点;(2)政府职能的强制性特点;(3)政府职能的系统性特点;(4)政府职能的不可替代性的特点;(5)政府职能的服务性特点。

3.市场失效主要表现在哪些方面?

(1)外部性问题;(2)市场垄断和专制价格;(3)公共物品的提供;(4)无知和非理性;(5)不平等问题。 4.. 政府干预应该遵循哪些原则?

(1)政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替;(2)政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围;(3)政府干预也必须讲究成本收益;(4)发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。

5. 我国在市场经济条件下，政府的经济职能主要有哪些?

①规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能;②对经济进行宏观调控，确保国民经济平衡发展的职能;③直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能;④管理国有资产的职能。

6. 简述政府文化职能的主要内容包括哪些?

(1)意识形态职能;(2)发展科学技术和教育职能;(3)发展文学艺术和体育卫生职能;(4)加强社会主义道德建设的职能;(5)清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能。 7.简述行政体制的特点。

(1)鲜明的政治性;(2)较强的稳定性;(3)严格的系统性;(4)相对的滞后性：(5)历史的继承性。 8..行政区划体制应遵循的原则有哪些?

(1)政治原则;(2)尊重历史传统的原则;(3)有利于发展的原则;(4)有效管理的原则;(5)民族自治原则。 9.简述机能制的优点和缺陷。

机能制的优点：(1)可以扩大公共组织的管理职能。(2)专业分工，有利于专业化管理，提高效率。(3)分权管理，有利于调动专业人员的工作积极性。

缺陷：(1)职能分化过多，会造成政府机构过多，对社会和经济干涉过多不利于市场经济的发展。(2)分工过细，会造成权力交叉，影响行政效率。 10.行政领导权力的来源主要有哪几种?

(1)合法权力;(2)奖惩权力;(3)专业知识权，又称为专家权;(4)归属权，又称关系的权力。 11.简述行政领导责任的主要内容。

(1)负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定;(2)主持制定本地区、本部门的工作计划;(3)负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题;(4)正确地选拔、使用人才;(5)负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查;(6)做好协调工作。 12.简述行政决策的特点。

(1)行政决策主体的特殊性;(2)行政决策客体的广泛性;(3)行政决策目的的非赢利性;(4)行政决策的合法性;(5)行政决策地域效力的普遍性;(6)行政决策执行的强制性。 13.简述行政决策必须遵循的基本原则。

(1)科学预测原则;(2)信息原则;(3)可行性原则;(4)满意原则;(5)成本效益原则;(6)公平与民主原则;(7)法制原则;(8)实现公共利益的原则。

14.行政决策程序应该包括哪些步骤?

(1)认识问题，界定问题，找出差距;(2)确定决策目标;(3)确定决策标准，确定每个标准的权重;(4)拟定决策方案;(5)分析方案;(6)选择方案;(7)实施决策方案，完善决策;(8)评估决策。 15.理解行政执行的含义，应把握哪些要点?

(1)行政执行的主体是行政机关及行政人员。(2)行政执行时一种具有目标导向的活动。(3)行政执行是一种实施性质很强的活动，是务实性的，付诸于实际的行动，它需要通过一定得具体步骤或实际行动来落实政策。(4)行政执行是一种行政法律。(5)行政执行活动还具有强制性。 16.简述行政执行的原则。

(1)忠实决策的原则(2)迅速有力的原则(3)创新灵活的原则(4)计划安排的原则 (5)团结协作的原则 17.简述行政协调必须遵循的原则

(1)依法协调的原则(2)统筹兼顾，顾全大局的原则 (3)求同存异，动态协调的原则(4)公正合理，实事求是的原则。 18.简述行政监督的特点。

(1)监督主体的多样性(2)监督对象的双重性(3)行政监督内容的双向性(4)行政监督主体的层次性(5)法律地位的独立性

19.依监督的主体化分，行政监督有哪几种类型?

(1)执政党的监督 (2)权力机关的监督 (3)行政机关的监督(4)司法机关的监督(5)社会监督

20.我国正确地处理效率与公平的关系，必须遵循的原则有哪些?

(1)效率优先，兼顾公平的原则 (2)平等原则 (3)公平分配的原则 (4)机会均等，能者优先的原则。

二，论述题

1.政府失效的主要表现

(1)政府成本过高;(2)政府的低效率;(3)资源配置的低效率;(4)寻租;(5)造成另一种不公平。

2.要实现政府职能的转变，就必须正确界定政府在社会中的角色，要做到这一点，你认为政府需要处理好哪些关系?

(1)正确处理政府与社会之间的关系;(2)正确处理政府与市场之间的关系;(3)正确处理政府与企业之间的关系;(4)正确处理政府与事业单位之间的关系;(5)正确处理政府与社会组织之间的关系;(6)正确处理政府与公民的关系。

3.你如何理解行政体制?

(1)经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展;(2)政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分;(3)行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置;(4)科学技术推动行政体制的变革;(5)文化对行政体制的重要价值作用。 4试述行政体制的作用。

(1)科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率;(2)科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力;(3)科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员;(4)科学的行政体制是公共行政民主化的保证;(5)科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。

5.公共组织的特点。

(1)政治性;(2)社会性;(3)服务性;(4)权威性;(5)法制性;(6)法制性。

6试述公共组织的作用。

(1)政府是国家各种公共事务的组织者与管理者;(2)政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者;(3)政府是国家主权和领土完整的捍卫者;(4)政府是国民经济发展的政策制定者与协调者;(5)政府是社会公平的提供者

7.试述行政领导在公共行政中起的重要作用。

(1)行政领导是政治领导的贯彻执行;(2)行政领导是公共行政协调统一的保证;(3)行政领导贯穿于公共行政的全过程;(4)行政领导对行政效能具有决定性作用。

8如何理解行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的?

首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。第三，行政领导者要履行行政领导责任：行政领导者在国家行政机关中处于一定的职位，具有一定的职权，就要承担国家所委托的一定工作任务，并对国家负有责任，这就是行政领导者的行政领导责任。

9. 试分析行政决策在行政管理过程中的重要作用。

(1)行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位;(2)行政决策主导着公共行政管理的全过程;(3)行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素;(4)行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径 10.行政指挥在行政执行过程中的作用主要体现在哪些方面?

(1)行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段，(2)行政执行效果是检验，修正和完善行政对策的途径(3)行政执行是实现公共行政职能的必要形式(4)行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。 11.试述应该从那些方面来理解行政监督

(1)行政监督主体有三方面主体构成(2)行政监督的内容是指行政过程中的行政主体季芹公务员的行为和与其关联的机制(3)从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动(4)从价值特征方面。揭示行政监督是是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。 12.试分析行政监督的原则主要体现在哪些方面。

(1)行政监督机关依法行使职权，不受其他部门，社会团体和个人干的原则(2)事实求是，重证据，重调查研究的原则(3)在适用法律和行政纪律上人人平等的原则(4)教育与正处相结合的原则(5)监督工作依靠群众的原则。 13.试述行政监督的作用。

(1)行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能，促进行政机关廉政建设(2)行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民，法人和其他组织合法权益的有效制度(3)行政监督是改革，开放和经济建设顺利发展的重要保障。

14. 试述行政效率在公共行政中的作用。

(1)提高行政效率是公共行政的宗旨(2)行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准。(3)行政效率关系到中国社会主义现代化进程。

15认为应从哪些方面理解行政改革?

(1)行政改革是个政治过程(2)行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务(3)行政改革必须改革内部体制和组织机构，从新配置行政权力(4)行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。 16认为行政改革必须遵循的原则有哪些?

(1)行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，镇中开展，(2)行政改革必须以保持社会稳定为前提(3)行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效，公平，廉洁为目标(4)行政改革必须有政治保障和法律保障(5)行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。 17试述行政改革的阻力

(1)历史的局限性决定了行政改革的成败(2)政治因素对行政改革的限制与制约(3)在行政系统内部行政官僚集团的反对(4)传统的保守程度决定行政改革的艰难程度(5)用人和家人制对行政改革的负面影响。 18述行政改革的动力。

(1)政治体制改革和政治权威的推动(2)经济基础变革的要求(3)社会演变的要求(4) 科学技术发展的推动(5)新思想，新价值的推动 19对政改革的对策，结合教材，谈谈你的看法?

(1)政治保障是进行行政改革的前提(2)加强宣传，制造行政改革伦(3)制定切实可行的行政改革政策(4)制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力(5)适当地选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革(6)行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务质量。

三.名词解释

1政府职能——政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。

2市场失效——市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部经济与外部不经济的问题以及社会公平问题。 3.体制——行政体制指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。

4. 行政区划体制——行政区划体制是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。

5完整制——完整制又叫一元统属制，是指公共组织的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。

6分离制——分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

7层级制——层级制又称分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

8机能制——机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

9行政领导——所谓行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。

10政领导者——行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。

11. 行政领导责任——行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。

12.行政决策——行政决策是各种各样决策中的一种，是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。

13. 程序性决策——程序性决策也叫常规性决策，是指决策者对所要决策的问题有法可依，有章可循，有先例可参考的结构性较强，重复性的日常事务所进行的决策。

14. 集体决策——集体决策是指在进行行政决策时，由行政领导集体所做出的决策。

15. 经验决策——经验决策是指决策者对决策对象的认识与分析，以及对决策方案的选择，完全凭借决策者在长期工作中所积累的经验和解决问题的惯性思维方式所进行的决策。

16.行政执行——行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。

17.行政控制——行政控制指行政领导者运用一定得控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。

.18.行政协调——行政协调是指调整行政系统内各机构之间，人员之间，行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能，实现行政目标的行为。

19.广义的行政监督——广义的行政监督是指政党，立法机关，司法机关，社会组织，社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性，公平性和有效性的监察和督促的行为。

20.事前监督——事前监督是指在某种公共行政管理活动开展之前，监督部门围绕公共行政管理主体的行政行为进行的监督检查。

21.行政效率——行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效率之间的比例关系。

.22.公共组织绩效评估——公共组织绩效评估是指公共组织通过一定得绩效信息和评价标准，对公共组织所提供的公共物品和公共服务的效率和质量进行全面的控制和监测活动，是公共组织的一项全面的管理措施。

23.行政改革——行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。

第7篇：2010北京市委党校考试复习题公共行政学

行政管理学范围：

1、政治与行政二分:政治与行政分开的理论着眼于政治统治与公共行政的关系，探讨政治与行政是否能分离、如何分离、分离到何种程度等问题。政治与行政分开的“二分法原则”，认为政治是“在重大而且带普遍性的事项”方面的国家活动，而行政管理则是“国家在个别和细微事项方面的活动”。

2、民主集中制：所谓民主集中制是指在一切领导活动中必须坚持民主和集中的有机结合和统一。

3、行政责任：行政责任是与行政权力相对应的一个范畴。行政责任主要包括两方面含义：一是指法律上的行政责任，一是指普通的行政责任。法律上的行政责任，是指政府工作人员除了遵守一般公民必须遵守的法律法规外，还必须遵守有关政府工作人员的法律规范。

4、行政发展官僚制：官僚制模型：他认为任何组织的存在都是靠权威来维持的，而合法的权威主要有三种来源：一是基于习俗惯例的传统性权威。二是基于领袖个人超凡魅力的神授型权威，它是以个人崇拜为基础的；三是基于法律和社会契约的合理一合法型权威。韦伯认为，前两种权威具有人治和非理性的特征，只有合理一合法的权威才是现代组织和管理的基础。官僚制的主要内容包括：组织成员分工明确；报酬、晋级和提薪都相对固定，并取决于个人的能力和表现；组织内部层级节制；组织中规章和制度严明；管理中的决定和命令形式成文件下达，以文件“档案”作为管理的基础。

5、混合公共产品：混合公共产品或称半公共产品。这种公共产品既能满足公共需要，又能满足个人需要；既人人平等消费，又具有一定程度的竞争性与排他性。

6、行政监督：行政监督具有广义、狭义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间的监督，以及行政系统内部专设的行政监察机关和审计机关对行政机关及其公务人员的监督，它属于行政机关的自我监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。

7、治理理论：治理：各种公共或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和。治理理论的观点有：（1）公共管理的行动者应由包括政府在内的众多机构和个人组成，政府不应天燃的垄断公共事务的管理权。（2）在实践中，公共管理也不是政府单独进行的，众多的机构和个人以自己的方式参与了改革管理。（3）所谓公与私、政府与社会、政府与市场的界限实际上相当模糊，现实中存在着一种公共责任从政府转移到非政府机构和个人的趋势。（4）政府与各个社会组织、个人之间存在着权力依赖和互动的伙伴关系。（5）政府要充分发挥在治理中的作用，就要改革政治和行政制度，建立公开、透明、公正、合法、有效的“良好”治理结构。（6）政府要善于利用各种治理工具，实现其治理意图。（7）政府要实行分权化改革，将权力充分授予下级、非政府组织乃至企业、个人，以充分发挥其治理的积极性。

8、行政组织

：行政组织是指在国家机构中除立法、司法机关以外的行政机构系统，即各级行政机关。其主要功能是通过计划、组织、指挥、协调等手段，来行使国家行政权力，代表国家管理各种公共事务。

9、行政合法：行政行为合法性是行政法治的核心要求之一。所谓行政合法，是指行政权的获取、组织和行使必须依据法律，符合法律的精神、原则和规范，不得与法律相抵触。

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10、自由裁量权：行政自由裁量权是相对于羁束裁量权而言，简单可以理解为：行政机关在法律规定的范围幅度内，享有一定的选择权。即行政机关可以自由的或根据自己最佳判断作为或不作为以及如何作为的权力。广义的行政自由裁量权是指行政机关做出行政行为时具有选择余地的各种情况。狭义的行政自由裁量权认为，行政机关具有选择余地的情况有两种：一种是在法规的假定条件有不确定的法律概念，在不确定的法律概念下行政机关可能会有某种选择或判断余地，一种是法律规范的处分部分有裁量余地，只在后一种情况下才会出现自由裁量权问题。广义的概念占据主导地位。

11、行政适当主要针对自由裁量行为的。所谓合理或适当，意即自由裁量行为要客观、适度和符合理性。： 问题：

1、公共产品与私人产品的区别：公共产品是由以政府机关为主的公共部门生产的、供全社会所有公民共同消费、所有消费者平等享受的社会产品。有两个标准，即这种产品“是否具有竞争性”和“是否具有排他性”。私人产品不一定全是私人生产或私人所有的产品，只是私人产品的消费具有排他性和竞争性的特点。私人产品有食品、服装、彩电、汽车、电脑等消费品和金融、商业保险等服务产品，它们都由私人部门竞争性地生产，并由消费者排他性地消费。而公共产品则具有非排他性和非竞争性的特点。例如国防安全服务，每个人都平等地享受它，由此可见，公共产品具有消费的非排他性和非竞争性，只要它存在，你就可以消费，我也可以消费。这一特征使得人们难以对公共产品的消费进行收费，因而私人部门没有提供这些产品的积极性。公共产品的提供者主要是政府。

2、管理层次与管理幅度之间的关系：在行政组织纵向结构中，关键要处理好管理层次与管理幅度的关系。所谓管理层次是指行政组织纵向等级结构的层次数目。比如，中国的管理层次分为中央、省、市、县、乡五级；在中央政府内部，划分为部、司、处等。管理幅度，是指上级领导机关和领导直接指挥监督的部署的数目。在行政组织中，管理层次与管理幅度呈现出一种反比例的形态：即管理层次越多，管理幅度则越小；管理层次越少，管理幅度越大。因此，追求行政组织纵向结构中管理层次与管理幅度的合理比例，是公共行政的一个重要内容。

3、基层社会组织的职能：基层社会组织：相对于党政府传统组织形态之外的各类民间性的社会组织。主要包括社会团体、民办非企业单位、市场中介组织以及社区活动的团队。作为基层社会自治的基本形式，村民委员会和居民委员会具有对社区内广大群众进行自我管理、自我教育、自我服务的功能，这些功能具体表现为：（1）办理居民住地区的公共事务和公益事业。（2）调解民间纠纷、协助维护社会治安（3）发挥好政府与群众联系的桥梁和纽带作用。一方面，它要代表社区群众向政府反映意见和建议，使政府能够有效地了解基层群众的意愿和要求；另一方面，它又要通通过大量的宣传、教育、说服、动员工作，协助政府贯彻落实各项政策和管理工作，教育和推动居民履行依法纳税、计划生育和服兵役等应尽的义务。基层社会自治组织在我国建立的时间还不长，有效地发挥它的作用还需要社会各界长期的关注和共同的努力。这里的关键是理顺基层社会自治组织与基层政府之间的关系，使二者摆脱历史上存在过的上下级隶属关系的束缚，真正形成一种双向依靠的指导与被指导关系。

4、公共选择理论的基本内容：公共选择理论探讨公共部门的实际运作机制，其主要观点是：第一，公共选择是一个过程，是由“一人一票”来投票表决采纳何种政策，所有决定必须得到一致同意。但在现实中，每一个人都同意的原则是很难实现的，因

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而实际上大多数的公共决策采用了多数同事的原则。第二，公共部门的决策机制是由当选的议员或政治家通过一定的政治规则决定公共产品的提供。第三，政府失灵产生于两个方面：一是政府追求扩张政府规模与政府预算，政府要通过自己的预算，就需找到支持自己项目的立法的多数，而做到这一点很容易，只需要在关键的立法人员中选出一批人对他们的竞选提供资助便可；一旦这些项目上马，在这些项目中的工作人员和这些项目的受益者就会发展成为一个强大的利益集团。二是政治家们必须面对定期进行的竞选活动，因而政治家们就会把全部注意力集中到再次当选上，这就促使政府采用一些短期内见效的计划和项目，追求短期效益和即时消费，从而破坏长期利益和长期投资计划，导致财政赤字和国债膨胀。第四，政府扩张导致寻租和行贿受贿泛滥。第五，政府是寻租的根源，政府扩张是多数统治原则下一部分人积极选择的结果。因而，公共选择学说主张建立可靠的宪政制度，保护个人自由、保护市场、遏制政府的扩张；主张更多地采用由私营企业承包公共服务的政策，引进市场机制改善政府公共服务。

5、试从理论联系实际的角度，论述行政环境与行政职能的关系：

1、行政环境的含义与特征：公共行政环境是指直接或间接作用或影响行政管理主体及其活动过程、活动方式的外部要素的总和。这些外部要素，既有物质的，如经济发展水平、物质设备等；也有精神的，既有社会的，如社区自治能力；也有自然的。既国内环境，也有国外环境，等等。它们共同构成政府管理的外部环境，影响制约着政府职能的确立与变革，并使其处于不断发展变化的动态过程之中。

2、行政环境与政府职能的关系：行政环境是政府职能确立或转变的基本条件。它决定、影响或制约政府职能的目标、内容及其履行方式。可以说，有什么样的行政环境，就必须有或必定有什么样的政府职能。但是政府职能适应行政环境并非是完全消极被动的，而是在适应行政环境的同时，能够能动地利用和改善行政环境。行政环境决定、制约政府职能。政府管理系统是上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关。政府管理的根本性质、基本原则实际上是由行政环境决定的，行政职能的内容及其履行方式都要受到行政环境的制约。首先，政府职能要适应行政环境的性质，即首先要适应这一国家的政治和社会制度，建立与之相适应的行政体制。社会主义是建立在生产资料公有制和人民享有广泛民主权利基础之上的新型社会制度，其行政管理就必须是人民当家作主并参加管理的民主行政。它既不同于奴隶社会奴隶主残酷镇压奴隶、维护奴隶主利益的专制独裁行政，又不同于封建社会地主阶级镇压、剥削农民的等级特权行政，也不同于资本主义社会资产阶级统治广大劳动人民的金钱特权行政。其次，政府职能要适应行政环境的现状。行政环境包括政治、经济、文化、教育、社会、自然资源、技术手段等各种要素。这些要素的发展水平在不同的国家和地区存在着很多差异。对政府职能不能简单作出先进与落后、好与坏的区分，惟有适应环境才是最适宜的。最后，政府职能要适应行政环境的发展方向。行政环境始终处于不断变化之中，政府职能的转变实质上是行政环境变化的具体反映。当然，政府职能对行政环境的适应和平衡往往只是相对的、暂时的。平衡预示着新的不平衡、不适应‘不平衡、不适应又预示着新的平衡、适应。社会变迁的影响会渗透到社会的各个角落和各个方面，并会迫使政府职能做出相应的调整。如果对行政环境的变化缺少一定预测能力，政府就有可能成为缺乏前瞻性的“近视”政府。政府职能的履行又可以有效地利用和改造行政环境。行政环境决定和制约政府职能，政府职能必须适应行政环境，但这绝不意味着政府职能只能消极地适应环境，而不能有积极的作为。科学地

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界定政府职能并有效地加以实施，可以有组织地控制、利用和改造行政环境。公共行政不仅必须利用行政环境所提供的政治、经济、文化、技术、心理、资源等条件，对其面临的公共问题，确立相应的职责范围和管理方式，而且还必须通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自学地调整、转变不符合行政管理要求的行政环境；同时，还要适当运用行政管理权限和干预方式有效地规范和约束消极的行政环境，使之沿着政府职能的积极方向发展。

6、单中心制与多中心制的优劣：单中心体制和多中心体制是按照行政权力是否存在着核心而对行政权力体制所做的划分，这种划分由美国行政学家奥斯特罗姆提出。所谓单中心体制，就是在各个行政机构行使的行政权力中间，存在着一个行政权力中心。多中心体制与单中心体制相对而言，它是指在各个行政机关行使的行政权力中间，并不存在着单一的权力中心，各个机构拥有的行政权力之间相互分离、平行行使，不存在等级节制的关系。最经常采用单中心体制的国家是那些实行单一制的国家。在这些国家中，下级或部门的行政权力通常来自于上级或政府；后者往往控制着最终的行政权力，并按照等级制的方式将行政权力层层委任给下级或职能部门，并对下级或职能部门进行监督和控制。实行多中心体制的国家通常是联邦制国家，美国就是典型之一。在美国，地方各级政府都是州宪法的产物，它们之间各自在自己的权限范围内提供某些公共服务，相互间没有任何隶属关系的存在。单中心的行政权力体制往往以官僚制为理论基础，它强调权力的集中和人为的秩序，强调大规模的行政组织和等级节制。多中心的行政权力体制则以公共选择为理论基础，强调权力的多元性和自发的秩序，强调小规模的行政组织和自由竞争。从功能上看，单中心体制更有利于保持政府行动的一致性，有利于政令的统一，从而适用于政府的管制功能；而多中心体制更有利于迎合公民需求的多元化，有利于行政的创新，因而适用于公共服务的提供。

7、政府部门质量管理的主要机制：

1、政府部门质量管理的商业途径：所谓政府部门质量管理的商业途径，就是把工商企业质量管理的原则、方法和技术移植到公共部门。（1）质量认证：质量认证是“由可以充分信任的第三方证实某一经鉴定的产品或服务符合特定标准或技术规范的活动”。公共部门引进质量认证的有美国、英国、芬兰等国家，涉及到社区管理、社会福利和医疗卫生等领域。（2）全面质量管理（TQM）。全面质量管理是20世纪60年代出现的质量管理技术，随后在企业中得到广泛的应用。全面质量管理的步骤和实施程序在不断发展变化，但其基本理念包括全面对待质量，顾客至上，预防为主，用数据控制和指挥等。可以说，全面质量管理是国外公共部门应用最广泛的质量管理技术。（3）基准比较：基准比较又称“最佳实践基准比较”，类似于通常所说的“对照先进（即基准），寻找差距，改进质量”，但在操作上有一系列严格的程序和规范。（4）业务流程重塑（BPR）：业务流程重塑的前提是把组织视为一系列与顾客相关的核心业务（或与顾客相关的核心业务的集合），而不是一个不同职能的集合。其特点是运用一系列技术和手段，围绕“与顾客相关的核心业务”进行组织工作流程的重塑，而不是像过去一样，着眼于承担不同职能的下属组织之间的调整和协调。

2、政府部门质量管理的专业途径：（1）通行评审：专业性强的领域的工作质量需要同行评判，它适用于普通公民对质量优劣难以作出判断的政府管理和公共服务领域。（2）监察巡视：监察巡视在操作程序上与同行评审相似。（3）结构预算：结果预算又称结果导向的预算制度，它是利用绩效评估和财务管理方面的专业只是推进质量提高的机制。

3、政府部门质量管理的“使用者介入”机制：（1）

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服务设计中的顾客介入：多数质量管理机制的着眼点是顾客对已经提供的服务的满意，使用者介入机制则搞一个层次，即保证公共服务按照顾客需求来设计。（2）质量评价中的顾客为主体：就是公共服务质量评价以顾客为主体，并注意从顾客的角度看问题。（3）顾客认可与奖励：20世纪90年代以来，发达国家的学术团体、行业联合会和社会中介组织，都设立了各种各样的公共部门质量卓越奖，评选和奖励那些在某一领域质量管理上取得优秀成果的政府部门和官员。

4、政府部门质量管理的市场机制：（1）非管制化政府模式：这一模式的核心是限制政府部门的管制、审批和干预权力，从制度上减少官员寻租和侵害顾客的机会；限制官员的自由裁量权，强调义务和权力的统一——官员审批不仅仅是一种权力，而且是一种义务，当申请者符合条件时，拒绝批准要作出合理解释并承担责任。（2）完善市场竞争机制：它主要针对公用事业单位。（3）公共服务竞争机制的引入：具体形式有公私之间的竞争如合同出租制、市场检验等，公共部门内部的竞争如客户竞争、内部市场制度等等。如果说其他质量管理机制侧重于提高质量的方法，市场机制则触及到提高质量的动力问题，即依靠竞争机制迫使公共部门提高服务质量。

8、中央政府与地方政府权限划分的主要原则：要科学合理地划分中央与地方的职责权限，必须坚持以下原则：（1）在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。这一原则有两个主要精神：第一，要坚持和保证中央的统一领导，这是维护国家统

一、主权、领土完整的重要前提条件，也是维护社会稳定、促进经济社会发展的重要保障。第二，要在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。（2）政企分开原则：政企分开，是科学划分中政府与地方政府职责权限的前提，也是使中央与地方的权限划分适应社会主义市场经济发展的必要条件。（3）平等原则：所谓平等原则，即同级地方政府的地位和基本权力应是平等的，不能厚此薄彼。（4）法治原则：依法治国，建设社会主义法治国家。是我国的基本治国方略，也是市场经济发展和民主政治建设的必然要求。

9、公共预算的含义与作用：公共预算又称财政预算，主要是政府根据其施政方针和社会的需要所编制、经立法机关批准的某一年度内的政府财政收支计划。公共预算的作用体现为三个方面：第一，财政保证作用.公共预算是政府实现其职能、有计划地筹集和分配由政府集中掌握的一部分财政资金的重要工具。政府要实现其基本职能，必须有一定的财力作为保证。通过公共预算的编制和执行，政府有效地行使其职能就有了基本的财力保证。第二，调节控制作用。公共预算可以根据社会供求情况，采取相应的政策措施，通过预算支出结构的安排，调节投资分配结构，从而调整国民经济结构。第三，反应监督作用。公共预算是国民经济的综合反映，通过公共预算的编制和执行，政府可以及时掌握国民经济的运行状况、发展趋势和存在的问题，以便采取相应对策，促进国民经济持续、健康、稳定发展。

10、政府绩效管理的意义：绩效管理的概念可以从以下三种意义上理解：第一，绩效管理是一项系统工程，是组织围绕提高绩效这一目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。第二，绩效管理是一个过程，或者是组织提高绩效的一套具体操作程序。第三，绩效管理是人力资源开发的一种手段。第一种是对绩效管理概念的广义解释，第

二、第三种是对绩效管理的侠义解释。

3、研究政府绩效管理的意义：第一，绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新理念。与企业相比，政府有两个显著特点，一是规模庞大，二是负责有公共责任。第二，绩效管理有助于树立

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“顾客至上”的现代管理意识。第三，绩效管理有助于建立政府与社会之间的良性关系。

11、行政权力的来源和性质：行政权力是国家的政治机关通过一定的程序授予行政机关的一种用于行政管理和公共管理的强制性力量。在传统社会，行政权力来源于最高统治者的授权，带有人格化的特征。在现代社会，行政权力的获得往往是通过法律的途径，是由宪法或其他基本法律做出明确规定的，即使没有在宪法等基本法上作出明确的规定，也必然是有代表国家意志的最高权力机关通过一定的方式和程序授予行政机关的。行政权力是行政组织中的机构、部门和人员执行和贯彻国家意志的必要工具，是府内部的行政管理和政府对社会进行管理的合法性资源。由于行政权力来源于国家政治机关，所以，它是国家意志的体现。在传统社会中，它是服务与阶级统治的，是作为统治性权力存在的。在现代社会，由于国家的政治机关公共性内容的增长，行政权力也在一定程度上变成了公共权力，根据一个国家和社会的公共要求而从事着行政管理和公共管理。虽然行政权力在本质上属于公共权力，但却是存在于国家的行政机关中的权力。当这种权力被配置到进行行政组织中的不同机构和部门的时候，它还是属于一种抽象的权力，但是，在行政权力的现实运行中，每一项具体的行政权力都又必然会落实到由具体的行政人员掌握并加以行使。在这个意义上，抽象的行政权力是行政机构和部门的权力，而行政人员则是具体行政权力的主体。权力是社会公共生活中的一个普遍现象。从静态地看待行政权力，会发现行政权力是人的社会关系的集中体现，而且权力本身就是一种特定的人的社会关系模式，即人们之间的支配与服从的关系模式。而静动态的看待行政权力，则会发现行政体系整体上以及它内部的全部运动都根源于行政权力。行政权力作为一种资源是行政部门和人员为了履行行政职能、实现行政目标而使用的支配其他部门、人员的力量。行政权力是一种公共权力，它的公共性主要体现在这样几个方面：第一，行政权力是公共利益的工具。第二，行政权力具有超脱性。第三，行政权力具有全局性。 论述：

1、理论联系实际论述当代西方行政改革的主要内容及其对我国的启示：

1、当代西方行政改革的内容：西方行政改革可划分为两大方面：一是结构的变革。也就是行政机构的变革，主要是合并职能性质相同的部门，明确划清各部门的权力界限和责任界限，简化处理事物的手续与程序。二是行为的变革。也就是着眼于行政管理中的人的因素，选用有发展前途、有创造力、有敏锐革新意识、有对服务对象的要求富于责任感的行政管理人员，造就可以发挥个人积极性和创造力的环境。具体有以下内容：（1）非国有化和公私合作：二战以前，资本主义经济危机导致了政府介入管理经济和主要产业，一时间，集体化和国有化似乎成了最时髦的做法。然而，随着时间的推移，政府绩效下降，生产力降低，政府对经济的管理成效不大。于是，进入20世纪80年代以后，西方世界掀起了一场私有化浪潮。在这场浪潮中，表现的最坚决和最果断的是当时的英国首相撒切尔夫人。1979年她上台后，把英国最大的卡车运输公司、50万套以上的公有住房、化工企业、电子公司、电话系统和天然气公司交给私营公司经营；1984年将长途通信公司、1985年和1986年将煤炭公司、航空公司私营化。之后，世界上包括美国、日本、法国等一百多个国家都在程度不同地效仿英国式的私有化改革措施。实行民营化后，企业的经营效率、服务质量和营业利润均有不同程度的提高。从1988年到1992年，美国联邦政府出售联邦资产和削减补助资金总共达250多亿美元。私有化和公私合作的价值取向是市场化，其好处是削减政府规模、国家控

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制和公共预算，减少政府管制以及其补贴，利用市场机制帮助政府甩掉财政包袱；同时，私有化提高了企业效率、顾客的满意程度和投资的回收率；此外，还有利于建立起政府与企业间的新型的伙伴关系。但私有化同时也有弊端：其一，在把公共资产转卖给私营企业时，容易低估财产，造成国有资产流失；其二，私有化后，国有企业的许多社会效益可能会在只强调经济效益的私有化中丧失掉。（2）政府机构改革。政府机构改革过去一直是西方行政改革的重要内容。期望通过机构改革，提高政府工作效率，极强其责任感，这是西方各国政府的共同目的，并且取得了一定成效。日本政府一向号称为“小政府”从1984年到1988年，撤消了54个设在地方的中央分局，改组、整编了178个府县单位机关；英国行政改革的突出特点是实行“超级部”，大幅度地合并相近部门，比如，把住宅、地方自治部、公共设施建设部和运输部合并为环境部，把通商委员会、技术部和动力部合并为通商产业部等。（3）预算改革。在西方的行政管理中，预算制度占有十分重要的地位，因此，财政预算改革就成为这次行政改革的重要内容。其直接原因是进入70年代后，沉重的财政负担迫使西方各国政府必须精简，寻找一些途径控制政府支出、通货膨胀和增长的债务。削弱预算，削减人员，冻结政府某些机构，削减服务项目，推迟一些不必要马上做的事情，或把一些服务工工作交给非政府组织去做，减少维护成本，是这个时期西方各国政府的共同选择。西方的预算改革加速了其他方面的行政改革，产生了一些积极的作用；其一，它使政府更重视减少支出，使公众更关注公共服务的成本；其二，有利于制止浪费和腐败造成的公款流失；其三，有利于防止避税和逃税，提高公共资金的积累；其四，有利于推动审计制度的完善，因为资金配置之前要接受审计，对项目的社会公共价值的合法性和适应性加以论证。（4）公务员制度改革。战后西方国家十分重视公务员制度改革，以便适应现代社会发展的要求。英国是建立文官制度最早的国家，也是多次掀起文官制度改革浪潮的国家。1966年，成立了12人调查委员会，调查研究文官制度的改革，1968年该委员会提出了一份改革报告即著名的《富尔顿报告》，对文官制度再次进行改革，主张西区私营企业总经理负责制的管理经验，把一大批工商实业界的高级管理人员派到中央各部，传授管理经验，实行企业的管理方法，减少决策层次。（5）中央与与地方关系的改革。主要趋势是向集权与分权适度化、合理化方向发展，分权是主要的价值取向。在美国，如何划分中央与地方的关系，常常是围绕着“税收分享”的问题进行的。1972年尼克松政府将一般税收分享建议变成了法律，国会拨出302亿美元作为特护的信托基金，供州和地方政府在5年内分享，三分之一给州，三分之一给县市政府。1988年就有40个联邦计划完全由州接管。他的口号就是“还政于州”，给州政府更多的权力。日本政府为了强化地方的自主性和自律性，大大减少了中央政府对地方政府的干预和规制。其他资本主义国家如德国、英国、意大利等也都进行了类似的改革。

三、西方行政改革对我国行政的启示与借鉴：

1、借鉴西方政府调整企业关系的做法，积极探索公有制的实现形式。西方国家压缩政府这能、推行公共服务市场化，设法改变政府与国有企业的关系，使双方都得到解脱，走出经费紧张、效益低下的困境，这一经验值得借鉴。西方国家在政府与企业之间建立良好的“伙伴关系”、“掌舵”与“划桨”的关系的改革思路对我们有重要的启示。长期以来，我国受传统的计划经济体制的束缚，不仅存在着严重的政企不分、政府对企业包揽过多，致使政府负荷、风险、压力过重的现象，而且把公有制为主导与公有制实现形式混为一谈，对公有制为主体的所有制结构，也缺乏全面、正确的认识。党的十五届四中全会《决定》明确指出，国有经济的控制力既要通过国有独资企业来实现，更

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要大力发展股份制，通过国家控股和参股来实现，这表明“混合经济”在我国已获得合法的地位。

2、借鉴西方政府改革繁文缛节的做法，积极探索我国灵活高效的政府管理方式：我国正处在新旧体制交替的转轨时期，需要建立新的规章制度及法律体系，来规范人们的行政行为，法制化、制度化是我们现阶段行政管理追求的目标。所以，西方行政改革提出的“规则缓冲”、“放松规制”显然不适应我国国情。但在我国行政改革中，一些在计划经济体制下建立起来的阻碍行政效率提高的旧制度、旧规章必须破除；而在对外开放、引进外资、实施“走出去”战略以及高新技术产业开发区管理方面确实也要清除不必要的繁文缛节，应采取特事特办，打破清规戒律，简化手续，实现办事高效、运转协调、行为规范的行政管理，提供优质、便捷、精干、高效的服务。例如，原来无偿划拨给国有企业的土地，企业无权处置而又无力购买使用权，但上海市政府大胆使用“空转”的办法让国有企业获得求发展的资源。“发展是硬道理”，投入也是硬道理，上海市政府筹资、融资的十多种方法，大多数是打破常规的。实践证明，没有灵活多变的政府管理，就不可能有经济的超常规发展。

3、借鉴西方政府放权的做法，积极探索我国集权与分权相结合的政府管理模式：简政放权是当今西方行政改革的共同选择，但因经济、政治制度的本质差异，我国的行政体制改革不能完全照搬。由于我们过去实行的是计划经济体制，高度集中、过度集权是它的主要弊病，因此中国行政体制改革的一大任务就是要下放权力。上海市创立的“两级政府、三级管理”的行政体制，一个重要的特点就是放权，使管理重心下移，先后多次向区、县简政放权，如向城区政府下放了审批权、财权、规划权、土地批租权、开发开放权、融资权等，使现在的区、县政府实际上承担了改革前市级政府的只能，20个区、县成为20个中等城市。

4、借鉴西方政府重视财政预算改革的做法，积极探索我国财政预算科学化的有效方式：用经济手段来实施行政管理职能，是当今各国政府的共同选择。由于我国以往实行的是高度集中的计划经济体制，行政手段较多，加上“左”的指导思想，往往遇事只算政治账，不算经济账，因而各级政府部门、官员和管理人员头脑中的预算管理意识、行政成本意识、绩效意识、投入产出意识比较淡薄，运用财政预算这一杠杆来启动、平衡、推动行政管理的本领还不是很强，对合理性、科学性、有效性的财政预算研究不够。因此，加强财政预算，深化我国财税体制、金融体制等直直的改革，不仅是实现资源合理配置的需要，是提高行政效率的需要，而且也是推动政府勤政、廉政建设，建立一支精干、廉洁、高效的公务员队伍的需要。

2、举例说明我国外部行政监督的形式：行政监督有广义、狭义之分。狭义的行政监督是指行政机关内部上下级之间的监督，以及行政系统内部专设的行政监察机关和审计机关对行政机关及其公务人员的监督，它属于行政机关的自我监督。广义的行政监督泛指执政党、国家权力机关、司法机关和人民群众等多种社会力量对国家行政机关及其公务人员的监督。执政党的监督：在我国，中国共产党是执政党，坚持中共产党对国家生活的领导，这是已经写入1982年《宪法》序言的一项宪法原则。中国共产党对国家生活的领导，包括党对国家行政管理工作的领导和监督。具体来讲，党对国家行政管理工作的领导和监督的主要方式有：（1）通过制定正确的路线、方针、政策来实现党对国家行政管理工作的领导和监督。（2）通过党的各级组织对各级政府及其部门具体实施党的路线、方针、政策和国家的法律、法令的过程实行监督。（3）通过推荐优秀党员干部担任政府重要职务来实现党对政府工作的领导和监督。（4）通过宣传教育和思想政治工作等手段来实现党对政府公职人员的领导和监督。（5）通过党的各

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级纪律检查委员会审查和处理党员领导干部违反党纪政纪的行为，监督他们依法行政。需要指出的是，党对行政机关工作的领导和监督并不是实行以党代政、党包办政府的工作。党和政府的性质不同，职能不同，因此必须实行党政职能分开。同时，为了加强党对政府工作的领导和监督，必须使党对政府的领导和监督制度化、法律化。

四、权力机关的监督：权力机关的监督也就是立法监督，又称议会的监督，代表机关的监督。在不同的国家，由于政体不同，议会的法律地位不同，议会对政府的监督权力并不一样。在议会制共和国（如英国），议会负责组织政府，并有权对政府提出不信任案，议会对政府的监督权较大。在总统制国家（如美国），分别选举产生总统和立法机关，由总统任命政府，或者总统本人就是政府首脑，总统及其政府不向议会负责，向选民直接负责。这类国家的议会对政府的监督权就比较小。在西方资本主义国家，议会对政府的监督方式大致有以下几种：（1）倒阁权（投不信任票）。在内阁制国家，政府由议会组阁、向议会负责，政府在政策执行时必须与议会大多数保持一致。（2）质询权。议员或代表采取口头或书面的形式向政府首脑或政府部长提出问题，要求答复，即所谓的质询。（3）国政调查权。议会对政府的行为进行调查以监督政府。（4）弹劾权。弹劾是议会对政府高级官员犯罪或严重失职进行控告和制裁的一种制度。(5)听证会。听证会是实行总统制国家的权力机关要求政府官员出席作证、提供情况、回答问题得以中国监督方式。我国实行的是人民代表大会制度，它既不同于西方的议会制，也不同于总统制。在我国，国家权力机关对行政机关及其公务人员的监督最重要的是法制监督，即对政府及其工作人员的一切行为是否合法进行的监督。根据我国的宪法、有关组织法和人大及其常委会议事规则，以及多年来全国和地方各级人大行使监督权的实践，我国权力机关监督政府的方式和内容主要有以下几个方面：（1）听取和审议政府工作报告。一般包括三个层次：人民代表大会听取和审议政府的全面工作报告；人大常委会听取和审议政府某一方面的专题报告；人大专门委员会或工作委员会听取政府有关部门的情况汇报。（2）审查和批准国民经济计划和财政预算、决策。政府的一切工作都是建立在一定的计划和预算基础上的，人大及其常委会审查批准计划、预算，其实质是从最基本的方面制约、监督政府。一般看来，计划、预算的审查和批准包括三个阶段：①初步审查。②正式审议③表决批准。（3）审查政府的法规、决定和命令。我国宪法规定，全国人大委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；地方组织法规定：地方各级人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令。因此，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的规章。这是人大及其常委会监督政府的重要手段。（4）质询和询问。质询是人民代表依据宪法和法律规定对政府机关提出质问，要求被质问机关在法定时间内以法定的形式进行答复的活动。我国质询制度的基本点包括：①提质询案的时间应在人大会议或常委会会议期间。②提质询案必须符合法定人数。③质询案以书面形式提出。④质询对象主要是政府及其有关部门，还可以质询法院和检察院。⑤受质询的机关必须负责答复。（5）视察和检查。人大代表通过视察了解政府的工作情况，并对政府的工作提出建议、批评和意见，以监督政府的工作。（6）建议、批评和意见。依据全国人大组织法和地方组织法的规定，全国和地方各级人大代表有权向本级人大或其常委会提出对全国或本行政区域范围内各方面工作的建议、批评和意见，由有关机关、组织研究处理并在规定时间内负责答复。（7）受理申诉和检查。受理公民的申诉和检举是各级人大常委会行使其监督权的一种重要方式。（8）罢黜职

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务。行使罢免权是国家权力机关对行行政工作人员进行监督的又一种形式。全国人大代表大会有权八面国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长。地方组织法规定，地方各级人民代表大会有权罢免本级人民政府的组成人员。

五、司法监督：根据我国有关法律的规定，司法监督是指人民检察院、人民法院依据权力机关的法律授权，对行政机关及其工作人员的违法行为和行政机关工作人员的职务犯罪行为，依照法律规定的程序进行的检察、审判，以纠正行政机关的违法行为，惩罚职务犯罪，保障依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益的活动。司法监督概念的基本点包括：（1）司法监督的主体是司法机关、即人民检察院和人民法院。（2）司法监督的对象是行政机关及其公务人员。（3）司法监督的内容是行政机关的违法行为和公务人员的职务犯罪。(4)司法监督依据法律规定的程序进行。（5）司法监督的手段是审判和检察。（6）司法监督的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障依法行政。

1、人民检察院的监督：（1）法纪检察（2）经济检察（3）侦查监督

2、审判机关的监督：审判机关的监督是人民法院通过行使审判权对国家行政机关及其公务员实施的法律监督。审判机关的监督具有以下几个特点：（1）审判机关以裁决争议、审判案件为其主要职能；（2）审判机关的监督是一种法律监督，它只能按照有关的法律规定来评判，而从不能按所谓的适当性或合理性来评价行政机关或公务人员的活动。（3）审判机关的监督是以“不告不理”为原则。（4）审判机关的监督适用严格的诉讼程序。审判机关监督的方式和种类有：(1)通过宪法诉讼进行的监督。（2）通过行政诉讼进行的监督。（3）通过国家赔偿诉讼进行的监督。（4）通过刑事诉讼进行的监督。

七、公民的监督：公民对行政机关及其工作人员的监督，其形式是多样的，主要包括：（1）批评和建议。公民对于国家行政机关及其工作人员的缺点、错误或违法、失职行为，有权以书面或口头形式，或直接或间接向其提出批评，并要求其改正；对其工作中的缺陷、问题、不足，有权提出改进或改善的建议。（2）控告。控告是公民的一项民主权利。依照我国宪法规定，公民有权向有关国家机关、党的组织控诉、揭发行政机关及其工作人员违法乱纪行为，要求依法予以处理和制裁。（3）检举和举报。公民可通过向国家有关机关或部门检举、揭发、举报行政机关及其工作人员违反党纪、政纪，以及违反国家法律、法规等违法犯罪行为，依法进行监督。（4）申诉。公民对于行政机关所作出的影响其权益的处分、处理决定不服，可以向有关部门提出申诉，要求重新处理。（5）信访。信访监督是人民群众通过来信、来访等形式向有关党政机关就行政机关及其工作人员的职务行为和非职务行为提出意见、建议、要求、批评、控告、申诉、检举、举报，从而间接监督行政机关及其工作人员的一种制度。

八、社会舆论监督：社会舆论监督是指社会舆论主体通过大众传播媒介对行政机关及其工作人员直接或间接地用言论或行动表达自己的看法，以影响或监督行政机关及其工作人员的行为。社会舆论实质上是一种群众意识状况，它是社会各阶层、团体、群体、组织、党派通过报纸、杂志、广播、电影、电视等新闻媒介形成的社会舆论。在我国，社会及舆论界依法享有广泛的监督权，一切国家行政机关及其工作人员必须认真听取来自社会各界的意见和建议，主义新闻舆论的社会影响，认真接受人民的监督。（1）新闻舆论监督。即通过大众传播媒介如报纸、杂志、书籍、电影、电视、广播，直接反映人民群众对国家政务、其他社会事务的意见。新闻舆论监督是社会舆论监督中最有效的一种监督，它对整个社会舆论具有广泛的号召力和影响力。（2）公众舆论监督。这种舆论是经过新闻媒介或不经过新闻媒介，由一定的群体、阶层或区域的人们对行政机关及其工作人员的看法或评价，形成

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的舆论压力。这种舆论监督是通过民意测验或民意调查等手段来实现的，是通过强大的社会舆论压力来达到监督的效果。社会舆论监督是现代社会和民主国家的一种极为重要的作用。

3、理论联系实际论述政府绩效管理的作用与意义,以及存在的问题：政府绩效即政府的工作成就或管理活动所产生的积极效果。这里的政府包括政府机关，也包括政府所属的公共服务部门。

2、绩效管理的含义与内容：第一，绩效管理是一项系统工程，是组织围绕提高绩效这一目标而作出的制度安排和实施的一系列管理措施、机制和技术。第二，绩效管理是一个过程，或者是组织提高绩效的一套具体操作程序。第三，绩效管理是人力资源开发的一种手段。第一种是催绩效管理概念的广义解释，第

二、第三种是对绩效管理的狭义解释。

3、研究政府绩效管理的意义：第一，绩效管理体现了“以结果为本”的公共管理新概念。政府有两个显著特点，一是规模庞大，二是负有公共责任。第二，绩效管理有助于树立“顾客至上”的现代管理意识。第三，绩效管理有助于建立政府与社会之间的两性关系。绩效管理过程包括以下基本要素和步骤：明确组织的使命、战略和价值；制定绩效协议和绩效计划；极小的检测、阶段性评估和反馈；绩效的正式评估与分析。组织使命、战略和价值的明确化是绩效管理的基础和前提。它包含两层意思：组织首先要明确确定自己的使命、战略和价值，否则不可能取得良好的绩效；组织还应通过有效的沟通，使组织的使命、战略和价值成为每个成员的共同信念。签订绩效协议：（1）工作任务及责任，即组织或个人应该做什么的简要说明。（2）绩效目标，即单位或个人履行职责应该达到的具体标准或指标。（3）进行持续性的绩效管理：①绩效状况的监测和反馈②绩效目标和绩效计划的调整。③绩效改进的行动计划（4）绩效的正式评估：正式绩效评估的核心内容是任职者对组织的贡献。正式绩效评估的目的有三个：（1）激励—通过评估鼓励和帮助雇员改进和提高工作绩效。（2）沟通—评估过程可以成为一个双向沟通的有效渠道，帮助雇员和管理者更好地理解各自的角色、目标、相互关系、期望和工作中面临的问题；（3）发展——帮助雇员提高素质和发展与工作职责相关的技能，使之不仅能适应当前工作岗位，而且可能承担更高层次的职责。政府绩效评估是提高政府绩效的有效机制。绩效评估即运用科学的标准、程序和方法对行为主体的成就和工作效果作出尽可能准确的评价。西方政府绩效评估：在西方国家，与公共组织及政府为对象的大规模绩效评估始于20世纪70年代。1973年，美国尼克松政府颁布了“联邦政府生产率测定方案”，力图使公共组织绩效评估系统化、规范化、经常化。在20世纪80年代开始了行政改革热潮中，公共组织绩效评估受到极大的重视。公共组织绩效评估在其他西方国家也得到了广泛的应用。在荷兰，新市政管理法要求对地方当局的工作绩效进行评估，以提高效益和服务质量。中国政府的绩效评估：个人绩效评估在我国行政管理中由来已久。近年来，随着岗位责任制的推行和公务员制度的实施，公务员考绩已趋向普通化、经常化、规范化。但相比之下更为重要的组织绩效评估，目前尚存在许多问题有待解决。如以组织为对象的绩效评估没有形成制度，处于自发、半自发状态；绩效评估具有单向性特征—重视政府部门对社会（如公有企事业单位）的评估与控制等特点。我国组织绩效评估中存在的上述问题导致了许多弊端：首先是运动式行政管理。由于缺乏对组织绩效的持续性测定，管理者难以把工作重点放在绩效的持续性改进上，因而往往采取“严打“之类的阶段性突击方式解决问题。其次，绩效评估的非规范化导致评估中的不正之风和腐败行为：许多大检查、大评比不仅没有取得效果，而且应付检查评比日益成为基层单位的负担；少数检查团成员索要礼品、收受贿赂的行

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为更是直接损害了政府形象。因此，借鉴国际先进经验，探讨和建立适合我国国情的组织绩效评估理论框架、方法体系及操作程序，从而使组织绩效评估规范化、系统化、制度化、科学化，这已成为我国行政管理线淡化的迫切要求。

二、政府绩效评估的作用与意义：

1、绩效评估与公共管理新概念（1）绩效评估与权力的非集中化。传统行政模式权力过分集中和死板的规章制度压抑人的积极性和首创精神，最终导致效率低下。公共管理的新模式要求分权，鼓励下及参与和协作。绩效评估为上级提供了充分的信息和控制绩效的手段，从而为分权化改革提供了基础。（2）绩效评估与“以结果为本”的管理。以结果为本的管理要求“按效果而不是按投入拨款”，而按效果拨款的前提是对结果（即绩效）的科学测定。传统行政管理模式“由于不衡量效果，也就很少取得效果”。反过来说，现代管理要取得效果，就必须对结果进行科学的量度。（3）绩效评估与竞争机制。传统行政模式的基础是政府对公共服务的垄断，现代管理模式则强调市场机制和个人选择。市场机制主要是竞争机制——公私组织之间、公共组织之间的充分竞争。绩效评估对公共部门竞争机制的意义主要体现在两个方面：在公共服务机构与公众的关系上，绩效评估通过提供各个公共服务机构的绩效信息，引导公众作出正确的选择，从而对公共机构形成压力，迫使它们提高服务质量和效率；在公共部门内部，绩效评估和在此基础上的横向、纵向比较有助于形成一种竞争气氛，同样会起到提高服务质量和工作效率的效果。

2、绩效评估在政府管理中的主要功能：（1）绩效评估的计划辅助功能。一个具体的管理目标或指标的制定至少要参照三个方面的信息；有关部门前一阶段的表现状况；部门司令部工作条件、工作程序及环境方面的变化；社会需求与社会环境变化的预测。（2）绩效评估的监控支持功能。行政管理工作走出计划而进入实施阶段后，必须时时对执行情况进行严密的监测，如发现背离计划的情况，就要预测它的可能后果并采取相应的控制措施。（3）绩效评估的促进功能。实践表明，测量自己工作效果的组织，会发觉测量得到的信息将促使自己发生变化。（4）绩效评估的激励功能。若不测定效果，就不能辨别成功还是失败；看不到成功，就不能给予奖励；不能奖励成功，就有可能是在奖励失败。（5）绩效评估的资源优化功能。绩效评估有助于政府科学设定目标并根据效果来配置资源。

3、绩效评估与政府形象：（1）展示成果能赢得公众的支持和理解。绩效评估是向公众展示工作效果的机会，展示成果能赢得公众对政府的支持。如果把绩效与政策紧密挂钩，不受欢迎的措施也可以得到公众的理解。（2）展示绩效状况能推动公众对政府的监督。许多政府部门的服务处于垄断地位，无法同其他地方或部门比较（如消防、警察等纯公共部门）。（3）绩效评估能帮助提高政府的信誉。绩效评估并不只是展示成功，它也暴露不足和失败。暴露不足和失败并不一定损害政府部门的信誉。相反，它有助于提高政府的信誉，因为它向公众展示了政府为提高绩效而作出的不懈努力。绩效管理存在的问题：

1、相关的理论研究和实践不足。政府绩效管理这一领域属于世界性难题，很多的内容难以量化，标准制订比较困难。对于绩效管理理论的研究，要求研究者有多学科的知识背景，对研究人才的要求很高。政府绩效管理还会受到政治、经济、历史、文化等多种因素的制约，研究难、见效慢，加上我国开展政府绩效管理起步较晚，现在基本上处于初级阶段。

2、缺乏对绩效管理理念的认同感。这主要体现在对于政府职能定位、角色定位需要进一步的明确，政府的功能、作用需要进一步发挥，我国政府目前的指导思想仍然是经济效益为先的原则，而忽略了对管理成本、对环境造成的影响、可持续发展的能力等诸多其它综合因素的评估。虽然政府已逐步认识到这个问题，但多年的思维定式想突然转变

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非易事。

3、缺乏绩效管理的制度基础。在绩效管理的制度基础方面，政府的职能配置、组织结构和运行机制等方面，仍停留在原有行政模式的基础之上，绩效管理的效用难以有效发挥。当代西方国家公共管理中所蕴涵的分权化管理、责任机制、结果为本、顾客导向等理念及其方法，为公共部门绩效管理和评估提供了有效应用的制度基础，从我国政府机构改革的进程看，这些先进管理理念仍有于行政改革的进一步深化而予以逐步建立和完善。

4、评估设计的内容和体系不够科学。如果不对绩效管理的结果进行评估，则绩效管理的效率则会受到质疑，因此绩效就不会是进行绩效管理的重要一环。目前我国政府绩效管理中普遍存在着绩效评估难的状况，主要就是没有一个公充的评价标准和体系，没有根据政府绩效管理的内涵和国际惯例建立起包括评估原则、指标设计、评估模型、评估技术和方法，缺乏系统和科学性，往往在评价中强调经济指标相对于其他指标的重要性。

4、举例说明我国应该如何加强社会中介组织建设，建立健全政府与社会的合作机制：社会中介组织是社会发展到一定历史阶段的必然产物，是社会组织程度提高、社会自律能力增强的客观反映。作为一种非政府机构，社会中介组织必须符合市场规则依法动作，不依赖于国家医药管理局财政而独立生存。但它又不是一般的经济和社会组织，它不以盈利为主要目的，它要承担起一定社会领域内的自律的职责，负有一定的社会公共责任。大量的实践证明，当社会生活的各个领域都有了自律组织和自律机制之后，政府就可以在更大的范围内只起间接管理的作用。因此，社会中介组织是实现社会自主管理的重要形式。在我国，社会中介组织可以划分为以下一些类型：（1）行业自律性组织，包括各种行业协会和商会，它们通过自下而上的方式组织起来，对本行业进行自我管理。（2）监督社会行为的中介组织，包括各类公证和仲裁机构、计量检验和质量检测机构、消费者协会，以及会计事务所、审计事务所和律师事务所，（3）为市场活动提供经营性和技术性服务的中介机构，包括各类咨询公司、广告公司、典当行和拍卖行等等。它们从各种不同的角度为市场主体提供各类咨询、信息和服务。（4）为社会劳动力就业和再就业提供服务的中介机构。包括职业介绍所和人才交流中心等等，它们有助于促进社会人力资源的合理流动。（5）为促进教科文等事业发展的中介机构。包括各类学会、协会和基金会等等。这些不同类型的社会中介组织从各种不同的角度实现着社会的自主管理，从总体上来看，社会中介组织具有以下四方面的职能和作用：第一是沟通联系职能。由于社会中介组织处于政府与社会之间，具有较强的专业性，且独立承担法律责任，因而在整个社会的沟通联系中发挥着很大的作用。第二是协调职能。通过中介组织的努力，政府与社会之间以及不同利益群体之间的关系可以得到有效的调节，从而减少社会矛盾，加强社会群体之间的相互合作，提高社会整体的亲和力。第三是服务职能。社会中介组织的最基本价值在于它能够为社会提供各个方面的服务。在一个社会中，社会组织相互服务的功能越强，社会的整合作用就越大；各个社会群体和社会成员之间越是相互依赖、相互服务，整个社会就会越有凝聚力。第四是行业自律和监督职能。通过行业协会制定行规或公约，进行同行业集体的自我约束，减少和制止行业内的恶性竞争，保证正常的经济秩序。社会中介组织在行业自律方面作用的加强，可以有效地减轻政府管理的负担，发挥政府直接管理无法起到的作用，更有效地实现社会的自我管理。我国的社会中介组织当前还处于发展初期，由于各种因素的制约，包括中介组织自身的素质和信誉方面的问题，使社会中介的职能还不能得以充分发挥。因此，加强社会中介组织建设是实现我国社会自主管理的重要内容。政府与社会的互动关系具有多样性，正如政府与市场的

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不同结合而形成了各种不同的政府与社会关系模式。自国家产生以来的人类历史表明，政府与社会关系在许多时期呈现出的是不协调状态。在有的国家，由于政府权力过于强大而导致了社会权力的相对萎缩；而在另一些国家，却又出现过无政府主义泛滥的现象，政府失去了应有的权威，整个国家和社会像一盘散沙。政府与社会关系的不协调严重影响着社会生活的正常发展。因此，探寻政府与社会协调发展的模式必然成为世界各国共同的努力目标。这里的关键，是必须建立起政府与社会的合作机制。这种合作机制的基础是社会自主管理的能力，即凡是社会有能力自行处理的事务，政府就不再插手干预，凡是社会无法自主解决的事务，政府必须承担起来。为此，政府要积极扶植和支持社会组织的自我管理，努力而各类社会组织在自我管理的过程中，也要积极与政府配合，要及时向基层政府反映社会成员的意见、要求，及时提出合理建议，积极协助政府开展对社会的管理工作。我国建立政府与社会的合作机制，关键是要发挥非政府组织的作用，形成政府与非政府组织的合作伙伴关系。中国的非政府组织可以在教育、扶贫、妇女儿童保护、环保、国有企业下岗职工再就业以及人口控制等领域发挥重要作用。改革开放二十多年来，我国政府的非政府组织活动获得了较快的发展。像中国青少年基金会实施的希望工程，计划生育协会和人口福利基金会在人口与计划生育方面的活动等等，都是卓有成效的非政府组织活动。我国要充分发挥非政府组织在解决各种社会问题、促进社会经济发展方面的重要作用。随着现代化的进一步发展和社会的进一步成熟，社会的自主管理能力将不断扩大，而国家和政府的管理职能将逐步缩小，政府与社会的关系将进一步调整，其历史趋势将是“小政府、大社会”。

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第8篇：公共行政学

《公共行政学》复习指导

单选项(单项选择考10个----占10分)

1、我国最早出现行政班这一概念是在 《纲鉴易知录》上。

2、在西方，最早提出行政概念的是亚里士多德。

3、公共行政的首要特点是它的 公共性。

4、中国的公共行政的最大特点是 中国共产党领导政府。

5、称之为“人事管理之父”和行为科学的先驱者的是 欧文。

6、发表公共行政学的开山之作《行政之研究》的是 威尔逊。

7、伍德罗，威尔逊在《政治科学季刊》上发表了公共行政学的开山之作《行政之研究》，它标志着公共行政学的产生。

8、德国著名的政治学家、社会学家、经常学家和宗教学家马克斯.韦伯提出官僚制理论。因而被称为“组织理论之父”。

9、20世纪30年代，古立克把管理职能概括为计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。

10、1926年怀特出版了世界上第一部大学生公共行政学教科书：行政学导论

11、我国最早提出学习行政学的是梁启超，他于1876年在《论译书》中提出“我国公卿要学习行政学”。

12、我国第一部行政学著作是《行政学的理论与实际》

13、提出立法、司法、行政、考试和监察五权分立思想的是孙中山，他建立了五院分立制度。

14、公共行政环境的特殊性首先表现在种公共行政环境之间的差异性上。

15、美国哈佛大学教授高斯最先提出对公共行政环境问题进行研究。

16、公共行政生态学的代表作《公共行政生态学》于1961年发表，该书的作者是里格斯。

17、融合型的公共行政模式存在于农业社会。

18、里格斯认为处于农业社会向工业社会过渡期间的一种公共行政模式是棱柱型。

19、衍射型的公共行政模式存在于工业社会。 20、按照里格斯的划分，棱柱型是农业社会向工业社会过渡期间的公共行政模式。

21、高斯发表于1936年，提出了公共行政和公共行政环境之间的关系问题并予以研究的行政学论著是《美国社会与公共行政》

22、公共行政学研究的核心问题是政府职能。

23、政府为公众服务的服务性特点首先表现在其非赢利性上。

24、我国于1998年又进行了机构改革，改革后的国务院原40个部门减为29。

25、政府只是充当“守夜人”的角色，也就是“夜警察”的角色的时期是自由资本主义时期。

26、政府由“守夜人”变成“社会主宰者”的时期是垄断资本主义时期。

27、行政体制的核心问题是上述三者，即行政权力的划分、公共组织的设置、政府系统的各级各类政府部门职权的配置

28、行政体制的滞后性是由其演变而来的稳定性

29、内阁制，起源于18世纪的英国，后来为许多西方国家所采用。

30、总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统经为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。

31、法国第五共和国宪法所确立的一种中央政府体制是半总统制。

32、委员会制又称合议制，起源于19世纪中期的瑞士。

33、英国地方政府形式是最典型的自治体地方政府体制。

34、典型的行政府体地方政府是德国的地方政府。

35、对于一般的省、市、县、乡而言，实行民族自治的自治区、自治州、自治县、自治市、自治乡就是特殊型的行政区。

36、回归后的香港行政区和澳门行政区属于特 殊型的行政区。

37、构成公共组织结构的基本要素是行政职位，它是公共组织结构的支撑点和联络点。

38、我国由人大代表投票选举产生政府领导者的制度属于选任制。

39、由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度是委任制。

40、国务院常务会议任命各部委领导者的副职，直职务机关和办事机关的正、副职领导者的制度均属于委任制。

41、中央一些部委和一些省市公开招考司(局、厅)级和处级领导者的制度属于考任制。

42、下列不属于行政领导权力的来源的是决策权力。

43、忠于政府，维护政府的声誉，忠于职守是行政道德的核心内容。

44、现代意义上第一个独立的、职能化的人事行政机关是英国于1855年成立的文官委员会。

45、美国的文官司委员会、日本的人事院等机构属于部外制类型。

46、部外制是美国用法律制度把政党制度排除在政府之外而产生的一种人事行政机构。

47、人事行政机关实行折中制的同家有英国。

48、人事行政机关实行党统一领导制的国家有中国。

49、西方国家公务员制度是资本主义制度的产物，它源于中国古代的科举制，而始于英国资产阶级革命后建立的文官制度。

50、世界上第一个建立文官制度的国家是英国。

51、职位分类最早产生于19世纪的美国，后被许多国家所效仿。

52、我国《国家公务员暂行条例》正式放行于

53、为了解决在实施决策的过程中出现的而一对又难以查清原因的问题的决策方案，称为临时方案。

54、为了弥补或完善决策而制定的决策方案，称为追踪方案。

55、为了实现目标而制定的方案，称为积极方案，这是构思和设计的主要方案。

56、行政决策体制的核心领导决策系统。

57、行政执行过程的第一阶段是准备阶段。

58、整个行政执行过程中最会实质意义的、最为关键的阶段是实施阶段。

59、行政控制过程的最后环节，也是最为关键的环节是纠正偏差。

60、平行沟通是一种同级部门或同事之间的信息沟通，亦称横向沟通。

61、平行沟通不宜采用命令或指示的沟通形式，而只能通过协商、合作的办法。

62、行政评估准备阶段，评估工作的第一步是确定评估对象。

63、非执政党和非国家机关对行政行为的监督称为社会监督。

64、事中监督是指对监督对象在执行法律或实施决策、计划过程中履行职责情况理行的监督检查，也叫跟踪监督。

65、1987年颁布实行的《全国人大常委会办公厅、国务院办公厅关于地方性法规备案工作的通知》要求，备案的地方性法规、自治条例和和单行条例应于批准之日起的三十日内报送国务院各十五份。

66、省、自治区、直辖市，省、自治区人发政府及所在地的市和国务院批准的较大的市的人民政府，国务院各部委、各直属机构制定和发布的规定、办法、实施细则等规章应于批准之日起三十日内将其文本、起草说明、备案报告等有关材料一式二十五份报国务院备案。

67、批准是一种约束力较强的事先监督方式。其内容包括：要求监督对象报送审批准(含不批准)三个基本步骤。

68、对监督对象未构成犯罪，仅构成违反政纪的案件，由行政监察机关调查处理。

69、对监督对象构成犯罪的案件，由检察机关追究武刑事责任。

70、对具有公务员身份的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，由党的纪律检查机关处分 7

1、对涉及非中国共产党党员的国家公务员的案件，需要给予处分的，则只由行政监察机关给予政纪处分。

72、对涉及国家行政机关以外的中国共产党党员的案件，需要给予处分的，则只由党的纪律检查机关给予党纪处分。

73、国家预算中占主导地位的是中央预算。 7

4、税收制度的核心内容是税法。 7

5、《中华人民共和国政府采购法》正式生效的日期是2002年10月1日。

76、据考，“法治”一词是古希腊人毕达斯最早提出的。

77、根据《立法法》，行政法规和规章应当在公布后的30天内报有关部门备案。

78、目标管理方法是德鲁克于20世纪50年代，应用系统论控制论、信息论和人际关系理论而提出的一种新的管理方法。

79、从继开始进行行政改革，然后许多发展中国国家因为

实行市场化不同程度的行政改革。多 项 选 择 题(考5个---占 10分)

1、有些学者是从“三权分立”来界定公共行政范围，认为国家可以分为(a司法、b行政、c立法)。

2、从广义的管理的角度来界定公共行政范围的行政学家有(a怀特、b汤姆森、c西蒙、d斯密斯堡)。

3、传统公共行政时期，也有人称为(a科学管理时期、b静态公共行政学时期、X理论时期)。

4、奠定公共行政学理论基础的代表人物是(威尔逊、古德诺)。

5、作为行政学的学科体系的建立是由(魏劳毕、怀特、费富纳)。

6、公共行政学的特点是(公共行政学的发展性、公共行政学是应用性的学科、公共行政学研究的广泛性、公共行政学是政治性较强的学科、公共行政学是一门交叉学科和边缘学科)。

7、行政环境的特点是(特殊性、复杂性、约束性)。

8、里格斯将公共行政模式划分为(融合型公共行政模式、棱柱型公共行政模式、衍射型公共行政模式)。

9、构成一个国家公共行政治环境的因素主要有(政治制度、政党制度、阶级状况、法律制度、政治文化)。

10、下列属于文化环境要素的是(意识形态、道德伦理、价值观念、教育)。

11、组织文化包括(组织观念、法律意识、价值观、道德感情)。

12、马克思认为政府的基本职能有两种，即(政治统治职能、社会管理职能)。

13、从现代社会和各国政府行政实践来看，政府的基本职能可以分为(政治职能、文化职能、社会职能、经济职能)。

14、市场失效主要表现在(市场垄断和专制价格、外部性问题、公共物品的提供、无知和非理性、不平等问题)。

15、政府的政治职能主要包括(民主职能、政治统治职能、保卫国家主权的职能)。

16、著名经济学家萨缪尔森在《经济学》(第十六版)中，认为政府的经济职能主要有(执行国际经济政策、通过宏观经济政策稳定经济、提高经济效率、改善收入分配)。

17、按社会制度划分，行政体制可分为(奴隶社会的行政体制、封建社会的行政休制、资本主义社会的行政体制、社会主义的行政体制)。

18、以行政权力的划分作为标准来进行分类，可以把行政体制分为(中央政府体制、地方政府体制、中央与地方关系体制、行政区划体制)。

19、下列实行内阁制的国家有(比利时、加拿大、斯里兰卡)。

20、下列实行总统制的国家有(墨西哥、埃及)。

21、下列实行半总统制的国家有(葡萄牙、坦桑尼亚、奥地利、芬兰、苏联解体后的俄罗斯联邦)。

22、地方政府体制的类型主要分为(自治体地方政府、民主集中制地方政府、行政体地方政府)。

23、行政区划的类型可以分为(传统型、特殊型、发展型)。

24、传统公共行政学时期的主要组织理论学派有(泰勒的科学管理组织理论、韦伯的官僚制组织理论、法约尔的行政管理学派的组织理论)。

25、行为科学时期组织理论的主要代表人物有：梅奥、巴纳德、西蒙。

26、梅奥在总结霍桑试验的基础之上，提出的组织理论有：非正式组织理论、新型领导能力理论、社会人理论。

27、巴纳德在行为科学时期提出的组织理论主要有：非正式组织理论、权威接受理论、组织平衡理论。

28、非营利组织的特点主要有：非政府性、组织性、非营利性、志愿性、自治性。

29、非营利组织在提供公共服务中的作用表现在：在制度建设方面的倡导作用、监督市场、监督政府、中介作用。

30、政府对非营利组织的作用主要表现在：减免税收、委托公共事务、辅导监督、补助、法律管制。

31、下列不属于委任制的优点的是：权力集中、责任明确。指挥组、不受牵制。行动词、简便易行。

32、从权力的性质上，一般把行政领导权力分为：权力性影响力、非权力性影响力。

33、行政领导权力的来源主要有：奖惩权力、归属权、专业知识权、决策权力、合法权力。

34、美国学者西拉季和华莱士提出领导者除应具有身体特点物质外，还应具备：社会技能、智力、个性、社会背景、任务定向。

35、较有代表性的领导行为理论有：领导作风理论、领导系统模式、PM型领导模式、四分图理论、领导方格理论。

36、在四分图理论的基础上，莫顿、布莱克于1964年提出了领导方格图理论。

37、领导作风理论以权力定位为基本变量，把领导者在领导过程中表现出来的极端行为划分：民主式的领导作风、放任自流的领导作风、专制式的领导作风。

38、行政领导者素质的构成主要有：道德素质、文化素质、政治素质、心理素质。

39、下列属于人事行政机关类型的有：部内制、部外制、折中制、党统一领导制。

40 、实行部内制的国家主要有：法国、瑞士、德国。

41、西方各国国家公务员制度的共同之处主要是：公开考试、择优录用。严格考核、功绩晋升。人事分类、依法管理。政治中立、职务常任。

42、世界上通行的人事分类制度是：职位分类、品位分类。

43、下列实行品位分类制度的国家有：法国、英国。

44、下列实行职位分类制度的国家有：美国、中国、日本。

45、从国家公务员晋升的形式上来看，大体上有：越级晋升制、考试晋升制、年资晋升制、功绩晋升制、综合晋升制。

46、我国国家公务员制度规定应回避的亲属关系包括：近姻亲关系、三代以内旁系血亲关系、五代以内旁系血亲关系、夫妻关系。

47、我国国家公务员的考核内容包括：绩、勤、德、能。

48、机关行政的职责可以概括为：参与政务、处理事务、搞好服务。

49、科学合理的机关日常工作程序应注意的环节有：奖惩教育工作、组织实施工作、协调控制工作、检查总结工作、计划安排工作。

50、一般说来，办公自动化系统的开发大致分为如下阶段：系统实施、系统设计、系统维护、系统需求分析、系统评价。

51、从决策的风险程度来讲，行政决策可以分为：确定型决策、个人决策、集体决策。

52、从决策主体的行为方式来讲，行政决策可以分为：个人决策、集体决策。

53、从决策对象的结构性程度来讲，行政决策可以分为：非程序性决策、程序性决策。

54、从决策主体采取决策的方法上来讲，行政决策可以分为：经验决策、科学决策。

现代行政决策体制应该包括：领导决策系统、行政评估系统、专家咨询系统、信息支持系统、公民磋商与参与系统。

55、决策方案一般有：临时方案、追踪方案、应变方案、积极方案。

56、行政执行的一般过程可以分为：准备阶段、实施阶段、总结阶段。

57、行政实施阶段的环节主要包括：行政协调、行政控制、行政沟通、总结阶段。

58、根据控制的范围划分，行政控制分为：微观控制、宏观控制。

59、通常有四种信息被领导者用来衡量和评估实际工作效果，它们是：口头汇报、统计报告、个人观察、书面汇报。

60、行政控制的控制对象有：行政工作人员、信息、工作、组织绩效、财务。

61、工作控制是对具体执行工作的各方面的控制，它包括：质量控制、标准控制、成本控制、程序控制、计划控制。

62、按沟通的线路划分，行政沟通可分为：单向沟通、双向沟通。

63、行政组织中的沟通存在的障碍主要有：组织结构障碍、心理与语言障碍、职位与专业障碍。

64、行政组织内部的协调可以分为：层级结构的协调、横向部门之间的协调、人际关系的协调、各种资源的协调。

65、社会监督的主体是：公民个人、各民主党派、各社会团体、新闻机构、政协。

66、依照公共行政管理的过程，行政监督可以分为：事中监督、事后监督、事前监督。

67、事中监督的主要形式是：跟踪都督、现场监督。

68、下列属于一般行政监督工作报告的有：临时报告、综合报告、专题报告、年度报告、工作简报。

69、一般行政监督中，审查的形式主要有：事中审查、事先审查、事后审查。

70、我国行政监察机关的基本职权包括：检查权、建议权、调查权、行政处分权。

71、我国行政监察机关的辅助职权包括：对监督事项涉及的单位和个人的查询权、对违反行政纪律取得的财物的处置权、查处违法违纪案件时的请求协助权。

72、权力机关监督的内容主要包括：工作监督、法律监督、政治监督。

73、按照不同的政府级别，公共预算可分为：地方公共预算、中央公共预算。

74、预算草案审核的主要内容是：政策审核、体制审核、指标审核、技术审核。

75、税收的基本特征有：无偿性、固定性、强制性。

按照税制结构的单一性与复尽可能性来划分，可分为：单一税制、复合税制。

76、按照税收的征收办法或税额的确定方法，可分为：定率税、配赋税。

77、按照税收管理权限，可将税收分为：中央税、中央与地方共享税、地方税。

78、在我国，根据国家职能的区别，将财政支出区分为：国防费、行政管理费、经常建设费、社会文教费、其他支出。

79、政府采购的基本程序一般分为：签订采购合同、选择采购方式、确定采购需求、履行采购合同、效益评估来进行。

80、法治行政的特点包括：法律保留、法律俦、职权法定、依据法律、权与职责统一。

81、行政复议的合法性审查包括：法定程序的审查、滥用职权的审查、法定权限的审查、法定依据的审查。

82、行政方法的内容包括：技术方法、行政程序、基本手段。

83、行政方法的特点有：科学性、民主性、创新性、系统性、技术性。

84、行政基本方法包括：行政指令方法、法律政策方法、经济方法、思想工作方法。

85、行政程序的特点主要有：稳定性、合法性、强制性、简便性。

86、行政程序从纵向可分为：(行政计划准备、决定计划、考核奖惩、执行计划、检查监督)。 8

7、按照时间划分，行政计划的类型可以分为：(短期计划、长期计划、中期计划。)

88、从公共组织层次上来考察，行政效率可以分为：(组织效率、管理效率、工作效率)。

89、传统的测定行政效率的方法主要有：(标准比较法、公共组织要素评分测量法、行政费用测量法、行政职能测量法)。

90、公共服务绩效评价的一般性指标包括：(经济指标、效率指标、公平指标、效能指标)。

91、政府再造的战略主要有：(a核心战略：明确组织目标。b后果战略：创设绩效后果。c顾客战略：将顾客置于驾驶员的位置上。d控制战略：将控制从高层和中央移走。e文化战略：创造企业家文化。

92、在新公共管理运动中，彼得斯提出的政府模式主要有：(市场政府模式、参与政府模式、解制式政府模式、弹性融会贯通政府模式、科层政府模式。)

93、参与政府模式的理论基础有：(参与管理、对话民主、公民社会、承认公共组织中基层官员是组织有效动作的核心)。

名 词 解 释(考4个---占20分)

1、公共行政学：公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性与综合性学科。在这里公共组织主要是指政府，公共行政就是政府行政。

2、公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。

3、具体环境: 具体环境也叫组织环境，是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。

4、组织文化是指组织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配他们的思维方式和行为准则。

5、政府职能是指政府在国家和社会中所扮演的角色以及所应起的作用。换句话说，就是指政府在国家和社会中行使行政权力的范围、程度和方式。

6、市场体制是不经过中央指令而凭借交易方式的相互作用，实现在全社会范围内对人的行为进行协调的一种制度。

7、市场失效是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。

8、行政体制：指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。

9、地方政府体制：地方政府是设置于地方各级行政区域内的公共行政管理机关。地方政府体制是地方政府按照一定的法律或标准划分的政府组织形式。

10、地方分权制。亦称多元制和分离制。指中央政府将一些行政权授予下级政府，地方政府有较大的自治权和自主权的行政体制。分权制又分为联邦分权制和单一分权制。 地方分权制的优点和缺点。

11、行政区划体制，是指根据一定的原则将

全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。

12、完整制又叫一元统属制，是指公共组织

的同一层级或同一组织内部的各个部门，完全接受一个公共组织或同一位行政首长的领导、指挥和监督的组织类型。

13、分离制又称多元领导制，是指一个公共组织的同一层级的各个组织部门或同一组织部门，隶属于两个或两个以上公共组织或行政首长领导、指挥和监督的组织类型。

14、层级制又分级制，是指公共组织在纵向上按照等级划分为不同的上下节制的层级组织结构，不同等级的职能目标和工作性质相同，但管理范围和管理权限却随着等级降低而逐渐变小的组织类型。

15、机能制又称职能制，是指公共组织在横向上按照不同职能目标划分为不同职能部门的组织类型。

16、公共组织结构是指公共组织各要素的排列组合方式，是由法律所确认的各种正式关系的模式。

17、管理层次是指公共组织内部划分管理层级的数额。

18、管理幅度是指领导机关或领导者直接领导下属的部门或人员的数额。

19、行政领导，是指在公共组织中，经选举或任命而享有法定权威的领导个人或领导集体，依法行使行政权力，运用各种方法和手段，有效地影响部属，以实现行政目标的行为过程。

20、行政领导者是指在行政系统中有正式权威和正式职位的集体或个人。

21、行政领导权力是指行政领导者在行政管理活动中，利用其合法地位以不同的激励方式和制约方式，引导下属同心协力达成行政目标的影响力。

22、行政领导责任是指行政领导者违反其法定的义务所引起的必须承担的法律后果。

23、人事行政是指国家的人事机构为实现行政目标和社会目标，通过各种人事管理手段对公共行政人员所进行的制度化和法治化管理。

24、人事行政机关是指根据人事管理职责，按照一定的组织原则建立起来的专门承担人事行政业务的组织机构。

25、我国国家公务员是指在各级国家行政机关中行使行政权力、执行国家公务，除工勤人员以外的工作人员。

26、国家公务员的辞职，是指国家公务员按照一定的法定程序，主动地提出解除与其所服务的行政机关工作关系的申请，并经过

有关部门批准而辞去所担任的行政职务的制度。

27、人力资源指在一定范围内能够作为生产性要素投入社会经济活动的全部劳动人口的总和。它可分为现实的人力资源和潜在的人力资源两部分。

28、机关行政，就是指综合办事机构对机关的日常事务、规章制度和工作秩序等所进行的自身事务管理。

29、公文管理，就是对公文的创制、处置和管理，即在公文从形成、运转、办理、传递、存贮到转换为档案或销毁的一个完整周期中，以特定的方法和原则对公文进行创制加工、保管料理，使其完善并获得功效的行为或过程。

30、行政机关档案是行政机关在公共行政管理活动中直接形成的，保存备查的文字、图表、音像等各种形式的历史记录。

31、办公自动化是指在行政机关工作中，以计算机为中心，采用一系列现代化的办公设备和先进的通信技术，广泛、全面、迅速地收集、整理、加工、存储和使用信息，为科学管理和决策服务，从而达到提高行政效率的目的。

32、行政决策是指行政领导者在处理政务时，从公共利益和公平与公正原则出发，依照法律和有关规定所做出的决定的行政行为。

33、行政决策参与是指行政领导者个人或集体在行政决策时，专家学者、社会团体、公民等对决策提出意见或建议的活动。

34、危机决策：危机决策是指领导者在自然或人为的突发性事件发生后，迅速启动各种突发事件应急机制，大胆预测，做出决定的过程。

35、行政执行是行政机关及行政人员依法实施行政决策，以实现预期行政目标和社会目标的活动的总和。

36、行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估两个方面。

37、行政控制指行政领导者运用一定的控制手段，按照目标规范衡量行政决策的执行情况，及时纠正和调节执行中的偏差，以确保实现行政目标的活动。

38、行政协调是指调整行政系统内各机构之间、人员之间、行政运行各环节之间的关系，以及行政系统与行政环境之间的关系，以提高行政效能、实现行政目标的行为。

39、行政评估是指对行政执行活动的进展情况和效果进行评价和总结，包括行政执行过程评估和行政执行效果评估。

40、广义的行政监督是指政党、立法机关、司法机关、社会组织、社会舆论和公民以及行政系统内部，依法对政府和行政人员的行政行为的合法性、公平性和有效性的监察和督促的行为。

41、行政监察管辖，是指对某个监督对象确定由哪一级或者哪一个行政监察机关实施监督和哪一级或者哪一个行政监察机关对哪些特定监督事项有权进行管辖的法律制度。

42、舆论监督是指公民或社会组织通过公共论坛批评包括权力腐败在内的不良现象;指通过在公共论坛的言论空间中所抒发的舆论力量对政府机构和政府官员滥用权力等不当行为的监督与制约。

43、公共财政指的是仅为市场经济提供公共服务的政府分配行为，它是国家财政的一种具体存在形态，即与市场经济相适应的财政类型。

44、国家预算制度是国家政权内部立法机构与行政机构划分财政权限，并且由立法机构对行政机构的财政行为予以根本约束和决定的一种制度。

45、国家决算是按照法定程序编制、用以反映国家年度预算执行结果的会计报告，由决算报表和文字说明两部分构成。

46、税收，是国家为了实现其职能，按照法定标准，无偿取得财政收入的一种手段，是国家凭借政治权力参与国民收入分配和再分配而形成的一种特定分配关系。

47、行政立法一般是指立法机关通过法定形式将某些立法权授予行政机关，行政机关得依据授权法(含宪法)创制行政法规和规章的行为。

48、行政法规是指国务院根据宪法和法律，按照法定程序制定的有关行使行政权力、履行行政职责的规范性文件的总称。

49、行政规章是指特定的行政机关根据法律和法规，按照法定程序制定的具有普遍约束力的规范性文件的总称。

50、行政复议，是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。

51、行政赔偿，也叫行政赔偿责任，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权时，违法侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害的，国家负责向受害人赔偿的制度。

52、行政诉讼管辖是确定各级人民法院之间以及同级人民法院之间的权限划分。

53、行政道德是指国家公务员在行使公共权力、管理公共事务的活动中，处理自身与工作对象之间、上下级之间、同事之间以及公私、得失等关系时，所应当遵循的原则和规范。

54、行政方法是指行政机关和行政工作人员，为了达成行政目标，从公共组织的内外部环境和管理对象的实际情况出发，在一定的公共行政管理思想和管理原则的指导下而采取的各种措施、手段、方法和技术等的总称。

55、目标管理是以目标为导向，以人为中心，以成果为标准，而使组织和个人取得最佳业绩的现代管理方法。

56、战略管理是指对公共组织在一定时期的全局的、长远的发展方向、目标、任务和政策，以及资源调配做出的决策和管理艺术。

57、标杆管理技术指公共组织通过瞄准竞争的高目标，不断超越自己，超越标杆,追求卓越，成为强中之强组织创新和流程再造的过程。

58、政府全面质量管理是一种全员参与的、以各种科学方法改进公共组织的管理与服务的，对公共组织提供的公共物品和公共服务进行全面管理，以获得顾客满意为目标的管理方法、管理理念和制度。

59、行政效率是指公共组织和行政工作人员从事公共行政管理工作所投入的各种资源与所取得的成果和效益之间的比例关系。

60、公共组织绩效评估：公共组织通过一定的绩效信息和评价标准，对公共组织所提供的公共物品和公共服务的效率和质量进行全面的控制和监测活动，是公共组织的一项全面的管理措施。

61、行政改革是指政府为了适应社会环境，或者高效公平地处理社会公共事务，调整内部体制和组织结构，重新进行权力配置，并调整政府与社会之间关系的过程。

62、政府再造是指对公共体制和公共组织绩效根本性的转型，大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新的能力，并通过改革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。

63、电子政府是指在政府内部采用电子化和自动化技术的基础上，利用现代信息技术和网络技术，建立起网络化的政府信息系统，并利用这个系统为政府机构、社会组织和公民提供方便、高效的政府服务和政务信息。

简 答(考2道----占20分)

1、公共行政的特点。(1)公共行政之首要特点是它的公共性;(2)公共行政的政治性;(3)公共行政具有严格的法制性;(4)公共行政的民主性;(5)公共行政的公平性;(6)公共行政的高效性。中国公共行政的最大特点是中国共产党领导政府。

2、公共行政学的特点。(1)公共行政学是一门交叉性学科和边缘性学科;(2)公共行政学是应用性的学科;(3)公共行政学是政治性较强的学科;(4)公共行政学研究的广泛性;(5)公共行政学的发展性。

3、公共行政环境的特点。

1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是多层次、多结构的，是非常复杂的。

2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约束。

3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这种特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。

4、不稳定性。

4、组织文化的特征。①组织成员的同一性程度。②团队精神。③对人的关心程度。④组织的一体化的程度。⑤风险承受程度。⑥民主程度。⑦报酬标准。⑧重视结果。⑨控制程度。

5、政府职能的特点。

1、政府职能普遍性的特点。

2、政府职能的强制性特点。

3、政府职能的系统性特点。

4、政府职能的不可替代性的特点。这里所说的不可替代性，是指政府职能只能由政府来行使才有效，任何其他社会组织或者不能替代，或者即使能够替代它也不可能管理好。

5、政府职能的服务性特点。

6、政府干预市场应该遵循的原则

1、政府和市场两者的功能有很大的区别，它们不能互相代替。

2、政府干预经济仅界定在弥补和防止市场失效的范围。

3、政府干预也必须讲究成本收益。政府对市场失效进行干预是必要的，但是，政府在进行干预时也应该讲究成本效益。

4、发展中国家政府一般对市场的干预比发达国家广泛得多，这是十分正常的现象。

7、我国在市场经济条件下政府的经济职能有：

1、规范和稳定市场秩序，确保自由竞争的职能;

2、对经济进行宏观调控的职能，确保国民经济平衡发展的职能;

3、直接生产和提供公共物品，弥补市场的不足的职能;

4、管理国有资产的职能。

8、政府文化职能的主要内容。

1、意识形态职能;

2、发展科学技术和教育职能;

3、发展文学艺术和体育卫生职能;

4、加强社会主义道德建设的职能;

5、清除那些不仅没有社会价值而且有害的文化产品的职能

9、市场失效主要表现在哪些方面。是指因为市场局限性和缺陷所导致资源配置的低效率或无效率，并且不能解决外部性问题以及社会公平问题。第一，外部性问题。第二，市场垄断和专制价格。第三，提供公共物品的失灵。第四，无知和非理性。第五，不平等问题

10、行政体制的特点。

1、鲜明的政治性;

2、较强的稳定性;

3、严格的系统性;

4、相对的滞后性，也就是行政体制的惰性;

5、历史的继承性。

11、行政区划体制的原则。①政治原则;②尊重历史传统的原则;③有利于发展的原则;④有效管理的原则;⑤民族自治原则。

12、公共组织部门划分的标准有多种，一般按下列三种标准划分：(1)按管理职能和职能目标来划分行政部门。每个行政部门之间的地位是平等的，没有上下级的隶属关系和领导与被领导的关系。它们各自有自成体系的行政职能、业务范围和权力与责任。(2)按地区划分行政部门。公共行政管理必须在一定的地域空间里进行。(3)按公共行政管理的不同环节来划分公共行政管理部门。

13、非营利组织的特点。①组织性;②非政府性;③非营利性;④自治性;⑤志愿性。

14、行政领导权力的来源(l)合法权力。(2)奖惩权力。(3)专业知识权。(4)归属权。

15、行政领导责任分为四种：①政治责任;②法律责任;③行政责任;④道德责任。

16、行政领导责任的内容①负责贯彻执行法律、法规以及权力机关、上级行政机关的决定;②主持制定本地区、本部门的工作计划;③负责制定公共行政决策，决定公共行政工作中的重大问题;④正确地选拔、使用人才;⑤负责对本部门和下级行政机关的工作实行监督、检查;⑥做好协调工作。

17、行政领导者素质的构成①政治素质：坚定信念，忠于国家，忠于党;忠于政府，忠于人民，忠于职守。 ②文化素质：一般文化知识;专业知识;管理知识。③道德素质：大公无私，克己奉公;实事求是;严于律己，宽以待人;个人修养。④心理素质：敢于决断的气质;竞争开放型的性格;坚忍不拔的意志。⑤身体素质

18、行政领导者的产生方式(1)选任制。选任制是指行政领导者通过直接或间接选举制度选举产生的行政领导者。(2)委任制。亦称任命制，是指由立法机关或其他任免机关经过考察而直接任命产生行政领导者的制度。(3)考任制。考任制是指由专门的机构根据统一的、客观的标准，按照公开考试、择优录取的程序产生行政领导者的制度。(4)聘任制。聘任制是指根据工作需要，通过签订合同的方式选用外部人员在一定的任期内担任一定的行政领导职务的制度。

19、人事行政的特点。

1、法治化。法治化是现代民主国家推行法治行政的必然结果。根据法治行政原则，人事行政必须符合宪法精神，并以法律和法规为依据。

2、专业化。专业化来自现代政府行政事务的复杂化、多样化和规范化的趋势，为此，政府管理体制必须相应地部门化，政府行政人员也必须实现专业化。这可作如下分析：(1)国家公务员职业专业化;(2)人事行政理论专业化;(3)人事行政机构专业化;(4)人事管理方法专业化。

3、职业化。职业化即政府国家公务员职业的终生制或永业制。

4、现代化。现代化是指人事行政适应公共行政和社会发展的需要而作的改变或更新。

20、人事行政应遵循的基本原则。

1、德才兼备原则;

2、知人善任原则;

3、公平竞争原则;

4、功绩原则;

5、依法管理原则。

21、公共部门人力资源管理的作用(1)公共部门人力资源管理是国家长治久安、社会安定团结的重要保证;(2)公共部门人力资源管理是推动经济和社会发展的必要条件;(3)公共部门人力资源管理是不断开发和培养公共部门人力资源，是造就一支优秀国家公务员队伍的重要途径。

22、机关行政的特征。

1、机关行政的事务性;

2、机关行政的综合性;

3、机关行政的时效性。

23、机关行政的作用。

1、发动作用;

2、枢纽作用;

3、保障作用;

4、效率作用;

5、联系作用。

24、机关行政的主要内容。

1、机关日常工作程序管理;

2、会议管理;

3、公文与档案管理;

4、行政经费管理;

5、机关总务后勤管理;

25、行政决策的特点 。

1、行政决策主体的特殊性;

2、行政决策客体的广泛性;

3、行政决策目的的非赢利性;

4、行政决策的合法性;

5、行政决策地域效力的普遍性;

6、行政决策执行的强制性。

26、行政决策的基本原则。

1、科学预测原则;

2、信息原则;

3、可行性原则;

4、满意原则;

5、成本效益原则;

6、公平与民主原则;

7、法制原则;

8、实现公共利益的原则;

27、行政决策体制的内容。所谓行政决策体制，是指由承担各项任务的行政机关和行政人员所组成的一个组织体系。现代行政决策体制应该包括：

1、领导决策系统。领导决策系统是行政决策体制的核心，是实际权力的把持者。

2、公民磋商与参与系统。

3、专家咨询系统。

4、信息支持系统。行政决策体制的四个组成部分，缺一不可。领导决策系统是核心系统，它决定是否设置其他三个系统，决定它们如何发挥作用，决定它们之间的关系和协作。

28、行政决策程序。

1、认识问题，界定问题，找出差距，

2、确定决策目标。

3、确定决策标准，确定每个标准的权重。

4、拟定决策方案。

5、分析方案。

6、选择方案。

7、实施决策方案，完善决策。

8、评估决策。

29、行政监督的特点。(1)监督主体的多样性;(2)监督对象的双重性;(3)行政监督内容的双向性;(4)行政监督主体的层次性;(5)法律地位的独立性。

30、舆论监督的特点：(1)监督方式的公开化;(2)监督表达形式的直接性; (3)监督效应的及时性;(4)监督效果具有社会效应。

31、依监督的主体划分，行政监督有哪几种类型(1)执政党的监督;(2)权力机关的监督;(3)行政机关的监督;(4)司法机关的监督;(5)社会监督。

32、行政执行的特点。(1)综合性;(2)目的性;(3)具体性;(4)强制性;(5)灵活性。

33、行政执行的原则。(1)忠实决策的原则;(2)迅速有力的原则;(3)创新灵活的原则;(4)计划安排的原则;(5)团结协作的原则。

34、改善行政沟通的途径。①全面提高行政人员的素质;②明确沟通目的，建立沟通的规章制度，使行政沟通规范化;③建立信息反馈系统，进行信息的核查和监督。

35、行政协调的原则。(1)依法协调的原则;(2)统筹兼顾，顾全大局的原则;(3)求同存异，动态协调的原则;(4)公正合理，实事求是的原则。

36、公共财政具有的主要特点：

1、政府是公共财政的分配主体;

2、公共财政分配的目的，是为了满足公共需要;

3、公共财政具有强制性和补偿性。

37、公共财政的职能：

1、优化资源配置职能。其内容主要有：(1)将资源配置于无法按付费原则经由市场配置的公共部门;(2)将资源配置于具有自然垄断倾向而不宜由市场配置的非竞争性商品和行业;(3)将资源配置于具有高风险，且预期收益不确定，但对经济发展有带动作用的高新技术产业;(4)将资源配置于投资大、建设周期长、私人部门无力投资的基础产业和部门。

2、调节收入分配职能。(1)调节个人之间的收入分配关系; (2)调节部门及产业间的收入分配关系;(3)调节地区间的收入分配关系。

3、稳定经济增长职能。(1)调节经济增长速度，使其具有稳定性和持续性;(2)调节经济结构，使其具有协调性和合理性。

38、法治行政的特点。

1、职权法定。

2、法律保留。

3、法律优先。

4、依据法律。

5、职权与职责统一

39、行政立法的原则。我国行政立法要求处处以人民权力和公民的权利为重，这一原则包括的内容有：(1)人民权力至上;(2)人民政治参与;(3)个体权利为重点;(4)权利救济。在行政立法中，除了权利原则外，还需要注意以下原则：①依法立法原则;②民主立法原则;③科学立法原则。

40、行政法规具有的基本特征有：(1)行政法规的制定主体是国务院;(2)行政法规根据宪法和法律的授权制定;(3)行政法规必须经过法定程序制定;(4)行政法规具有法的效力。

41、行政规章具有的基本特点：(1)行政规章的制定主体是特定的行政机关;(2)行政规章的制定根据是法律、行政法级以及决定、命令的授权;(3)行政规章应当按照法定程序制定;(4)行政规章具有法的属性。

42、行政方法的内容包括：(1)基本手段。具体有行政指令手段、法律手段、经济手段和思想工作手段。(2)行政程序。(3)技术方法。

43、行政方法的作用。

1、科学的行政方法是参与国际竞争的必要保证;

2、科学的行政方法是政府高效率、高质量、低成本地开展行政工作的关键;

3、科学的行政方法是贯彻执行党和国家各项方针和政策的重要保证;

4、科学的行政方法是发展社会主义市场经济，加强国家宏观调控的必要条件;

5、科学行政方法是建设高效廉洁政府，为社会提供优质服务的需要;

6、科学的行政方法可以促进和发展社会主义的民主，可以加强政府的合法性。

44、标杆瞄准的类型①内部标杆瞄准。②外部竞争对手标杆瞄准。③行业内标杆瞄准。④跨行业标杆瞄准。⑤内外部综合标杆瞄准。

45、测定行政效率的必要性。

1、通过测定行政效率可以降低公共行政的投入和成本，减少资源的消耗，实现公共利益;

2、通过测定行政效率可以确定行政目标的达成度;

3、通过测定行政效率可以确定公共组织的各种要素组合的科学合理程度;

4、通过测定行政效率可以确定公共行政活动的社会效益的大小。

46、测定行政效率的标准。

1、测定行政效率的量的标准。这是以人力、物力、财力和时间的消耗的数量作为评价行政效率的标准。

2、测定行政效率的质的标准。

3、测定行政效率的社会效益标准。

4、测定行政效率的规范性标准。

47、公共服务绩效评价的指标分析包括哪些内容。(1)经济指标;(2)效率指标;(3)公平指标;(4)效能指标。

48、我国正确地处理效率与公平的关系，必须遵循以下原则：(1)效率优先，兼顾公平的原则;(2)平等原则;(3)公平分配的原则;(4)机会均等，能者优先的原则。

49、行政改革的取向。

1、以适应社会环境为取向;

2、以精简机构为取向;

3、以调整组织结构为取向;

4、以调整权力关系为取向;

5、以人事制度改革为取向。

50、制定切实可行的行政改革政策，注意哪些问题。(1)制定政策要从实际出发，实事求是，要进行广泛深入的调查研究，占有第一手资料;(2)行政改革政策应该以大多数人的利益不受损失为原则;(3)公众参与制定政策;(4)制定政策一定要充分考虑和利用行政改革的一切有利条件，调动一切积极因素。

51、行政改革的原则。

1、行政改革必须进行科学而严密地论证和规划，慎重开展;

2、行政改革必须以保持社会稳定为前提;

3、行政改革要以改变观念为先导，以体制创新为核心，以高效、公平、廉洁为目标;

4、行政改革必须有政治保障和法律保障;

5、行政改革以理顺关系，转变政府职能为重点。

52、行政改革的对策。

1、政治保障是进行行政改革的前提。

2、加强宣传，制造行政改革舆论。

3、制定切实可行的行政改革政策。(1)制定政策要从实际出发，实事求是，要进行广泛深入的调查研究，占有第一手资料;(2)行政改革政策应该以大多数人的利益不受损失为原则;(3)公众参与制定政策;(4)制定政策一定要充分考虑和利用行政改革的一切有利条件，调动一切积极因素。

4、制定进行行政改革的法令和政策，使行政改革有法律保证和强制力。

5、恰当地选择行政改革的突破点，恰当地选择发动改革的时机。

6、行政改革要尽快地取得效果，提高行政效率和为公众服务的质量。

53、从哪些方面理解行政改革。我们要从以下方面理解行政改革：

1、行政改革是个政治过程;

2、行政改革的目的是为了适应社会环境，提高行政效率，高效公平地处理社会公共事务;

3、行政改革必须改革内部体制和组织机构，重新配置行政权力;

4、行政改革必须正确处理政府与社会之间的关系。

54、行政改革的阻力。

1、历史的局限性决定了行政改革的成败;

2、政治因素对行政改革的限制与制约;

3、在行政系统内部行政官僚集团的反对;

4、传统的保守程度决定了行政改革的艰难程度;

5、用人惟亲和家长制对行政改革的负面影响。

55、行政改革的动力。

1、政治体制改革和政治权威的推动;

2、经济基础变革的要求;

3、社会演变的要求;

4、科学技术发展的推动;

5、新思想、新价值的推动。

论述题(考2道题---占40分)

1、公共行政的作用。(1)公共行政是对国家的治理;(2)公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证;(3)公共行政是发展社会主义市场经济的保证;(4)公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证;(5)公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。

2、试述公共行政环境的作用。公共行政环境作用主要表现在它与公共行政之间的相互的关系上。它们之间的关系是互相适应、互相作用的关系，是输出与输入的关系。

1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。公共行政环境是公共行政产生、存在和发展的宏观形态，是公共行政产生、生存和发展的土壤和行动的空间。有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。

2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公共行政不适应公共行政环境，

也就是政府没有适应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政管理。

3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化。

4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共行政环境的目的。

3、我国政府职能的转变，要彻底转变政府管理的观念(1)政府机构改革必须纳入法制化轨道;(2)要实现从全能政府向有限政府的观念转变;(3)要实现从权威主义行政向民主行政的转变;(4)在管理方式上要实现从统治方式向管理方式的转变;(5)实现从以官为本到以民为本的彻底转变;

4、必须正确界定政府在社会中的角色，要处理好的关系：(1)正确处理政府与社会之间的关系;(2)正确处理政府与市场之间的关系;(3)正确处理政府与企业之间的关系;(4)正确处理政府与事业单位之间的关系;(5)正确处理政府与社会组织之间的关系;(6)正确处理政府与公民的关系。

5、政府失效的主要表现。市场失灵为政府干预提供了基本依据，但是，政府干预也非万能，同样存在着“政府失灵”的可能性第一，政府成本过高。第二，政府的低效率。第三，资源配置的低效率。第四，寻租。第五，造成另一种不公平。

6、你如何理解行政体制。

1、经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展;

2、政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分;

3、行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。它涉及到中央政府的权力划分与配置，涉及到政府集权与分权的程度，涉及到政府组织的纵向结构和横向结构的权力划分与配置;

4、科学技术推动行政体制的变革;

5、文化对行政体制的重要价值作用。

7、行政体制的作用

1、科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率;

2、科学的行政体制能够大幅度地全面地促进社会发展，提高国家的竞争力;

3、科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员;

4、科学的行政体制是公共行政民主化的保证;

5、科学的行政体制能够确保公民的各种权利和生命与财产。

8、公共组织的特点

1、政治性;政府是实现国家意志的，是国家政治统治的主要机关，是管理各种公共事务的主体。

2、社会性;

这是由公共组织位了稳定社会秩序，维护政治统治的合法性的目的决定的。

3、服务性;政府要为社会发展和经济发展服务。

4、权威性;政府凭借行政权力对公共事务进行干预和管理。

5、法制性;主要表现在依法设置机构和依法行政上。

6、系统性。此外，中国行政系统服从中国共产党的系统的领导和指挥。

9、公共组织的作用

1、政府是国家各种公共事务的组织者与管理者;

2、政府是人民生命财产的保护者，是社会秩序的维护者;

3、政府是国家主权和领土完整的捍卫者;

4、政府是国民经济发展的政策制定者与协调者;

5、政府是社会公平的提供者。

10、管理层次与管理幅度的关系。管理层次与管理幅度必须适当。一般来说，管理幅度和管理层次成反比，管理幅度越大，则管理层次越少;相反，管理幅度越小，则管理层次越多。但管理幅度与管理层次之间的关系是很复杂的，是由许多相关因素决定的。如还要看工作性质、人员素质、领导能力和技术手段等因素来决定。

11、行政领导在公共行政中起的重要作用。

1、行政领导是政治领导的贯彻执行;

2、行政领导是公共行政协调统一的保证;

3、行政领导贯穿于公共行政的全过程;

4、行政领导对行政效能具有决定性作用。

12、行政领导者应该具备的能力。(1)抽象思维与决断能力：分析问题与解决问题的能力;决策能力;指挥、协调与监督能力;应变能力。(2)人际关系的能力：激励人的能力;协调人际关系的能力。(3)技术能力：技术能力就是指专业能力，是指行政领导者处理专业行政管理时具备足够的专业知识技术。

13、如何理解行政领导责任和其行政职位、职权的统一。行政领导责任和其行政职位、行政职权是统一的。首先，行政领导者要有行政职位，即行政领导者在国家行政机关所处的法律地位和担任的行政领导职务，这是行政领导者行使职权、履行责任的前提。其次，行政领导者要有行政职权，即来自于行政职位的权力，它是行政职位所具有的一种由法律规定的权力，是行政领导者履行责任的必要依据。第三，行政领导者要履行行政领导责任。作为领导者，责任是第一位，权力是第二位的，权力是尽责的手段，责任才是行政领导的真正属性。

14、行政决策在行政管理中的作用。

1、行政决策在行政管理过程中具有决定性作用，处于核心地位;

2、行政决策主导着公共行政管理的全过程;

3、行政决策是行政管理的成功与失败的决定因素;

4、行政决策是贯彻执行国家意志和加强政府合法性的必要途径。

15、行政执行的作用。(1)行政执行决定着决策方案能否实现及实现的程度。(2)行政执行效果是检验、修正和完善行政决策的途径。(3)行政执行是实现公共行政职能的必要形式。(4)行政执行是衡量公共组织及其运行状况的重要标志。

16、行政指挥的原则。(1)统一指挥原则;(2)法定权威原则;(3)果断有力原则;(4)准确权变的原则;(5)合理授权原则。

17、行政沟通在公共行政管理过程中具有特别重要的作用：(1)行政沟通是实现行政决策化、民主化的重要基础;(2)行政沟通是行政执行各环节顺利进行的重要基础;(3)行政沟通是行政检查和监督的重要依据;(4)行政沟通是所有行政人员参与管理的重要手段。

18、行政协调的作用主要有：(1)行政协调可以使各行政部门和行政人员在工作上密切配合，和谐一致，避免内耗和互相冲突，从而达到齐心协力、团结一致的目的。(2)行政协调可以促进各行政部门合理配置和有效利用人力、物力、财力和时间等行政资源，精简和优化办事程序和环节，提高行政效率。(3)行政协调有助于各行政部门和行政人员树立整体观念和全局观念，并从整体和全局立场出发，充分认识本职工作的意义，努力完成本职工作，从而有利于公共行政管理活动的有序进行。(4)行政协调有助于将分散的力量集中起来，使每个部门和个人的努力成为集体的努力，单独的行动成为合作的行动，从而产生整体的“合力”。

19、行政指挥在行政执行过程中具有的作用：(1)行政指挥是保证行政执行活动协调一致的重要手段。(2)行政指挥是高效地贯彻执行行政决策的根本保证。(3)行政指挥是高质量地达成行政决策目标的根本保证。(4)行政指挥是保证各种行政资源得以充分利用的必要条件。(5)行政指挥是衡量行政领导者的政策水平和组织与领导能力的重要标准。

20、行政监督的原则。(1)行政监督机关依法行使职权，不受其他部门、社会团体和个人干涉的原则。它有以下三点基本含义：①依法监督;②自主行使监督权;③监督机关依法行使职权不受其他部门、社会团体和个人的干涉。(2)实事求是，重证据、重调查研究的原则。(3)在适用法律和行政纪律上人人平等的原则。在行政监督工作中的要求是：①任何监督对象的合法权益都平等地受法律保护;②任何监督对象都必须履行法定义务，遵守法律和行政纪律，不允许有超越法律和行政纪律的特权;③一切违反法律和行政纪律的行为都必须受到追究，任何监督对象都不能例外。(4)教育与惩处相结合的原则。(5)监督检查与改进工作相结合的原则。(6)监督工作依靠群众的原则。

21、行政监督的作用。(1)行政监督能有效地强化和改善公共行政，提高行政效能,促进行政机关廉政建设。(2)行政监督是健全社会主义法治，进一步保障公民、法人和其他组织合法权益的有效制度。(3)行政监督是改革、开放和经济建设顺利发展的重要保障。

22、从哪些方面来理解行政监督。(1)行政监督主体由三方面主体构成。一是法定监督主体;二是法律、政策的授权的行政监督主体;三是委托监督主体。(2)行政监督的内容是指行政过程中的行政主体及其公务员的行为和与其相关联的机制。(3)从形式特征方面。行政监督是一种“整体性”的监督活动。所谓整体性，包含三方面：一是方法和技

术的多样化;二是行政监督的双重性;三是行政监督结果的综合性。(4)从价值特征方面，揭示行政监督是一种“整体配置效益”和“效率与质量均衡性”的监督。

23、行政效率在公共行政中的作用。

1、提高行政效率是公共行政的宗旨;

2、行政效率是检查和衡量公共组织和公共行政管理活动的有效性的一个重要标准;

3、行政效率关系到中国社会主义现代化进程

注意：简答和论述只是给出了答题要点，考试中还要具体展开论述，否则只能得到一半分(特别是论述题，一定要展开论述)。

第9篇：公共行政学

我国近年来在行政组织改革方面的举措

中央政府

1.政府部门的大部制改革

大部制改革就是为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。通俗来讲，大部制改革，就是调整政府部门之间的职能和管辖范围，把那些职能相近，业务性质雷同的政府部门，经过合并重构，整合为一个更大的机构，使其管辖的范围较宽，侧重于横向的宏观管理，避免和减少政府部门对微观经济的干预活动。

今天中国的“大部制”改革，一定意义上来说是围绕三权分立展开的。学者吴稼祥在其博客中将“三权分立”分为大中小三种，“大部制”是小三权分立，即行政权内部的三权分立，它是一种行政体制安排，把行政权分为“决策权、执行权、监督权”让其各司其职;中三权分立是孟德斯鸠意义上的“三权分立”，它是一种政治体制安排，指的是立法权、行政权和司法权的三种权力分开设立，相互制衡;大三权分立指的是党、议、行三种权力分开。

2.行政审批制度改革一要按照应减必减、该放就放的原则，进一步取消和调整行政审批项目。

凡公民、法人或者其他组织能够自主决定的，市场竞争机制能够有效调节的，行业组织或者中介机构能够自律管理的，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的，一律不设前置审批。以部门规章、文件等形式违反行政许可法规定设定的行政许可，要限期改正。探索建立审批项目动态清理工作机制。

二要积极推进行政审批规范化建设。

新设审批项目，必须于法有据，并严格按照法定程序进行合法性、必要性、合理性审查论证。没有法律法规依据，任何部门不得以规章、文件等形式设定或变相设定行政审批项目。研究制定非行政许可审批项目设定和管理办法。[39]

三要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。

把适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，通过委托、招标、合同外包等方式交给事业单位或社会组织承担。抓紧培育相关行业组织，推动行业组织规范、公开、高效、廉洁办事。

四要进一步健全行政审批服务体系。

继续推进政务中心建设，健全省市县乡四级联动的政务服务体系，并逐步向村和社区延伸。加强行政审批绩效管理，推行网上审批、并联审批和服务质量公开承诺等做法，不断提

高行政审批服务水平。审批项目较多的部门要建立政务大厅或服务窗口。

五要加强政府监管。

对取消和调整的行政审批事项，要明确监管责任，制定后续监管措施，强化工作衔接，避免出现监管真空。各地区、各有关部门要把工作重点转到依法监管上来，切实履行职责，制定政策法规、标准规范，加强日常动态监管，保证市场秩序，保障人民群众生命健康安全。

六要深入推进行政审批领域防治腐败工作。

深化审批公开，推行“阳光审批”。加快推广行政审批电子监察系统。严肃查处利用审批权违纪违法案件。

七要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革结合起来。

进一步理顺和规范政府与企业、与社会的关系，规范上下级政府的关系。进一步优化政府机构设置和职能配置，提高行政效能和公共管理服务质量。

3.司法改革

建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

(1)维护宪法法律权威。宪法是保证党和国家兴旺发达、长治久安的根本法，具有最高权威。要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。建立健全全社会忠于、遵守、维护、运用宪法法律的制度。坚持法律面前人人平等，任何组织或者个人都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

普遍建立法律顾问制度。完善规范性文件、重大决策合法性审查机制。建立科学的法治建设指标体系和考核标准。健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。健全社会普法教育机制，增强全民法治观念。逐步增加有地方立法权的较大的市数量。

(2)深化行政执法体制改革。整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统

一、权威高效的行政执法体制。减少行政执法层级，加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等重点领域基层执法力量。理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。完善行政执法程序，规范执法自由裁量权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。完善行政执法与刑事司法衔接机制。

(3)确保依法独立公正行使审判权检察权。改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制

度，保证国家法律统一正确实施。

建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制，完善司法人员分类管理制度，健全法官、检察官、人民警察职业保障制度。

(4)健全司法权力运行机制。优化司法职权配置，健全司法权力分工负责、互相配合、互相制约机制，加强和规范对司法活动的法律监督和社会监督。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系。

推进审判公开、检务公开，录制并保留全程庭审资料。增强法律文书说理性，推动公开法院生效裁判文书。严格规范减刑、假释、保外就医程序，强化监督制度。广泛实行人民陪审员、人民监督员制度，拓宽人民群众有序参与司法渠道。

(5)完善人权司法保障制度。国家尊重和保障人权。进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名。废止劳动教养制度，完善对违法犯罪行为的惩治和矫正法律，健全社区矫正制度。

健全国家司法救助制度，完善法律援助制度。完善律师执业权利保障机制和违法违规执业惩戒制度，加强职业道德建设，发挥律师在依法维护公民和法人合法权益方面的重要作用。