县乡关系调整：从权力收放到职责分工
作者简介：黄红华，浙江工商大学公共管理学院副教授、博士，硕士生导师，主要研究方向为城乡社会政策、地方治理。
基金项目：教育部青年基金项目：“县级政府公共服务能力研究”(编号：08JC810017);国家社科基金重大项目“加强和改善国家对农业农村发展的调控和引导对策研究”(编号：08&ZD020)。
①吴理财：《县乡关系的几种理论模式》，《江汉论坛》，2009年第6期。
摘要：虽然县乡政府之间具有法定的“分权”特征，但受组织人事制度与财税体制等方面的影响，乡镇的主动性和独立性受到制约，压力体制下的县乡相互依赖成为县乡关系难以改善的症结所在。浙江省和成都市在统筹城乡发展和小城镇建设的过程中，对县乡关系进行了调整，分别走上了“县市放权、乡镇扩权” 和“放权-收权-分权”的改革道路。与放权、扩权和收权相比，县乡分权是县乡关系调整的根本和长远之计。为实现县乡分权，必须从顶层进行系统设计、增强乡镇财政的独立性和稳定性、提高县级政府直接管理和服务基层的能力，同时增强农村自治组织的能力和权威。而县乡分权的具体内容，不仅仅包括划分县乡政府各自的专有职权，还必须明确两者在履行共有职权中的角色定位。
关键词：县乡关系;放权;分权;体制改革
伴随着县域经济的兴起以及统筹城乡发展战略的推进，县乡政府的经济社会职能逐步发生变化，县乡关系需要进行适时调整。这种调整的模式，从最初的机构人员精简、乡镇撤并，到后来的乡财县管，从简政放权到强镇扩权(扩权强镇)再到县乡分权，林林种种、不一而足。这些看似相互矛盾的改革举措，在我国不同时期或者同一时期的不同地区，正在积极尝试，有些地区甚至在不同时期对这些改革进行了反复尝试。
那么，为什么县乡关系需要调整?县乡关系调整的典型模式是什么?什么是县乡关系调整的根本和长远模式?如何实现这一调整?本文试图通过浙江省和成都市这两个典型案例的比较分析，探索上述问题的答案。
一、县乡关系的症结：压力体制下的相互依赖关系
县乡关系的模式被一些学者归结为“压力”、“同构”、“共谋”、“互动”等类型①。其实，这些模式不仅可以用来描述县乡关系，而且用来描述所有上下级地方政府间关系也是不谬的。只是相对于较高层级地方政府间关系来说，县乡政府间的这种关系更具特色。
特色之一：县乡之间具有法定的分权关系。压力体制下，上级政府将相关职责和指标体系分解到下级政府来执行，并实行层层考核。这就通常要求上下级政府承担的职责相同。但从法条来看，县乡政府间不严格具备职责重合的特征。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第59条对地方政府的职权是通过“县以上地方政府”和“乡、民族乡、镇政府”两个条款分别规定的。省、市、县之间有较典型的职责重合特征，而乡镇政府的职责另列，它不包括行政监察、城乡建设事业、环境和资源保护、民族事务等方面的内容。也就是说，县乡政府之间存在法定意义上的职权分工，具有分权体制的某些特征。
特色之二，县乡之间机构设置上具有“异构”特征。我国县级以上各级地方政府的机构设置基本符合“上下同构”的特征。县级政府一般都有30多个职能部门，分工细、人员多，行政运行过程中的部门间界限较为分明;而乡镇政府通常只有3-5个或5-7个机构，如党政办公室、经济发展办公室、财政工作办公室、农业发展办公室、社会事务管理办公室、村镇建设办公室、综合治理办公室等，不仅分工粗、人员少，而且在运行过程中通常打破部门间的界线统筹行动。在县乡工作衔接中，通常出现乡镇政府一个部门甚至一个工作人员应对县级政府多个部门和工作人员的现象。所以，县乡政府之间也不具备严格的“同构”特征。
虽然从职权和机构设置来看，县乡政府之间不存在严格的“同权”、“同构”特征，但党政机关的组织人事体制以及财政体制却冲淡了县乡之间的“分权”和“异构”特征，它们形成的“压力体制”制约了乡镇政府的主动性和独立性。
首先，我国的党政组织人事体制强化了乡镇政府对县级政府的附属性。我国实行的是党委领导下的行政首长负责制，党委拥有思想、政治和组织方面的领导权。地方行政首长在程序上由同级人民代表大会选举产生，实质上候选人的提名权掌握在上级党委手中，因而干部的产生具有强烈的选拔和委任特征。如此一来，乡镇政府党政领导都会遵照县级党委的指示去履行职权(至少形式上如此)，因而县级政府对乡镇政府拥有重要的影响力。此外，《组织法》还规定，县级政府有领导下级人民政府的工作，改变或者撤销下级人民政府不适当的决定、命令，依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员等方面的职权。正因为如此，虽然乡镇政府在法律上不必承担城乡建设事业、环境和资源保护、民族事务等方面的职责，但实际上当县级政府要求作为下级的乡镇政府配合甚至参与履行上述职能，乡镇政府也不便推却。
其次，1994年以来实施的分税制以及后来“乡财县管”强化了乡镇政府对县级政府的依赖关系。1993年国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》只在中央和地方之间进行了财税分权，而地方各级政府之间的财税权力则由各地自上而下进行分配。其结果往往是财税向上级政府集中。县乡财政关系也是如此。虽然县级政府在处理财政体制的时候也提出了“财权与事权相匹配”等原则，按照“划分乡镇类型、确定收支范围、核定收支基数、分类超收分成”等办法进行财政分配，但分配的结果往往是财政向县级政府集中。这使得乡镇政府必然在行政过程中需要仰仗县级政府的财政支持，遵循县级政府对各项职能轻重缓急的导向作用。2006年全面取消农业税后，乡镇的财政能力进一步明显下降。为了保障乡镇的基本运作，截至2011年底，全国已有85%的乡镇实施了“乡财县管”制度。其基本内容包括：“预算共编、账户统设、集中收付、采购统办、票据统管”，县级财政部门直接监管乡镇财政收支。其配套措施一般包括：撤销乡镇财政国库，明确乡镇财政支出范围、顺序和标准，统一县乡工资福利政策和标准，控制和减少财政供养人员等。分税制、农村税费改革及其配套制度改革较好地规范了乡镇财政支出管理，确保了工资发放和机构运转，但同时也压缩了乡镇提供公共服务的自主空间。
总之，在县级政府与乡镇政府的关系当中，法定意义上的“分权”特征受到组织人事制度和财政实力约束等方面的深刻影响，形成了现实中的“压力”体制，客观上压缩了乡镇政府的自主性。同时，由于县级政府不是最基层的一级政府，因而在直接履行相应职责的能力和便利性方面存在不足。县级政府的能力缺陷与乡镇政府的财力不足紧密结合，相互强化，形成了县乡政府之间的相互依赖关系。这种关系造成了县乡法定职权关系囿于字面，县级政府脱离群众，乡镇政府疲于应付上级考核与监督的格局。
随着统筹城乡发展和城镇化发展战略的推行，这种县乡关系格局受到一次次冲击。以下我们通过浙江省和成都市的案例进行阐述。
二、县乡关系调整的浙江案例：县市放权与强镇扩权
浙江省是小城镇建设起步较早、取得较大成就的省份。改革开放后，浙江省的小城镇建设已经有20多年的历史：1994年率先提出建设100个现代化小城镇并进行综合改革试点，1998年将34个镇列入全国112个综合改革试点镇，2000年确定136个镇作为进行优先布局和发展的对象，2007年确定141个省级中心镇，2010年增设63个省级中心镇，并从200多个中心镇当中选出27个作为小城市培育。在国家发展和改革委员会2005、2008、2012年发布的《发展改革试点小城镇名单》中，浙江省(不含宁波市)分别以8个、11个和16个全国性试点小城镇的数量名列前茅。
城镇化的推进对于县乡关系的调整具有重要影响。在工业化和城市化推进的过程中出现了一系列的现象：人口集聚导致治安环境相对复杂、社会保障问题亟待解决，工业发展导致环境污染问题、安全生产事故多发。此外，经济发展和城市建设需要集镇规划、土地和项目审批、处罚违规建筑等。这些问题和需求在乡镇现有体制下都难以解决。在这种背景下，强镇扩权改革应运而生。
2005年，浙江省开始在绍兴县杨汛桥等5个小城镇进行“强镇扩权”试点。2006年，绍兴县钱清镇政府把机构从“四办一中心”调整为“五办一局两中心”，县级主要职能部门在镇级基本建立，镇政府由此开始行使城市管理职能。2007年，浙江省首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，赋予中心镇部分县级经济社会管理权限，涉及财政、规费、资金扶持、土地、社会管理、户籍等10个方面的扩权。2010年，浙江省从200多个中心镇当中选出27个作为小城市培育，赋予它们县级经济社会管理权，设立具有金库的一级财政体制，并享有中心镇的所有优惠政策，户籍制度更为开放。
浙江省在小城镇(市)建设过程中调整了县乡之间的职权和关系。在管理权限方面，赋予中心镇相应的经济类项目核准、备案权和市政设施、市容交通、社会治安、就业社保、户籍管理等社会管理权，鼓励将非行政许可事项直接交中心镇行使，行政许可依法委托中心镇直接行使，在中心镇集中办理各类审批事项;(通过委托、交办、延伸机构等方式)赋予小城市县级经济社会管理权限。在县乡关系方面，中心镇党委书记一般由县级领导班子成员兼任，不能兼任的，可高配为副县级;县级部门派驻机构业务上接受部门指导，财政管理以试点镇为主，干部任免须镇党委书面同意、赋予中心镇党委人事动议权。在小城市试点镇的县级部门派驻机构业务上接受部门指导，日常管理以试点镇为主，负责人任免须镇党委书面同意。
与欠发达地区乡镇改革的差异在于，即使在农村税费改革的背景下，浙江省的乡镇改革也没有经历明显的收权过程。2001年，《浙江省市县乡机构改革实施意见》规定：“县级政府要调整县级主管部门派驻乡镇机构的管理体制，凡能下放给乡镇的，要坚决下放，以完善乡镇政府功能。实行乡镇与县级主管部门双重管理的，尽量以乡镇管理为主;对垂直管理部门设在乡镇的机构，乡镇要加强对其监督。”可以认为，这次改革的基调是向乡镇下放职权。2006年，浙江省又出台了《关于推进乡(镇)机构改革工作的意见》文件，基调仍然是下放职权，规定“县政府需要乡镇政府承担相关责任的，应依法合理赋予乡镇政府相应的办事权限，尤其是在安全生产、环境保护、市场监管、村镇规划建设与管理、公共卫生、食品安全、人口和计划生育、劳动保障、土地、林业、水利等领域，要明确权责关系”。2007年以后，浙江省乡镇体制改革的重心就放在了中心镇、小城镇(市)建设以及强镇扩权方面了。
与全国其它省份一样，浙江省的强镇扩权改革一方面增强了小城镇的权能，提高了小城镇的适应性和经济发展的活力陈剩勇、张丙宣：《强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践》，《浙江学刊》，2007 年第6 期。，另一方面也可能导致乡镇权力和机构膨胀。单一的放权不能消除历史上一般行政权力下放的“钟摆效应”的出现。孙柏瑛：《强镇扩权中的两个问题探讨》，《中国行政管理》，2011年第2期。同时，随着小城镇(市)财政实力的增强、管辖规模的扩大以及管理职权的扩展，难免会出现在乡镇政府以下再设置一级行政(派出)机关的现象。例如，2006年开始扩权的钱清镇就已经在镇政府之下设置了钱清、新甸、南钱清等三个片管理区。我们有理由担忧：小城镇(市)在全面扩权之后升格为县级政府，而此前的片区也相应地升格为乡镇或者街道。小城镇建设并不能实现县乡关系的根本调整和优化，而仅仅是新增了压力体制下县乡群体的数量。可以断定，如果县乡压力体制不发生变化，县乡政府之间不实现分权，那么县乡体制改革将一再重复权力下放和上收的钟摆现象。因而，在放权的基础上进一步实现分权，将是浙江省县乡体制改革的重要突破口。需要指出的是，虽然浙江省的改革是以放权和扩权为基调的，但其中也有分权改革的内容。这一点将在本文第四部分具体阐述。
三、县乡关系调整的成都样本：从放权、收权到分权
2007年获批“全国统筹城乡综合配套改革试验区”的成都市，在2001、2004和2007年进行了三轮乡镇体制改革，每次改革都试图对县乡关系进行调整。
2001年的乡镇体制改革是在四川省委省政府的统一部署下进行的，主要内容包括机构改革和人员精简，调整相关机构的管理体制、下放一些部门的权力。如，把能下放给乡镇的县级部门派驻机构统统下放给乡镇;把原先实行县乡双重管理的部门改为以乡镇为主进行管理;加强乡镇政府对上级垂直管理部门的监管。乡镇事业单位改革的要求也是以乡镇管理为主。中共四川省委、四川省人民政府：《关于四川省市县乡机构改革的意见》，川委发[2001]12号，2001年3月7日。可以判断，这一轮县乡关系调整的基调是职权下放。
2004年的乡镇体制改革是由成都市委市政府根据国家相关文件精神提出的。当时的背景是，一方面国家正在实施的农村税费改革削弱了乡镇的财政能力，改革面临部分乡镇规模偏小、承载能力差、辐射带动功能弱以及财政欠帐多、负担重等问题;另一方面，统筹城乡发展提上日程，县级政府职责加大。在这种背景下，成都市一方面精简了乡镇的机构、领导职数、行政编制，另一方面强化县级涉农部门对农村基层的服务职能。将不该由乡镇政府承担的工作交由区(市)县政府职能部门承担，农业技术服务中心、文化服务中心、农机站、畜牧兽医站等机构撤销，多数乡镇事业单位整合之后归县级政府部门进行业务指导。中共成都市委、成都市人民政府：《关于深化我市乡(镇)机构改革的意见》，成委发[2004]47号，2004年8月13日。可以看出，这一轮改革的基调是职责上收。
2007年的改革是在成都市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区的背景下进行的。与前两次改革的共同之处在于，都有机构和人员精简的内容，而且此次改革延续了上次改革的权力上收，把不适合乡镇政府承担的行政执法性、公益性和技术性的工作上收到县级部门。其区别在于，这次改革明确将乡镇的经济工作重点放在环境打造、政策宣传以及引导、服务和维权方面，剥离其招商引资和生产经营等职责。同时赋予乡镇对农村集体资产和财务管理、农地和农民负担监管等方面的权限。四川省人民政府：《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发[2007]2号，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府：《关于进一步深化完善我市乡镇机构改革的实施方案(送审稿)》，2007年。可以看到，这一轮改革是对县乡关系的进一步调整，县乡职权分工进一步明确。
由上可见，成都市乡镇机构改革的重心在短短7年内经历了从权力职能下放到上收再到县乡分权的调整。成都市的改革逻辑可以阐释为：为了提高行政效率，必须合理下放事权;但随后的农村税费改革却削弱了乡镇的财力，因此乡镇事权不得不上收;但接踵而至的统筹城乡发展战略却要求县乡政府加强对农业农村的管理与服务。在宏观背景迅速变迁、政策频繁调整的背景下，在乡镇财政能力不足和行政职能增强的双重压力下，成都市不得不将改革策略从原先的放权和收权调整为分权，一步步理清县乡政府之间的职能关系。
值得指出的是，尽管从总体脉络来看，成都市的三次乡镇机构改革呈现出从放权、收权到分权的格局，但是前两个时期都有近乎矛盾的举措。例如，2001年的改革在加强乡镇管理和服务职能的同时要求大力精简机构和人员编制;2004年的改革，在精简机构、减少职数的同时，提出在城关镇和区域优势突出、具有辐射作用的中心镇设置行政执法派出机构。直到分权以后，这些举措之间的矛盾才不那么明显。同时，三次改革都体现了因地制宜、区别对待、分类指导的精神。也就是说，分权改革比前两次改革更能缓解县乡之间的矛盾，更能避免“按下葫芦浮起瓢”的问题，相比之下更是长远之计。
四、县乡分权的条件
从浙江省与成都市的案例分析可以看出，在统筹城乡发展和城镇化战略背景下，乡镇体制改革已成定局，但放权改革只是权宜之计，分权改革才是根本。接下来的问题是：如果要实现县乡分权，需要具备什么样的条件?既然压力体制下的相互依赖关系是县乡体制的症结所在，那么能够缓解县乡两级政府的压力、减少县乡政府之间相互依赖，就是县乡分权的条件。
第一，县乡分权改革必须由高层级政府主导，在减少上级党政机关压力的同时加强同级人大的作用。无论是成都市还是浙江省，其改革都是在国务院的部署下由省市政府主导进行的。虽然需要结合辖区县乡各自的特征，但许多改革措施还是具有一定的超脱性，能够一定程度上超脱县乡两级政府各自的利益诉求来统筹进行，减少来自县级政府的阻力。为减少县级党政机关对乡镇的压力，无论是成都市还是浙江省都已经开始规范县级党政机关对乡镇的考核体系。成都市在2007年明确规定“取消应是县级政府部门的职能而考核乡镇的各种考核和‘升级达标’活动”。四川省人民政府：《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发[2007]2号，2007年2月26日;中共成都市委、成都市人民政府：《关于进一步深化完善我市乡镇机构改革的实施方案(送审稿)》，2007年。以成都市龙泉驿区为例，它在2008年改革中将“经济建设”板块中与招商引资相关的指标从乡镇考核体系中删除。浙江省则在2006年明确规定“不得将不属于乡镇职能范围的事项或不应由乡镇承担的责任列入对乡镇工作的考核，严格控制对乡镇党政领导的‘一票否决’事项”。这也说明浙江省在“县乡分权”方面已经迈出重要的步伐。需要强调的是，在减少上级党政压力的同时，需要加强同级人大对同级政府的决策权和约束力，以保障乡镇政府把主要精力放在满足本区域人民群众的需求方面。当然，这就涉及到国家层面的政治体制改革，不是某个省市可以主导的。
第二，县乡分权改革必须以乡镇稳定而独立的财政来源作为基本保障。如果乡镇财政来源缺乏制度化和稳定性、乡镇财政没有相对的独立性、乡镇自有财力与支出总额的比重太小、来自上级的转移支付尤其是专项转移支付比重过高，那么即使表面上县级政府不再对乡镇的某些指标进行考核，乡镇也仍然会不得不接受县级政府及部门所施加的任务。乡镇街道财政来源的制度化、稳定性、独立性以及财政实力是衡量县乡分权实现程度的重要指标。成都市2005年以来的做法是：划分县乡各自的税种、分成比例和超收比例，确定各类乡镇的支出基数。参见成都市温江区人民政府：《关于进一步完善镇(街道办)财政体制的意见》，温府发[2005]32号，2005年4月4日。同时，奉行“财力向下倾斜，缺口留在县上”的原则，财力不支的县还可以获得省市财政的补助。四川省人民政府：《印发〈关于进一步推进乡镇机构改革的意见〉、〈关于进一步深化农村义务教育管理体制改革的意见〉、〈关于进一步推进县乡财政管理体制改革的意见〉、〈关于做好控制和化解乡村债务工作的意见〉的通知》，川府发[2007]2号，2007年02月26日。这些规定都使得乡镇的基本支出具有制度化的刚性保障。中共成都市委、成都市人民政府：《关于深化我市乡(镇)机构改革的意见》，成委发[2004]47号，2004年8月13日。浙江省2002年实行的是“两保两挂”、“两保两联”的县乡分税体制中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅：《关于印发我省农村税费改革10个配套文件的通知》，浙委办[2002]39号，2002年8月13日。，2011年更是明确提出了“一级政府、一级财政”的体制浙江省人民政府：《关于进一步加强乡镇财政建设的意见》，(浙政发〔2011〕52号)，2011年7月15日。，“乡财县管乡用”体制只限于欠发达乡镇。从这一点而言，浙江省乡镇财政更具独立性，比成都市具备更好的县乡分权条件。
第三，县乡分权改革必须以县级政府直接管理和服务基层能力的提升作为前提。成都市在2003年就要求成立“农业服务中心”，负责乡镇的涉农管理和服务事务。2004年，成都市把农村经营管理工作划归财政所。2007年改革中，成都市又成立县投资促进委员，整合了县乡政府的招商引资、协税护税、固定资产投资、经济统计等经济管理职能;同时，通过设置直属县级职能部门的片区站所来处理乡镇涉农事务成都市机构编制委员会办公室：《成都市乡镇机构改革工作总结》，2008年10月23日。。这些举措都加强了县级政府直接管理和服务农村的能力。浙江省在这方面也做出了积极探索，即在每个行政村设置由乡镇或者县级政府部门派出的专职驻村指导员，实行一村一人、脱岗专职，承担“村情民意调研、政策法规宣传、群众信访调解、富民强村服务、民主制度监督、组织建设督导、计划生育协管”等七项重要职责。如果增加县级政府派出的驻村指导员数量，赋予驻村指导员更多的权力，提高驻村指导员及其所在机构的地位，通过驻村指导员切实实现沟通信息、宣传政策、代理事务、协调纠纷等职能，那么县级政府直接管理农村的目标就可能实现。
第四，必须加强农村自治组织的权威与自治能力，从整体上减轻县乡政府管理和服务方面的压力。村级组织自我管理和服务的能力越强，市场体系和机制的发育越完善，乡镇政府的压力就会越轻。成都市把农村公共管理和服务划分为文体、教育、医疗卫生、就业社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务以及社会管理等类别，并把每项管理和服务内容都划分为“政府为主、村自治组织为主、市场为主”三类，规定“政府主要做好基本的公益性公共服务和社会管理，村级自治组织切实做好自治组织内部的服务和管理，依托市场主体开展以市场化方式供给的村级公共服务和社会管理，引导和规范社会组织开展公共服务和社会管理”成都市统筹城乡工作委员会、成都市财政局：《关于印发成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法的通知》，成统筹[2009]59号，2009年7月24日。。各级地方政府每年向每个行政村提供至少20万元(2009年、2012年分别调整为25万和30万以上)的社会管理和公共服务专项资金具体数量根据每个村的户籍人口、辖区面积、地形地貌和村组数量等指标计算得出。，并由各村协商决定资金的使用方法。浙江省则以中心村综合服务中心建设、村级协商民主等形式提升了村级自我管理和服务的能力。
五、县乡分权的具体路径
前面已经阐述县乡分权的必要性和条件，最后一个需要探讨的问题是：如何具体实现县乡分权?
首先，县乡分权需要顶层设计、系统考虑。要减少压力型体制，除了加强同级人大的决策、考核与监督作用，适当减少上级党政机关对下级党政机关的具体干预外，还需要减轻县级政府的职责压力。由于县级政府在区域经济发展、基础设施建设、基础教育、环境保护、医疗卫生、就业和社会保障等方面承担了重要的职责，同时县级财政又远不及高层级政府，因而县级政府在履行各项职责时承担了巨大压力，这种压力在现有体制下不可避免地传递到乡镇一级。因此，在不改变分税制的背景下，应该适当进行县乡政府与高层级政府之间的分权，让高层级政府在医疗卫生服务、社会保障和基础教育等方面承担更多责任，适当减小县乡两级政府的压力。就分税制而言，应该根据各级政府的事权适当调整各自的税种和税收分成。在财政转移支付方面，需要增加一般性转移支付和财力性转移支付，减少专项转移支付，保障低层级地方政府财政自主空间。
其次，县乡分权需要对县乡政府的专有职能进行界定，并在履行共有职能的过程中对县乡角色进行定位。有学者提出了根据受益范围原则、溢出效应原则、区域均等化原则、各有侧重原则、财力和事权相匹配原则、法制原则等划分中央和地方政府的职权关系。沈荣华：《各级政府公共服务职责划分研究》，《新视野》，2011年第1期。县乡政府间的职权划分也可以参照这些原则，将财政花费大或者专业性、技术性、权威性强，或者外部性大以及均等化程度要求高的职能划归县级以上政府及其部门;琐碎繁杂、个性化程度高、服务性强、本土化程度高的职能划归乡镇政府。对于县级政府专有职能，乡镇政府可以提供基层信息等方面的辅助。当前乡镇职能之所以那么多，一方面是因为县级政府把本该自己承担的职责压给了乡镇政府;另一方面是因为县乡政府过多地干预了市场和社会组织的运行。而乡镇政府之所以承担这些职责，一方面是压力体制的原因，另一方面还出于地方利益方面的考虑。
再次，加强农村自治组织的权威和自治能力的具体措施包括：把某些原来由政府掌控的权力正式委托给村级自治组织;增加乡镇驻村指导员的人数，扩大其职能，发挥驻村指导员建设与改造农村的先锋作用;增加县级政府或者县属职能部门驻村指导员的数量，增加县级政府对农村的直接了解、渗透与政策执行能力;建立驻村指导员与村级自治组织成员联席会议制度，利用联席会议解决村域内的纠纷和简单的法律问题;建立由村级组织和驻村指导员代办简单审批事项的制度;加快农村的制度化、市场化，从基础设施建设、公共物品提供、教育与文化事业、就业与社会保障、生活习惯等方面改造农村，缩小农村与城市之间的差距等等。
最后需要指出的是，浙江省和成都市的案例表明，由于经济社会发展阶段不同，各地县乡分权的具体方式和内容都会有所差异，所以在县乡分权的问题上，一方面要有较为统一的分权原则，另一方面也要给予各地一定的个性化改革空间。也就是说，在制定县乡分权改革政策时，需要加强县乡两级政府的参与。
(责任编辑：严国萍)
作者：黄红华
摘要：长期照护是因应老龄化进程加快和家庭结构变迁，面向长期失能人员提供的一项新型社会保障制度。探索长期照护管理体制是我国目前正在开展的长期照护社会保障试点工作的一项重要任务。通过回顾国家在社会保障中的角色变迁，认为国家在长期照护社会保障中应发挥制度供给者、调控监管者和最终责任者功能，在这一理念指导下，合理确定中央政府和地方政府、社保部门和民政部门的职责分工。
关键词：长期照护;管理体制;角色变迁;功能定位
20世纪中叶以来，随着老龄化进程加快和家庭结构变迁，失能人员照护成为世界性难题。自荷兰1967年通过《特别医疗支出法案》以降，长期照护成为德国、日本等国家或地区向失能人员提供的一项重要社會保障制度。《中华人民共和国老年人权益保障法》明确提出要“逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”。2016年发布的“十三五”规划纲要提出，“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点”。2016年6月，人力资源和社会保障部出台《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(以下简称《长期护理保险试点意见》)，计划在上海、重庆、宁波等15个城市开展长期照护保险试点工作，以保障失能人员的基本生活权益，使他们能够体面、有尊严地生活。作为一项新型社会保障制度，国家在长期照护社会保障制度中的功能定位在一定程度上决定了其制度初衷能否实现，《长期护理保险试点意见》也将探索长期照护管理体制作为试点工作的重要任务之一。有鉴于此，本文通过阐释国家在社会保障中的角色变迁，提出国家在长期照护社会保障中的功能应定位为制度供给者、调控监管者和最终责任者，并以此为基础探讨中央政府和地方政府、社保部门和民政部门在长期照护社会保障中的职责分工。
一、国家在社会保障中的角色变迁
长期照护是社会保障体系的一部分。社会保障制度受社会经济发展水平的制约，在不同历史阶段，国家在其中发挥的作用并不相同。总体上而言，国家在社会保障中的角色大致经历了置身事外者、一线责任者和二线责任者三个阶段的变迁。
(一)置身事外者：国家不承担社会保障责任
19世纪中叶以前，贫困被认为是个人风险，甚至在一定时期被认为是由于懒惰造成的，要受到惩罚。彼时思想界奉行自由主义，认为政府只是“守夜人”，对社会生活不宜介入过多，国家对处于贫困状态的社会成员没有救助的责任，穷人只能自救。“在这场合，像在其他许多场合一样，他受着一只看不见的手的指导，去尽力达到一个并非他本意想要达到的目的。……他追求自己的利益，往往使他能比在真正出于本意的情况下更有效地促进社会的利益。”亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究(下)》，郭大力、王亚南译，商务印书馆2011年版，第30页。
此时，应对贫困风险主要通过家庭、互助和市场三种救助形式，但随着工业化和城市化的到来，这三种模式更加难以有效解决贫困群体的基本生存问题。
家庭救助方面，家庭是社会的细胞，在工业化革命以前也是社会生产的基本单位。在自给自足的自然经济社会，家庭是为老、弱、病、残等贫困群体提供保护的唯一避风港。此时的家庭通常是包括三个甚至更多世代的大家庭，但工业化及伴随而来的城市化打破了这样的家庭结构，大家庭不再是主要的家庭类型，取而代之的是核心家庭。家庭的经济生产功能被削弱，就业向城市集中，大量“空巢家庭”出现，家庭的社会保障功能日渐式微。
互助救助方面，社会成员间的互助通常是以“行会”形式进行的。“行会”早在工业化革命之前即已产生，如早在1050年，尼德兰圣奥梅尔的商人行会势力已经相当强大，并已拥有了自己的会馆。参见金志霖：《论西欧行会的组织形式和本质特征》，《东北师大学报(哲学社会科学版)》，2001年第5期。是相同行业者通过联合产生的一种自治组织，其对内除发挥自治作用外，还发挥着一定的互助功能。如英国的“友谊社”即是工人自愿建立，通过社员缴纳的会费为老、弱、病、伤成员提供特殊津贴的组织。丁建定：《从济贫到社会保险》，中国社会科学出版社2000年版，第140-142页。据统计，截至19世纪80年代末，友谊社成员总数已达400万到500万人，约占英国成年男性人口的50%。黄素庵：《西欧福利国家面面观》，世界知识出版社1985年版，第39页。但这种互助行为毕竟与保险有别，既没有经过科学的精算，又欠缺妥当的管理，不能坚持长久，破产是其通病。“一个友谊社能维持50年以上是不平常的事;如能维持50年而又不呈现衰微征兆则是非常的不平常了。”约翰·巴顿：《论影响社会上劳动阶级状况的环境》，薛潘康译，商务印书馆2011年版，第67页。
通过市场机制的救助即通过商业保险形式化解劳动者的社会风险，但逆向选择和道德风险使商业保险形式的保障在实践中发挥的作用极为有限。
(二)一线责任者：国家全面直接介入社会保障
工业革命后，普通劳动者的境遇较工业革命前反而变得更差。首先，工业革命将传统农业、手工业生产者转变为工人，使其生产甚至生活处于资本家控制之下，这主要体现在两个方面：一是圈地运动使劳动者与其劳动资料所有权分离，将社会生产和生活资料转化为资本，并将直接生产者转化为工资劳动者;《资本论》(第1卷)，人民出版社1972版，第903页。二是机器化大生产淘汰了传统的手工业生产，传统手工业者被迫成为领取计件工资的工人。其次，资本家利用其对生产资料的控制，最大限度地攫取工人创造的剩余价值，尽可能地压低工资，工人不仅不能享受到工业化生产带来的好处，生活处境反倒变得更差，面临贫困的风险较工业革命前进一步加大。郭家宏：《工业革命与英国贫困观念的变化》，《史学月刊》，2009年第7期。
随着工人队伍的进一步扩大和权利意识的觉醒，工人运动开始风起云涌，资本主义生产方式受到威胁。此时资产阶级不得不承认，贫穷并不完全是个人的原因，资本主义生产方式亦是造成贫穷的原因之一。为了维护资本主义生产方式，资产阶级不得不考虑建立相应的机制缓解社会贫困问题。
以德国分别于1883年、1884年和1889年通过的“社会保险三法”——《疾病保险法》《意外事故保险法》和《老年和残废保险法》为开端，国家开始介入社会保障事业，推动社会救助、社会保险等社会保障事业发展。特别是在经历了二十世纪三十年代的大萧条之后，强调国家干预的“凯恩斯主义”认为市场并不是万能的，在某些领域，市场这只“无形的手”难以发挥作用，这在社会初次分配领域体现的尤为明显，国家有必要通过干预手段，解决民众的贫困问题，在所有干预手段中最为直接也最为有效的即是建立社会保障制度。此后直至1973年国际石油危机爆发，政府全面推进社会保障制度建设，并出现了以北欧、英国为代表的福利国家型态。这一时间段堪称“福利国家的黄金时代”，Esping-Andersen G.The three worlds of welfare capitalism.Princeton：Princeton University Press，1990，p.179.所有欧洲国家，即便是不同党派的执政者，皆有促进高就业、高税收以支应福利国家扩张所需经费的政策共识，具体内容包括扩大社会安全、健康与教育方案，给付提高，给付范围与服务品质提升，纳入新的受益群体及推出新计划等。
(三)二线责任者：国家调整社会保障责任方式
国际石油危机的爆发引发了社会保障的理论转向，在新古典自由主义影响下，自由主义福利国家模式开始受到追捧，减轻国家社会保障责任的呼声与实践逐渐增多，国家在社会保障中的角色定位开始由一线责任者转为二线责任者。
1973年国际石油危机爆发后，主要资本主义国家在经济上陷入了长期的滞涨阶段，经济增长缓慢甚至呈负增长，社会保障公共支出占国民生产总值(GNP)的比重逐年上升，财政赤字越来越大。如以瑞典为例(表1)，石油危机发生后，其公共支出占国民生产总值的比例和财政赤字大幅增加，将福利国家推向了危险的边缘。
在理论界，凯恩斯主义宣告破产，新古典自由主义开始占据统治地位。最明显的例证就是在石油危机发生后的13年时间里，计有3位新古典自由主义代表人物——弗里德里希·奥古斯特·冯·哈耶克(1974)、米尔顿·弗里德曼(1976)、詹姆斯·布坎南(1986)获得了诺贝尔经济学奖。新古典自由主义对福利国家展开了猛烈的批判。如哈耶克认为，一方面，福利国家对个人自由构成了威胁，福利国家实际上是一个“家族式国家”，“‘家长’控制着社会的大多数人，他根据他所认为的社会成员需求或应当得到满足的需求的数量和品种来分配财富”;哈耶克：《自由秩序原理(下)》，邓正来译，三联书店1997年版，第13页。另一方面，福利国家对市场经济的发展亦构成威胁，打击了福利创造者的积极性，助长了懒汉思想。哈耶克：《自由秩序原理(下)》，邓正来译，三联书店1997年版，第86页。弗里德曼则更为激进，认为社会保障体系导致了财政支出的膨胀，虽然其目标是崇高的，但结果却令人失望，应逐步取消社会保险。弗里德曼：《自由选择》，商务印书馆1982年版，第122页。布坎南在弗里德曼的基础上更进一步，他不仅提出要舍弃福利国家，还认为福利国家象征了一个世纪的错误。詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，中国财政经济出版社2000年版，第189页。
根据非商品化程度的不同，哥斯塔·艾斯平·安德森将福利国家分为社会民主主义福利国家、保守主义福利国家和自由主义福利国家三种类型。社会民主主义福利国家以英国为代表，又称贝弗里奇模式，实行普惠制，福利的享有与个人工作业绩关系不大，非商品化程度最高;保守主义福利国家模式以德国为代表，又称俾斯麦模式，福利的享有与个人工作业绩关联，主要通过社会保险运作;自由主义福利国家模式以美国为代表，以剩余模式为特征，国家的社会保障只起到补充性作用。受新古典自由主义思潮影响，自由主义福利国家模式渐渐受到追捧，国家在社会保障中的职能开始收缩，如世界上最早建立“从摇篮到坟墓”福利模式的英国，在1979年撒切尔夫人上台后，要求合理减轻国家在社会保障方面的责任，更加突出个人在社会保障中的义务与责任。政府经营所有的社会保障事务，不仅仅是加重政府的财政负担，而且不利于公民个人责任和义务感的发挥，对整个保障事业发展起到负面作用。丁建定：《论撒切尔政府的社会保障制度改革》，《欧洲研究》，2001年第5期。同时期的美国里根政府也对社会保障进行了改革，大幅度削减社会保障系统的开支，决定自1981年起，美国联邦政府在社会保障项目上的开支每年削减750亿美元。龚莉：《美国社会保障制度的纷争与演变》，《经济体制改革》，1995年第3期。
二、国家在长期照护中的功能定位
自由主义福利国家模式是当前社会经济发展条件下，最为符合现代国家社会保障制度建设需求的模式选择。自由主义福利国家模式下，国家在长期照护制度中的功能定位应为制度供给者、调控监管者和最终责任者。即在市场经济条件下，长期照护服务可自市场购买，此时政府的职责一是培育长期照护服务市场，制定规则、实施监管，使之健康运行;二是为特别困难的失能人员直接提供或购买长期照护服务;三是建立有效的筹资机制，使失能人员有能力购买社会化的长期照护服务。何文炯：《老年照护服务补助制度与成本分析》，《行政管理改革》，2014年第10期。
(一)制度供给者：国家通过制度供给确保长期照护规范化
与慈善事业时代的济贫制度相比，现代社会保障制度表现出来的一般规律是先有社会保障方面的立法，于后才有社会保障项目的具体实践。郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆，2000年版，第138页。以法律为首的正式制度是推动社会保障的最大动力。制度是一种公共产品，林毅夫：《关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁》，载科斯、阿尔钦、诺斯等：《财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集》，三联书店1994年版，第374页。其既可以由市场供给，也可以由国家供给。但由市场供给一方面存在“搭便车”问题，另一方面更重要的是对后发国家来说，不可能像发达国家那样让政府作为“守夜人”在漫漫长夜中守望制度的自发形成。由国家作为制度供给者一方面是由某些正式制度制度可以分为正式制度与非正式制度：正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则，包括政治(及司法)规则、经济规则和合约;非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等，它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸阐释或修正，它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。参见诺思：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，三联书店1994年版，第64页。的特殊性决定的，如法律是国家意志的表现，只能由国家立法机关制定;另一方面也是因为制度只有借助于国家的权威性才能在社会中发挥最大功用，如相较于其他非正式制度，法律在社会生活中能够得到最好贯彻实施的原因即在于其以国家强制力为后盾。长期照护制度作为社会生活中的一项正式制度，涵盖了法律、法规、规章、政策等一系列制度表现形式，只有依靠政府的力量，才能推动长期照护法律法规的发展。陈超：《美国老年人长期照护法律体系及其对我国的启示》，《浙江树人大学学报》，2007年第2期。国家作为制度提供者，必须主動承担起供给责任，积极开展调研、深入研究，“生产”出适合需要的长期照护制度规范，推动长期照护事业健康、有序、高效发展。
(二)調控监管者：国家通过调控监管确保长期照护有序化
在长期照护制度中，国家退居二线意味着允许不同性质部门的参与，长期照护呈多元化发展面向。但多元化是一把双刃剑，一方面若不同部门均能借其优势与专业担负起更多的责任来回应长期照护的现实需要，则有助于填补国家在供给上的不足;赵碧华：《社会福利民营化的迷思：公部门的困境?私部门的愿景?——社会福利资源配置的思考》，《东吴社会工作学报》，2003年第9期。但另一方面多元化亦可能意味着不同部门自身缺陷的“多元化”，以市场机制为例，市场机制有助于趋向消费者偏好，服务更能回应个体的差异性需求，但以“营利”为目的的市场主体在竞争与效率等诉求下，可能会因过度竞争为降低成本而影响服务品质，何文炯：《长期照护保障制度建设若干问题》，《中共浙江省委党校学报》，2017年第3期。或根本无竞争而导致服务供给者出现垄断的可能，弗朗茨·哈维尔·考夫曼：《德国福利国家的挑战》，施世骏译，台北五南图书出版股份有限公司2002年版，第134页。如智利在养老金私营化改革中，养老金的经营曾一度被两大经济集团(威尔和克鲁扎-洛蓝)独占。郑功成：《社会保障学——理念、制度、实践与思辨》，商务印书馆2000年版，第176页。
表2不同照护方式运作机制及其缺点
制度国家市民社会共同体市场
产出部门公部门第三部门非正式部门营利部门
行为主体公行政非营利组织家族企业
运作原理科层体制志愿人格信赖竞争
沟通媒介法律议论对话情感互惠货币
发展基础合法性/平等连带/专业个人化效率/自由
主要缺点家长式干预分配资源效度有限，经营与组织非效率道德义务的选择制约、对象局限不平等、不关注无法量化的需要
*资料来源于陆敏清《国家担保责任于长期照护之实现》，台湾大学2011年博士学位论文。
相较于传统国家供给的单一模式，长期照护多元化运作只是调整了国家的部分直接给付义务，并不意味着国家责任的解除，此时国家除需发挥制度供给者功能外，还需要担负起调控监管者的角色，让多元化部门的积极作用发挥出加乘效果，避免出现负作用。长期照护的发展虽呈现出“去国家化”趋势，但不论如何调整，国家仍须主动发挥调控监管作用，调和不同部门因为参与照护所衍生的利益冲突，同时对参与长期照护的各相关主体进行监管，确保长期照护制度持续、高效运行。
(三)最终责任者：国家通过责任兜底确保长期照护全覆盖
多元化运作背景下，国家开始避免积极介入长期照护服务供给，通过“实质的私部门化”或“任务的私部门化”，将国家任务移转给私部门，国家不再执行此项任务，借以减轻国家负担。陈爱娥：《国家角色变迁下的行政任务》，《月旦法学教室》，2003年第3期。多元化运作虽然可以充分实现服务对象的选择权，但这都建立在市场服务供给充足的假设之上，若照护服务供给不足，则不但服务对象选择权会受到限制，还会造成服务供给者选择服务对象的“逆选择”效果：因照护机构床位供给不足，照护程度低的服务对象因服务费用较少可能被拒绝提供照护服务;对于经济条件较差且照护需求性高的失能人员，因难以承担费用亦可能被拒绝提供服务。虽然立法可以规定服务供给者负有强制缔约义务，无正当理由不得拒绝提供服务，但被拒绝的失能人员要证明其“无正当理由”事实上相当困难。
基于国家与社会责任分配观点，私人化仅意味着从“履行责任”转变为“中间责任”或“补充责任”，国家并非自该领域完全抽离，詹镇荣：《民营化后国家影响与管制义务之理论与实践——以组织私法化与任务私人化之基本型为中心》，《东吴大学法律学报》，2008年第1期。即国家无法免除其长期照护最终责任者义务，在发生危险情形或有重大照顾不足之时，仍须由国家自己提供或要求私人提供相关给付：如提供服务的私营业者服务品质欠佳，经限期整改改善未果或经改善后仍无法达到规定标准的，国家须负起对照护需求者的责任，要能立即补位，避免照护需求者得不到服务的风险，尽快解决照护需求者的照护问题;周怡君、荘秀美：《德国照护保险中的国家监督管理》，《台大社工学刊》，总第29期。由于服务供给者重大明显瑕疵无法继续提供照护服务时，在未确定服务供给者前，国家应提供照护服务;因合同期限届满而结束照护关系时，在未寻得合适的服务供给者前，国家除了要求原服务供给者在一定期间内继续提供照护服务外，亦可能要直接提供照护服务;偏远地区的服务供给有可能“无人问津”或民间业者无意愿承担时，此时仍须由国家承担。萧文高、黄源协：《老人机构照顾民营化：英国、瑞典和香港经验之比较分析》，《社会政策与社会工作学刊》，2004年第2期。
三、中央与地方政府在长期照护中的分工
厘清了国家在长期照护制度中的功能定位，需要进一步明确的是根据该功能定位如何在不同层级政府、不同职能部门之间进行分工、协调，以实现长期照护制度的有序高效运行。国家在长期照护制度中的具体职责是通过“三个”政府间的博弈与协调实现的。这三个“政府”分别是：作为最高决策层的中央政府——中共中央、全国人大和国务院;作为执行层的中央政府部门——各个主管部委(总局和局、办);执掌一方的地方政府，特别是省级和市级政府。蔡昉：《刘易斯转折点与公共政策方向的转变》，《中国社会科学》，2010年第6期。不同政府间不仅仅是领导与合作的关系，也呈现出竞争与博弈的关系，杨瑞龙：《我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为》，《经济研究》，1998年第1期。必须通过法律对不同政府间的权利与职责进行划分，才能确保长期照护制度落到实处。
(一)理论与实践：域外经验的启示
关于社会保障这一公共产品供给的中央与地方政府分工，现有理论较多支持由地方政府负责具体事务。如施蒂格勒提出的最优分权模式指出，地方政府比中央政府更接近公众，更了解辖区内选民的偏好与需求。为有效配置资源，在公共物品供给上，应由地方政府对公共物品供给进行决策，中央政府的职责主要在于解决分配不平等和地区间的竞争摩擦。Stigler G.The tenable range of functions of local government//Joint Economic Committee.Federal expenditure policy for economic growth and stability，Washington，1957，pp.213-219.奥茨的分权定理同样支持由地方政府负责经办社会保障事务。“对于某种公共物品来说——关于这种公共物品的消费被定义为是遍及全部地域的所有人口的子集的，并且，关于该物品的每一个产出量的提供成本无论对中央政府还是对地方政府来说都是相同的——那么，让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给它们各自的选民，则总是要比由中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多。”Oates W E.Fiscal federalism.New York：Harcourt Brace Jovanovich，1972，p.35.特里西从信息不完全和非确定性出发，支持由地方政府负责社会保障事务，因为地方政府较中央政府能更好地掌握居民偏好，中央政府提供公共物品受失真信息误导造成资源浪费或者公共物品供给不足，地方政府则可以避免该类问题的发生。Tresch R W.Public finance：Anormative theory，Business Publication Inc.，1981，pp.574-576.
具体实践上，虽然荷兰和德国的长期照护制度较具代表性，但是因其实行联邦制，与我国现行政治体制差异较大，其有关中央与地方分工的法律制度安排对我国借鉴意义不大。日本在行政管理体制上与大陆较相似，其在长期照护上有关不同层级政府分工的做法对我国具有借鉴意义。
在长期照护管理体制上，日本在长期照护立法中明确规定，长期照护管理实行三级负责制，每一层级政府承担不同的职责。
首先，在中央层面，由厚生劳动省具体负责长期照护管理，其主要职责包括：确定长期照护各项事务的标准，如照护需求性的认定标准、长期照护报酬额度、给付上限额度、营利性机构准入门槛;负担部分费用，如保险给付费用、市町村调整补助金、都道府县财政安定化基金等等;根据各市町村的长期照护保险事业计划，制订确保保险给付顺利实施的基本方针;对长期照护机构、都道府县进行指导与监督;指导市町村正确运营长期照护保险;指导监督长期照护保险相关的支付基金;指导监督国民健康保险团体联合会;从健康保险人征收相关报告;支持市町村与都道府县长期照护保险工作。
其次，在次一级的道府县层面，政府承担的主要职责包括：支持市町村之事务，具体内容有指导及支持市町村进行长期照护保险事业，支持市町村共同设置长期照护认定审查委员会，受市町村委托审查判定业务时，设置都道府县长期照护认定审查会，制订都道府县长期照护保险事业支持计划以及对市町村计划提出建议，设定年度居家服务给付上限基准额;指定、许可、指导及监督长期照护服务从业机构;给予财政支持，具体内容有负担部分保险给付费用，设置及营运财政安定化基金;设置长期照护保险审查会，接受投保人的投诉;指导监督国民健康保险团体联合会;培训长期照护经理人。
最后，在基层地方，规定由基层自治组织——市町村担任长期照护保险的保险人。黄万丁、李珍：《日本护理保险制度的理念得失及其对中国的启示》，《现代日本经济》，2016年第3期。其主要职责包括：运营长期照护保险(如照护对象的认定、保險给付、征收及管理第二类投保人第二类投保人为在市町村区域内有住所的40岁以上未满65岁的医疗保险加入者;第一类投保人不论是否加入医疗保险，年满65岁的均成为住所地市町村的投保人。的保险费);依厚生劳动省所定的基本方针，制订市町村长期照护保险事业计划;其他各种具体的长期照护事务，如长期照护认定委员会的委员员额，市町村的特别给付，追加居家长期照护服务费分类给付上限的基准额，设定居家长期照护服务费种类给付上限基准额，追加居家长期照护福利用具购买费给付上限基准额，追加居家长期照护住宅修改费给付上限基准额，计算第一类投保人保险费率等有关事项，普通征收之保险费缴纳期限，减免保险费或缓期征收，市町村保健福利事业(包含预防保健事业、支持长期照护者事业、借贷服务费用之资金事业等)，制定有关罚金的规则，设定居家服务的过渡性给付上限基准额等等。
这种分层分级分职责的管理体制对日本长期照护保险制度的发展起到了重要的推动作用。首先，最大程度地发挥了基层自治组织的作用，使得长期照护制度更能契合失能人员的需要，确保服务的针对性和有效性;其次，充分发挥都道府县的财政优势和技术优势以及赋予其监管职能，确保长期照护保险制度能够真正落到实处;最后，中央政府通过其权威性确保长期照护保险制度的规范化和有序化，保证长期照护保险制度的可持续发展，惠及所有失能人员。
(二)我国中央与地方在长期照护中的分工
长期照护是社会保障制度的组成部分，在其制度运行中中央与地方的分工必然受现有社会保障体系的制约。我国现有社会保障体系在中央与地方分工上主要存在着四个方面的问题：一是制度设计层面“统放不分”问题突出，中央和地方对社会保障制度设计与政策制定职责不清，地方政府积极性与主动性难以调动;二是对社会保障具体项目分工不明晰，不同层级政府“越位”“缺位”现象明显;三是分税制改革后，中央与地方政府在财权与事权方面不协调;四是在社会保障具体经办和监督方面，分工不清，相互推诿情况严重。黄书亭、周宗顺：《中央政府与地方政府在社会保障中的职责划分》，《经济体制改革》，2004年第3期。
为改变中央与地方政府分工问题引起的社会保障体系运转不畅，中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出，要“根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在社会保障领域的分工和职责”;十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步要求“建立事权和支出责任相适应的制度。适度加强中央事权和支出责任，部分社会保障作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系;区域性公共服务作为地方事权。对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任”，同时要求“加快健全社会保障管理体制和经办服务体系”。
长期照护运行虽受现行社会保障体系约束，但作为一项新的社会保障制度，在立法进行顶层设计时可以对中央与地方政府的责任进行妥善的制度安排，避免出现其他社会保障制度运行时凸显的问题。如在制度设计上，中央政府应对基础性、全局性政策进行设计，对细节性、区域性问题在加强指导的基础上交由地方政府自主设计;地方政府则负责细化、落实中央相关政策精神。具体如对于营利机构进入长期照护服务市场准入门槛的设计，中央政策可以作基础性要求，如要求必须是公司法人，至于其他标准，如机构规模、人员配备等可授权地方根据各地实际进行规定。
四、社保与民政部门在长期照护中的分工
长期照护组织管理主要涉及两个方面的问题，一是长期照护保险基金的组织管理，二是长期照护服务的组织管理。目前我国社会保险的具体组织管理事务主要由人力资源和社会保障部门承担，但其并不管理社会服务事业，社会服务事业目前主要由民政部门牵头管理。在长期照护的管理上，我国应建立由社保部门管理长期照护保险基金，民政部门负责管理长期照护服务的管理体制。
(一)社保部门负责长期照护保险基金的组织管理
长期照护保险基金管理主要涉及保险费的征缴、支付和照护需求评估。根据《长期护理保险试点意见》，试点期间，长期照护资金主要来自优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径，在基金管理上，参照社会保险基金有关管理规定执行。但作为一项新型社会保险制度，将来长期照护保险立法时，其在基金管理上应汲取医疗保险的经验教训，提高长期照护保险基金管理水平。
一是提高统筹层次。社会保险基金统筹层次低是我国社会保险制度存在的突出问题。根据《社会保险法》的规定，在社会保险基金统筹目标上，除基本养老保险实行全国统筹外，其他社会保险应逐步实行省级统筹。但目前社会保险基金统筹水平多数处于县一级，少数到市一级，仍处于较低水平。统筹层次低给社会保险基金管理带来一系列问题，如抗风险能力差，基金结余难以调控、资金使用率低，相关政策难以落实到位，区域内不公平，异地就医难等等。何林生、阙俊忠：《医疗保险基金省级统筹运行机制初探》，《中共福建省委党校学报》，2011年第12期。长期照护保险在试点阶段由医保基金直接划转，可要求各统筹单位按照一定比例划转至省级医保部门，由省级医保部门统一调配;至长期照护保险立法时，则直接规定由省级社保部门负责辖区内的保险基金管理。
二是长期照护保险应由社保部门统一管理。目前医保主要由城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险组成，其中前两者由人力资源和社会保障部门管理，新型农村合作医疗保险则是由财政部门和卫生部门监督、新型农村合作医疗经办机构具体管理。长期照护若适用该种管理体制可能带来城镇和农村长期照护服务有差异、不均衡等问题。长期照护试点阶段原则上仅覆盖城镇职工基本医疗保险参保人群，尚不存在此类问题。长期照护保险立法时其保障对象应是全体国民，在基金管理上，不能再走医保老路，人为造成城乡不均衡，应由社保部门统一管理。
(二)民政部门负责长期照护服务的组织管理
长期照护服务管理具体包括服务供给主体资格的确定，服务内容、服务质量管理等。目前，民政部门在社会服务的具体经办和管理上，具有较为丰富的经验，由其负责对长期照护服务进行管理是较为妥当的。如以长期照护服务质量监管为例，其主要涉及到服务质量标准的制定、服务质量的核查等内容，这些工作如交由社保部门办理，则不仅会增加社保部门的工作量，同时囿于其专业能力限制难以确保将此工作落到实处。而民政部门则不同，其本身就对养老服务质量监管工作进行了长期的探索，积累了一定的工作經验，由其承担更具针对性和操作性，能够将服务质量监管工作效益最大化，成本最小化。
五、结语
在我国现行体制下，国家在长期照护社会保障制度中的功能定位与职责分工直接关系到长期照护社会保障制度初衷能否实现。本文通过回顾国家在社会保障中角色的历史变迁，指出国家在长期照护社会保障中应发挥制度供给者、监管调控者和最终责任者功能。在此基础上，认为在立法顶层设计时应对中央与地方政府的职责进行妥善的制度安排，如在制度设计上，中央政府应对基础性、全局性政策进行设计，对细节性、区域性问题在加强指导的基础上交由地方政府自主设计;地方政府则负责细化、落实中央相关政策精神。具体如对于营利机构进入长期照护服务市场准入门槛的设计，中央政策可以作基础性要求，如要求必须是公司法人，至于其他标准，如机构规模、人员配备等可授权地方根据各地实际进行规定。在具体部门分工上，本文认为应由社保部门统一负责照护保险基金组织管理工作，并提高保险统筹层次;由民政部门负责长期照护服务的组织管理工作。□
(责任编辑：徐东涛)
作者：杨天红
一、党总支委员会职责
党总支委员会是中国共产党在医院实施领导的政治核心，对业务领导起保证监督作用。我院党总支下设内科党支部、外科党支部、医技党支部和行政党支部四个支部，各党支部在党总支领导下，负责各个系统的党务工作。
(一)总支书记在医院起核心作用，有权与院长共同研究、协商处理医院重大问题。书记、院长既要分清职责，又要密切配合、互相支持。
(二)党总支领导医院的思想工作和精神文明建设，抓好党的思想和组织建设，参与人事管理，领导工会，共青团等群众组织。
(三)保证和监督党和国家的方针、政策、法律、法规在我院贯彻执行。
(四)做好全院职工的思想政治工作，保证改革顺利进行，保证医院各项工作任务顺利完成。
二、党总支书记职责
(一)在上级党组织的领导下，认真传达贯彻执行党的路线、方针、政策和上级党委的决议、指示，研究安排党委工作。
(二)组织党员认真学习党的基本知识和党的路线、方针、政策，学习科学文化和业务，发扬党的优良传统和作风。
(三)对党员进行教育和管理，严格党的组织生活，监督党员切实履行义务，遵守纪律，保障党员的权利不受侵犯。
(四)了解掌握党员的思想、工作和学习情况，发现问题及时研究，做好经常性的思想政治工作。
(五)负责组织拟订医院医德医风管理制度，并经常督促检查执行情况。
(六)加强员工的职业道德教育，研究精神文明建设、思想政治工作和职业道德建设等重大问题，改进医疗作风，促进医院精神文明建设。
(七)组织开展党风廉政建设和反腐败斗争的教育，组织在职工中深入开展医德医风教育，严禁医务人员收受患者红包、采购人员索取药品“回扣”等行为。
(八)领导制订党总支工作计划，检查计划与决议的执行落实情况。负责向党总支会、党员大会和上级党组织报告工作情况。
(九)经常与下属保持密切联系，协调党、政、工、团、妇的关系，支持他们独立负责地开展工作。
(十)负责对以党总支名义签发的文件把关，以保证质量，审阅党内各种报告。
(十一)负责信访、医保、农合工作和党办、宣传科、医保科、药剂科管理工作。
(十二)负责抓好药事委员会会议的召开，新药的论证审批、淘汰药品的审批、用药动态分析工作，按市卫生局要求抓好药品招标及药品采购工作。
(十三)负责做好院长查房工作，及时协调、解决急需解决的问题。
(十四)完成院长交办的临时性工作。
三、党总支纪检委员职责
(一)保障党员民主权利，监督检查全体党员坚持党性，认真执行“党章”、“准则”及上级党组织廉洁勤政的规定，不以权谋私，不以医谋私，严格按照党的原则办事。
(二)负责检查医院医德医风制度的执行情况，贯彻落实上级廉洁勤政制度，坚持政治学习制度，提高党委成员政治素质，率先垂范，做廉洁勤政的模范。
(三)负责对违纪党员的调查，提出初步意见，提交党委会议讨论处理。
(四)监督检查医院药品采购，物资采购，设备采购制度的认真贯彻执行，使医院各项采购工作符合公开、公正、公平的原则要求。
(五)对党员进行党的统战政策教育，提高全体党员积极做好统战工作的自觉性，具体落实统战政策。经常地与医院各民主党派保持联系，支持他们开展有益的活动，倾听他们的意见和要求，帮助他们解决实际问题，积极发挥各组织在医院两个文明建设中的作用。
(六)教育党员和非党群众严格遵守国家有关保密法律、法规，建立健全有关医院保密的各项规章制度，确保医院的涉密系统、涉密信息、涉密媒体和涉密场所的安全运行。
四、党支部书记职责
(一)执行上级党委和本院党组织的各项决议、决定，充分发挥党的政治核心作用和监督作用，以及党员的先锋模范作用。
(二)团结、带领、组织干部和群众，努力完成本单位所担负的各项工作任务。
(三)组织党员、职工学习马列主义、毛泽东思想以及建设有中国特色社会主义理论，学习党的基本知识和党的路线、方针、政策、法规，对党员和职工进行科学文化、法制职业道德等教育。
(四)对党员进行教育管理和监督，保证党员的权利不受侵犯，履行义务，严格党的组织生活。
(五)密切联系群众，经常听取群众对党的工作和党员的意见，做好群众的思想政治工作。
(六)充分调动党员和群众的积极性、创造性，善于发现先进分子和人才，鼓励他们不断进取，进行革新创造，并对他们的先进事迹给予及时表彰。
(七)发展党员，收缴党费，审查和鉴定党员，表扬党员中的模范事迹，维护和执行党的纪律。
(八)开展批评与自我批评，纠正工作中的缺点和错误，教育监督党员、干部和职工，严格遵守国法政纪，不得侵占国家、集体和群众的利益。
(九)教育党员和群众提高警惕，做好各项安全保卫工作。
五、党支部组织委员职责
(一)负责了解和掌握党总支的组织状况，根据需要，提出支部的划分和调整的意见，检查和督促各支部过好组织生活。
(二)负责了解和掌握党员的思想状况，协助宣传委员对党员进行思想教育和纪律教育，搜集整理党员的模范事迹，向党委提出表扬、奖励党员的建议。
(三)负责对建党积极分子和预备党员进行培养、教育和考察，指导支部发展工作，审查接收新党员和预备党员转正手续，负责对新党员谈话，向党委会提出发展党员的意见。
(四)负责指导接转党员的组织关系，检查按时收缴党费情况。
(五)负责《党支部工作手册》的落实检查和卫生局党委“党建工作目标考核表”工作。
(六)负责每年6月底、12月底以前完成党支部半年工作小结和工作总结的草拟工作。
(七)组织好党员评议党支部、评议党员工作，发挥民主，相互监督，相互促进，更好地发挥党支部的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用。
六、党支部宣传委员职责
(一)了解党内外的思想情况，提出宣传教育工作的意见，拟定和提出学习计划和建议。
(二)组织党员学习马列主义、毛泽东思想、邓小平理论，学习政治理论、时事政策和党章、党的基本知识。
(三)负责职工的思想政治教育，有计划、有重点，结合单位实际开展理想、信念、人生观、价值观、社会主义、爱国主义、共产主义教育，使职工整体素质有明显提高。
(四)根据上级指示，围绕医院每个时期的工作任务，采用院报、宣传窗、黑板报等多种形式，宣传先进典型，弘扬正气，开展宣传鼓动工作。
(五)负责指导单位职工学习科学、技术、文化知识，组织指导开展文化体育活动。
(六)认真完成党组织临时交办的其它工作任务。
七、工会主席职责
(一)认真贯彻执行工会章程和上级工会的决议与指示。
(二)在上级工会及院党总支领导下，从实际出发，从群众的要求和意愿出发，紧紧围绕医院中心工作，独立负责地开展工作，确定院工会的工作任务，发挥党联系群众的桥梁和纽带作用，体现工会的参与、维护和教育的职能。
(三)履行职代会条例，做好职代会的常务工作，拟定好职代会工作报告，并筹备组织召开好职工代表大会。在实际工作中体现合格职工之家的作用，支持和配合行政工作。
(四)加强职工思想建设，提高职工队伍的素质。
(五)组织职工积极参加医院的建设和改革、开展社会主义劳动竞赛，提出合理化建议，进行多种形式的群众技术活动，推广先进经验，做好先进个人和先进集体的评选、表彰、宣传工作，建设一支强有力的职工积极分子队伍。
(六)根据职工的特点和要求，开展多种形式的文体活动，丰富职工的业余生活，搞好精神文明建设。
(七)加强组织建设，做好工会干部的培训工作，建设一支密切联系群众的工会干部队伍。
(八)收集、整理工会文件，做好档案预立卷工作。
(九)负责做好对外协作办公室、健康体检科、医患关系办公室及营养室工作。
(十)负责做好院长查房工作，及时协调、解决急需解决的问题。
(十一)完成院长交办的临时性工作。
八、团委书记职责
团委书记在院党总支、上级团委领导下，负责主持团委日常工作。
(一)贯彻执行党组织和团委的决议、决定，完成上级组织交给的各项任务，代表团委列席有关会议。
(二)主持召开团的委员会和下属团组织负责人会议，按照民主集中制的原则，对重要问题作出决议、决定，组织贯彻、实施和检查执行情况。
(三)负责制定、实施和检查团委的年、月工作计划，指导团支部的工作，做好团委年、月工作总结和表彰奖励等工作。
(四)正确表达和维护青年的利益，了解青年的需求，掌握不同时期团员青年的思想动态，做好经常性的思想政治工作。关心青年的学习、工作和生活，及时反映并协同有关部门解决一些实际问题。
(五)了解所属团支部建设情况，及时做好下属组织的改选、调整和充实工作。抓好团委的自身建设，充分发挥团委的作用。
(六)制定发展团员规划，并做好向党组织推荐优秀团员作党的发展对象工作。
(七)抓好团干部培训，努力提高团干部的政治水平和业务工作能力。
(八)负责接待和受理团员、青年的来信来访。
(九)团的工作要与党、政工作相协调。
九、妇委会主任职责
(一)在上级妇委及医院党总支领导下进行工作。
(二)负责贯彻执行上级妇委会的各项方针、政策、文件。
(三)负责制定妇委会工作计划，检查、督促妇委会委员分工工作实施情况。
(四)负责召开每季一次妇委会委员工作会议及女工小组长会议，及时评议阶段工作。
(五)积极配合医院党委中心工作，及时完成落实各项工作任务。
十、院务委员会职责
(一)在院长领导下，负责讨论研究医院发展中的重大问题，对医院重大决策提出意见或建议。
(二)对上级机关的重要指示和医院的重大工作进行布置、研究，并制定贯彻落实的措施。
(三)审议医院的办院方针、发展计划、科室设置、工作计划、人才培养计划、重大科研项目和技术设备引进计划等。
(四)审议医院的管理条例、管理性的规章制度以及奖金分配方案。
(五)审议医院经费预决算、大型设备购置及大型基本建设维修等项目的实施方案。
十一、医院质量与安全管理委员会职责
(一)医院质量与安全管理委员会是医院质量和安全质量的专门机构，负责全院质量和安全管理工作的指导、检查、协调。
(二)在委员会主任的领导下，负责制定医院质量与安全管理工作目标、工作计划、考核方案、考核细则。
(三)医院质量与安全管理委员会统一领导和协调医院各相关委员会的工作。
(四)督促各管理委员会及有关部门，按照医院总体质量和安全管理目标，做好有关质量的检查、考核工作，认真研讨本领域内质量相关问题，提出改进方案，推动相关领域的质量与安全工作，实现质量持续改进。
(五)听取各委员会工作报告，审定医院质量与安全管理目标和工作计划，及时研究解决医院质量与安全管理存在的问题，推进医院质量与安全管理持续改进。
十二、医疗质量与安全管理委员会职责
(一)在院长或业务院长领导下，负责医院医、药、护、技等的质量管理工作。
(二)开展全员医疗质量教育，不断强化职工质量意识。
(三)负责制定和修改医疗质量管理方案及各种质量考核标准。
(四)负责制订各种质量管理措施，并检查落实。
(五)定期召开临床科主任会议，研究需要解决的主要问题。
(六)认真做好调查研究，做好质量分析，给院领导提供决策依据。
十三、护理质量与安全管理委员会职责
(一)在院长或主管院长领导下，负责医院的护理质量管理。
(二)确立医院的的护理质量管理方针和工作计划。
(三)根据各项工作制度、岗位职责、质量考核标准、工作程序，定期进行护理质量的监控和护理人员的培训。
(四)负责督促各级护理质量管理小组对全院各科室的护理工作进行护理质量检查，落实各项核心制度和护理常规。
(五)定期组织护理专家及管理人员对全院发生的护理差错进行讨论，分析和讲评，提出整改意见与防范措施。
(六)年终总结医院护理质量中存在的问题，作出修订计划，以不断提高医院的护理质量。
(七)学习国内外先进护理管理经验，组织好护理科研工作。 十
四、感染管理委员会职责
(一)认真贯彻医院感染管理方面的法律法规及技术规范、标准，制定医院预防和控制医院感染的规章制度、医院感染诊断标准并监督实施。
(二)根据预防医院感染和卫生学要求，对医院的建筑设计、重点科室建设的基本标准、基本设施和工作流程进行审查并提出意见。
(三)研究并确定医院的医院感染管理工作计划，并对计划的实施进行考核和评价。
(四)研究确定医院的医院感染重点部门、重点环节、重点流程、危险因素以及采取的干预措施，明确各有关部门、人员在预防和控制医院感染工作中的责任。
(五)研究制定医院发生医院感染暴发及出现不明原因传染性疾病或者特殊病原体感染病例等事件时的控制预案。
(六)建立会议制度，定期研究、协调和解决有关医院感染管理方面的问题。
(七)根据医院病原体特点和耐药现状，配合药事管理委员会提出合理使用抗菌药物的指导意见。
(八)其他有关医院感染管理的重要事宜。 十
五、临床路径管理与单病种质量控制委员会职责
(一)具体负责制订本院临床路径实施总方案，制定相关管理制度。
(二)决定各部门、各科室的职责范围。
(三)审核通过各科临床路径的病种。
(四)审核通过各科的路径表单、护理表单、告知表单及标准医嘱套餐、变异分析表单。
(五)接受临床路径实施管理小组的议案，召开会议，对更改临床路径病种新的或较大变动的路径表单进行审核。对明显违背医院临床路径管理原则的医疗行为进行讨论处理。
(六)根据医疗需要作出新路径病种。
(七)决议实施临床路径过程中出现的重要项目。 十
六、传染病管理委员会职责
(一)制定全院传染病防治及管理制度。
(二)负责全院传染病防治和监督管理，效果评价，发现问题，提出对策。
(三)负责对全院业务人员的传染病防治知识的培训及提供技术咨询。
(四)对新建设施提出符合传染病管理标准的审定意见。
(五)发生医院感染重大事件时，应立即逐级上报，并采取果断措施。
(六)组织落实和评价全院管理知识和技术的普及教育，疫情上报。
(七)委员会下设办公室，办公室设在医务科，医务科主任为办公室主任，各临床科室主任为办公室成员。具体负责传染病管理的日常工作和网络直报工作。
1、负责医院日常传染病管理和传染病统计上报工作;
2、负责检查医院日常传染病预防、监控措施执行情况;
3、对突发传染病和临时事宜可随时临时召开会议，讨论执行上级指令和应对措施;
4、负责对医务人员进行传染病知识的培训和考核。 十
七、临床输血管理委员会职责
(一)制定临床安全用血的指导意见和措施。
(二)举办输血知识讲座及新业务新技术学习班。
(三)协调输血科与相关科室有关工作事宜。
(四)分析、评估临床输血治疗效果、输血不良反应和输血后感染发生原因。
(五)组织专家对重大输血差错、事故进行鉴定，并向医院提交总结性报告和结论。
(六)监督输血科的日常业务工作，促进输血新技术的推广和运行。
十八、医学装备安全使用管理委员会职责
(一)审议设备管理职能部门的工作报告和工作计划。
(二)审议临床各科提交的预算计划，确定项目建议书报院委会通过。
(三)制定医院专业设备的管理政策，审议职能部门的工作方案，审议专业设备预算计划，将上述决定提交院委会通过。专业设备指医疗器械、设备，教学和科研仪器设备，计算机及其外部设备等。
(四)对大型专业设备进行技术和可行性论证，参与专业设备的招标评标工作。
(五)应院委会的要求提供专家咨询意见。
(六)对医院其他涉及设备管理的问题作出意见和建议并提交院委会。
(七)负责本单位其他学术方面的工作。 十
九、实验室生物危害与安全管理委员会职责
(一)负责组织制(修)订和实施实验室生物安全手册、生物安全规章制度、操作规范和标准操作规程。
(二)负责对本实验室生物安全防护，微生物菌(毒)种和生物样本保存和使用，实验室安全操作，实验室废气、废水、废弃物处置和消毒灭菌等规章制度实施情况进行监督、检查，并定期评估实施效果。
(三)负责定期调查、了解实验室工作人员的健康状况和健康监护情况。决定必要的特殊医学监测。
(四)定期召开生物安全管理会议，对实验室生物安全相关的重大事项作出决定。
(五)组织生物安全知识培训并评估培训效果。 二
十、辐射安全与防护管理委员会
(一)制订本院辐射安全与防护工作的计划和总结;对辐射安全控制效果进行评议;定期对突发辐射事故应急预案、各辐射安全与防护制度进行修订;
(二)负责对全院辐射安全与防护工作进行监督，检查各种制度以及防护措施的贯彻落实情况;
(三)负责本院放射人员的健康档案管理;
(四)组织实施放射人员关于辐射安全与防护相关的法律法规及防护知识的培训工作;
(五)会同上级有关部门按有关规定调查和处理放射事故，并对有关责任人员提出处理意见。
二十一、药事管理及药物治疗学委员会职责
(一)监督、检查医院贯彻执行国家有关药事管理法律、法规和卫生行政部门药事工作的规定。
(二)负责制定医院药物临床应用指导原则、管理办法或实施细则，并督导实施。
(三)根据国家《基本用药目录》，检查审定各科用药计划，制订调整本院“基本用药目录”和处方手册，定期审定需要增加或淘汰的药品品种。
(四)审核各种申请购入新药和新制剂，并按有关规定报上级备案或批准。
(五)审查药品采购计划及实际执行情况，决定特殊紧缺药品分配使用方案。
(六)定期组织检查各科药品使用、管理情况及自配制剂的质量。
(七)指导监督临床各科合理用药，分析药物不良反应，研究防止用药事故和药源性疾病的措施，确保安全有效用药。
(八)督查毒、麻、精神及放射性等特殊管理药品的临床使用与规范化管理情况，及时研究存在的问题与隐患，提出改进与完善管理意见。
二十二、合理用药管理委员会职责
(一)每月召开一次会议，提出本院合理用药的要求;组织对全院临床药物使用情况进行检查和评价;对药物使用中存在的问题进行分析并及时提出改进措施;并对违规事例、人员进行惩罚。
(二)深入科室检查临床用药情况，及时反馈临床用药中存在的问题，提出整改意见并提交医疗质量管理委员会讨论决策。
(三)各临床科室主任为科室合理用药负责人，具体负责对本科医师合理用药、大处方进行督导管理，及时纠正本科室医师临床用药中存在的问题。
(四)科室当月药品使用比例超过规定，处罚当事人及科主任(按抽查结果执行)。
(五)医师在临床诊疗过程中要按照药品说明书所列的适应症、药理作用、用法、用量、禁忌、不良反应和注意事项等制定合理用药方案，超出合理用药管理制度范围或更改、停用药物，必须在病历上作出分析记录，执行用药方案时要密切观察疗效，注意不良反应，根据必要的指标和检验数据及时修订和完善原定的用药方案。门诊用药不得超出药品使用说明书规定的范围。
二十三、抗菌药物管理委员会职责
(一)贯彻执行抗菌药物管理相关的法律、法规、规章。制定本机构抗菌药物管理制度并监督实施。
(二)制定本机构抗菌药物供应目录和抗菌药物临床应用相关技术性文件并监督实施。
(三)对本机构抗菌药物临床应用与细菌耐药情况进行监测定期分析、评估监测数据并发布相关信息提出干预和改进措施。
(四)对医务人员进行有关抗菌药物管理相关法律、法规、规章制度和技术规范培训组织对公众合理使用抗菌药物知识宣传教育。
二十四、应急管理委员会职责
(一)建立健全应急体系。
(二)加强培训，提高应急处置能力和意识。
(三)开展演练，提高突发公共卫生事件应急处置技能。
(四)加强应急物资的管理。
(五)做好各类卫生应急及医疗保障工作。 二十
五、安全管理委员会职责
(一)在院长领导下，负责制定医院的安全质量目标，工作计划。
(二)督促检查上级部门颁发的医疗、科研、生产等安全法规落实情况。
(三)组织实施医疗、科研、生产安全保卫责任制和岗位责任制。
(四)建立健全安全保卫工作的制度和安全操作常规。
(五)把安全工作列入医疗、科研、生产管理的内容。
(六)督促保卫科、医务科等职能部门，作好安全管理、防范工作。
(七)组织安全检查，消除不安全隐患，不断改善安全条件，完善安全工作设施。
(八)对安全工作做出优异成绩的科室和个人进行奖励，对造成安全事故的责任者进行处理。
二十六、医学伦理委员会职责
(一)全面负责医院医学伦理工作。
(二)定期对医务人员进行医学伦理教育和培训。
(三)对病人及家属提出的有关医学伦理问题提供咨询和建议。
(四)从伦理的角度对人体器官移植技术临床应用予以审查。 二十
七、病案管理委员会职责
(一)在业务院长领导下工作，负责全院病历管理，质量控制，成员由富有临床经验的副主任医师、护师以上人员组成。
(二)病案管理委员会负责全院住院病历、归档病历、门诊病历的质量监督、检查、评比，提出奖惩意见。
(三)定期召开会议，分析、讨论、通报病案质量，也可根据实际情况随时召开会议，研究存在问题，提出改进意见。
(四)对全院病案管理的总体情况，进行研究，提出意见，改进工作，提高质量，使医院的病案管理逐步正规化、科学化。
二十八、学术指导委员会职责
(一)在院长直接领导下开展工作，负责审议本单位学科建设计划和教学、科研方案。
(二)负责指导、协助各科室开展科研工作。
(三)负责安排单位科研立项、初评推荐工作。
(四)负责省市级、院级学科带头人、学术带头人及其培养对象的初评推荐工作。
(五)负责院级重点学科、学术科研成果奖的初评工作。
(六)负责医疗新技术、新项目的申报、论证、评价和管理工作。
(七)负责本单位其他学术方面的工作。 二十
九、价格管理委员会职责
(一)对院内所有采购物资的价格，包括行政办公用品、礼品等的价格进行审核;
(二)建立价格信息系统，传递有关价格资料;
(三)对医院内部大型医疗设备、器械等进行价格审核;
(四)监督医院内部检查价格执行情况，处理价格违纪行为; 三
十、工会委员会职责
(一)按期召开会员代表大会和职工代表大会，并组织贯彻执行代表大会的决议，发动职工积极参加医院民主管理。
(二)传达上级有关指示和文件，组织工会干部学习党和国家有关方针、政策及工会的有关业务指示，不断提高工会干部的思想政策水平和工作水平。
(三)根据上级工作的要求和医院实际情况，制定和实施工会工作计划，搞好总结，组织指导工作小组开展工作。
(四)协同团委抓好青年职工的思想教育。女工委员会做好女职工工作和家属工作，配合有关部门搞好计划生育工作。
(五)发挥工会组织作为党联系群众的纽带作用，经常听取和反映群众的意见要求，做好上情下达和下情上报工作。
(六)关心群众生活，积极做好职工的集体福利工作。 三十
一、科室医疗质量与安全管理小组工作职责
1、科主任负责医疗质量与安全管理工作，落实“医疗质量与安全管理”内容要求，全面实施质量管理与质控工作，及时填写科室质量管理与持续改进手册，体现全面医疗质量与安全管理。
2、每月召开1次科室质量管理与安全工作会议，内容要体现全面、全过程质量管理，有记录。每月及时上报质量管理工作总结，及时落实上级部署的整改工作意见。
3、落实“住院医师规范化培训方案”，有记录，科室每季度进行抽查考核1次。
4、制定全员培训计划，做到知识不断更新，积极引进新技术新业务，有相关培训内容、讨论记录和操作规程，有代表科室水平和能力的项目，有工作统计资料，全员参与医疗质量与安全管理的过程。
5、有合理使用专业技术“规范”，有督察记录及处理措施。
6、医护人员熟悉《医疗事故处理条例》内容要求，落实“科室防范医疗不良事件与缺陷隐患发生等的重点措施”，制定科室“各种记录本、登记本”，对发生的医疗差错及事故要立即报告医务科、护理部或院部，并登记、讨论。
7、对医疗活动中发生的异常医疗信息要及时请示报告，落实“危急值”管理工作。
8、建立“危重患者管理制度”对科室难以处置的危重患者应及时填写“危重患者报告书”上报医务科。
9、建立“新技术新业务准入管理制度”。
10、履行各项告知程序，充分尊重患者权益。
11、处理危急重症患者的应急反应能力，制定“科室处理急危重症患者的应急预案”和“各类应急工作预案”，对预案内容进行模拟训练，要求熟练掌握、反应迅速，有“人员紧急替代制度”并保证联系通讯工具畅通。以便出现各种突发事件时相关人员能确保按时到位。
12、重要制度健全：具有十四项核心工作制度，要求科内员工了解并得到落实。
13、定期分析评判本科室各阶段医疗质量动态，总结归纳，并对需改进的内容提出整改意见报告科主任批准，协助科主任督促落实。
14、定期向院职能科室反馈本科室质控工作进行情况，写出书面材料及时上报。
三十
二、科室质控员职责
1、在科主任、护士长的领导下，负责本科室医疗质量检查、评判和分析。相关科室质控员应负责本科室计量、仪器的使用，并保存其检验证复印件以备查。
2、临床质控重点内容是：科室各种医疗文件书写质量，用药及治疗方案的合理性，协助科主任、护士长督促和落实医院质量控制方案，督促做好医疗活动环节的规范操作及各种诊疗方案的实施，并向科主任、护士长汇报科室质量管理各阶段存在的主要问题，并提出整改意见。
3、医技科室质控员应注意各种操作的规范性，报告单填写规范，各种仪器的标准校正，维护是否及时，性能是否正常。各科质控员对本科室质量控制检查建立规范登记，每月一总结，每季度进行一次质控小结，每年有一次年终总结。
4、质控员每月向科室公布一次科室质量检查情况，向全科提出持续改进医疗质量的整改建议。督促检查医院关于提高医疗质量的整改意见及科室质控整改意见的落实情况。
5、向院职能科室汇报科室质量管理运行情况及质控工作改进建议。
生产经理 (1) 全面负责项目部生产计划实施，组织协调各职能部门、各分包单位及施工班组完成进度计划确定的施工任务。
<冯云芳> (2) 做好项目经理参谋，为全面完成项目管理工作献计献谋。
(3) 组织参与编制生产进度计划，为实施计划提出措施和要求。
总工程师 <王之树>
指导员
技术员 4) 主持召开生产列会，做到班组工作安排隔日早知道。 5) 如措施不当、协调不力、施工计划延误处以100元 —150元罚款。
1) 全面负责工程项目技术管理工作、编制、审核施工方案。 2) 对工程技术措施的实施进行全面监督，及时处理施工中出现的各种技术问题。
3) 做好与设计、质监及甲方的沟通、变更、协调工作。 4) 编制施工进度计划，督促进度计划的具体实施。 5) 提前为材料部提供准确采购计划;<主材一星期、一般材料3天>。
6) 承担因方案不当，措施不力而出现技术问题受到上级有关部门的处罚。 1) 认真贯彻执行党的路线、方针政策;加强职工思想政治工作;深入进入普法教育;确保队伍和谐稳定。
2) 加强后勤管理，抓好食堂餐厅化和生活区的安全文明建设。 3) 抓好人力资源，劳资管理，为技术部资料整合，信息化平台提供相关资料。
4) 做好行政事务及项目合约管理工作。
5) 出现职工违规犯法处以100元 —150元罚款。 1) 编制施工方案，做到方案切实可行。
2) 按信息化平台要求，及时做好信息汇集，确保信息畅通。 ((((((((
(((((
((
(3) 做好劳资资料的电脑输出、入工作。 (4) 做好工程项目资料的收集，归档工作。
(5) 如因资料失误造成的损失处以100元 —150元罚款
施工放线 (1) 配合技术员做好有关资料文件的打印及输入工作。 <王晓辉> (2) 协助做好施工放线工作。
<陆 炜>
<张 亮>
施工放线员<郑仲军>
质检员 <李庆起>
1) 参加施工放线工作。
1) 参加施工放线及试块制作和温控工作。
1) 按国家施工规范和操作规程及方案组织施工生产。 2) 负责单位工程的测量、定位、放线和关键部位的复核。
3) 编排各班组施工作业计划，合理安排工程作业段。 4) 检查班组施工落实情况，发生施工中存在问题及时处理。 5) 坚持安全生产，抓好文明施工。
6) 因测量、定位、放线造成返工处以100元 —150元罚款。 1) 严格执行国家质量验收标准，组织职工学习规范、规程和工艺要求。
2) 加强质量监督，执行“三检”制度，对班组施工进行跟踪检查，针对质量通病和薄弱环节及时采取技术、组织措施，不得产生负面影响。
3) 对原材料、半成品、成品进行抽样检查，杜绝使用不合格材料。 4) 记好施工日志，协助资料员做好工程质量资料归档工作和信息化平台工作。 5) 加强标验室管理、试块制作及温控、送检工作。 6) 如因质检失误造成质量事故处以100元 —150元处罚。
(
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(( (((( 安全员 (1) 执行“三级”教育制度，经常对职工进行安全检查和安全知识考核。
(2) 深入施工现场进行安全检查，及时清除不安全隐患，对违章 指挥违章作业，违反纪律者坚决制止;并根据有关规定进行处罚。
(3) 切实做好消防保卫信息化平台工作和资料归档。 (4) 抓好争创安全文明工地。
(5) 检查发现安全设施不规范、资料不齐全、发生安全事故等处
木工施工员<何其忠>
预算员 <何桂均>
财务会计
<陈雪丽> 以100元 —150元处罚。 1) 严格按图纸及规范要求组织木工施工，做到翻样先行。 2) 组织协调木工班施工生产，强化质量监督，严格“三检”制度优奖罚劣。
3) 深入现场，对作业人员的施工部位、质量情况必须了如指掌;发现问题及时处理，整改到位，不留后遗症。
4) 记好施工日志，及时分析处理施工中出现的问题，化解难题不过夜。 5) 木工施工出现质量问题视情节给予处罚100元 —150元。 1) 参加图纸会审、技术交底，做好方案、技术、经济分析。 2) 做好项目预<结算>，及时向有关领导汇报工程经济指标。 3) 深入现场了解工程形象进度，对变更项目及工程隐蔽项目做到了如指掌，及时做好建安产值、材料核算工作。 4) 按月准确填制报表，上报公司及项目部。 5) 做好班组工程款结算工作。
6) 开展经济分析工作，对新材料、新结构、新工艺经常进行调研为科学决策提供依据。 1) 贯彻执行财务管理制度，做好财务管理工作。
2) 做好财务结算工作，记账算账票据齐全，会签完整账目清楚。 3) 财务报表准确无误，为领导提供准确依据。 4) 做好账册票据保管工作。
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(( ((材料部 (1) 采购材料货比三家，严格按照指定厂家、规格、品牌、价格进行接洽订货，保障供给;主要外委加工材料对加工原料、工<路泽民> 艺、产品质量进行全过程监控，确保整体施工工期。 <蔡 荣> (2) 采购材料、设备和设施、必须先自检后报验，确保甲方监理认可。
(3) 材料进场，按约定对材料进规格、质量、品牌严格验收，确定数量，杜绝不合格产品进场。 (4) 材料进场验收失误，发现数量短缺，材质不达标处以100元
仓库及外场<沙凤鸣> <陈忠昌>
钢筋工长
—150元处罚。 1) 材料进场按规格、数量、质量、品牌严格验收，杜绝不合格产品进场。
2) 材料进出库必须手续齐全、记账清楚、帐物相符、摆放材料、整齐合理，仓库文明。 3) 外场收料、内场监督、月终统一上报材料部出入库报表。 4) 如材料规格、数量、质量、品牌与约定不符、帐物不相符处以100元 —150元处罚。 1) 深入细致阅读图纸，确保钢筋翻样准确无误。 2) 按品种、规格、品牌提前一周为材料部提供准确采购计划。 3) 深入现场精心组织钢筋施工，严格按设计要求及洽商规定布筋、绑扎、合理安排。 4) 精心组织、确保工程总体计划实现。
5) 如翻样不准确，组织安排不当，造成工期延误处以100元
—150元处罚。
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车间主任
1 负责本车间的全面管理工作，履行本车间的工作职责;
2 负责组织、实施安全、环保、质量方针目标，督促本车间员工严格遵守各项管理规章制度，对本车间的安全、环保、质量管理问题负领导责任。 3负责车间的岗位设置﹑岗位定员﹑人员分配以及班组长的任用。 4负责车间的现场管理工作。
5负责车间的班组建设与员工思想教育工作。
车间副主任
1 负责本车间的生产组织和设备管理，协助车间主任全面履行车间工作职责; 2 负责正确处理产量与安全、环保、质量的关系。 3 负责车间的“三纪”考核工作。
4 协助车间主任做好车间的人员管理，作好人员的考勤，工资及奖罚分配工作。 5 负责车间设备大、中、小修计划的编审。
车间技术员
1负责实施现场工艺纪律检查，监督车间员工执行现场工艺纪律。 2参与车间各项目的竣工验收与技术改造。 3负责完成好本车间内的基础台账工作。
4负责完善好车间技术操作规程﹑安全技术规程﹑设备操作规程。 5协助车间领导搞好本车间人员岗位培训工作。
车间保管员
1. 负责车间仓库管理及员工劳保用品的发放工作。
2. 负责车间产量统计，协助财务部门做好成本核算工作。
3. 负责车间备品备件﹑辅助材料﹑办公用品的管理和领用工作。
4. 协助车间领导搞好备品备件﹑辅助材料﹑劳保用品﹑办公用品的计划上报工作。
5. 协助车间领导搞好车间的后勤管理及内务工作。
济宁金威水泥有限公司 化验室管理人员职责分工
化验室主任：侯广敏
1、在公司总经理/管理者代表的领导下，负责公司的质量管理和化验室的全面工作，领导职工全面完成公司下达的质量管理目标及质量检验任务。
2、认真贯彻执行《中华人民共和国产品质量法》、《水泥企业质量管理规程》等国家质量方针、政策、与水泥质量有关的各种标准以及各种文件规定。
3 、组织起草和修改本厂质量管理制度、公司质量体系有关文件，经公司批准后，认真贯彻、督促执行。
4、负责水泥质量方面的技术服务，解答用户提出的技术问题，配合销售做好产品市场服务工作;了解客户对产品质量的意见和建议，不断提高和改进水泥性能。
5、严格执行国家标准，监督、审查水泥出厂通知单，制止任何违章行为、制止不合格产品出厂，对违反质量管理制度现象，提出处理意见，必要时可越级汇报。
6、负责新材料的试验、开发。负责化验室内部的安全文明生产。
7、正确掌握原材料、成品质量情况,定期开展质量分析活动，对生产过程进行全方位的质量管理。
8、定期组织化验室内部人员进行政治、技术、业务学习和培训，协同有关部门搞好新产品的开发和新技术、新工艺的推广应用工作。
9、督促检查化验室内仪器设备、能源、物资、计量等管理工作。
10、负责审核化验室对外的文件、资料、统计报表和研究试验计划。
11 、有权对所属人员下达任务，并按工作需要调整各组人员安排。
12、配合相关部门，做好质量管理体系、生产许可证、质量认证的申报工作。
13、参与重大质量事故的调查分析和处理。
14、负责分析室的人员和工作管理。
15、完成公司交办的其它工作。
化验室副主任：庞志才
1、协助化验室主任做好质量技术管理工作，监督和检查有关人员对质量指标的执行、实施情况。
2、负责制定和优化生料配料方案，及时掌握原、燃材料质量情况，确保生产质量控制指标可控。
3、按时巡查、了解生产中的质量异常状况，提出改进措施和解决方法，及时消除产品质量隐患，正确指导日常质量控制工作。
4、正确掌握原燃材料、半成品、成品质量情况，定期召开质量分析活动，充分发挥质量部门对质量的控制和指导作用，对重大的质量问题，及时向化验室主任和公司领导汇报。
5、做好技术资料的整理、分析和组织工作，编制化验室有关科研项目的研究试验计划，积极推广国内外新工艺、新技术，努力提高熟料质量。
6、负责原燃材料的质量控制和及时提出优化方案。
7、负责分析组、控制组的日常工作，负责检查各组的抽查对比情况。
8、组织制定和修订本室技术操作规程和仪器设备管理制度，并负责监督检查执行情况。
9、按时提交月、季、年质量管理专题总结，分析质量动态，为公司召开质量分析会提供资料。
10、负责原燃材料管理，生料配料，荧光曲线建立、标定，出厂熟料管理及售后服务工作。
11、负责化验劳动纪律管理及考核。
12、负责控制室人员管理。
11、完成上级交办的其它工作。
化验室主管：陈胜利
1、协助化验室主任做好质量技术管理工作，监督和检查有关人员对质量指标的执行、实施情况。
2、掌握熟料、出磨水泥和出厂水泥三者的统计关系，正确制订混合材掺入量和水泥磨细度/比表面积指标，为稳定质量、经济合理的组织生产提出正确方案。
3、按时巡查、了解生产中的质量异常状况，提出改进措施和解决方法，及时消除产品质量隐患，正确指导日常质量控制工作。
4、根据原材料、半成品的变化，定期做小磨配比研究试验，掌握规律，按产品质量的要求，提出合理的水泥配料方案及出磨水泥的质量控制指标，做好出厂水泥的质量管理工作。
5、查阅质量记录，根据出厂水泥依据签发《水泥出厂通知单》。
6、配合经营部做好水泥售后服务工作。
7、负责物检组、控制组的日常工作，检查各组的抽查对比情况和袋重抽查情况。
8、组织制定和修订本室技术操作规程和仪器设备管理制度，并负责监督检查执行情况。
9、按期提出月、季、年的质量专题总结，运用数理统计等方法，分析质量动态。
10、负责化验室文明卫生检查，监督化验室员工现场卫生的执行情况及考核。
11、负责物检室人员管理和工作任务安排管理。
12、完成上级交办的其它工作。
化验室主管：李海风
1、协助化验室主任做好质量技术管理工作，监督和检查有关人员对质量指标的执行、实施情况。
2、按时巡查、了解生产中的质量异常状况，提出改进措施和解决方法，及时消除产品质量隐患，正确指导日常质量控制工作。
3、组织制定和修订本室技术操作规程和仪器设备管理制度，并负责监督检查执行情况。
4、负责完善好化验室技术操作规程﹑安全技术规程﹑设备操作规程。
5、协助化验室领导搞好本化验室人员岗位培训工作。
6、负责化验安全培训及管理工作。
7、负责化验室各种活动的组织工作。
8、辅助化验室主任抓好各项工作的落实。
9、完成上级交办的其它工作。
化验室统计员：张杰
1、负责化验室仓库管理及员工劳保用品的发放工作。
2、负责化验室产量统计，协助财务部门做好成本核算工作。
3、协助化验室领导搞好备品备件﹑辅助材料﹑劳保用品﹑办公用品的计划上报工作。
4、协助化验室领导搞好化验室的后勤管理及内务工作。
5、按时完成公司内质量日报、旬报、月报、年报及其他各种报表的统计工作，数字务必准确、完整，填写要清晰、整齐，发送要及时无误。
6、根据分析组和物检组试验结果，及时开具水泥质量报告单。
7、负责检查、督促各组的原始记录、台账填写情况，负责对各类台帐的登记整理及保管归档工作，并负责化验室内页资料、文件存档等工作。
8、负责与上级质检站对比样品的寄送、对比结果的汇总等。
9、负责对班组考勤工作的检查、汇总和上报。
10、负责文件的收发、存放和其他临时事务性工作。
11、完成化验室领导交办的其它工作。
化验室
2018年1月1日
刘永洪：主要负责施工场区内安全巡视，监督、检查，对违反操作纪律，存在安全隐患的施工及时制止并上报。兼顾施工脚手架(内、外)的支、拆安全作业，及安全使用的监督检查工作。
潘首会：主要负责公司安质部项目综合管理系统的录入，及公司各类安质资料的填报，同时负责项目上安质资料的整理、归档。兼顾深基坑的安全防护检查，确保深基坑开挖作业、基坑支护及基坑内施工人员的安全。
李盛飞：对本部门工作进行全面性的把控，监督、配合部门人员完成各项工作。
项目经理:代表我公司全权负责人本项目所有工程的全过程管理，对业主和我公司负责。及时、准确地进行项目管理决策，积极处理好与项目所在地政府部门及社会关系，做好工程施工管理协调、返汉决策等工作。
项目技术负责人：负责项目质量管理保证体系的建立。落实质量责任制，组织项目的技术质量工作，审核项目施工组织设计与施工方案。与设计几、建立保持沟通，保证设计、监理的要求与指令得以贯彻实施，组织技术攻关小组对本项目的技术难题进行攻关，确保本项目顺利进行。
技术员：负责提供本工程所需的材料计划，为施工提供有效的技术标准规范等，收集、整理归档本工程技术档案。编制施工方案及技术交底等工作。
施工员：组织施工现场的施工活动，动态管理进度和安全，管好材料、劳动力、机械调配、协调、解决各部门在施工的矛盾，做好施工现场的施工管理。按合同进度对本工程进度实施控制。事实作业过程的施工指导，组织好各道工序衔接、交接工作，协调各专业间掩工程序上的矛盾，协助项目总工进行技术难题攻关。
质检员：负责本工程质量、控制、监督工作。
安全员：负责工程的各项安全技术措施落实，负责现场安全管理的组织与协调。负责现场文明施工的规划管理。
材料员：负责材料、设备采购。 钢筋班：负责钢筋加工制作。 木工班;负责模板制作安全。
砼、瓦工班：负责砼、砌筑、抹灰等施工。 水电班：水暖电器等安装施工。 架工班：负责脚手架等施工
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