今天小编为大家精心挑选了关于《公共行政学论文(精选5篇)》，仅供参考，希望能够帮助到大家。摘要：纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程，由前期公共行政学走向后期公共行政学，再发展为近期公共行政学，即公共管理学。这既是公共行政学自身逻辑展开的结果，也是为了适应政府管理经济社会公共事务职能改革要求而做出的一些积极回应和调整。虽然就范式来说，还没有实现根本转向，但公共管理学蕴含了公共行政学未来形态，即服务行政范式。
公共行政学：管理还是政治？
摘 要：公共行政学百年历史上，有两条彼此冲突却又相互支撑的路径：管理主义取向和政治哲学取向。前者强调将行政科学化，用逻辑实证主义的方法研究公共行政。后者主张学科的多元化，并强调公共行政学离不开诉诸哲学价值的规范研究。西蒙是管理主义途径的代表，沃尔多是政治哲学取向的领军人物，他们俩曾就公共行政学的性质、学科身份、研究方法论等展开过激烈的论战。回顾“西-沃之争”有助于理解公共行政学的发展历史与科学内涵，有利于更好地把握我国公共行政学目前存在的种种不足。对这些不足的改进，是我国公共行政学健康发展的不二法则。
关键词：管理主义；政治哲学；逻辑实证主义；规范研究；西沃之争
一、绪论
自从20世纪80年代我国行政学恢复重建以来，经过众多学者的不懈努力，我国行政学取得了长足进步。在二十多年的时间里，我国行政学界引进了大量的西方理论，也发表了无数作品。然而我国行政学界的研究偏爱于宏大叙事的规范研究，倾向于政治学、历史、哲学、社会学等视角论述问题，喜欢使用“机制”、“模式”、“制度变迁”等宏大的概念。我国行政学研究的现状是概念演绎分析和问题演绎分析性质的对策研究泛滥，而采用逻辑实证的方法对具体数据、经验材料进行定性、定量的调查、研究、分析却极端匮乏，仅占研究总数的5%左右①，即使有数据收集与分析也只是很简单地罗列。这一方面是由于我国处于社会转型阶段，社会矛盾激化，许多重大的价值问题还未确定等原因，促使了规范研究的繁荣。但另一方面也反映出公共行政学界在科学实证方面的训练极其匮乏。这种严重的“结构性失衡”造成了理论与现实的脱节，阻碍了行政学知识的增长，也导致了公共行政学科严重的合法性危机。我国公共行政学实证研究与规范研究的分化严重，这在世界上有没有先例？如果有的话，有没有什么共同的思想源流？这种分野除了与我国所处的时代背景有关之外，与公共行政学科之间有什么必然关系？或者是学科本身的什么原因导致了这样的区分？
从我国的具体问题联系到世界范围的公共行政学科，实际上在学科发展的历史中，效率与民主就是公共行政学中最根本的矛盾论题，贯穿着学科的百年历史。而学术研究中的实证研究和规范研究的分化与争论，主宰了公共行政学术研究发展的历程。日本学者西尾胜归纳了公共行政学这两大谱系[1]，一个以科学管理为源头，它关注管理技术、组织理论等内容；另一个以政治学、法学、哲学为源头，它重点关注公民权利、政府责任、社会公平与正义等价值内容。前者的目标在于如何提高行政效率，即政府以最少成本和最经济方式从事行政管理和提供公共服务；后者则努力体现公共行政的公共性价值。效率准则与民主（或公共）精神是公共行政学交织又排斥的双重诉求，公共行政学正是在对这两大谱系的应对、协调中获得了自身发展。
公共行政学的这两个谱系形成了两大理论范式：传统的“威尔逊-韦伯范式”和“民主行政范式”。“威尔逊-韦伯范式”服膺于技术理性和专业主义的巨大成就，认为行政学应成为一门研究如何高效执行且普遍适用的“科学”，哲学方法论应立足于逻辑实证主义。“民主行政范式”强调对行政过程的参与，注重民主精神、公共性、社会公平和正义等价值问题，方法论则认为立足于政治哲学的规范研究。本文的论述涉及这两大范式及其各自具有代表性的大师西蒙、沃尔多的理论对话，并将这种争论与我国行政学的研究现状结合。这将有助于我们更好地理解和反思我国公共行政学的现状，也有利于更清晰地认识行政学下一阶段研究应该选择的路径。
二、管理主义与逻辑实证主义价值观
（一）管理主义特征
公共行政研究中管理主义与逻辑实证主义价值观有一个重要信条：效率至上。这与公共行政学建立的时代密切相关。19世纪中期以来，伴随西方国家工业化、全球化和城市化进程的逐步深入，各种社会问题和政治问题日益凸显，小且弱的政府和政党分肥制越来越无法适应社会的发展变迁。另外，当时政治腐败盛行。公共工程的承包合同往往给那些贿赂政府官员的人或者关系亲密的人。因此，19世纪末以来进步主义的政府改革运动，都强调公务员队伍的职业化、价值中立以及竞争力，其逻辑基础均是效率[2]。
伍德罗·威尔逊也是进步主义改革运动的参加者，其思想价值观自然是以效率为准则的。威尔逊在1887年发表的《行政学研究》将行政研究的目标定位于：首先是发现政府能恰当地和成功地做些什么，其次在于发现政府如何通过最少的金钱和精力成本，以最大可能的效率来做这些恰当的事[3]。威尔逊由此将行政活动从政治活动中分离开来，这其中内含了明显的效率要求。
公共行政学初期在古德诺、泰勒、法约尔、古利克、厄威克等学者的推动下发展，逐渐形成了单中心主体、政治-行政二分、强调命令-服从的组织模式、价值中立、效率至上的价值观。包括梅奥主义也被认为是强化了家长主义，因为强调他的目标同样是提高工人生产率，用一种更成熟的方式强化了控制[4]。
西蒙是管理主义途径最具代表性的大师，他被认为与沃尔多联手结束了公共行政学的正统时期。西蒙虽然对正统行政学理论提出了批评，但同样更多地关注手段而不是目的、行政技巧而不是政治原则，并提倡在行政研究中运用科学方法，即在政策制定中运用实证方法，也同样认为“决策前提中最重要的……就是效率准则”[5]（p.218）。西蒙对效率价值的坚守，以及对行政学的本质看法与他所批判的古利克并无二致。
管理主义取向与政治过程取向的区别，一个很重要的方面体现在对公共预算的态度上。因为预算涉及资金，容易计量。管理途径的公共行政支持理性的效能预算体系。“成本效能”是预算制定时考虑的重点。在此途径下，不同政府功能的财源分配以及不同层级的分配，主要取决于成本利益关系。而政治途径则认为，预算是政治问题而非事务性的。预算分配代表政治系统对于各种价值顺序的正式偏好，是不同团体竞逐公共资金的结果。这种结果会与不同群体、政治人物的力量变化及公众政治观点的变化相联系[6]（pp.2234）。而西蒙认为预算文件可以为成本收益提供比较依据，把预算当做控制效率的工具使用[6]（p.231）。这深切地反映了西蒙对公共行政学的科学主义定位和价值倾向。
（二）逻辑实证主义的方法论与价值观
在方法论上，管理主义取向坚持采用价值中立的逻辑实证方法对公共行政进行构建和研究。逻辑实证主义认为行为规律可以通过仔细观察显露的行为而逻辑地总结出来。它遵循特定严格约束的科学研究方法：确立问题，提出相关因素关系的假设，设计和执行能验证这些关系的研究方案，而且这些研究必须是经验性的，是以对客观现实的观察为基础而非主观的信念[7]（p.74）。西蒙认为“化学实验从其可重复性中获得有效性——即科学权威性；如果不能足够详细地描述化学实验的可重复性，那它就没什么用。在行政中，我们连说明在行政‘实验’中发生了什么现象的本领都很匮乏，更不用说保证实验的可重复性了”[8]。由此可见，管理主义学者在方法上追求研究设计的严谨性，资料收集和分析的精确性，结果的可重复性，强烈反对规范研究散文式的写作，认为这类研究论断新奇、充满争议却缺乏清晰的证据，并不是严格的科学和学术。
在对公共行政的学科定位问题上，西蒙的管理主义、逻辑实证主义价值观决定了他对公共行政的科学主义定位，主张建立一门真正的“行政科学”。他力主将价值要素与事实要素分离（这与威尔逊将“政治-行政”分离有某种程度的重合），并提出评价决策是判断决策与宗旨之间的纯粹事实关系[5]（pp.4951）。在如何将公共行政科学化的问题上，西蒙首先给出科学的基本设定是：第一，科学只关心论断含义的事实层面，而不是道德层面，而事实要素才是行政科学的本质。第二，实践科学与理论科学只在道德方面存在差异[5]（p.310）。然后将行政科学（“Science of Administration”中文版翻译成“管理科学”，但翻译成“行政科学”也许更恰当）归纳成以下结论：行政科学同任何一门科学一样，只关心事实论述。科学体系中没有道德论断的立足之地，一旦有道德论述的出现，我们总可以将其分解成事实和道德两部分，只有前者与科学有关[5]（pp.312313）。在西蒙看来，自然科学和社会科学，以及不同的学科之间的“科学论述在逻辑上并不存在不同。它们之间的任何差异，都是由于研究对象的不同，而不是内在本质不同”[5]（p.231）。西蒙把公共行政置于“统一科学”思想的指导下，为公共行政学科学化与学科化做出了巨大贡献。
管理主义取向的学者对民主价值都表现出不同程度的冷漠，甚至是对立。一方面，公共行政创设的时代背景是美国政府处于极度腐败、低效、无能的状态，因此学者们主张将行政从肮脏的政治中剥离出来，试图建立一个纯粹技术性的执行领域。另一方面，公共行政的理念更多的是来自工商界，而工商界集权式的管理在19世纪创造出了巨大的财富。因此管理主义学者在不同程度上认为民主造成了分裂、低效、腐败等问题，这颠覆了18-19世纪民主、分权的信念[4]。例如伍德罗·威尔逊就认为“权力只要不是不负责的，就没有危险。如果权力被拆分，并分配给很多人共用，那它就会变得模糊；而当权力变模糊，也就变得不负责任”[3]。不得不说的是，责任主体匿名化问题确实是民主的一个软肋。西蒙虽然没有表现出如此极端地反对民主的态度，但他也主张价值中立，只考虑“事实要素”，而不考虑道德伦理。
三、政治哲学取向与规范研究的价值观
（一）政治哲学取向特征
过于强调科学管理与效率准则的取向导致公共行政研究与民主政府的基本要求相去甚远，因而遭到了一些学者的强烈质疑与批评。批评者认为，这种机械式的效率，忽略了许多重要方面，不利于学科的发展，而且非人格化的官僚制体系压抑了人性。例如马尔库塞就批判道：“工艺的合理性已经成为政治的合理性”，“（技术理性）广泛合理性（这种合理性促进效率和增长），本身就是不合理的”，“科学管理的产物，……削弱了否定思考能力，理性的批判能力”[9]（pp.487498）。奥斯特罗姆则批评“伍德罗·威尔逊、他的同代人以及他们的追随者所进行的范式转型可以看作是一种倒退，而不是进步性的发展”[10]（p.170）。Lilienthal则体现了美国独特的反国家主义思想，他提出：“我们怎么能为了享受一个强大的中央政府带来的便利，就逃避臃肿、强大的政府带来的长远的邪恶呢？”他认为只有彻底的分权才是解决之道[11]。
与管理主义、实证主义的学者敌视、漠视民主相反，众多持有政治哲学取向的学者在批判“威尔逊-韦伯”范式的同时，很早就意识到民主价值是公共行政不可或缺的组成部分，并认为只有民主价值才能弥补这种范式的局限。莱维坦指出，“一个民主国家的公务员，除非他对民主的意义、公民的尊严、人民公仆观念持坚定的赞赏态度，否则他是无法履行好自己的职责的”[12]。他还提到“行政体系的性质与政府哲学原则的性质同等重要。行政体系在执行法律时渗入民主精神和意识形态、尊重人的尊严，这具有至高无上的重要性”[13]。Kingsley则认为“一个科学的手段，只有在这样一个稳定的社会环境中才可能运行：接受共同思想体系的有效政治纲领，拥有一个普遍的价值观”[14]。也就是说单靠技术理性是无法支撑社会运作的，技术手段的运行必须以共同的价值为基础，在西方这价值就是民主的思想。Fries则从另一个角度论述行政民主，“在技术的世界，政治和立法过程无法单独保证民主。但这不意味着我们不能朝着民主现在的方向前进”[15]。事实上，正因为政治与立法过程无法保证民主，行政民主才显得尤为重要和珍贵。
众多政治哲学取向学者已达成共识，公共行政的效率研究必须建立在民主精神、宪政原则、社会正义等规范性价值基础上。现代民主社会中，行政直接关系到公众的切身利益，不能脱离民主。因此“民主制行政”的新范式应该成为公共行政的目标。
（二）规范研究的方法论与价值观
在方法论上，政治哲学取向的公共行政学倡导充满价值关怀的规范研究方法。规范研究是以价值问题为核心关注点、以解读和诠释文本为主要表现形式、通过逻辑、想象、思辨等方法来回答某个学科的基本问题乃至世界重大问题的研究路径[16]。规范研究在公共行政学领域中倾向从价值方面理解政治生活和公共行政，注重对政治思想史上重要文本的诠释与批判，也强调回答“应当是什么”等规范性价值问题。政治哲学取向坚持公共行政学的研究要维护对宪政、民主等政治传统，要关注公平、正义等基本价值，要能促进美好社会等目标，学术的研究不能被科学主义统一。
在学科定位上，逻辑实证主义者将民主、正义、美好生活等价值目标寓于效率过程中或者是排除在效率过程之外，不予讨论，只是通过实证途径来研究行政效率，致力于建立一门普遍适用的行政科学。但一些思想家认为这种盲目追求所谓的科学方法，实证主义，排除价值的研究方法，压抑了人性，限制了知识的来源，也压制了学术的创造性与批判能力，“实证主义必须在现实中找到实现概念的手段，理论与实践、真理与事实间的一致。哲学的思想变为肯定的思想；哲学批判只能在社会结构内部进行，并且把种种非实证的概念诬蔑为纯粹思辨、梦想或幻觉”[9]（p.560）。
规范研究者则认为公共行政研究离不开规范价值的分析，公共性是效率研究的前提，行政效率研究必须置于特定的价值文化背景中，必须与有关自由、民主、国家的作用等问题的政治学理论相结合。因此他们不认为公共行政学必须是一门严格的科学，不应用狭义的“科学”来衡量公共行政学的所有知识，并将不符合所谓“科学”的知识斥之为伪科学，排除在公共行政学的领域之外。公共行政学可以是科学，是艺术，也可以是一门专业，或者都是。社会科学不应该只关注科学，还要着眼于社会变化[8][17]。规范研究者没有匆忙地为公共行政划定僵化的学科边界，他们诉求知识来源的多元性，广泛借用其他学科的理论成果，将公共行政学建立在广泛的政治、历史、哲学文化、社会的基础之上，也使得公共行政更加具有人文关怀的色彩。
四、西蒙-沃尔多之争
1947年，西蒙出版了《管理行为》一书。稍后，另一位重要的行政学者沃尔多出版了《行政国家》。公共行政领域的这两本至关重要的著作突显了公共行政学中两种学术旨趣之争：是实证取向的行政科学，还是价值取向的政治哲学？这场争论的导火索是沃尔多在《民主行政理论的发展》一文中对西蒙理论进行批评，“我认为不存在一个可以将价值加以排除的‘事实决策’的领域。决策就是要从备选项中进行选择；在备选项中选择就是导入价值。赫伯特·西蒙的（逻辑实证主义）方法论阻碍了他对行政学研究作出更大贡献”[4]。对西蒙的效率至上观念，沃尔多也进行了抨击，事实上，西蒙的《管理行为》一书在捍卫行政学是一门抽象科学，以及核心价值是效率的观念。然而普遍趋势很清楚，就是弱化、扩展、社会化甚至是拒斥效率观念[4]。这暗讽了西蒙的理论已经过时。
西蒙对沃尔多的批评给予了强烈反击，辛辣地讽刺沃尔多及其代表的政治理论家不懂逻辑，“我相信脚注中的断言是不正确的……期望沃尔多先生会更加特别地指明逻辑的断裂是在哪儿发生的，指明还有什么是达到我所得出的结论的正确前提和推理思路”[18]。西蒙还批评沃尔多没有用严格的逻辑实证方法，得出结论并不可靠，“沃尔多先生在文章中没有定义关键术语，因为他没有系统地设置前提，他的观点从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来”[19]。西蒙在文章中抨击了政治哲学取向的规范研究方式。他认为大多数规范研究的政治理论家采用“散漫的、文学性的、隐喻性的方式写作”，因此大多数政治理论“装饰着断言、谩骂、隐喻，但很少具有说服力”[18]。西蒙讽刺政治哲学家根本就不懂实证主义，又怎么能诬蔑实证主义妨碍了民主行政？德鲁克也在该文章对沃尔多提出质疑：没有严谨地定义民主，没采用严格的推理方式，回避了自己提出的大组织的问题，以及将私人组织与公共行政统一对待造成混乱等。
沃尔多对西蒙、德鲁克的反击又再次做出了回应。沃尔多直截了当地表明对逻辑实证主义抱有敌意。但沃尔多并非全盘否定实证主义，他并不反对作为“思想、调查技巧或行动的实证主义和经验主义”，但认为实证主义不是“哲学的终点和哲学本身，只是研究的工具，不能垄断真理”[18]。我们看出在对待逻辑实证主义的态度上，西蒙认为它本身就是目的，而沃尔多则是工具论的观点。对于西蒙批评的政治理论家不懂实证主义的问题，沃尔多认为并不一定非要懂逻辑实证主义才能评价它，才能得出正确的结论，用非实证的方法也能得到实证主义的结论，例如《管理行为》中的“沟通”那一章节，完全可以用非实证主义的方法得出。“人的思维过程还是个秘密……许多科学家的重要结论是通过将前提作废而得到的。”[18]在谈论到政治理论没有严谨的逻辑结构，在不同的领域跳来跳去，沃尔多评论到，“我不后悔‘从哲学跳到心理学，再跳到历史学然后又跳回来’，因为我的行政研究领域是多元的。我不用严谨的三段论形式，是因为我不需要”[18]。
西-沃之争实际上就是代表了公共行政的管理主义与政治哲学这两种思维方式和哲学方法论的冲突，从宏观的角度说是代表了以工具理性为特质的现代性与以民主为特征的政治传统的紧张。他们以及所代表的两种取向的争论焦点可以归纳成以下几点。
其一，学科定位：公共行政是一门科学吗？
西蒙的逻辑实证主义主张用自然科学、逻辑实证主义的方法，研究行政组织、行政行为、行政决策等问题，进而发展成一门真正的行政科学。前文已经论述过西蒙将行政学科学化的方式，这里就不赘述了。沃尔多则认为公共行政不能用狭义的科学去衡量，它更像是一门专业。社会科学不仅是理论学说，也是社会中一切的现象、制度安排等。社会科学与自然科学同样都为人类发展做出了巨大的贡献。
其二，哲学方法论：实证还是规范？
从对学科的定位上我们可见这两者在方法论上的区别。西蒙主张将公共行政从行政谚语中解放出来，他的方法就是引入逻辑实证主义和行为主义的社会科学方法。西蒙以一种经验主义立场，采用严密的逻辑推理和自然科学技术手段，将公共行政学统一于科学的观念之下。沃尔多等政治理论家认为逻辑实证主义的方法将人性置于危险的境地：把人当成手段而不是目的。民主的伦理应该是康德式的[4]，民主的精神应该渗透到公共行政的研究中。众多规范研究取向的学者对科学一统甚至神化的趋势十分敌视，安克斯密特曾说，“后现代主义的目的是，抽取科学和现代主义的根基”[19]。法伊尔阿本德也曾批评：“科学是最新、最富有侵略性、最教条的宗教机构。”[8]在哲学取向学者那里，公共行政学不能回避讨论什么是应该的，什么是好的等规范性价值问题。公共行政的知识应该有广泛的来源，得出正确、有意义、有价值的结论的方式也是多元的。
其三，价值问题：效率至上还是民主本位？
西蒙的管理主义取向试图将事实要素与价值要素分开，而行政科学在他的理论中与任何科学一样，只关心事实论述。只关注事实要素就是行政学意义上的价值中立，不考虑其他哲学价值，而效率就成了事实要素里的最高价值尺度。虽然效率准则在非商业组织比在商业组织中的应用复杂得多，但西蒙明确地讲到“效率准则是价值的共同衡量尺度”，“每项决策的制定，必须把决策当成效率问题来处理”[5]（pp.222，254）。西蒙将效率置于公共行政的基础地位，使之具备了学科身份和地位。但沃尔多所代表的政治哲学取向强烈谴责这种中立和效率至上的价值观，“效率这个观念是价值中立的甚至是反民主的，它是民主行政理论进一步发展的主要障碍。坚持效率作为行政“科学中的核心地位……这样的看法侵蚀着美国社会的根基”[4]。这些学者认为公共行政必须引入其他价值观，诸如公共性、宪政原则、正义精神等，其中最重要的就是民主。技术合理性不能成为政治合法性，行政不应该凭借效率就能获得合法地位，“在一个民主社会，能使一样东西获得合法性权威的只有民主本身”[5]。而对于公共行政中如何实现民主的具体问题，沃尔多等人尝试性地给出了一些途径，比如文官应具备民主意识、尊重公民权的态度[13]，可允许各种公民团体参加到行政过程中表达利益、帮助行政决策[4]，等等。
公共行政学的百年，就是始终在这两条冲突的路径上摇摆着发展。实际上，这两条路径彼此冲突，但也彼此支撑。威尔逊曾论述到，“作为美国行政科学基础的原则，本质上应该包含民主政策的原则”[3]。只是这条原则通常被我们忽略了。公共行政由两部分组成，“公共”有赖于政治哲学，若没有民主等价值作为目标，逻辑实证主义就是无根的浮萍，“不断上升却又哪都到不了”[18]。但公共行政同时又依赖于“行政”的管理主义理性。若是没有管理主义的实证研究，我们就无法了解和解释真实世界的情况，这种情况下得出的规范性结论必然是低质量的或虚假的。
五、结论与展望
“西-沃之争”对公共行政学的发展起到了双刃剑的作用[20]。一方面“西-沃之争”引起了公共行政学的身份危机。公共行政学没有自己原创的理论，没有达成普遍共识的学科核心问题与概念，没有自己独特的方法论等，都使得公共行政学至今的学科地位和身份依旧不断受到挑战与质疑。另一方面，正因为没有统一的理论范式，才使各种知识都能自由进入该学科，才会更广泛地关注理论界与实务界各种现象，这极大地丰富了学科的知识。而且管理主义与政治哲学取向两个路径在完善自身发展的同时，良性竞争，借鉴吸收彼此的长处，使得公共行政学能保持长久的活力。
公共行政学两种途径的争论对中国行政学的发展有什么影响呢？一方面，我国政府管理专业化与法制化不足、公务员制度等规范化程度很低，执行低效而成本高昂，腐败盛行，也就是典型的科层化不足；另一方面，我国又处于社会转型时期和发达国家高度示范的国际环境中，许多重大的规范性价值问题并没有解决，各种维权运动日渐兴盛，人民的公平、民主意识开始觉醒。这就决定这两条路径都对中国公共行政的学术界和实务界有巨大的价值，不可偏废任何一方。
然而我国公共行政学研究呈现明显的“结构性失衡”，实证研究进展仅占5%左右①。缺乏实证主义的研究，缺乏对真实世界的深入调查了解，却想当然地得出结论，给出价值判断，这样的规范性研究质量可想而知。实际上很多研究连规范性研究都说不上，很多研究没有深厚的哲学理论功底，没有历史学的素养，没有文献批判性评估，没有理论对话，只相当于有感而发。这显示出公共行政学门槛极低，缺乏学科的共识性问题与价值观，指导实践的能力严重不足，因此身份危机的发生也就成为必然了[21]。
研究结构失衡并非没有先例，在美国公共行政学研究的早期阶段，管理主义式的研究占有压倒性优势。因此失衡并不可怕，我们要有面对问题的勇气，正确选择发展路径，逐步改进公共行政学的研究。各高校、研究机构应大量开设实证研究的课程，教授收集的各种科学方法、分析工具的应用资料以及统计学、数学等方面的知识内容，对学生的考核也应偏重于逻辑实证方面的测试。各主流公共行政学期刊、政府项目资金支持也应该在这方面发挥重要的引导作用，以扭转这种畸形的状态。此外，积极构建国内外学术的对话平台、学者们的反思与自觉也相当重要。只有进行这些方面的调整，中国的公共行政学才能逐渐形成这样一个健康的格局：大部分的人主要从事实证研究，致力于更好地了解和解释真实世界，而另一部分人主要从事规范研究，探寻本学科最基本的问题[22]（p.5前言）。
注释：
①董建新，白锐，梁茂春：《中国行政学方法论分析：2000-2004》载于《上海行政学院学报》（2005年第3期；何艳玲：《我们在做什么样的研究”：中国行政学研究评述（1995-2006）》，参见马骏，张成福，何艳玲：《反思中国公共行政学：危机与重建》，中央编译出版社2009年版。
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[22]马骏，张成福，何艳玲.反思中国公共行政学：危机与重建[M].北京：中央编译出版社，2009.
[责任编辑：刘琼莲]
作者：赵玎
摘要：实证主义的量化研究在公共行政学领域一度占据着主导地位。量化研究对于公共行政学的发展具有重要的价值，它有助于精确描述行政现象，有助于获得新的行政信息，有助于深化质的分析与完善其他研究方法，有助于提高公共行政研究水平。但是，量化研究不能解决公共行政学中的所有问题，其实施运作比较艰难，其研究结论存在信度与效度问题。量化研究有其相应的运用区间，适用于行政宏观层面、行政现象、行政改革、行政绩效评估、描述和预测性研究等领域。因此，为整体提高公共行政学的研究水平，公共行政学量化研究要以科学发展观为指导，要服务于行政现实问题，要与质化研究进行有机结合，并需要得到进一步强化。
关键词：公共行政学；量化研究；质性分析；行政现象；行政信息
从社会科学史来看，社会科学中的量化研究在与定性研究的对垒争论中逐步获得成熟与进步，已经成为一种常规的研究方法，并在社会科学界占据长期的优势主导学术地位。与其他社会科学一样，在西方公共行政学研究中，公共行政学者对于方法论的争论也是围绕社会科学中两大基本研究方法——量化研究和定性研究——来展开的。同样，实证主义的量化研究也在公共行政学领域一度占据着主导地位。在我国，行政学研究始终存在一个“软肋”，那就是行政学研究方法论建设的严重滞后，其中一个重要方面就是量化研究的极其薄弱。研究方法的成熟度是衡量一门学科成熟度的主要标志之一。因此，在新的历史发展时期，公共行政学要获得进一步发展，要走向成熟，实现科学化，每一位行政学者就必须思考与回答如下重要问题：量化研究作为公共行政学的一种重要研究方法，它在公共行政学研究中是怎样产生并发展起来的?公共行政学量化研究究竟有何重要价值?其使用范围与局限性何在?如何结合公共行政学自身的特点，在公共行政学研究中给量化研究以适当的位置，发挥其应有的功能，从而推动公共行政学的进一步发展?本文试图就上述问题展开探讨。
一、公共行政学量化研究的产生与发展
实证主义的量化研究传统是与公共行政学的产生与发展一脉相承的。在公共行政领域，公共行政科学化、技术化的理念最早是威尔逊在1887年提出来的，这种意图在他的“行政学之研究”一文中一目了然：“首先，政府能夠适当地和成功地进行什么工作；其次，政府怎样才能以尽可能高的效率及在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”这种理性的研究方法把公共行政定位于一种实现目标的工具，注重对公共行政的科学性、规范性的实证主义研究，这种定位为后来的公共行政学者们所继承，马克斯·韦伯、古德诺、威洛比、古利克、西蒙等都秉承这一思想。马克斯·韦伯通过他的理想官僚制模型的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的技术性问题。古德诺在其代表作《政治与行政》中，率先系统阐述了政治与行政分离理论，认为政治是表示国家意志的领域，行政是实现国家意志的方法和技术。威洛比在《公共行政原则》的序言中强调，“公共行政与任何科学相类似，具有某些普遍适用的基本原理。”古利克和厄威克在《行政科学论文集》中相信科学应该提供普适性原则来指导行政行为，更强调应将公共行政发展为一套科学理论。可以说，技术理性在传统公共行政学那里得到了极大的张扬，而对技术理性的极端推崇，进而发展成为对实证主义的量化研究方法和解释性研究模式的偏好，可以说是主流社会科学的正统观点。西蒙也同马克斯·韦伯一样将价值与事实进行了区分，试图建立一个价值中立的一般行政学，行政学研究更加醉心于运用科学技术的手段对错综复杂的公共行政活动作微观上的“数量确定”和精确描述，试图使公共行政学成为一门与政治分离的、以管理技术和工艺为主的科学。20世纪70年代的公共政策学派与公共选择学派都深受行为主义行政学的影响，都有明显的实证取向。20世纪80年代中期以后兴起的新公共管理是对泰勒主义的继承和发展，它表明了传统形态的公共行政理论正在普遍化为一般管理哲学的理论倾向。纵观西方公共行政在100多年的发展历程中，就其方法论而言，实证主义的量化研究范式仍然是占主导地位的，至今仍对公共行政学研究产生重大的影响。
对于中国来说，公共行政学毕竟是一件舶来品。我国公共行政学的现代化进程也是从外求于西方公共行政学理论开始的，因此，西方公共行政实证主义的量化研究同样也深深影响着中国公共行政学的发展进程。我国行政学研究方法讨论始于1997年，至2001年8月《中国行政管理》杂志开辟“公共行政学研究方法论”专栏，关于方法论的讨论达到一个小高峰，只可惜此专栏只延续了半年。在沉寂将近三年之久后的2004年11月13日至14日，中国行政管理学会、上海行政学院和上海行政管理学会在上海行政学院联合举行了全国“公共行政管理方法论创新”研讨会，但是，研讨会结束后并未在全国行政学界引发更深入的讨论。目前，《公共行政评论》杂志也开辟了关于公共行政研究方法的专栏。自2007年起，由国家自然科学基金委员会管理科学部、全国公共管理硕士(MPA)专业学位教育指导委员会主办的全国公共管理与政策研究方法暑期研讨班，已经连续举办了四届，其目的在于培训学者运用科学的研究工具推动公共行政与公共管理的学科发展。近年来，我国行政学者薄贵利、张成福、马骏、郭晓聪、董建新等人也对我国公共行政学研究方法存在的问题进行了反思，指出了公共行政学方法论上的“结构性失衡”、研究方法的单一性、基于数据的定量分析十分薄弱等问题。这些研究方法上的问题直接制约了我国公共行政学向科学化、精确化的方向发展，也削弱了公共行政学对行政现实问题的解释力与包容性。公共行政学者只有紧密结合中国行政改革与发展的实践，树立科学精神，充分重视实证主义方法论的训练，用科学的研究工具进行研究，才能推动公共行政学以及行政实践的发展。
二、公共行政学量化研究的重要价值
实证性研究作为社会科学的一种研究范式，倡导将自然科学实证的精神贯彻于社会现象研究之中，主张从经验入手，采用程序化、操作化和定量分析的手段，使社会现象的研究达到精细化和准确化的水平。没有量化研究，公共行政学很可能只停留在印象主义的臆想和未经证实的见解这样一种水平上，因此，量化研究对于促进公共行政学的发展具有重要的价值。
(一) 量化研究有助于精确描述行政现象
公共行政学研究，不能只是限于对公共行政本质的一般性分析，更重要的是要认识和把握行政的规律性，为行政改革与发展实践服务。运用量化分析方法给出数量界限规定，就是明确界定影响行政因素的数量关系，把握行政变量的变化规律，使行政理论具有可操作性。这是量化分析方法大显身手的领域。对行政现象作出精确的描述，是行政现象研
究起码的任务和要求，也是人们对行政现象有具体了解的表现。任何人要对行政现象进行深入解释和有效预测，首先都必须对行政现象作出精确的描述。量化研究有助于精确描述行政现象，这主要是因为：其一，量化研究以其量化的方式，通过使用科学的测度指标和分析方法，能对通过社会调查获得的资料进行数量化的处理，进而具体揭示行政现象的数量特征、数量差异和数量关系，实现对行政现象的精确描述；其二，量化研究以数学为主要研究手段和分析方法，通过清晰、准确的数学语言和严谨、缜密的数理逻辑，能把行政现象的存在状态与发展变化陈述得更为清晰、更显简洁、更加精确；其三，量化研究以其特有的规范性特点而适于采用电子计算机做数据处理，而电子计算机处理数据更有其精心设计的严格程序和可加控制的计算精度，所以，一旦借助电子计算机来处理数据，更能实现对行政现象的精确描述。
(二) 量化研究有助于获得新的行政信息
行政现象量化研究的核心是对行政现象进行统计分析。人们通过对行政现象调查所获取的有关行政现象的数据资料的统计，不仅可以使零散的行政信息系统化，而且还可从中获得某些更有价值的新的行政信息。首先，通过统计，可以获得某些新的数值化的行政信息。统计不仅能将数值化的行政现象资料进一步升华，而且能将某些非数值化的行政现象调查资料转化为数值化的行政信息，从而使非数值化的行政现象调查资料反映出更为深刻的道理。其次，通过统计，可以获得某些新的宏观性的行政信息。借用统计学方法，人们可以对有关行政现象调查样本情况的微观信息进行综合加工，从而获得层次更高的具有重要指导作用的宏观性行政信息。再次，通过统计，可以获得某些有关行政现象的未来性行政信息。统计可以使人们建立有关行政现象存在与发展的数学模型。借助于这些模型，人们能够推知行政现象的变化趋势和未来状态，获得有关行政现象的未来性行政信息，然后根据过去的和现在的行政信息资料，找出其中的规律，再运用科学理论和科学方法，探索行政发展的趋势，并作出估计和判断，从而更能有效地实施行政预测与行政控制。
(三) 量化研究有助于深化质的分析与完善其他研究方法
任何事物都是质和量的统一，行政现象也是如此。运用量化分析方法深化质的分析，就是在定性分析的基础上，考察所分析对象的量的规定及由量到质的转化，从而加深对质的认识。公共行政学研究的一个重要方面是行政改革与发展。对行政改革与发展的分析，当然需要定性分析，但行政改革与发展同样具有质的规定性和量的规定性。例如，行政发展的规律包括行政发展目的和达到目的的手段，那么，行政发展的目标是什么，如何确定公众需要的满足程度，行政发展目的和手段是一种怎样的关系，等等，就都需要运用量化分析法，得出确切的答案。这样一种求解，不仅有助于我们比较精确地衡量行政发展的实现程度，深刻认识行政发展的本质，而且为我们自觉运用行政规律提供了现实依据。量化分析方法不仅对深化质的研究有着不可替代的作用，而且在改进和完善其他行政学研究方法方面起着独特的作用。我们知道，随着公共行政学研究的拓展，公共行政学研究方法也在不断完善，如定性分析、规范分析、静态分析、动态分析、均衡分析等，它们都从不同的角度，在不同程度上推动了公共行政学研究，促进了公共行政学理论的创新。但只要对这些方法略加考察，就不难发现，这些方法有一个共同的特点，即都依托于数量分析，是以数量分析为手段，以确定性的量度为基准而加以运用的。因此，量化分析方法已成为运用其他研究方法不可缺少的工具，或者说，量化分析方法已成为“工具的工具”。
(四) 量化研究有助于提高公共行政研究水平
人们对行政现象的认识，是随着科学方法的不断进步而不断扩展和深化的。在过去，人们对于包含行政现象在内的社会现象，只能采用极为简单的定性方法来进行观察与思考，只能作出一些定性的结论，而且其中往往带有个人主观臆断的成分，由于受到研究方法及相关知识的限制，既不可能对行政现象的存在状态与发展变化作出精确描述，更不可能对行政现象之间的相互联系和相互影响作出量化分析。近现代以来，由于生产力的发展，科学技术的进步，科学研究领域出现了大量的新的研究方法，这些研究方法使科学研究进一步走向科学，量化研究就是其中最为重要的研究方法之一。量化研究方法的出现，不仅增强了人们对行政现象研究的量化意识，而且增强了人们对于数量关系的控制能力，使人们对行政现象的认识由浅入深，由粗到精，由片面走向全面，由微观走向宏观，极大地开阔了人们行政观察与思考的范围，增加了人们行政认知与解释的能力，提高了人们的行政研究水平。
三、公共行政学量化研究的局限性与适用范围
量化研究虽然对于推动公共行政学的进一步发展具有重要的意义，但是，在对行政现象的研究中，它并不是全能的，不能解决所有问题。第一，行政现象定量研究不能测量行政现象深层次的具体细节的内容，对不能量化的行政现象更是无能为力；第二，行政现象定量研究只能反映行政现象的数量特征和数量关系，而不能揭示行政现象的本质特征和本质联系；第三，行政现象定量研究的主要数学基础是统计学，而不是微积分，很难反映行政现象存在的真实全貌和行政现象发展的持续过程；第四，行政现象定量研究一般只适用于行政现象宏观层次的研究，而对个体的研究往往作用不大；第五，行政现象定量研究的实施运作比较艰难，其研究结论存在信度与效度问题。总之，公共行政学量化研究在适用范围上存在着明显的局限性，它不能独自包揽有关行政现象的全部课题，不能独自解决行政现象研究的全部问题，也不能独自得出行政现象研究的最终结果。
结合量化研究方法的特点，我们认为，公共行政学量化研究主要适用于下述研究领域：(1)适合于宏观层面研究。即比较适合于公共政策、行政规划和行政预测发展方面的研究，适合在宏观层面上对行政现象进行大规模的调查和趋势性的特征预测，通过行政现象的平均情况和抽样总体的代表性，以求发现问题或提出解决问题的新视角。(2)适合于对行政现象进行数量化的因果分析和相关分析，发现趋势性的因果规律和相关规律。例如，研究行政经费投入与GDP之间的数量关系、行政专业结构与经济结构的相关性分析等。(3)适合于行政改革、行政绩效评估、描述和预测性研究。通过观察、实验、测量，将数据加以分析和归纳，发现和推断具有代表性的、可推广的特征和模型。(4)能够证实或证伪已形成的理论假设，并不断地修改或完善已有的理论假设。比如，行政心理学领域的许多理论就是通过验证或证伪方法发展起来的。
公共行政学量化研究中，信度和效度是关系到量化研究结论的准确性和普遍意义的关键性要素，而无论是观察、实验、测量、数据统计，还是用图标和模型说明問题，其设计和研究难度都比较大，对研究
者有很高的技术要求。因此，研究者除了需要具有严谨规范的求实精神、较强的演绎归纳分析能力外，还需要对研究问题能够给予合理假设，需要具有一套完备的操作技术，包括抽样方法、资料收集方法(如问卷法、实验法)、数字统计方法(如描述性统计、推断性统计)等。
四、提升公共行政学量化研究的质量
不同的研究方法有其自身的研究价值，没有任何单一的研究和知识发展途径能够持续适用于公共行政的本质及其所处的更大社会环境所需要的广阔研究范围。鉴于量化研究的局限性与运用范围，我们所强调的运用量化研究，是根据公共行政学自身的特点，在公共行政学研究中给定量分析方法以适当的位置，发挥其应有的功能。因此，公共行政学在运用量化研究时，需要把握以下几个基本方面：
(一) 公共行政学的量化研究要以科学发展观为指导
科学发展观是我国当代行政发展观的思想基础，对公共行政学研究具有重要的方法论意义。方法论是在特定理念指引下的具有内在逻辑统一性的理论体系，它指导着人们如何认识事物和获取知识，它不是具体的方法，而是制定和使用具体方法的元方法。科学发展观就是指导我们认识中国现实和推动中国发展的科学方法论。我国公共行政研究对于科学发展观的认识，最根本的是要认真学习科学发展观运用马克思主义的立场、观点和方法，研究新情况、解决新问题的科学态度、创造精神和科学方法，着眼于我国社会转型期新的行政发展实践和发展要求，在全面正确把握科学发展观的科学体系的前提下，探讨其对于我国行政发展的方法论意义。西方公共行政发展的理论与实践表明，公共行政理论创新和方法论是处于互动关系状态的，从制度主义、行为主义到新制度主义，这些都是在方法论意义上提出的，从而指导了西方公共行政的发展与进步。因此，只有不断创新公共行政的方法论才能实现公共行政理论的创新，从而指导行政发展实践。如果没有系统的、发展的观点，把行政现象作为一个孤立的静止的不变的对象进行研究，那么不论运用什么具体研究方法，都不可能正确认识行政现象的本质联系和运动规律，都必然在行政理论上走人死胡同。毫无疑问，运用定量分析方法，也只有以科学发展观这一根本方法为前提，才能进行正确的分析和计量，得出正确的结论。
(二) 公共行政学量化研究要服务于行政现实问题
公共行政学研究中的定量分析所需要的各种量，来源于客观行政现实。只有经过大量的调查、统计、计算，从现实行政实践中提取真实的研究资料，才能为定量分析的正确性提供基本保证。在某种意义上，公共行政研究主要包括对两个方面的关注：问题与方法。一般来说，问题决定方法，方法服务于问题。因此，公共行政学者在进行量化研究的同时，要以问题研究为导向，形成问题研究的意识，在公共行政领域加强发现问题、提出问题、分析问题、解决问题的自觉性和敏感性。实际上，当前我国的社会变革和政府改革与创新，为公共行政的理论研究者和实务工作者提出了许多亟待回答的问题，如：如何平衡政府与市场的作用，实现政府职能的优化；如何处理政府与公民的关系，实现民主行政；如何优化公共治理体系；如何提升政府能力；如何创新社会管理体制；如何实现依法行政，实现法治政府；如何确保责任的实现；如何确保执行力和公信力，等等。诸如此类的问题需要公共行政学研究者予以充分的关注和回应，也需要以理论上的创新作指导。因此，公共行政学研究者要从中国现实的行政场域出发选好研究课题，找准研究的突破口，即选择的研究课题应具有重大现实意义和重大学术价值，这是公共行政学科知识得以增长、理论得以创新的必然要求。与此同时，在研究课题的方法选择上，应注重实证研究与量化分析、统计分析等。
(三) 公共行政学量化研究要与质性研究进行有机结合
公共行政是一门操作性和实践性很强的学科，虽然“学术界并不能评价定性研究与定量研究孰优孰劣的问题”，但是“定性研究与定量研究方法同属社会科学获取真知的手段，两者不可偏废。”在公共行政领域中，不可能没有“价值研究”，它需要用一种整体的、定性的、思辨的研究方法。另外，公共行政是一种具体的实践活动，它有一定的活动程度和规模，具有鲜明的“量”的特征，“定量”能使我们更科学地“定性”，因此定量研究又是必不可少的。因此，在公共行政研究领域中，将定性分析与定量研究有机地结合在一起，使两者互为补充，相得益彰，无疑会提升研究成果的科学性、可信性，从而完成理论研究的艰巨任务。通过国内社会科学三十年来的发展实践可以看出，把参与观察、深度访谈、史料中获得的数据尽可能量化、数字化进而统计分析，以弥补质性研究的主观性弊端，同时，也尽可能在以问卷调查为主的量化研究中增加研究者深度访谈和实地观察的实践，以避免过度数据化的刻板并弥补量化研究过度形式化而对社会现象解释力度削弱的弊端，正是包括公共行政学在内的社会科学领域研究方法选择和具体使用的主流趋势。
(四) 公共行政学的量化研究需要进一步强化
众所周知，当今中国与西方社会相比，面临着颇为不同的经济社会文化背景。西方世界已是一个充分的理性化社会，所面临的任务是对理性化的后果进行检讨和反思；而中国尚处于理性化进程中，需要大力引进和推广西方的理性精神。从我国公共行政研究方法看，存在的一个重要问题即是实证研究不足，重复研究和低水平的理论研究过多，理论对实践难以起到指导和启示作用。主要问题是：定性分析多，定量分析少；演绎分析多，综合归纳少；宏观分析多，中观、微观分析少。在我国，真正具有实证探索精神，经过严格的实证主义方法论训练的学者还很少。反思我国公共行政学的研究现状，在基本的学科规范还没有在公共行政领域建立起来的时候，我们更应该极力推崇“目的性、有效性、可验证性、因果性、论题重要性以及前沿性”等主流社会科学的研究标准，而不是盲目地抛弃或者质疑这些标准。因此，当前中国的行政学应当着力加强方法论层面的创新研究，注重实证研究与量化分析，尤其是实证研究方法的训练，大力提高公共行政研究的质量，从而使公共行政理论更好地服务于行政实践。
在公共行政学研究中，不管是采用量化研究还是定性研究的方法，还是用其他多学科的研究方法，都力求选择恰当的方法来得出关于公共行政的真知。尽管实证主义的量化研究在公共行政学领域一度占据着主导地位，但是，历史事实已经证明，对一切重大和复杂社会进程与现象的把握，绝非仅仅依靠实证研究就能够充分实现的。我们必须强调的是，忘记了价值关怀的公共行政学必然在其发展进程中遭遇危机，这种所谓危机的最大特征就是无法解答和解决社会发展中所出现的重大现实问题。关于这一点，西方公共行政学的发展历程已经为我们提供了前车之鉴。因此，对于公共行政学的量化研究来说，必须要以关注人的发展、关注行政实践方式来进行。真正关切行政现实中的问题，才能推动公共行政学上一个新的发展台阶。
責任编辑：向波
作者：李彦娅 何植民
摘 要：纵观一个多世纪的公共行政学的发展历程， 由前期公共行政学走向后期公共行政学，再发展为近期公共行政学，即公共管理学。这既是公共行政学自身逻辑展开的结果，也是为了适应政府管理经济社会公共事务职能改革要求而做出的一些积极回应和调整。虽然就范式来说，还没有实现根本转向，但公共管理学蕴含了公共行政学未来形态，即服务行政范式。只有服务行政范式占据了公共行政学研究的主导地位，才标志公共行政学真正实现了范式转向。
关键词：政府职能;公共行政学;范式;转向
文献标识码：A
作者：王建强
摘要:我国公共行政学经过近30年的历程,取得了可喜的成就。与此同时,也产生了许多需要重视和解决的问题。其中存在主要问题之一是公共行政学的本土化问题。公共行政学的本土化关系到我国公共行政学的发展前途与命运,推进公共行政学的本土化进程,需要从我们强化公共行政学研究的本土化意识,推进公共行政学研究的理论创新,重视公共行政学的应用研究等方面进行。
关键词:公共行政学;本土化;路径选择
改革开放以来,我国公共行政学研究得到了迅速的发展,在社会中的影响日益扩大。随着研究内容的不断深入和研究队伍的不断壮大,公共行政学作为一门应用性的社会科学,在促进社会发展、推动社会进步方面发挥着越来越重要的作用,公共行政学将最终跻身于显学之列,名副其实地成为社会科学大家庭的一员。
但是,在我国公共行政学的发展过程中,也出现了一些亟待解决的问题,如一些人盲目崇拜西方公共行政学,在公共行政学的研究中,不加分析地照抄、照搬西方公共行政学的概念与理论,扮演了西方公共行政学理论的“输入者”以及“无意识的思想家”的角色;一些人对中国传统的公共行政学思想缺乏研究兴趣,消解了“历史”的公共行政研究,有的甚至持否定态度;一些对中国公共行政改革与发展的现实问题缺少关注,沉溺于“创造”新概念和新理论,造成研究中心的“非中国化”等等。这些问题直接导致了我国公共行政学的研究很难植根于中国的现实土壤,其理论研究的广泛性和深延性明显不够,行政科学的理论研究与现实中国的行政改革和发展存在着显著差距等。那么,我们应该建立一个什么样的公共行政学?究竟应该如何学习西方的公共行政学理论和方法?究竟应该怎样对待我国公共行政学的遗产?究竟应该怎样处理公共行政学研究中的理论与实践的关系?所以这些问题归纳起来就是一个公共行政学的本土化问题,这个问题的解决,关系到我国公共行政学发展的前途与命运。在经济、科学、文化正在走向一体化的今天,能否建立起具有中国本土特色的公共行政学,也是中国能否在世界公共行政学体系中占有一席之地的关键。因此,开展公共行政学的本土化研究在当前非常必要。我们认为,公共行政学本土化将是一个长期的过程,推进我国公共行政学的本土化研究,可以从以下三个方面进行:
一、 强化公共行政学研究的本土化意识
推进公共行政学本土化进程,首先必须强化公共行政学研究者的本土化意识。如果公共行政学者的观念与认识没有转变,公共行政学本土化难以取得实质性的进展。所谓本土化就是在立足中国社会发展现实的基础上,把来自国外的公共行政理论、方法与中国的传统、文化和价值观念有机结合起来,使这种结合后的公共行政理论、方法能够有效地服务中国的社会。公共行政学本土化意识,主要表现为应全面增强公共行政学研究者所具有的主体意识,如学术研究的反省-批判意识、责任意识、竞争-发展意识等。[1]
强化公共行政学研究的反省—批判意识,就是要通过西方外来公共行政学知识的性质的反省,批评那种对西方公共行政学的错误认识,清楚机械照搬西方公共行政学知识的危害性,坚信我国公共行政学本土化的必要性和重要性。实际上,西方公共行政学知识主要是在中国以外的社会研究中形成的,既包含了普遍成分,又包括了大量的特殊性与个别性成分。片面地吸收、引用西方行政学知识,不仅无法解释清楚中国公共行政的现象和问题,研究显得极为肤浅,而且将导致对西方公共行政学的畸形依赖,最终使公共行政学无法在中国社会生根和成长。实际上,目前国外的公共行政学研究仍然没有发展出一个具有普遍意义的公共行政学理论。正如美国公共行政学家法默尔指出的,美国的公共行政学也只是一种“特殊主义”的知识体系。[2]
强化公共行政学研究的责任意识,就是要增强公共行政学研究者所具有的服务于我国现代化建设和改革开发的责任感与使命感,不断提高公共行政学研究的社会关联性。责任意识是公共行政学研究主体活动的内在动力,是公共行政学者自立为主体的突出表现。这种自觉的责任意识就是要把公共行政学的研究活动与我国现代化建设和改革开放事业、与我国公共行政的改革与发展的现实需要结合起来,提高公共行政学的应用水平,拓展公共行政学的应用范围,从而推进公共行政学的本土化进程。这就需要公共行政学理论的研究要直接介入公共行政现实和关注公共行政现实问题,从现实出发并以现实为基准丰富和发展理论。在这个过程中,公共行政学理论研究首先要敢于直面公共行政现实,要承认公共行政现实的客观性和必然性,要对公共行政现实采取一种历史主义的“与时俱进”的态度。
强化公共行政学研究的竞争-发展意识,就是在本土化的研究中以国际社会公共行政学界公认的标准要求自己,努力做出高水平的研究成果,参与国际学术交流,与外国的公共行政学者竞争,使公共行政学的本土化与国际化结合起来。在研究活动中,竞争意识是主体基于自身利益的要求而产生的对先进和优胜的强烈追求,它是主体能动性由潜能向现实转化的直接驱动力。当前,我国对发达国家的公共行政学理论介绍和引进速度不断加快,基本上能同步跟进国际前沿问题,但我国自身的公共行政学理论没有及时得到输出,对许多成功和典型的行政实践的理论研究不够,长期形成的对本土的公共行政实践落后的自认的认识惯性还在许多人的头脑中根深蒂固。只有通过加强本土生成的公共行政学理论与国际公共行政学理论的互动,基于本土问题的公共行政学理论才可以得到丰富和发展,反过来,得到丰富和发展的公共行政学理论又能指导和启发本土公共行政实践的发展。
二、 推进公共行政学研究的理论创新
强化公共行政学研究的本土化化意识,是全面推进公共行政学本土化进程的一项基础性工作。但是,公共行政学本土化的关键的问题还在于如何使公共行政学的理论研究获得进一步的突破与创新。理论的魅力体现在对时代所呈现出来的课题的解决上,人类社会的不断发展必然产生新的时代课题,而新的课题的解决,又需要理论创新。理论创新是公共行政学本土化进程的一项艰巨任务,我们认为,推进公共行政学的理论创新,一方面需要公共行政学者在对中国社会田野调查的基础上提出新的理论与方法,另一方面需要公共行政学者在面向世界、博采众长中实现公共行政学的理论创新。
在田野调查中催生公共行政学的理论创新。田野调查法即“直接观察法”的实践与应用,也是研究工作开展之前,为了取得第一手原始资料的前置步骤。田野调查法一直是社会科学家们看重的研究方法。在中国公共行政学发展的今天,由于公共行政学本土化的需要,田野调查的方法愈来愈重要。公共行政学研究者只有深入公共行政的田野调查,才能突破他过去所坚持的理论以及个人的意识形态立场所构成的认识框架,让公共行政学理论在具体的田野调查受到一次洗礼,从而使公共行政学的理论升到一个新高度,或从中升华出新的理论。实际上,当前中国的社会变革和政府改革与创新为公共行政的理论研究者和实务工作者提出了许多亟待回答的问题,如如何平衡政府与市场的作用,实现政府职能的优化;如何处理政府与公民的关系,实现民主行政;如何优化公共治理体系;如何提升政府能力;如何创新社会管理体制;如何实现依法行政,实现法治政府;如何确保责任的实现;如何确保执行力和公信力……等。诸如此类的问题需要公共行政学研究者予以充分的关注和回应,也需要理论上的创新做指导。因此,公共行政学者要以中国现实的行政场域选好研究课题,找准研究的突破口,即选择的研究课题应具有重大现实意义又具有重大学术价值,这是公共行政学科知识得以增长,理论得以创新的必然要求。与此同时,在田野调查研究课题的方法选择上,注重实证研究与量化分析,比较研究和系统分析、统计分析等。围绕政府管理理念、运行机制、体制架构和管理方式等进行实证研究,拓展实地调查,采用问卷调查、数据统计、个案研究、深度访谈、重点关注等手段与方式收集第一手资料,致力于因果分析与理论验证,优化公共行政的方法与技艺。从中揭示我国行政实践的原则与体系,寻求解决问题的方法与手段,从而致力于公共行政学理论的验证与构建。
在坚持面向世界、博采众长中实现公共行政学的理论创新。与西方行政学进行对话的过程,也就是从中国的本土实际发现西方行政学理论所难以解释的现象、变量或反例的过程,而这些特殊现象、变量或反例,恰恰提供了归纳出具有本土特色的公共行政学理论的绝好机会,并同时限定了西方公共行政学理论的适用边界(效度边界)。因此,公共行政学者要树立世界眼光,增强时代意识,以马克思主义的宽广眼界和胸怀把握世界发展趋势,海纳百川,博采众长,这是公共行政学理论创新的必要条件。学术研究的主要目的是在前人研究的基础上推陈出新,无论从事任何一项研究,首先必须熟悉该研究已有的研究成果,不了解西方公共行政学的研究情况,就谈不上中国公共行政学的本土化。西方公共行政学在其100多年的发展中,已初步形成了一套基于西方文化和社会历史背景的理论和方法,得出了许多经验和教训。这些都是中国公共行政学发展的宝贵的可供借鉴资源。无论是公共行政理论研究,还是公共行政改革实践,西方国家都走在我们前面。公共行政学者必须先当学生,只有进入西方公共学者已经开拓的园地,系统了解西方公共行政学的研究现状与发展趋势,熟悉各种研究理论与方法,才能了解其优点与不足,进而结合中国的行政实践,修正西方公共行政学的理论与方法,进而更快地建设本土化的公共行政学。总之,我们既要坚持本土化,又要提倡国际化,并在二者良性互动的张力结构中提炼出具有中国特色的公共行政学研究新范式。
三、 重视公共行政学的应用研究
理论创新是推动公共行政学本土化发展的重要动力,但理论创新的根本价值在于指导并服务公共行政的改革与发展实践。因此,重视公共行政学的应用研究是公共行政学本土化的内在要求,这种应用研究能对中国的行政现象与问题作出公共行政学的独特透视。一门学科、一种理论只有建立在现实基础上,并面向现实,对实际具有指导作用,才会具有广阔的发展前景和强大的生命力。公共行政学争取自身合法性以及强劲发展动力的可能性与现实性如何,完全取决于它的学术贡献和实践效用。但是长期以来,我们的公共行政学理论研究与行政实践联系得并不紧密,可以说两者之间一直存在着相当的隔阂。目前我国公共行政学的应用研究主要存在以下几个问题:①比较忽视对应用研究自身的理论进行研究(如怎样将公共行政学的应用研究成果应用于社会,如何提高公共行政学的应用水平等);②应用面比较狭窄,表现为过于注重为政府机构制定有关规划和政策而进行研究,忽视为企业、事业单位的有关决策进行研究; ③应用的水平尚有待提高。表现为虽然为政府机构提供了大量的建议,但真正被政府机构采纳或直接采纳的比例并不高。我们认为,加强公共行政学的应用研究可以从以下几方面改进:
一是要强化理论对应用研究的指导作用。社会实践需要理论的指导,科学应用研究也同样需要理论的指导。从目前的情况看,首先需要重视科学发展观对公共行政学的指导价值。十六届三中全会首次在中央文件中提出“以人为本”的科学发展观,这是十六大后新一代领导集体实施的一个具有战略意义转变的“新政”,从某种意义上说也是一种崭新的政府管理的价值观、方法论和模式选择,是另一种更深层次的思想解放。从公共治理的角度讲,以人为本作为一种新的政府管理模式是一种可持续与可治理的模式。因此,在科学发展观的指导下,公共行政的研究取向应围绕高效行政、虚拟行政、绿色行政(人与自然和谐的治理与发展观)、公平行政与民主行政等几个方面进行;[3] 其次,应重视公共行政学基本理论特别是关于公共行政运行和发展的理论所具有的指导价值,公共行政学基本理论是我们进行公共行政学应用研究的知识基础,也是我们选择应用研究论题的重要理论依据,对我们选择研究的重大行政问题具有重要的指导作用。
二是要拓展公共行政学研究成果的应用面与应用方式。随着改革的深化,我国社会发生了巨大的变化,小政府、大社会的趋向日愈明显,社会公众、企事业单位或第三部门等越来越成为社会生活的真正主体。在这种情况下,公共行政学的应用研究在继续重视为政府部门的需要提供研究服务外,还要拓展应用面,重视为企业的经营管理以及事业单位或第三部门的运作提供直接的咨询服务,这样有助于进一步提升公共行政学的影响范围,为公共行政学在中国的进一步发展奠定更广泛的社会基础;同时,要重视公共行政学研究机构与有关部门或单位建立制度化的联系,定期向他们提供信息、数据、建议,供他们决策时参考,或者公共行政学者作为有关部门或单位的顾问而直接参与政策、措施的制定等,从而扩大公共行政学在中国社会中的影响,优化中国应用公共行政学研究的运行机制。
三是要重视公共行政学研究成果应用水平的提高。公共行政学研究成果应用水平的提高,首先要求提升公共行政学研究成果自身的质量。公共行政学研究成果质量的提升从根本上还取决于行政学者的职业主义精神,取决于它有没有真正一流水准的行政学者。行政学者必须将公共行政学视为一种志业,即通过自己的努力去实现行政知识的生产,并将促使这种知识转化为理性的行动,最终实现公共行政的公共目的和高尚的道德境界。作为一种志业,行政学研究者不是以自我的成就感为依归,而是以崇高的道德秩序和社会价值的承诺为依归。其次,公共行政学者的职业主义意味着戍守职业的道德;保持一种客观、冷静的态度;对常识的怀疑精神,培养自我批判、自我反思、自我超越的能力;以及对创造性的不断追求等[4]。当然,在改善公共行政学研究成果质量的基础上,还必须完善我国政府现行的决策机制,提高决策人员的专业和理论素养,在研究者与决策者两种群体之间构建一种良性的经常性的互动交流机制,从而增加双方的了解,减少双方在认识标准上的差异,以提高公共行政学的应用研究成果被采纳的可能性。
参考文献:
[1]郑杭生,王万俊.二十世纪中国的社会学本土化[M].党建读物出版社,2000:237.
[2]法默尔•戴维德.公共行政学的语言[M].美国:阿拉巴马大学出版社, 1999:123.
[3]齐明山.在科学发展观指导下的公共行政取向[M].党政干部论坛, 2005,(5).
[4] 张成福.发展、问题与重构——论面向二十一世纪的中国行政科学[J].政治学研究,(1).
[责任编辑:王润秋]
作者：何植民 刘典文
作者简介：倪璘璘(1989—)，女，汉族，安徽合肥人，云南财经大学，公共管理学院，教育经济与管理专业，硕士研究生。
摘要：“四个全面”的提出更加全面的展现出新一轮改革的戰略部署。如何在十二五规划的收官阶段顺利承上启下考验着改革的持续性与科学性。在当前形势下，兴起于上世纪六十年代末的新公共行政学所倡导的对社会公平与民主行政价值的呼吁及对政府公共性热枕的关注对我国目前行政改革具有重要的启示意义。基于当下国情政情社情，本文将探讨新公共行政学对当前我国行政改革的借鉴和启发。
关键词：行政改革;新公共行政学;启示
一、引言
当前消费主义与成功学盛行，种种社会矛盾接踵而至，旧的改革红利即将告罄。国家及社会需要新的动力去激发新的改革红利。十八大闭幕至今，中央政府一系列的改革举措彰显出变则通，通则达的决心。持久强硬的反腐、养老金并轨、户口迁移政策的进一步调整、公务员薪酬制度改革等政策的出台赢得民众阵阵叫好。而这些政策的设计宗旨都围绕着社会公平，这也与“四个全面”的战略部署以及相得益彰。
实践发展需要理论的启示与引导。在公共行政理论发展过程中，兴起于上世纪六十年代末的新公共行政学所倡导的对社会公平与民主行政价值的呼吁及对政府公共性热枕的关注对我国目前行政改革具有重要的启示意义。相比较与传统的公共行政学，新公共行政学将社会公平纳入其理论目标与进本原理之中。它倡导减少层级节制、分权、参与、民主行政、对社会民众的需求作出积极回应以及面对面的沟通等主张。这些观念对当前中国行政改革与社会转型具有关键性的借鉴意义。
二、新公共行政学的产生及理论主张
(一)新公共行政学的产生
新公共行政学源起于1968年召开的第一届明诺布鲁克会议，之后又经过两次明诺布鲁克会议而延续，尽管三次明诺布鲁克会议的缘起、经过和会议主题各不相同，但对于公共行政理论和实践的发展，均具有重要的意义和影响。
(二)理论主张
1、社会公平价值观
效率与经济是传统公共行政学所倡导公共行政的两个基本原则。对效率与经济的过分关注使得人与人之间变成了工具般地相互操纵，以追求有效率地完成组织目标，而个人则失去了自我反思和自我了解意识，缺乏创造精神和人格的健康发展。对此，新公共行政学便将社会公平纳入公共行政的原则体系内，进而弥补传统公共行政学的不足。
新公共行政学派代表人物之一弗雷德里克森在《迈向新公共行政》一书中表示：“新公共行政，是在传统关切的效率与经济取向外，再增加一项社会公平的价值考量。”他还认为，对社会公平涵义的讨论首先应当在伦理学范畴内展开，然后才是一个法律问题。新公共行政学派学者直接从美国当代著名真哲学家和伦理学家约翰·罗尔斯的“作为公平的正义”思想体系中获取坚实的理论依据。公平的自由处于高于一切的地位，理想的“正义”社会应拥有最大的公平自由，每一个社会成员都应该享有公平的自由，包括言论、集会、结社的自由等。另外，公平不仅指的是法律上的公平，还应当包括结果与事实的公平，应当最大化最不利群体。在第一届明诺布鲁克会议上，学者拉波特就指出公共组织的目的就在于最大限度化解社会中人所遭受的物质与精神方面的痛苦，提高他们更多的生存机会。新公共行政学者还提出社会公平应当时行政人员的理论原则。政策制定的原则便是适用于每一个个体，不同的个体有不同的偏好与诉求，政府的政策应就不同的需求而区别对待。
虽然新公共行政学派批判传统传统公共学理论过分迷信效率，但是这不意味着要完全抛弃效率。新公共行政学派批判的重点在于效率的方向性问题，并不是效率本身，他们认为不能为了单纯追求效率而牺牲社会公平，效率与公平是相互关联的，效率的追求是保障社会公平的前提，如果缺乏效率，资源便会闲置甚至是浪费，那么社会公平的实现就更加困难。
2、公民精神与公民参与
对公民精神与公民参与的倡导也是新公共行政学的核心内容。他们主张高效的公共行政不仅仅是依靠政治精英与专才便能够实现与维持的，这需要全体公民的共同参与，建言献策。公共组织的目的在于实现公众利益最大化，政策设计也应以此为核心。而维护公民权益最为妥当的做法就是增加政策的透明度，即让公民参与到政策制定的过程中。
当然，并不是所有公民都能够且也不可能参与其中。政策参与需要谙熟宪法、热心社会公共事务、见多识广的积极性公民积极参与到公共事务的治理过程中，即具有公共精神的公民。
3、动态、开放的组织观
新公共行政学派认为传统公共行政学所强调的官僚层级体系及制度规范过于僵化、闭塞且缺乏弹性，这样的组织结构在激荡的社会变革中难以适应变化。对此，新公共行政学派的学者提出应当以公众各方面的诉求为行为导向，增加政府组织的弹性与回应性，构建动态性强、透明开放的组织结构以便及时调整应对公众需求的变化。
依据上述考虑，新公共行政推出五种组织设计模型，对科层制组织体系，尤其是组织结构进行了改造。
三、新公共行政学对我国行政改革的启示
(一)缩小收入差距，凸显社会公平
不患寡而患不均是当前社会矛盾的集中概括。收入差距的拉大引发了一连串的社会问题及民众心理问题。根据相关数据统计，我国的基尼系数在2000年的时候便达到了0417，这一数值已经超过了国际认定的收入分配差距警戒值04，而到了2008年我国基尼系数已经达到了047，并且仍保持扩大趋势。此外，在城乡收入方面，差距也是异常明显。2007年，我国城镇居民人均可支配收入与农村居民可支配收入的比值为333：1，收入绝对值相差9646元。收入差距还表现在东西部地区之间，在21世纪的前三年中，东西部地区人均GDP差值高达9250，东部地区经济总量远超西部。收入差异所带来的社会问题更是接连不断，仇富、征地矛盾、家庭纠纷等等，整个社会运转畸形化。
对此，政府必须高度重视社会公平，科学的制定和完善收入分配制度，合理分配资源。明晰产权，合理征税，利用税收杠杆及转移支付调节收入分配。完善社会保障制度，最小化最不利群体。
(二)切实保证公民参与，提升政府回应能力
基于社会公平原则，新公共行政学提出了参与，对社会民众的需求做出积极回应的理念。这对中国的行政管理实践具有相当高的借鉴价值。
各级政府应当切实保障公民参与，尤其是基层民主。在过去的几十年中，经常出现村民通过金钱、暴力等非法手段为选举拉票，大搞形式民主。针对此现象必须立即彻底制止。通过宣传向村民灌输民主参与的意识，通过教育提升他们的政治素养与能力，通过制度设计监督民主选举，保障村民的合法权益。但是，由于村民文化水平相对较低，思维守旧僵化，因此，变这一现状的改变这需要几代人共同努力。
随着义务教育的普及化，国民整体素质较之建国初期已经有了相当大的改善与提升，公民参政议政的数量及能力也在逐步发生质变，民主发展有了丰沃的政治土壤。作为公民参与时政的平台之一非政府组织应当得到各级政府的关注，非政府组织在弥补公共服务供给不足，缓和政府与群众关系等方面具有关键性的作用，政府应赋予他们更多的自主权。
此外，政府必须审时度势，在大数据背景下，利用电子信息技术时刻关注群众的经济、政治、文化等各方面诉求的变化，切实关注、分析公众的需求，结合形式制定满足公众需求的政策，接着要保证政策能够落实到基层并得到执行，同时要加强过程的监督与反馈。(作者单位：云南财经大学公共管理学院)
参考文献：
[1]Fredrickson，H.George.Toward a New Public Administration[M].San Francisco，1971.
[2]宋敏.新公共行政学研究——兼及对我国行政改革的启示[D].济南：山东大学.
作者：倪璘璘
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