医药建设项目投资决策的基本程序研究
摘 要：医药建设项目投资决策的基本程序大致为：识别投资项目；预测投资项目效益，计算决策指标；根据决策目标和准则，选择投资项目；实施并控制、反馈、修正投资项目，保障医药建设项目效益的顺利实现。
关键词：医药建设 项目投资 投资
国家食品药品监督管理总局颁布施行的新版 GMP《药品生产质量管理规范》（下称新版药品 GMP）要求无菌药品生产企业必须于 2013 年、非无菌药品生产企业必须于 2015 年之前通过新版 GMP 认证。而要通过“新版 GMP 工程”，医药生产企业必须对现有生产车间的硬件进行大规模的升级改造，特别是部分医药龙头生产企业纷纷进行新生产基地的投资和建设。因此，研究医药建设项目投资的特点及投资决策程序，使企业的投资决策具有科学性和可行性，提高企业投资利润率，具有重大的现实意义。
一、医药建设项目投资的特点
与一般建设项目比较，医药建设项目有如下的特点：
1、投入资金庞大
新版药品 GMP 强调“软硬件并重”的原则，达到了与世界卫生组织药品 GMP 的一致性，堪称“史上最严 GMP”。据预测，新版的 GMP 的推行约需投入 2000 亿元的改造费用，目前医药行业约 5000 家生产企业，每家企业大约需投入 4000 万元。从投入资金的数额上看，投入资金庞大。
2、投資回收期长
若按照新版 GMP 投 2000 亿元的改造费用测算，平均每家医药企业将投入 4000 万元，改造费用将付出中小医药企业 2-3 年的经营利润。从投资的时间上看，所投入的资金通常超过一年才能收回，因此又称为“长期投资决策”。
3、主要是针对企业固定资产方面进行
从投资内容上看，主要是针对企业固定资产方面进行，或者说投资后一般会形成固定资产，因此又称为“固定资产投资决策”。企业的资金就会从流动性较强的现金等形式转化为专用性很强的固定资产，固定资产的变现能力较弱。
4、需要使用长期资金
从投入资金的属性看，由于投下去的资金很长时间才能收回，因此需要使用长期资金，即资本（债务资本或权益资本），而不能使用短期资金，并且需要对资本投入量及产生的现金流量及其风险程序进行预测，对决策指标进行估算，因此也称为“资本预算”或“资本预算决策”，其结果将被纳入企业全面预算中的资金预算。
5、风险高
从以上分析可以发现，医药建设项目投资具有以下特征：所需投资额大，投资回收期长，能够对企业现金流量产生重大的影响，形成的资产变现能力差。正是由于这些特点，使得医药建设项目投资决策面临的风险很大。一旦风险发生，会使企业经营陷入困境，甚至倒闭。
二、医药建设项目投资决策的基本程序
通过对医药建设项目投资的特点进行分析可以发现，医药建设项目投资决策面临的风险很大。因此，医药建设项目投资决策在现实中应该具有严格的决策程序。
1、识别投资项目
资本投资项目大致可以分为以下四类：（1）必要投资。企业为了适应生存、发展和环境规定所需的投资。企业应知道为适应这些规定所需支出现金的现值是否会高于公司倒闭所应支付的成本。（2）替代性投资。这类投资是最主要的成本节约型投资项目，它们基本上不会产生额外的现金流入。它们未来的现金收益来源于预期成本的削减，管理者相对较容易地确定预期成本。（3）扩张性投资。这类投资比较富于挑战性，因为这类投资决策要求企业估计其扩张预期可产生的额外的销售收入、毛利和营运资金。（4）多角化投资。这类投资项目预期可产生的现金流量是最难预测的，因为企业对其将要进入的行业的了解并不一定同其正在从事的行业一样多。目前国内医药企业为实施新版药品 GMP 的建设项目多数属于必要投资。
2、预测投资项目效益，计算决策指标
对资本投资项目而言，决定其效益的主要因素有二：一是投资项目所创造现金流量的多少；二是蕴含在这些现金流量中的风险程度有多大。通过预测现金流和风险，估测并确定决策变量（增量现金流和项目的资本成本），并由此计算出一些能够定量地反映项目效益的决策指标，包含绝对性指标（如净现值等）和相对性指标（内部报酬率等）。 另外，在预测以及选择决策指标过程中，由于经常面临不确定性问题和条件的限制，分析者在逻辑思维的同时也不得不直觉决策，这时往往出现非理性行为。因此，在这个过程中，不仅要注重调研以及收集与现金流量有关的信息，还要分析、评价每一年的现金流，并按照是否可分散来调整现金流或项目资本成本（必要报酬率、折现率），这最终将反映在决策指标中。
3、根据决策目标和准则，选择投资项目
公司价值最大化既是资本投资决策的目标，也是制定决策准则的依据。采取的投资方案一定是有助于企业价值最大化的方案。在选择项目的工作中，全面地考察投资项目与资本投资目标实现之间的相关性是一个极为紧要的环节。错误的投资决策往往就是忽略了投资项目对企业价值的影响。而斤斤计较于项目本身的有关因素，比如单纯技术方面的高水平等。在我国企业中，许多投资决策往往是基于所谓的技术层面的考虑做出的。因此，要利用科学的决策指标，根据相应的决策准则选择项目。这是实施决策项目过程中最基本的步骤。
4、实施并控制、反馈、修正投资项目，保障资本投资项目效益的顺利实现
鉴于资本投资项目对企业价值的重大影响，当项目正式投资运营之后，投资决策人员一定要密切监控项目的所有重要指标，比如现金流量的发生时间和数量等。根据投资项目的实施情况，投资决策人员需对项目进行重新评估，以决定继续该项目还是放弃该项目。如果决策放弃原已实施的资本投资项目或对其进行重大调整时，还需要重新编制资本投资预算。正是由于资本投资项目在其运行过程中仍然存在着“放弃”还是“继续”的选择，因此，对原已实施的项目进行事后评估，是企业资本投资控制的重要内容之一。
参考文献
[1] 邵希娟.公司资本投资决策方法与应用.华南理工大学出版社，2012.
作者：Zhao Yi Fan
随着我国经济体制改革和政治体制改革的深入进行，以及法治国家和法治政府建设目标的确立，我国调整行政基本关系的立法步伐大大加快。制定行政程序法已列入十届全国人大常委会的立法规划，全国人大常委会法制工作委员会已经开始征求意见，进行立法调研。据全国人大法律委员会介绍，2005年3月，十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议尽快制定统一的行政程序法典，并就行政程序法典的基本框架、调整范围、主要内容等提出过具体意见和建议。笔者作为全国政协委员，也曾把制定统一的行政程序法典作为提案递交全国政协，并引起了有关方面的重视。
一、什么是行政程序?什么是行政程序法?
对普通百姓而言，行政程序或许还是个比较陌生的术语，但近些年来不断见诸媒体的各类“听证会”，已经使人感受到行政程序的“魅力”。由于受传统的重实体、轻程序观念的影响，我国对于程序方面的立法往往不如对于实体方面的立法那样重视，尤其是有关对行政机关行政行为方面程序的要求历来是一个盲区。政府行为要不要依法，尤其是需要不需要依照法定程序办事，过去在许多人头脑中的答案是否定的，至少是模糊的。然而，这些年来情况已经有所改观。特别是我国《行政诉讼法》的颁布和实施，使人们开始意识到行政机关必须依法办事，其中包括必须依法定程序办事;同时，由于行政机关违反法定程序而被公民告上法庭的报道也不断见诸报端。当然，情况也不容乐观，虽然我国近十多年来相继制定了《行政处罚法》《行政许可法》《治安管理处罚法》等重要行政法律，行政强制法、行政收费法等也在加紧制定过程中，但从整体上看，我国行政法律、法规中程序法不发达、不清晰的情况依然存在，许多程序性规范往往混杂甚至淹没在实体法中，对程序的规定过于原则、笼统，尤其缺乏统一性和可操作性，而且还有许多重要的行政行为仍然处于“无法可依”的无序状态。在这种情况下，制定统一的行政程序法典，无疑反映了时代的要求，反映了人民的呼声，它的出台无疑将对中国的行政法治建设产生难以估量的影响。
程序，是人们按照时间前后安排自己行为的步骤和顺序，它体现了事物之间客观的、内在的联系，也体现了人的活动的有目的性和有序性。行政程序是有别于立法机关的立法程序以及司法机关的司法程序的行政机关的工作程序。现代行政程序法既要规范行政机关的行政行为程序，同时也要规范行政相对人的行为程序，但它主要是规范行政机关在行使职权过程中必须遵循的步骤、方式、顺序、时效等方面的规则。现代行政程序法的直接功能是规范、约束、监督行政权的合理行使，一方面促进行政机关工作效率的提高，另一方面防止行政机关侵犯行政相对人的合法权益，使行政相对人的利益得到切实的保障。从一定意义上来说，行政程序法的本质是人权保障法。行政程序法的存在有两种形态，一种是行政程序法规范分散存在于行政法律、法规、规章中，往往涉及规范某一种类的行政行为的程序;另一种是制定一部统一的行政程序法，是行政程序的基本法，也是行政程序的统一法典。现在，纳入全国人大常委会立法规划的行政程序法是指后一种，就是要借鉴世界上很多国家和地区的经验，制定一部适合我国国情的统一的行政程序法典。
二、为什么要制定行政程序法?
我们每个人都生活在人际关系交织的社会中，现代社会的人际关系更加紧密，整个社会生活离不开管理，以至于我们每个人都免不了要同政府打交道。西方有句俗语：现代人“从摇篮到坟墓”都离不开政府的管理，此言并非言过其实。但是，还要看到，政府管理也免不了有偏差，因为政府的行为是由政府工作人员做出来的。政府工作人员也有七情六欲，如果没有法律和道德的约束，他们很容易做出伤害人民的事情来，这就是要求政府依法办事最浅显的道理。除此之外，政府工作人员也有行政能力和认识水平高低的问题。因此必须约束政府及其工作人员的行为，提高他们的执法水平。除了对他们的实体法方面的要求外，很重要的就是对他们行为的程序法方面的要求。因为政府工作人员随心所欲办事，往往集中地表现在他们不按法定程序办事，想怎样干就怎样干，以致背离政府存在的目的。大家知道，历史上各类专制政府有一个共同特点就是信息不公开，搞暗箱操作，什么事情都不让老百姓知道;专制政府还有一个特点就是蛮不讲理，“君要臣死，臣不得不死”，没有什么道理可讲的。现在我们已经处于人民当家作主的民主时代，情况已经大变。但是，应该看到我国是一个具有几千年封建专制传统的国家，官本位、权力至上的传统没落观念还不可能荡涤干净。即使经过了多年的改革开放，旧观念、旧传统还有相当大的市场。我们的资讯公开还有许多的限制;有些执法部门乱处罚、乱征用、乱强制，根本不讲什么理由，更不告知人民救济之道。近几年，听证之风开始盛行，但群众反映说：有些物价听证会完全是走过场，听证笔录没有实际意义，听证也就成了“聋子的耳朵——摆设”。实际上，老百姓为政府行为所苦，往往居多是为繁杂的行政程序所苦。有一种情况是我们经常会碰到的，一项正常的申请，行政机关总是拖着不办理;到行政机关办事，往往找不到人，办不成事。特别是要多个行政机关同意的只要一家行政机关不到位，申请人就只能“死”在那里。我们的人大代表和政协委员在调查中发现，当前行政执法人员执法缺乏程序意识还相当普遍和严重。行政执法人员为尽快达到行政管理的目的，有时不顾法律关于执法方法、执法步骤等的程序性规定，任意简化甚至取消程序;有些行政执法人员漠视相对人在行政管理中应当具有的程序性权利，根本不容许申辩，被处理人刚一申辩就斥责为“态度不好”，于是加重处罚，老百姓有口难辩，有冤难伸。在有些地方的所谓市容执法“突击活动”中，比较常见的是，城管人员执法时不出示任何执法文件和身份证明，随意罚没贵重物品，不予开具扣押清单，甚至对老百姓拳脚相向。产生这样一些违反乃至践踏程序的行政行为，势必严重损伤行政机关与执法人员的形象，损害行政相对人的利益，跟建设和谐社会目标显然是背道而驰的。这种种情况都凸现出当前我国制定专门的行政程序法典的必要性与紧迫性。
三、当前制定行政程序法典重点解决什么问题?
现在，世界上法制健全或者比较健全的国家和地区，通常都制定了比较完善的行政程序法，具有统一行政程序法典的国家和地区也不在少数。但各国、各地区的行政程序法典在内容和形式方面都有很多差别，都反映了本国、本地区的实际情形和具体要求，不是千篇一律的。中国有独特的国情特点，所以，我们一方面要善于借鉴和吸收别国、别的地区已有的制定行政程序法典的经验，另一方面一定要根据我们的实际情况来制定适合中国人民所需要的行政程序法。经过20多年的改革开放，尤其是在社会主义市场经济体制初步建立的情况下，我们需要建立的是一个民主的有限的高效的政府，是一个服务型政府、责任型政府、法治型政府，这个政府所遵循的程序必须是体现公平、公开、公正的符合理性、保护人权的程序，在法律上来讲，就是要建立起一套行政法上的正当法律程序。其直接目的就是以正当法律程序来控制公权力，主要是控制我国行政权的行使。因此，我们不能期望“毕其功于一役”，把所有的好的行政程序制度统统规定下来，也不能面面俱到，幻想我们的行政程序一步登天，天衣无缝。
第一，我们要确立行政程序法典的立法目的或者叫目标模式。根据我国国情，我们的目标模式应该是确立公正与效率兼顾、公正优先的模式，这是比较先进的，也是最适合中国发展中的国情的要求。行政程序法典的立法目的无非是贯彻依法行政、保障人民利益和提高行政效率这三项。
第二，行政程序法典必须确立我国行政程序的基本原则。这些原则还在总结、概括、提炼过程中，但法治、公开、公正、公平、参与、便民、统一、效率等原则已经逐步成为共识。
第三，关于调整范围。总的来看，要看到世界行政程序法立法潮流是逐步扩大调整范围，我国也有这种实际需要。因此，中国行政程序法典不能完全不顾及实体法规定，但肯定以调整程序内容为主;在处理调整内部行政程序和外部行政程序关系问题上，应该以调整行政机关与外部行政相对人关系的程序为主，但也要兼顾内部行政程序的必要规定;行政程序法典主要调整行政机关具体行政行为的程序，但是对于抽象行政行为不能不顾，尤其是必须针对我国目前规章以下的抽象行政行为(规范性文件)特别多、特别乱的情况，作出必要的程序性严格规定，有利于基层社会法治的实现;行政程序法典当然应该以规范各类行政行为共通的行政程序为主，从而使各类行政执法都共同有所遵循，但有些重要的、特别是新型的行政行为应有的一些特别行政程序(如行政指导、行政合同等)也需要在法典中作出规定。
第四，哪些制度和哪些程序必须重点加以规定。为了保障“正当法律程序”在中国行政法上的确立，信息公开制度、听取意见制度、说明理由制度、管辖制度、告知制度、回避制度、证据制度、救济制度等制度必须建立，而且要有明确而细致的程序规定。这些基本的制度和程序如果不能确立，行政程序法就会沦为空谈。
第五，必须确定违反行政程序的法律责任。这是行政程序法典必须解决的问题。违反行政程序的法律责任一直是相当困惑的难题。一般而言，行政程序可以分为法定程序和非法定程序，有的国家称之为强制性程序和任意性程序。对于非法定程序，行政机关有采用或不采用、这样运用或那样运用的选择权力;但对于法定程序，行政机关应该严格遵守，特别是法律明确规定的带有强制约束力的行政程序，行政机关不能阳奉阴违。违反法定程序的行政行为属于违法行为，行为人必然要受到法律的追究。这里又要区分几种情况，一种是很轻微的瑕疵，对行政相对人不造成损失，那么可以采取补正等方法;如果违法情况比较严重，构成较明显的瑕疵，那么会由有关部门或机构予以撤销(撤销后该行为可以按照法定程序重做)，造成公民损失的应予以赔偿;还有一种更严重的情况，即构成违反行政程序法的严重瑕疵，那就可能宣告行政行为无效(自始没有效力)，也不允许行政机关再作出此种行为。此外，对于不同性质行政行为违反法定程序的法律责任的追究会有所区别，例如对于行政相对人的授益行政行为与不利行政行为同样违反法定程序，追究的责任会有所不同。以上只是简单的设想，行政程序法典将会在认真研究的基础上作出更细致、更科学的规定。
四、我们如何积极准备和迎接行政程序法典的出台?
行政程序法典的出台将是我国行政法发展史，乃至我国走向法治国家历史进程中具有里程碑意义的大事。正如一位行政法专家所说的：“制定一部统一的行政程序法典不仅为政府，为所有行政主体实施公法行为提供统一的、规范化的、标准的‘操作规则’，同时也将为全体国人通过一部系统的行政法治教材。”因此，行政程序法典的制定过程不仅是完成一个立法的系统工程，同时也是对全体人民，特别是对我国公务员队伍完成一次系统的、深入的现代行政法治教育工程。
第一，中国的社会主义法治是在党的领导下实行的法治，我们的政府是党领导下的政府。党的执政能力充分体现在依法执政方面。要想搞好依法行政，首先需要依靠党的领导。因此，行政程序法典的出台将是中国共产党领导中国人民走向法治道路上的创举，应该引起党的各级领导和全体党员的高度重视。由于历史条件等复杂原因，目前我们党内有些同志还存在着党委权力大于法律权威、政策威力大于法律效力等观念，还缺少关于国家机关严格依法办事，特别是依照程序法办事的观念和习惯，缺少权力应受制约、以权制权、以法治权等观念。因此，通过行政程序法典的制定和实施，对全体党员特别是担负领导责任的党员干部将提供一次极好的学习机会。
第二，行政程序法典的制定和实施对于我国公务员队伍素质的提高意义非凡。行政程序法典的出台将标志着我国行政领域内民主化、科学化、法制化的巨大进步，这对国家公务员队伍也将提出更高的要求。许多国家和地区实施行政程序法的经验表明，公务员对于行政程序法的自觉接受程度往往决定该法的实施效果，而且在开始实施该法时又往往遭到行政人员的抵制，因为行政程序法要求行政程序的公开性、透明度，要求一切为了便利行政相对人，这对一些习惯于“我用权，你服从”思维方式的人来说会感觉非常“麻烦”、非常不适应。因此，在一定意义上来说，实施行政程序法对于政府工作人员来说无疑是一场观念上的革命。他们的思想准备和理论准备是非常必要的。
第三，对于行政立法工作者和理论工作者来说，真正制定好一部行政程序法典绝非一件容易的事情。尽管我们可以借鉴许多国家和地区已有的立法经验，但毕竟不能照搬照抄。中国幅员辽阔，情况复杂，从中央到地方行政机关林立，在社会转轨时期社会矛盾空前复杂的形势下，行政职能正在发生深刻变化，要对各种行政机关的行政程序作出具有相当统一性的规范，必然会遇到许多意想不到的立法技术等方面的困难，因此需要付出艰辛的劳动。全国人大常委会法工委进行立法调研，就标志着这项有意义的工程已正式启动，但后续工作还很多，需要各方面的配合和协作。
第四，实行法治的最终动力在于人民，而行政程序法典的制定和实施最基础工作的成功有赖于最广大人民的法律意识，尤其是民主宪政意识和行政法治意识的提高。如果公民缺少民主意识，缺乏对于公共权力的监督意识，缺乏对于公共社会生活的参与意识，那么行政程序法典所赋予公民的程序性权利，包括获得通知权、陈述权、抗辩权、听证请求权、回避请求权、卷宗阅览请求权、诉愿请求权等等都不会、不敢或不善于运用，那么最好的权利规定也都将停留在文字上。只有当人民的程序法律意识普遍提高、人民监督政府的民主政治意识普遍成熟时，行政程序法典才能真正在中国得以实施并真正发挥其应有的作用。
(作者系苏州大学法学院教授、中国行政法学会副会长、全国政协委员)
作者：杨海坤
摘 要：我国宪法中的基本权利规范具有丰富的正当程序价值，行政程序法的制定，需通过宪法解释的方法挖掘基本权利规范的程序价值，使之得到行政程序法的保障。基本权利条款的设置从整体上表征国家与公民之间的平等关系，这种平等关系要求行政程序法建构起交互式的行政程序，吸纳公众有效参与行政过程。人格尊严既包含个别的权利，又是概括的“人权”，表征公开、公正的价值，需要行政程序法通过建构回避制度、禁止单方接触制度、职能分离制度和公开制度予以保障。
关键词：基本权利;行政程序法;平等;公正;公开
制定一部统一的行政程序法典是当前我国行政法学界的共识，立法的可能性及可能的程序法条文成为当前学界探讨的热点问题。笔者认为，程序——不管是司法程序抑或行政程序——建构的目的在于抑制权力的滥用以保障权利。为此，行政程序法的制定需与宪法基本权利条款对接，使行政程序法成为基本权利的有力保障。基于此，行政程序法的制定过程即是宪法解释的过程，是挖掘基本权利之正当程序内涵、将宪法所追求的人权保障价值落实为行政程序法的具体条文的过程。实际上，我国宪法中的基本权利条款包含了丰富的正当行政程序价值，可以成为行政程序法的立法依据;而依据宪法制定的以宪法基本权利保障为根本价值追求的行政程序法也将够得上“良法”的标准进而推动人权保障与法治国建设的进程。
一、宪法解释：基本权利之程序价值的发现机制 宪法解释是探求宪法规范的内涵的活动，宪法解释的过程，实质上是解释者依通行社会观念解读宪法以弥合宪法条文与社会现实之间裂缝的过程。“法治国家中宪法最高规范性的确立，决定了行政程序应当受到正当法律程序的拘束。”[1]为此，我们有必要通过宪法解释挖掘和发展宪法中的正当行政程序因素，使之成为行政程序立法的最高依据。
(一)从实体到程序：基本权利的解释进路
众所周知，在美国，正当法律程序首先是宪法中的程序条款，这个条款经由宪法解释而经历了从程序性原则向实质性原则发展的过程。由程序向实体的解释进程，是由美国“重程序”的法律传统所决定的。美国“重程序”的法律传统源于英国普通法中的令状制度。令状制度是英国普通法的重要制度，英国普通法存在着各种各样不同的令状。当事人权利受到侵害之时，其欲寻求法院的救济，首先应当向高等法院王座分院请求给予特权令。不同的令状作为不同的程序规则而存在，当事人申请的令状不同则适用的程序规则也不同，最终可能取得不同的法律后果。令状演变为普通法上保障公民权利和利益的一种救济手段[2]，从而也形成了程序重于实体的法律文化。美国继承了英国普通法上的重程序观念，在其宪法中写入了正当法律程序条款，并通过宪法解释使正当法律程序条款之内在涵义得以扩充，囊括了立法或行政决定之结果正义与否的评判标准。
反观我国，我国历来缺乏正当法律程序之传统。在观念上，民众和行政人员缺乏对程序弊端的宽容，人们普遍认为程序在一定情况下表现的冗长、呆板和繁琐，致使办事迟延或效率低下，为了程序正义甚至使得某些违法之人不受追究和处罚[3]。在规范上，不管是宪法抑或行政管理法皆缺乏对正当程序的宣示。然而，我们认为，宪法中正当行政程序规范的缺失是可以通过宪法解释机制弥补的。正如上文所述，基于美国重程序的传统，正当法律程序得到了美国宪法的青睐。而随着法治的进展，美国宪法中的正当法律条款实现了从程序到实体的演变，经由宪法解释从程序性原则扩展为实质性原则。既然我国历来存在重实体轻程序的传统，宪法中亦存在内涵丰富的实体性规范，基于此，我们可以采用与美国相反的解释进路，从宪法的基本权利条款中阐释出正当行政程序的价值，通过宪法解释实现宪法基本权利条款从实体规则向程序规范的演变。而解释的空间则在于，我国宪法中的实体规范——如宪法第三章的基本权利条款尤其是第38条的人格尊严条款——蕴含丰富的正当行政程序因子，立法机关完全可以通过宪法解释挖掘宪法实体规范中的正当行政程序内容，并使之成为制定行政程序法的宪法依据——从这个角度而言，我国宪法并不缺乏正当程序内涵，缺乏的只是对它的解释与发现!
西南政法大学学报周海源：基本权利规范的正当程序价值——兼议行政程序法如何保障基本权利(二)通过立法的宪法解释：基本权利解释的展开
对美国而言，美国宪法的正当法律程序原则自然可以通过其司法机关在违宪审查过程中的解释而得以发展，然而，就我国而言，我国《宪法》和《立法法》虽然也确立了由全国人民代表大会及其常务委员会进行违宪审查的体制，而这个体制在现实中从未全面有效运行——纵使面对公民孙志刚之死，纵使面对《收容遣送条例》的严重弊端，全国人民代表大会依然没有动用宪法赋予其的“尚方宝剑”。在违宪审查体制运行不畅的情况下，我国的宪法解释只能由立法机关进行专门的解释。但是，根据《宪法》第67条的规定，宪法解释权由全国人民代表大会常务委员会行使。而拟制定的行政程序法典作为“统一法典”，其效力范围应当遍及全国，与其它行政程序规范相比也应当具有较高的法律效力，并成为规范行政机关之行为过程的基本法律——只有这样才符合“统一法典”之名。并且，行政程序法将与行政机关组织法、行政行为法和行政诉讼法一起构成中国的行政法体系。因而，行政程序法典自然应当以基本法律的形式制定。根据《宪法》第62条的规定，基本法律由全国人大制定。在这种情况下，宪法解释权的享有主体和行政程序法的制定主体并不具备同一性。尽管全国人民代表大会常务委员会应当向全国人民代表大会负责和报告工作，基于立宪主义和分权原则，全国人民代表大会不得代为行使宪法赋予全国人民代表大会常务委员会的宪法解释权。基于此，由承担制定行政程序法任务的全国人大在立法过程中进行宪法解释的合宪性缘何得以证成呢?
我们认为，宪法解释主体并不是单一的，宪法解释活动可以通过多种形式得以展开，不仅违宪审查的过程和法定机关专门解释的过程涉及宪法解释权的行使，立法机关依据宪法制定法律的过程也涉及到宪法的解释。这是因为，宪法规范具有原则性的特点，立法者在将宪法的原则性规定具体化的过程中，不可避免地加入自己的主观因素，并结合当前社会的普遍正义观对宪法条文之内在含义加以探寻和筛选，使依据宪法所立之法能够与社会生活相适应。因而，虽然我国宪法中规定了宪法解释权属于全国人大常委会，但全国人大在制定法律的过程中实际上也行使着一定的宪法解释权，这是一种寓解释于立法的解释方式，是全国人大行使《宪法》第62条所赋予的立法权的应有之义，全国人大以这种方式行使宪法解释权并不构成对宪法赋予全国人大常委会之宪法解释权的不当干预。通过全国人大在立法过程中对宪法中的正当行政程序进行挖掘并将之具体化于法律条文中，宪法中的正当程序价值将得以真正进入公民的生活世界，成为约束行政权恣意妄为的利器。
二、基本权利条款的程序价值 我国宪法专设一章即第二章以规定公民的基本权利。宪法对公民基本权利的设定，不仅建构了公民与国家间基本的法律关系模式，更弘扬了国家与公民之间平等的理念。这种平等理念具有丰富的正当行政程序内涵，其反对行政机关对行政程序的垄断，倡导平等型、交互式的程序机制。
(一)基本权利的平等属性
通说认为，基本权利具有“主观权利”和“客观法律秩序”两方面的属性。“双重性质”理论之下指导的基本权利之宪法解释框架，构筑了一个精致严密并井然有序的基本权利保障体系，使国家权力及其运行界限、政府组织形式乃至整个社会生活的安排都在以人格尊严为核心的基本权利基础上得以整合[4]。
除了主观权利和客观法律秩序两方面的属性之外，基本权利还具有第三方面的属性——平等。基本权利建构了公民与国家之间的平等关系，在此关系中，公民与国家一样，都是作为独立的法律人格者存在，不存在公民依附于国家之状况，公民具有意志的自由，并可依其自由意志请求国家为或不为一定的行为。平等权能够构成除主观权利和客观法律秩序之外的第三种属性，甚至是作为基本权利的基础性属性而存在。这是因为，其一，从古典自然法的角度而言，为了使社会得以存续，为了确保自然法和国家法的实施，人们必须缔结两个基本契约。第一个契约是人们之间为了放弃自然自由状态并为了保护其相互间的安全而结成一种永久的共同体而达成的契约。在缔结共同体契约的前提下，人们还需要缔结第二个契约，即公民和政治共同体的契约。根据这个契约，统治者宣誓满足公共安全的需要，而公民则承诺服从统治者，并在一切有关国家安全的事务方面，使自身的意志受制于统治者的权力[5]。如果说自然状态下的契约观念约束着宪法的制定的话，那么上述两个契约则着实构成了宪法的基本内容。并且，第二个契约所表彰的，不仅是公民的安全需要和国家的作为义务，其实质上建构了公民与国家之间的权利义务关系，这种关系不仅基于公民与国家之间的平等而产生，其对公民与国家间的权利义务之配置，着实也彰显着公民与国家间平等的理念。因而，平等实乃基本权利的基本内涵。其二，从实证的角度而言，平等属性依然构成主观权利属性和客观法律秩序属性的前提。这是因为，一方面，基本权利具有的主观权利属性彰显了公民向国家提出请求的合法性和合理性，只有在国家与公民平等的前提下，公民向国家所为的“请求”才不是“乞求”，故国家不能以高高在上的姿态将满足公民之合理请求作为一种“赏赐”。即是说，只有在国家与公民平等的前提下，主观权利所具备的“请求”属性方具有强制力，促使国家履行其义务。另一方面，就基本权利所具备的客观法律秩序属性而言，基本权利固然是督促公权力保护公民权利的客观秩序或者客观法，这种督促若非以平等为前提，同样会使国家之保护义务沦为国家对公民的恩赐。因而，基本权利之基础在于国家与公民的平等，平等是基本权利的第三种属性，宪法对基本权利的规定，旨在建立一种国家与公民间的平等关系。
当然，这种平等关系与《宪法》第33条所规定的平等权是不同的。《宪法》第33条规定中华人民共和国公民在法律面前一律平等，这种平等是私主体间的平等，其仅具有要求国家对公民予以平等保护的作用。而基本权利条款则从总体上彰显国家与公民间的平等，反对国家对公民自由意志的干预，为建构公民与国家间的商谈模式奠定基础。
(二)行政程序对平等的保障
我国宪法对公民基本权利的规定，从总体上建构了公民与国家之间的平等关系，这种平等关系，不仅具有实体上的价值，还具有程序上的价值。甚至从一定程度上而言，平等的实体性价值还需要通过程序机制来实现。
具体而言，在行政法领域，我国学者一般都认为，行政实体法律关系是一种平等而不对等的关系。所谓平等，即行政法律关系主体双方均为独立的法律人格者，双方互有权利义务，不允许存在一方只行使权利而另一方只履行义务的情况。而双方的不对等则主要表现在其权利义务在质量和数量上不对等，即在质量方面，行政主体行使的是国家行政职权，具有优越性，行政相对人行使的是普通的权利义务;在数量方面，行政主体之权利要多于行政相对人之权利，而相对人所负义务较多。基于此，为扭转实体法律关系中的不对等关系，在程序法律关系中应当形成另一种反向的不对等关系，即行政程序法应重点制约行政主体的行政行为，这种制约通过在程序中为行政主体设定更多的义务性规范来实现，从而维持公民权利和行政权力之间的平衡关系[6]。
上述试图通过行政程序之制约功能建构行政主体与公民之间的对等关系努力是值得肯定的，其建构的立体式的平衡机制也具有一定的借鉴意义。然而，行政程序本身并未形成反向的不对等关系，即公民优于行政主体的关系，而是一种使公民与行政主体处于对等的地位规则。这是因为，程序本身是一种公平竞赛的机制，竞赛的参与各方都具有同等的地位，各参与主体都能够依自己的意志参与博弈的过程，从而影响另一方的策略选择而维护自己的最大利益，最终达致参与双方共同利益最大化的结果。如果一方参与主体具有支配和控制另一方的实力和地位，则决策做出的过程实际上是依支配者的意志而为的，这样的程序机制难以说是正当的程序机制。另外，正当程序还具有分化的功能，分化意味着“程序中的决定者不但不集中决定权，而且将决定权分解于程序的过程之中，即通过角色分派体系来完成。程序参与者的角色就位后根据程序法的规定各司其职，互相配合，互相牵制。”[7]基于分化的功能，在行政程序当中，行政主体在实体法上所具有的优越地位被隔离于程序机制之外，此时的行政主体，与其说是作为国家行政权的享有者，还不如说是作为程序的参与一方更为贴切。“这可不是那种我‘就是我’的自由竞胜之所。相反，每一个参与其中的人都强使自己的个性服从于法律程序的要求。于是，法律正义的崇高理念——客观、公正、一致、公平——就被戏剧化了。”[8]
因而，行政主体对其实体权力的行使，将不可依其单方意志而为之，行政决策做出的过程，也应当掺和相对方的意志，决策的结果由双方主体经博弈而生成。具体而言，行政主体应当在听取对方意见和调查取证的基础上对相关事实做出认定，并严格依据行政事实做出决定，行政主体于实体法上享有的裁量权将被程序法所分割和限制。因而，从这种意义上说，基于行政主体与相对人之权利义务的不对等，二者间的平等关系实际上需要通过程序来建构，宪法实体规范所宣示的平等精神，实为制定行政程序法典之最高依据。
将宪法实体条款中的平等价值作为行政程序法的立法依据，在具体的程序规则设置方面，则需要打破行政机关对程序的垄断[9]。正当程序的意义在于为程序的各方参与者提供平等对话的机会，而所谓的对话，不仅是意见的表达，还包括意见的听取和合理的意见对最后决定的影响。因而，只有程序各方都能充分表达其利益诉求，且其意志能对最终结果产生影响，这样的程序才有消弥冲突的可能，才算得上正当的程序。换言之，正当程序的生命在于打破程序垄断，秉承宪法平等精神的行政程序法，必须打破行政主体对行政程序垄断，方能实现程序的过程及其结果的正义。
打破行政机关垄断的途径有二：一是设置吸纳相对人参与的程序，实现程序的交互性。所谓程序的交互性，即是指程序机制应当充分吸纳利益相关方的参与，为各方之利益诉求提供协商、交涉和辩论的渠道。“从本质上讲，协商型程序也是一种参与过程。在合作(协商)模式下，参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量，并因此增加成功实施的可能性，并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈。”[10]实质上，源于英国自然法中的自然公正原则的正当程序理念从其产生之时起，即具有意见交涉的要求。在交涉性的程序中，相对人的介入构成制约行政主体的力量，行政权力行使之合理性经由行政主体与相对人之意志交涉而得以证成。二是强化相对人之意见对行政主体之决定的影响。相对人参与行政程序表达其意见，更多地仅具有机会平等的意义，其意见能否被行政主体所听取并被吸收到行政决定所做出的结果中，这不仅事关相对人的权利义务，也是程序平等的核心内涵。也就是说，在听证程序中，公众不仅应当能够“参与”行政过程，参加听证的公众意见和意志还应当起到决定性作用，使行政决定或行政决策所体现的就是参加听证的公众的意志，而非行政系统的单方意志[11]。只有行政相对人之意志具有制约行政机关意志、影响行政决定之结果的力量，行政主体与相对人之间才真正地具有平等的地位。
在现代行政法实践中，保证行政相对人之意见能够体现于行政决定之结果的制度是存在的，这种制度就是案卷排他制度。所谓案卷排他制度，即行政机关的决定只能以通过听证形成的案卷为根据，不能在案卷以外，以当事人所未知悉、未论证的事实作为根据[12]。而听证过程所形成的案卷，实乃相对人与行政主体意见交涉之集中地，是相对人意志制约行政主体意志的战场。因而，我国制定的行政程序法应当规定案卷排他制度，从而使相对人的意见能够约束行政权的行使，进而建构行政主体与相对人平等博弈的机制，只有这样才符合宪法基本权利规范的平等精神。实际上，我国现行法律中也存在案卷排他制度，如《行政许可法》第48条第2款规定，行政机关应当根据听证笔录作出行政许可决定。然而，案卷排他制度并未存在于所有的行政听证过程中，如行政处罚法尽管制定了听证程序，听证笔录对处罚决定的作出并无约束力。行政程序法应当将案卷排他制度作为所有听证制度的当然组成部分，使之存在于全部的听证过程，从而从程序上保障公民与行政机关的平等。
三、人格尊严条款的程序价值 上文提到，我国宪法中的基本权利条款从总体上表征公民与国家间或者相对人与行政主体间的平等关系，这种平等关系具有程序平等的内涵，是打破程序垄断和增强相对人之意志对行政主体的约束力的宪法依据。不仅基本权利条款从总体上具有正当程序价值，基本权利条款中的人格尊严条款作为独立的条款，其亦构成行政程序法立法之依据。
(一)人格尊严条款解读
我国《宪法》第38条规定，中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。此即为我国宪法的人格尊严条款。我国宪法中的人格尊严是一个难以界定和解释的概念。至于人格尊严条款表征的是个别权利还是权利集合，这是个值得探讨的问题。
宪法学者大都从个别权利的角度解读人格尊严条款，即认为人格尊严包括姓名权、肖像权、荣誉权等具体权利。“人格尊严，是指与公民人身紧密相连的姓名、名誉、肖像、荣誉等不容侵犯的权利。具体包括公民的姓名权、肖像权、隐私权、名誉权和荣誉权。”[13]将人格尊严解释为个别权利的作法是值得肯定的。按语法解释的方法解释宪法中的人格尊严条款，《宪法》第38条上半部分规定了中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯，下半部分则规定禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害，这说明人格尊严作为主观公权利，其保护方式主要为禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。而侮辱、诽谤和陷害的指向对象是公民的姓名权、肖像权、隐私权和名誉权等具体的权利，因而，人格尊严条款之基本内容在于对公民的姓名权、肖像权、隐私权和名誉权等具体的权利进行保护，公民的姓名权、肖像权、隐私权和名誉权等个别权利是人格尊严的重要组成部分。
当然，语法解释只是宪法解释方法中的一种，除了语法解释之外，尚存在目的解释、体系解释等方法。体系解释要求解释者将需要解释的法律条文与其他法律条文联系起来，从该法律条文与其他法律条文的联系及其在所属法律文件中的地位等方面入手，系统地、全面地分析该法律条文的含义和内容。按体系解释的方法解释《宪法》第38条，我们可以发现《宪法》第38条前段与后段之间以句号隔开，前段可以视为一个具有一定概括性的一般规定，而后段则可视为是以前者为基础的特别规定，前者是后者的基础，后者只是对有关禁止性侵权行为类型的不完全列举，并未完全将前者的内容加以具体化，因而，前者与后者之间存在一定的独立关系。基于这种独立关系，前段的“公民的人格尊严不受侵犯”之规定，在一定程度上类似于《德国基本法》第1条中的“人的尊严不可侵犯”或《日本宪法》第13条中的“所有国民作为个人而受尊重”的那种原则性的概括条款，因此体现了整个保障体系的基础性价值。[14]
从这个角度理解，一方面，人格尊严是权利主体宪法地位的基础，集中反映了宪法所维护的人权价值。另一方面，人格尊严与私生活权的保护有着密切的联系，使公民享有私生活领域的权利与自由，保障公民不受他人利用暴力或其他方法公然贬低其人格、破坏其名誉，或者捏造虚构的事实损害其人格。为此，我国宪法规范中的人格尊严即既包含了个别权利，同时又是一种“集合的人权”。
(二)行政程序对人格尊严的保障
如上所述，我国宪法中的人格尊严不仅包含姓名权、肖像权、名誉权等个别权利，还从总体上表征人之为人所具有的价值和应当受到的尊重。人格尊严对于正当程序具有重要意义，其甚至是正当程序的内核和程序是否正当的判断标准。换言之，我国宪法中的人格尊严条款不仅表征着对姓名权、肖像权、名誉权等个别权利的保护，更作为基础性价值原理而存在，同时弘扬着正当程序的价值理念。
1.人格尊严对程序公正的要求
人之为人，首先要求其能够被其他人视为自己的同类，从而予以其公正的对待，这样才能构成对人之为人所具有的人格与尊严的尊重。行政机关对相对人之权利的恣意处置，对相同情况的不同处理，莫不构成对公正、对人性尊严的讽刺!因此，人格尊严的保障首先要求行政活动的开展在实体上和程序上是公正的。实体公正要求行政机关之决定结果符合人之一般理性所认同的正义标准，对同样的情况予以相同的处理;程序公正则要求行政机关的行政活动中不做自己的法官，不单方接触，不在未通知、未听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为[15]。
基于人格尊严对程序公正的要求，行政程序法即应当设置一种隔离机制，将不相关的因素隔离于做出决定的程序之外。影响行政决定之公正性的不相关因素主要包括决定者的个人偏见以及决定与待决定事项之间存在着利益牵连。利益牵连不仅包括财产利益或金钱利益，还包括其他足以影响行政决定的非财产因素，感情利益和精神利益是其重要组成部分。而个人偏见主要指个人情感受到某种预设的观点或偏好的支配，其构成要件为决定者不当地偏向一方或对另一方怀有敌意。行政程序要将不当因素排除于决定过程之外，并且使得人们有理由相信决定过程是公正的，就需要一系列程序制度予以保证，这些制度主要包括回避制度、禁止单方接触制度、职能分离制度等。
回避制度始于英国普通法中的自然公正原则。该原则要求任何人都不得做自己案件的法官。经演变和发展的自然公正原则不仅要求任何人不得做自己案件的法官，还要求任何人不得做与自己的利益相关的案件的法官。“它要求主持者在对抗的双方当事人之间保持一种超然的、无偏私的客观立场，排除利益的干扰，使当事人受到同样公平的对待，从而作出符合法律规定的公正决定。”[16]回避制度构成了程序公正的前提，也是人之尊严的需要。这是因为，人类具有天然的公正情感，在相互交往的过程中维护公认的公正状态是社会正常发展的前提，也是人之情感的追求。当人类进入行政程序中时，程序的公正性是人们关注的一个焦点问题。程序公正的第一要义，是程序的操纵者与程序的结果应当没有任何利害关系，否则程序的操纵者可能会利用自己在程序中的优势地位，促使程序的结果向着有利于操纵者的方向发展[17]。此时，人之公正情感将受到巨大伤害，人性尊严将受到严重侵犯。而禁止单方接触制度和职能分离制度实质上是回避制度的延伸，在行政程序的过程中，如果行政主体之工作人员与一方当事人进行单方面的接触，或者参与调查的工作人员同时进行决定，该工作人员难免对该当事人形成先入为主的印象，或为偏私，或为敌对，或者对其调查过程中认定的事实存在顽固的印象，从而影响行政事务的公正处理。
因而，如果行政程序立法追求正当程序的价值，那么立法就应当以人格尊严为其价值指引，从宪法的人格尊严条款中挖掘出程序公正理念，并通过回避制度、禁止单方面接触制度和职能分离制度的建构，使得相对人之人格尊严在行政程序中真正得到行政主体的尊重。
2.人格尊严对程序公正的要求
人格尊严条款不仅表征程序的公正，还意含着程序的公开。这是因为，人之尊严在行政过程中受到尊重，则意味着人在行政活动当中并非行政管理的客体，而是行政法律关系的主体，能够被视为独立的法律人格者。相对人作为行政法律关系的主体，则意味着相对人并非任由行政主体宰割的羔羊。相对人应当有权知晓其权利被行政机关依何种法律规范、以何种方式做出何种处理。行政程序的公开性成为维护相对人之主体地位的制度性机制。基于此，宪法中的人格尊严条款可以成为行政程序法制定过程中设置行政公开制度的宪法依据。
行政公开主要包括以下主要内容：其一是事前公开职权依据。在现代社会，基于职权法定的原则，行政机关的一切行政职权皆由法律赋予，无法律即无行政。因而，行政主体之职权依据即为赋予其职权的法律。法律经由人民选择代表组成人民代表大会而制定，其是人民主权的行使结果，是人民意志的体现。基于社会契约的理念，人们一旦参与这一法律制定的过程，则默认了对立法结果的遵守。行政主体在行政职权之前公示其权力行使的法律依据，则能够使相对人知悉法律对行政权的确认和限定。相对人基于其在参与立法过程中以默示方式作出的遵守法律的承诺，对依法而为的行政权亦应予以配合。因而，行政主体对行政职权之依据的公示，能够增强行政权行使之说理性，使得相对人能够因“理解”而予以合作，而非因“强力”而予以服从。如此，人之尊严方得到尊重。其二，事中公开决定过程。行政主体之决定的做出，应当吸纳当事人的参与，使得当事人对与自己相关的行政事务的做出能够发挥有实质效果的影响。因而，处理过程公开对行政相对人维护自身的合法权益和保障社会监督行政机关依法行使行政权具有重要的法律意义。其三，事后公开决定结果，即行政主体作出影响行政相对人合法权益的行政决定之后，应当及时将行政决定的具体内容向行政相对人公开。事后公开决定结果对于维护人之尊严的意义在于，相对人对影响其利益的结果的知晓，是其提起行政诉讼或者行政复议的前提，而相对人对其正当权利的救济主张，则表明其权利不是任由行政主体处置的客体。行政程序法对以上行政公开制度的规定，将有利于相对人之人格尊严的保护。
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本文责任编辑：林士平
作者：周海源
一、编制规划及公路网建设规划。
二、根据规划编制项目建议书。
三、根据批准的项目建议书编制工程可行性研究报告。
四、根据批准的可行性研究报告编制初步设计文件和概算。
五、根据批准的初步设计文件和工程概算编制施工图设计文件和工程预算。
六、根据批准的施工图设计文件编制项目招标文件，进行招投标准备，资格预审。
七、根据批准的招标文件、预审结果组织项目招标投标。
八、根据国家有关规定，进行征地拆迁，资金调入等施工前准备工作，编制项目施工许可申请。
九、根据批准的施工许可，组织项目施工。
十、项目完工后，编制竣工图表和工程决算办理项目交工验收，试运营。
十一、试运营及缺陷责任期满后进行竣工验收，经验收合格后，组织项目后评价
目前我国基本建设程序的内容和步骤主要有：前期工作阶段，主要
包括项目建议书、可行性研究、设计工作;建设实施阶段，主要包
括施工准备、建设实施;竣工验收阶段和后评价阶段。(见基本建设
程序示意图)这几个大的阶段中每一阶段都包含着许多环节和内
容。
(一)前期工作阶段
1.项目建议书
项目建议书是要求建设某一具体项目的建议文件，是基本建设
程序中最初阶段的工作，是投资决策前对拟建项目的轮廓设想。项
目建议书的主要作用是为了推荐一个拟进行建设的项目的初步说明，
论述它建设的必要性、条件的可行性和获得的可能性，供基本建设
管理部门选择并确定是否进行下一步工作。
项目建议书报经有审批权限的部门批准后，可以进行可行性研
究工作，但并不表明项目非上不可，项目建议书不是项目的最终决
策。
项目建议书的审批程序：项目建议书首先由项目建设单位通过
其主管部门报行业归口主管部门和当地发展计划部门(其中工业技改
项目报经贸部门)，由行业归口主管部门提出项目审查意见(着重从
资金来源、建设布局、资源合理利用、经济合理性、技术可行性等
方面进行初审)，发展计划部门参考行业归口主管部门的意见，并根
据国家规定的分级审批权限负责审、报批。凡行业归口主管部门初
审未通过的项目，发展计划部门不予审、报批。
2、可行性研究
(1)可行性研究。项目建议书一经批准，即可着手进行可行性
研究。可行性研究是指在项目决策前，通过对项目有关的工程、技
术、经济等各方面条件和情况进行调查、研究、分析，对各种可能
的建设方案和技术方案进行比较论证，并对项目建成后的经济效益
进行预测和评价的一种科学分析方法，由此考查项目技术上的先进
性和适用性，经济上的盈利性和合理性，建设的可能性和可行性。
可行性研究是项目前期工作的最重要的内容，它从项目建设和生产
经营的全过程考察分析项目的可行性，其目的是回答项目是否必要
建设，是否可能建设和如何进行建设的问题，其结论为投资者的最
终决策提供直接的依据。因此，凡大中型项目以及国家有要求的项
目，都要进行可行性研究，其他项目有条件的也要进行可行性研究。
(2)可行性研究报告的编制。可行性研究报告是确定建设项目、编制设计文件和项目最终决策的重要依据。要求必须有相当的深度和准确性。承担可行性研究工作的单位必须是经过资格审定的规划、设计和工程咨询单位，要有承担相应项目的资质。
(3)可行性研究报告的审批。可行性研究报告经评估后按项目审批权限由各级审批部门进行审批。其中大中型和限额以上项目的可行性研究报告要逐级报送国家发展和改革委员会审批;同时要委托有资格的工程咨询公司进行评估。小型项目和限额以下项目，一般由省级发展计划部门、行业归口管理部门审批。受省级发展计划部门、行业主管部门的授权或委托，地区发展计划部门可以对授权或委托权限内的项目进行审批。可行性研究报告批准后即国家同意该项目进行建设，一般先列入预备项目计划。列入预备项目计划并不等于列入计划，何时列入计划，要根据其前期工作进展情况、国家宏观经济政策和对财力、物力等因素进行综合平衡后决定。
3.设计工作
一般建设项目(包括工业、民用建筑、城市基础设施、水利工程、道路工程等)，设计过程划分为初步设计和施工图设计两个阶段。对技术复杂而又缺乏经验的项目，可根据不同行业的特点和需要，增加技术设计阶段。对一些水利枢纽、农业综合开发、林区综合开发项目，为解决总体部署和开发问题，还需进行规划设计或编制总体规划，规划审批后编制具有符合规定深度要求的实施方案。
(1)初步设计(基础设计)。初步设计的内容依项目的类型不同而有所变化，一般来说，它是项目的宏观设计，即项目的总体设计、布局设计，主要的工艺流程、设备的选型和安装设计，土建工程量及费用的估算等。初步设计文件应当满足编制施工招标文件、主要设备材料订货和编制施工图设计文件的需要，是下一阶段施工图设计的基础。
初步设计(包括项目概算)，根据审批权限，由发展计划部门委托投资项目评审中心组织专家审查通过后，按照项目实际情况，由发展计划部门或会同其它有关行业主管部门审批。
(2)施工图设计(详细设计)。施工图设计的主要内容是根据批准的初步设计，绘制出正确、完整和尽可能详细的建筑、安装图纸。施工
图设计完成后，必须委托由施工图设计审查单位审查并加盖审查专用章后使用。审查单位必须是取得审查资格，且具有审查权限要求的设计咨询单位。经审查的施工图设计还必须经有权审批的部门进行审批。
(二)建设实施阶段
1.施工准备
(1)建设开工前的准备。主要内容包括：征地、拆迁和场地平整;完成施工用水、电、路等工程;组织设备、材料订货;准备必要的施工图纸;组织招标投标(包括监理、施工、设备采购、设备安装等方面的招标投标)并择优选择施工单位，签订施工合同。
(2)项目开工审批。建设单位在工程建设项目可研批准，建设资金已经落实，各项准备工作就绪后，应当向当地建设行政主管部门或项目主管部门及其授权机构申请项目开工审批。
2.建设实施
(1)项目新开工建设时间。开工许可审批之后即进入项目建设施工阶段。开工之日按统计部门规定是指建设项目设计文件中规定的任何一项永久性工程(无论生产性或非生产性)第一次正式破土开槽开始施工的日期。公路、水库等需要进行大量土、石方工程的，以开始进行土方、石方工程作为正式开工日期。
(2)基本建设投资额。国家基本建设计划使用的投资额指标，是以货币形式表现的基本建设工作，是反映一定时期内基本建设规模的综合性指标。基本建设投资额是建设项目当年实际完成的工作量，包括用当年资金完成的工作量和动用库存的材料、设备等内部资源完成的工作量;而财务拨款是当年基本建设项目实际货币支出。投资额是以构成工程实体为准，财务拨款是以资金拨付为准。
(3)生产或使用准备。生产准备是生产性施工项目投产前所要进行的一项重要工作。它是基本建设程序中的重要环节，是衔接基本建设和生产的桥梁，是建设阶段转入生产经营的必要条件。使用准备是非生产性施工项目正式投入运营使用所要进行的工作。
(三)竣工验收阶段
1.竣工验收的范围
根据国家规定，所有建设项目按照上级批准的设计文件所规定的内容和施工图纸的要求伞部建成，工业项目经负荷试运转和试生产考核能够生产合格产品，非工业项目符合设计要求，能够正常使用，都要及时组织验收。
2.竣工验收的依据
按国家现行规定，竣工验收的依据是经过上级审批机关批准的可行性研究报告、初步设计或扩大初步设计(技术设计)、施工图纸和说明、设备技术说明书、招标投标文件和工程承包合同、施工过程中的设计修改签证、现行的施工技术验收标准及规范以及主管部门有关审批、修改、调整文件等。
3.竣工验收的准备
主要有三方面的工作：一是整理技术资料。各有关单位(包括设计、施工单位)应将技术资料进行系统整理，由建设单位分类立卷，交生产单位或使用单位统一保管。技术资料主要包括土建方面、安装方面及各种有关的文件、合同和试生产的情况报告等。二是绘制竣工图纸。竣工图必须准确、完整、符合归档要求。三是编制竣工决算。建设单位必须及时清理所有财产、物资和未花完或应收回的资金，编制工程竣工决算，分析预(概)算执行情况，考核投资效益，报规定的财政部门审查。
竣工验收必须提供的资料文件。一般非生产项目的验收要提供以下文件资料：项目的审批文件、竣工验收申请报告、工程决算报告、工程质量检查报告、工程质量评估报告、工程质量监督报告、工程竣工财务决算批复、工程竣工审计报告、其它需要提供的资料。
4.竣工验收的程序和组织
按国家现行规定，建设项目的验收根据项目的规模大小和复杂程度可分为初步验收和竣工验收两个阶段进行。规模较大、较复杂的建设项目应先进行初验，然后进行全部建设项目的竣工验收。规模较
小、较简单的项目，可以一次进行全部项目的竣工验收。
建设项目全部完成，经过各单项工程的验收，符合设计要求，并具备竣工图表、竣工决算、工程总结等必要文件资料，由项目主管部门或建设单位向负责验收的单位提出竣工验收申请报告。竣工验收的组织要根据建设项目的重要性、规模大小和隶属关系而定，大中型和限额以上基本建设和技术改造项目，由国家发展和改革委员会或由国家发展和改革委员会委托项目主管部门、地方政府部门组织验收，小型项目和限额以下基本建设和技术改造项目由项目主管部门和地方政府部门组织验收。竣工验收要根据工程的规模大小和复杂程度组成验收委员会或验收组。验收委员会或验收组负责审查工程建设的各个环节，听取各有关单位的工作总结汇报，审阅工程档案并实地查验建筑工程和设备安装，并对工程设计、施工和设备质量等方面作出全面评价。不合格的工程不予验收;对遗留问题提出具体解决意见，限期落实完成。最后经验收委员会或验收组一致通过，形成验收鉴定意见书。验收鉴定意见书由验收会议的组织单位印发各有关单位执行。
生产性项目的验收根据行业不同有不同的规定。工业、农业、林业、水利及其它特殊行业，要按照国家相关的法律、法规及规定执行。上述程序只是反映项目建设共同的规律性程序，不可能反映各行业的差异性。因此，在建设实践中，还要结合行业项目的特点和条件，有效地去贯彻执行基本建设程序。
(四)后评价阶段
建设项目后评价是工程项目竣工投产、生产运营——段时间后，再对项目的立项决策、设计施工、竣工投产、生产运营等全过程进行系统评价的一种技术经济活动。通过建设项目后评价以达到肯定成绩，总结经验，研究问题，吸取教训，提出建议，改进工作，不断提高项目决策水平和投资效果的目的。
我国目前开展的建设项目后评价一般都按三个层次组织实施，即项目单位的自我评价、项目所在行业的评价和各级发展计划部门(或主要投资方)的评价
基本建设程序是指基本建设全过程中，完成各项工作必须遵循的先后顺 序。
现行的基本建设程序，包括以下 个方面的内容。
项目建议书
要搞一项基本建设工程，由主管部门根据国民经济中长期计划和行业、 地区发展规划，提出需要进一步作可行性研究的项目建议书。
可行性研究
有关专家机构根据项目建议书提供的初步资料进行技术、经济、政治等 方面的分析和论证，并得出是否可行的结论。
计划任务书
主管部门根据国民经济计划和可行性研究报告编写指导工程设计的计划 · ·
建设工程工程量清单计价规范实施手册
任务书。
选择建设地点
根据计划任务书和地区规划的要求，慎重、合理地选择建设地点。 勘察与设计工作
勘察部门根据选定的建设地点进行勘察，收集有关地质、水文资料;设
计部门根据计划任务书、选点报告和勘察资料进行建筑工程的初步设计，并 编制初步设计概算;如需进行技术设计(大型工程)，还需编制修正概算。 初步设计方案(技术设计方案)通过以后，在此基础上进行施工图设计，并 编制施工图预算。
编制基本建设计划
基本建设计划是根据批准的初步设计文件和概算文件编制。
设备订货和施工准备
建设单位和施工单位根据基本建设计划进行设备订货和施工准备。 组织施工
根据施工图和基本建设计划组织全面施工。在施工前，施工单位应 编制施工预算。
生产准备工作
在展开全面施工的同时，建设单位做好各项生产准备工作。
竣工验收，交付使用
建设单位在工程竣工后，要及时组织验收。这时，施工单位编制工程结 算，建设单位编制竣工决算。
以上 项内容的前 项内容属于基本建设前期工作，后 项内容属于 基本建设后期工作。
虽然基本建设全过程由于工程类型不同而有所差异，但进行基本建设工
作，一般都应遵循先勘察后设计、先设计后施工、先验收后使用的程序，这 一程序是基本建设工作过程中的自然规律和经济规律的客观反映，我们只有 遵循这一客观规律，坚持按基本建设程序办事，才能取得较好的经济效益。
一、前期工作
1.可行性研究报告审批。项目业主负责项目的前期工作。工可编制由其委托具有甲级工程咨询资质的单位完成，并负责上报审批。“678网”内属于国家高速公路“7918网”内的项目(以下简称“国高项目”)，由省区发改委、交通运输厅分别报交通运输部、国家发改委审查，由国家发改委审批。“678网”内的其它高速公路项目(以下简称“地高项目”)，按照《省人民政府办公厅关于进一步加强固定资产投资项目前期工作的通知》规定，由项目业主依据批准的规划，分别向城乡规划、国土资源和环境保护等部门申请办理规划选址、用地预审和环评审批等手续。完成相关手续后，报省区发改委批复项目可行性研究报告。省交通运输厅负责项目的行业审查。
2.可行性研究报告审批前，项目业主还应组织完成下列工作：
(1)项目涉及通航河流(含规划中的通航河流)的临河、跨河、拦河等建筑，应及时与航道管理部门联系，进行相关论证，并取得许可。
(2)项目涉及风景名胜区、水源保护区、自然保护区、森林公园、地质公园等环境敏感目标的，需向相应的行业主管部门办理许可手续。
(3)项目建设资金需落实，资本金由项目业主承诺，银行贷款要取得商业银行的贷款承诺文件。
3.从项目工可审查开始，应听取管养单位的意见，确保管养设施、收费设施等的合理设置，避免建设过程中的变更，甚至投入运营后再来改造。
4.项目的其它前期工作，如水保评估、地质灾害评估、压矿调查、林地手续、文物调查等，应同步开展工作。
二、项目法人组建
1.项目法人的组建要严格按照交通运输部《公路建设项目法人资格标准(试行)》(交公路发〔2001〕583号)执行。作为高速公路的项目业主，必须达到该标准的甲级公路建设项目法人资格标准。 2.项目法人组建后，应按该资格标准的要求履行相关机构成立的审批程序，并配备相应的管理机构和人员，落实建设资金，在初步设计批准前报省交通厅审查。申报资料应包括以下材料：
①《公路建设项目法人资格申报表》(格式见附件1);
②法人单位成立的批文，法定代表人的任职文件;
③工程可行性研究报告的批文;
④企业法人营业执照或事业单位法人证书;
⑤建设资金来源情况说明;
⑥项目负责人及技术、财务、安全负责人的职称证书;
⑦项目负责人及技术负责人以往的工程项目管理工作业绩及证明材料。
以上②～⑦项材料作为申报表的附件装订成册。证照、批文、业绩材料等可采用复印件，证照应提供完整信息(有正、副本的以副本为准)。项目法人在工可批复前组建的，第③项申报材料不作要求。
申报材料一式三份，审查后厅留存一份，返回申报单位一份，省高项目抄送省发改委一份，国高项目上报交通运输部一份。
3.需要采取代建方式进行项目管理的，按照厅《贵州省公路建设项目代建管理指导意见》执行，代建单位应通过招标方式选择。
4.项目法人组建后，应按照交通运输部要求填写《工程质量责任登记表》，其他从业单位在签订工程合同前填写。具体操作按厅《关于贯彻落实交通运输部〈关于严格落实公路工程质量责任制的若干意见〉的通知》执行。
三、勘察设计招标
1.公路建设项目工程可行性研究报告批复后可进行勘察设计招标。按照交通运输部的规定，在加快公路建设的形势下，确需在工程可行性研究报告上报待批阶段开展前期工作的，亦可进行勘察设计的招标。
2.招标可由项目法人自行组织，按照国家发改委(原国家计委，以下不再区分)《工程建设项目自行招标试行办法》(委令2000年第5号)要求进行核准;若项目法人尚未组建，应委托甲级资质的招标代理机构组织招标。 3.招标方式原则上应采取公开招标，招标公告要按照国家发改委《招标公告发布暂行办法》(委令2000年第4号)及《国家计委关于指定发布依法必须招标项目招标公告的媒介的通知》(计政策〔2000〕868号)有关规定执行，不能仅在省内媒体上发布。因项目特殊，符合交通运输部《公路工程勘察设计招标投标管理办法》(部令2001年第6号)第十二条规定的，可以采取邀请招标，但省高项目须事先报省政府批准，国高项目须报国家发改委批准。
4.招标文件出售前(含招标公告)应报厅审批，实行资格预审的，资格预审结果亦应报厅审批，国高项目由厅进一步报交通运输部核备。未经审批的招标文件不得出售。评标专家由业主单位在厅有关部门监督下从交通运输部专家库中抽取，按厅《关于转发交通运输部〈关于进一步加强公路工程施工招标评标管理工作的通知〉的通知》规定执行，招投标过程由省监察厅驻交通厅监察室和交通厅基本建设管理处进行监督指导，并派员进行现场监督。评标结果在厅网站公示，并由项目法人向厅党委汇报招标情况。省高项目评标报告报厅核备，国高项目评标报告由厅转报交通运输部核备。地质地形条件好、技术难度不高的项目亦可采取邀请专家的方式进行审查。
5.为提高招标效率，勘察监理、咨询审查单位可与设计单位一同招标。但对于省高项目，初步设计由厅审批，咨询单位原则上同时作为代厅审查单位，由厅在咨询单位备选库中根据项目的特点研究推荐，报厅党委审查确定。
四、初步设计
1.勘察设计过程中的阶段性审查、验收工作由项目法人组织。重大审查、验收应邀请厅相关部门(基本建设管理处、综合计划处)或省交通建设工程质量监督站、省交通建设工程造价管理站(以下分别简称“省质监站”和“省造价站”)参加。
2.设计文件应按照交通运输部《公路工程基本建设项目设计文件编制办法》(交公路发〔2007〕358号)、《公路工程基本建设项目概算预算编制办法》(JTG B06-2007)及省造价站《关于执行〈贵州省公路工程基本建设项目概、预算编制补充规定〉的通知》编制。 3.设计文件编制完成后由项目法人报厅。文件上报时，上报公文和设计文件的总册递交至厅。上报文中应对项目的基本情况(项目性质、勘察设计招标、路线控制点、技术标准、工程规模、主要工程数量、概算等)进行简明的说明。厅进行形式审查和政策性审查后，若符合要求，对于省高项目，即委托代厅审查单位和省造价站进行审查，完整的设计文件及有关材料由项目法人单位直接报代厅审查单位和省造价站;对于国高项目，由厅组织相关单位进行预审查。若形式审查和政策性审查不符合要求，则及时反馈补正要求。
4.厅审查完成后，对于省高项目，由厅进行批复;对于国高项目，形成预审查意见后由厅行文上报交通运输部审批，完整的设计文件及有关材料由项目法人单位直接报代部审查单位。
五、工程施工、监理等招标
1.工程施工、监理(含总监理工程师办公室)、试验检测机构、大宗材料供应等从业单位均应通过公开招标选择。招标工作在初步设计上报后即可开展资格预审等招标前期工作，但招标文件原则上应在初步设计批复后才能出售。 2.除招标文件和资格预审结果的审批方式变为核备外，其余要求原则上与勘察设计招标相同。原则上，对总监理工程师办公室、路基工程和特大桥隧的施工和驻地监理招标，厅监察室和基本建设管理处派员对评标进行监督。对监理招标，招标人还可进一步邀请省质监站进行评标现场的监督。厅党委将听取项目法人单位上述项目的招标情况汇报。
3.招标工作中，要充分利用我省的交通建设从业单位信用评价结果，在评标办法中制订相关的奖惩条款，选择信用好的单位。
4.因招标失败而重新招标的项目要认真分析招标失败的原因，有针对性地修改招标文件，尽力避免重新招标再次失败。重新招标时，若招标文件未作修改可不再报备。若两次招标失败，按规定可不再招标，可采用竞争性谈判方式邀请若干从业单位进行谈判。项目法人对此必须要有相关的议事规则，坚持公开透明，防止暗箱操作，要形成有关的会议记录(纪要)，杜绝个人或少数人说了算。竞争性谈判实施前，项目法人应将招标失败的情况及原因分析、竞争性谈判的方案、拟邀请的谈判单位等以文字报告的方式报厅核备，国高项目由厅进一步报交通运输部核备。
六、施工图设计
1.施工图设计审查、验收等工作由项目法人组织，重大审查、验收应邀请厅相关部门(基本建设管理处、综合计划处)或省质监站、省造价站及管养单位参加。
2.施工图设计审查完成后，对于国高项目，由项目法人报厅审批，并由厅报交通运输部核备;对于省高项目，由项目法人报厅(设计文件直接报代厅审查单位及省造价站)，厅委托咨询单位及省造价站进行审查后审批。
七、施工许可
1.项目施工前，项目法人要完成施工图设计的审查报批手续，按规定到省质监站办理公路工程质量监督手续;取得国土资源部门对用地的批复，基本完成征地拆迁工作;落实建设资金，并经交通主管部门审计。同时，要按照《省人民政府办公厅转发省劳动保障厅省建设厅关于建立和实行贵州省建筑业企业务工人员工资支付保障金制度意见的通知》要求，督促中标企业预交务工人员工资支付保障金。
2.完成上述工作后，项目法人应按照交通运输部《关于实施公路建设项目施工许可工作的通知》(交公路发〔2005〕258号)及省交通厅要求，填写《施工许可申请书》连同申请材料一起报厅，省高项目由厅审批，国高项目由厅审查后转报交通运输部审批。申请书一式三份，申请材料作为附件另行装订成册(国高项目一式二份，省高项目一份)。申请材料至少包括以下内容：
①施工图设计文件批复;
②交通主管部门对建设资金落实情况的审计意见;
③国土资源部门关于征地的批复或者控制性用地的批复;
④各合同段的施工单位和监理单位名单、合同价情况;
⑤应当报备的资格预审报告、招标文件和评标报告(实施过程中已报备过的仅需报送上报公文即可); ⑥已办理的质量监督手续材料;
⑦保证工程质量和安全措施的材料;
⑧预交务工人员工资支付保障金证明材料。
3.涉及水上、水下施工的作业，应及时与海事部门联系，办理必要的施工作业许可手续。
八、设计变更
1.经过审批的设计文件原则上不得变更，因特殊原因或抢险需要确需变更的，需履行审批手续。
2.设计变更按变更规模或金额分为一般变更、较大变更和重大变更，具体标准按交通运输部《公路工程设计变更管理办法》(部令2005年第5号)执行。一般变更由项目法人审批，较大变更由厅审批(国高项目进一步报交通运输部备案)，重大变更由厅审批(省高项目)或由厅转报交通运输部审批。
3.设计变更提出后应先由项目法人进行审查核实，必要时可组织专家论证，确需变更的可提出申请，一般变更向项目法人申请，较大变更和重大变更由项目法人向厅申请。申请程序按厅《关于规范公路工程设计变更申请程序的通知》执行。对于一般变更，若变更工程规模接近较大变更，或存在向较大变更转变的趋势，应按较大变更进行申请。严禁肢解工程以缩小变更规模的方式规避审批。 4.变更申请得到批准后才能开展后续设计工作。设计完成后由项目法人组织审查，按管理权限审批后实施。抢险性质的变更可边实施边申请边报批。
九、交工验收
1.公路工程各合同段按合同约定的工程内容完成后，由项目法人组织进行交工验收。交工验收前，对工程质量，施工单位的自检和监理单位的评定都必须达到合格，质量监督机构或具有相应检测资质的检测机构应出具检测意见。 2.交工验收按照交通运输部《公路工程竣(交)工验收办法》(部令2004年第3号)的要求执行。由项目法人组织监理单位按《公路工程质量检验评定标准》的要求对各合同段的工程质量进行评定。验收完成后由项目法人按交通运输部《关于贯彻执行公路工程竣(交)工验收办法有关事宜的通知》(交公路发〔2004〕446号)规定的格式完成项目交工验收报告报厅核备，经厅审查无异议后可开放交通进入试运营期。
3.在开放交通收取车辆通行费前，项目业主单位必须向省人民政府办理收费站设置、收费年限、收费标准等有关审批手续。
十、竣工验收
1.项目经2～3年的试运营，经项目法人申请，由厅组织进行竣工验收，但超过100公里的国高项目由交通运输部组织进行竣工验收。 2.竣工验收前，应完成以下工作：
①交工验收提出的工程质量缺陷等遗留问题已处理完毕，并经项目法人验收合格;
②工程决算已编制完成，竣工决算已经审计，并经厅或厅授权单位的认定;
③竣工文件已按交通部规定的内容完成;
④对需进行档案、消防、环保等单项验收的项目，已经有关部门验收合格;
⑤质量监督机构已对工程质量检测鉴定合格，并形成工程质量鉴定报告。
3.竣工验收后，由厅印发《公路工程竣工验收鉴定书》(超过100公里的国高项目由交通运输部印发)。
采取BT、BOT等方式建设的项目参照执行。属于备案制的按备案的有关程序办理。
建设项目的一般建设程序如下：
(1)提出项目建议书
它是由业主根据区域经济发展和行业发展规划要求等，经过调查，分析拟建项目建设的必要性、可行性和可能性，向国家主管部门提出的项目立项建议。
(2)进行可行性研究
这是有关部门对建设项目在投资决策前技术经济论证，得出可行与否的结论，并提出可行性研究报告。只有论证为可行并经批准，该建设项目才算正式“立项”，有关部门开始编制建设项目的设计任务书。
(3)编制设计文件
设计文件一般由建设单位委托设计单位编制。建设项目设计一般按以下三个阶段进行：①初步设计这是一项带有规划性质的轮廓设计，由此编制出初步设计文件。②技术设计这是对初步设计的进一步深化设计，由此编制出技术设计文件。 ③施工图设计这是对初步设计、技术设计的具体化设计，由此编制出施工图设计文件。
小型项目可采用两阶段设计，即只进行初步设计和施工图设计;有的也可直接进行施工图设计。
(4)建设准备
这是指建设项目在开工建设前所做的各项准备工作。如征地、拆迁和场地平整;组织施工招标，选定施工单位等。
(5)施工安装
施工安装就是按照设计文件、施工合同和施工组织设计的要求，为达到工程质量、工期、成本及安全、环保等目标所进行的一系列施工活动。
(6)生产准备
对于生产性工程建设项目，生产准备是连接建设和生产的重要纽带，是项目投产前建设单位的一项重要工作。
(7)竣工验收
工程竣工通过组织竣工验收后，建设项目由施工单位交付建设单位使用。
(8)工程项目后评价
这是工程项目建设完成并投入生产或使用之后所进行的总结性评估。
铁路基本建设程序
(procedure for railway capital construction)铁路建设项目从决策、设计、施工、竣工验收直到建成投产的全过程中，各个阶段、各个步骤、各个环节所必须遵循的顺序和制度...
铁路基本建设程序(procedure for railway capital construction)铁路建设项目从决策、设计、施工、竣工验收直到建成投产的全过程中，各个阶段、各个步骤、各个环节所必须遵循的顺序和制度。进行铁路基本建设必须遵循它。铁路基本建设程序一般可划分为七个阶段，即：铁路预可行性研究(项目建议书)阶段、铁路可行性研究(设计任务书)阶段、铁路设计阶段、铁路建设准备阶段、铁路建设实施阶段、铁路竣工验收阶段和铁路建设项目后评价阶段。其中预可行性研究阶段、可行性研究阶段称为“前期工作阶段”或“投资项目决策阶段”，在这两个阶段，必须对建设项目做出经济评价。
铁路预可行性研究阶段是铁路建设项目立项的依据，应按铁路建设的长远规划，充分利用国家和行业资料，经调查踏勘后编制。它从宏观上论证项目的必要性，为编制项目建议书提供必要的基础资料。铁路建设项目建议书是业主单位向国家提出的要求建设某一铁路建设项目的建议文件，是对该铁路建议项目的轮廓设想，是从拟建项目的必要性及宏观方面的可能性加以考虑
的。在客观上，铁路建设项目要符合国民经济长远规划，符合铁路部门、其它行业和地区规划的要求。
铁路可行性研究阶段是项目决策提供依据，应根据批准的项目建议书，从技术、经济上进行全面深入的论证，采用初测资料编制。设计任务书是在经批准的可行性研究报告基础上编制的，供设计单位使用，它与经批准后的可行性研究报告一起作为初步设计的依据，不得随意修改和变更。如果在线路基本走向方案、接轨点方案、建设规模、铁路主要技术标准和主要技术设备等方面有变动以及突破投资控制数时，应经原批准机关同意。
铁路设计工作阶段铁路设计分为初步设计、施工图两个阶段;工程简单、设计原则明确的小型项目，经主管部门同意，可按一阶段设计，即施工设计。原三阶段设计中，在初步设计和施工图阶段之间还有技术设计阶段。
初步设计根据批准的铁路可行性研究，彩用定测资料编制。初步设计经审查批准后，作为控制铁路建设项目总规模和总投资的依据。
施工图是工程实施的依据，应根据审批的初步设计和补充定测资料编制。为施工提供必要的图表和必要的设计说明，详细说明施工时应注意的具体事项和要求，编制投资检算。铁路建设项目完成上述各设计阶段的工作后，申请列入投资计划，其中大中型投资计划由国家计委批准，小型项目按扩权规定，分别由铁道部和铁路局批准。
铁路建设准备阶段
建设准备的内容主要工作内容包括：征地、拆迁和场地平整，完成施工用水、电、道路等工程，组织设备、材料订货，准备必要的施工图纸，组织施工招标投标，择优选定施工单位。
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