涉法涉诉信访源头治理机制的构建与完善
摘 要：涉法涉诉信访源头治理作为社会矛盾纠纷化解体系的首要、关键环节，对保障人民群众合法权益、促进国家法治建设、推动国家治理体系和治理能力现代化意义重大。目前检察环节涉法涉诉信访总量居高位运行，处置难度大，可从提升司法办案质效、完善执法办案风险评估预警机制、健全矛盾纠纷排查化解机制等方面入手，助推涉法涉诉信访改革向纵深发展，更好实现检察环节信访矛盾“止新化旧”的目标。
关键词：涉法涉诉信访 控告申诉 基层社会治理 信息公开
随着司法社会职能不断增强，涉法涉诉信访多发并可能成为当前和今后一个时期常态的发展趋势。面对这一特定历史时期的法治状态，检察机关解决涉法涉诉信访问题，不仅要因案制宜，有效化解信访积案、旧案等难题，解决好“治标”的问题，更要注重风险研判，强化源头预防治理，立足国情，加强对涉法涉诉的态势分析和研究，依法稳妥疏导各类矛盾纠纷，进一步推动社会矛盾多元化解机制的健全完善，以优质的检察产品增强人民群众对司法的信心。
一、检察机关涉法涉诉信访现状
(一)当前检察机关涉法涉诉信访的主要特点
涉法涉诉信访在我国具有特定的政治意蕴。它是“信访”这种传统的我国民众表达民主政治意愿的方式和路径在司法实践中的具体化。当越来越多的社会矛盾以案件的形式进入司法领域，以及民众法治维权意识的不断增强，涉法涉诉信访就会呈现居高不下的态势。笔者以S市M区检察院涉法涉诉信访案件的数据情况为蓝本，总结目前检察环节涉法涉诉信访的几个突出特点：
1. 信访总量居高位运行，处置难度增大。据统计，2017年1月至2020年6月，M区检察院共受理涉法涉诉信访1658件，呈逐年上升的趋势，且越级访、缠闹访等非正常信访时有发生，扰乱了正常的信访接待秩序，化解、处置难度和压力较大。
2.信访诉求涵盖范围广且诉求交织，信访人多渠道多头访。M区地处市郊，既有较多的农业人口，又是新兴科技发展园区、工业区，同时又是来沪人员聚集较多的区域，各类社會矛盾集中凸显，因而信访者诉求也内容多样。不少信访人往往因一事提起多个诉求，且在不同的环节向不同的司法机关信访。
3.涉法涉诉信访反映问题与社会热点矛盾基本一致，表现形式主要为集体访。近年来，随着投资理财公司、私募股权基金公司、P2P网贷平台纷纷出现兑付困难、控制人潜逃等事件，大量社会矛盾以案件形式进入诉讼程序，矛盾焦点转移至司法处置、追赃兑付上，成为目前检察机关集访剧增的主要源头。
(二)检察环节产生涉法涉诉信访的主要原因
1.“末端监督”职能造成检察环节信访积压。相当一部分信访人是因对其他机关先期的处理决定不满而向检察机关求助。一旦检察机关作出对原审判决不予抗诉的决定或维持公安机关不立案决定，信访人即将信访重点转向检察机关。
2.非管辖类诉求无法依法导出。一部分信访人抱有“检察机关是法律监督机关，其他执法机关都归检察机关监督”的观念，认为检察机关管辖范围无所不包，即使检察机关为信访人指明信访渠道，促其通过正当程序解决，信访人仍然执意要求检察机关解决。
3.司法自身职能的有限性使当事人选择信访。[1]包括检察机关在内的司法机关依法认定的事实，难免会因证据不足与客观事实存在差距。司法职能的有限性使案件在进入诉讼程序的同时就面临诸多意料之中的风险。另外，相关调查发现，产生涉法涉诉信访矛盾的原因大多表现在“执法不当”“执法方式生硬”“执法结果理解差异”等。
二、涉法涉诉信访源头治理机制的价值与实践探索
(一)涉法涉诉信访源头治理机制的价值
什么是涉法涉诉信访源头治理?笔者理解，它是对司法活动(事项)可能滋生或诱发信访活动但尚未发生、信访活动可能升级演变为信访危机但尚未形成这两个源头，提前预判潜在的风险及其程度，并采取措施实施风险干预，从而将发生的可能性和潜在风险等级降到最低，将涉法涉诉信访问题消灭在萌芽状态。在完善涉法涉诉信访治理体系方面，源头治理具有以下价值：
第一，契合检察机关参与社会治理的转型要求。在遵循司法规律的前提下，加强对检察环节执法办案风险隐患的源头治理、早期控制，防止因检察办案不当引发群体性事件和突发性事件，避免在执法过程中可能出现影响社会稳定的隐患，是行使检察职能参与国家社会治理的重要手段。
第二，契合检察机关防范化解矛盾纠纷和社会重大风险的定位要求。检察工作在刑事诉讼中前接公安侦查、后承法院审判，大量涉稳矛盾和纠纷集中在检察环节。在检察信访环节，及时了解掌握民众对国家政府决策实施的意见和建议，及时解决信访群众反映的社会问题和社会矛盾，及早分析可能发生的群体性事件、社会舆情以及个人极端行为等各种不稳定因素，从源头上预防重大风险和矛盾纠纷的发生，可以最大限度减少社会不和谐因素。
第三，契合检察权司法价值的内在要求。首先，建立执法办案风险预警防范机制，将矛盾纠纷解决于萌芽状态，这是检察权能动性的体现。这种能动性还表现在通过检调对接、司法便民服务、法治宣传等方式，促进基层社会法治思维的普及，弥合法律规定与社会现实之间的矛盾，提升人民群众的获得感和满意度。其次，检察权的谦抑性是刑法谦抑性的引申，它体现在检察机关人文关怀中。比如针对群体性纠纷，运用风险社会下的刑事政策，对侦查机关的打击范围进行合理引导，衡平一般预防和社会稳定的价值。再次，信访源头治理的终极目标之一在于修复社会关系，与检察权蕴含的恢复性司法价值具有同步性和一致性。如针对轻微刑事案件，在衡平被害方与社会利益的情况下，启动相对不诉程序，努力修复社会关系，最终实现新的和谐状态。
(二)M区检察院涉法涉诉信访源头治理的实践探索
近年来，M区检察院积极探索涉法涉诉信访源头治理工作，从预防、稳控、化解各个层面着手，构建一体化的风险矛盾应对处置机制，取得了积极的成效。2019年，该院在涉法涉诉信访总量较2018年大幅上升的情况下，信访化解率首次稳步提升，检察环节未发生影响社会稳定的事件。具体做法为：
1.着眼早期预防，健全预警机制。办案检察官在受理审查逮捕案件5天内、审查起诉案件15日内“每案必评”，对案件潜在风险与现实风险进行有效区分，对评估为“较大风险”等级以上案件做到“一案一预案”，报送控申部门备案。控申窗口接访中发现案件信访风险予以重点关注，将信访风险情况反馈给办案检察官，由办案检察官视情更新案件风险等级及预案“再评估”“再备案”。与相关职能单位建立信访风险标注提示和线索沟通机制，将案件信访动向等情况及时向金融办案部门进行通报，对于可能引发较大风险的案件和突发性事件及时预警上报，畅通集体访及突发信访动向获取途径，做到早发现、早研判、早处置。
2.领导示范引领，推进风险化解。建立检察长及检委会委员带头接访、各部门合作联动的重大信访案件化解机制，对可能引发较大风险的案件和突发事件加强协作配合，共同推进信访风险化解。实施领导责任、主体责任、首办责任“三责同步”，发挥各级院检察长示范引领作用，及时就地解决群众合理合法诉求。做好检察长接待和批阅信访件工作，控申部门对案件类型甄别分类，在检察长接待日提前将案情和信访诉求汇报接访检察长，确保接访针对性。
3.注重初信初访，群众信访件件有回复。成立群众来信处理中心、网络信访处理中心、群众信访督办中心。对群众来信当日拆、当日审、当日录入统一业务系统。从受理之日起，5日内提出分流处理意见，7日内回复信访人。建立专门工作台账，对所有群众来信张贴显示其独有“身份信息”的条形码，并对信件来源、信访事由、答复日期、方式及内容做好统一登记管理，确保信件“来源清楚”“类别清楚”“去向清楚”。
(三)现有涉法涉诉信访化解机制的困境
M区的涉法涉诉信访源头治理机制虽然在实践中取得了一定的成效，但同时也暴露出普遍性的问题和不足，主要表现为以下方面：
1.风险评估预警滞后，风险防范前瞻性不足。12309检察服务中心是检察机关内部受理和化解涉法涉诉信访矛盾的主要职能场所。目前，检察机关各内设机构之间在执法办案信访风险信息流转和共享方面不通畅，普遍存在信访部门单打独斗的问题，办案职能部门干警仍存在“就案辦案”思想，对信访矛盾的风险防范和预警意识不够。实践中，有时办案部门虽然在规定的期限内制作了预警表和风险防范预案，但缺乏动态的、有针对性的防范预警措施。当事人已经到接访大厅缠闹访，信访风险发生后，办案部门才制作风险防范预案的情形时有发生，致使检察机关在源头防范、矛盾诉求处置化解上陷入被动，无法充分发挥调处社会矛盾的积极作用。
2.与相关职能部门之间尚未建立成熟的信息共享机制。现阶段，检察机关与公安、法院、司法局以及辖区信访办等相关职能部门的沟通联系主要停留在某些具体特定的个案，以召开联席会议、个案请示协调等方式联动化解。但对案件的普遍办理而言，仍未实现真正意义上的互联互通，尚未真正形成“大信访”的工作格局。
3.控告、申诉导入法律程序不畅，导入难的现象依然严重。涉法涉诉信访工作的重要原则是要坚持诉访分离，将涉法涉诉信访从普通信访中剥离出来，纳入司法程序解决。但是在导入司法程序过程中仍存在诸多问题。各部门间缺少有效沟通机制，多部门同时有权管辖的信访事项变成多部门推诿的理由，尤其是一些跨度时间长、横跨公检法多部门、息诉难度大的复杂案件都被视为“烫手山芋”不愿受理，群众反映的问题得不到依法及时受理。
综上，现有信访解决机制将更多的力量放在矛盾发生后的处置和化解工作，源头防控仍是涉法涉诉信访处置体系中需要补齐的短板和弱项。
三、检察环节构建涉法涉诉信访源头治理机制遵循的原则
(一)以法治为保障
党的十八届三中全会作出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确强调要“将涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访终结制度”。无论是化解基层社会矛盾，还是加强社会综合治理，治理主体都有各自的职责分工，都应当在法律框内进行，只有在法治框架内完成的社会治理创新，才有持久生命力。
(二)坚持以民为本
检察机关作为公共利益的代表，人民性是其根本属性。构建信访矛盾源头治理，必须坚持以人民为中心，将群众工作路线贯穿于检察执法办案全过程，主要体现在：从个案办理层面，重视群众工作在执法办案中的意义价值，尊重人民群众的朴素情感和合理诉求，反映社会的普遍正义，引导检察办案达到法理情正向趋同、法律正义和社会正义统一融合;从社会治理层面，要发挥检察职能的能动作用，与社会各界形成良性互动，主动回应人民群众关切，构建共建共治共享的社会治理格局，创新多元矛盾化解机制。
(三)以定纷止争为目标
司法活动应该以定纷止争为目标，确保矛盾纠纷化解的有效性。如果审结的每一件案件都能达到“案结事了”的社会效果，不仅在诉讼环节划上圆满的句号，其形成的集合效应在构建和谐社会中也将发挥巨大作用。反之，则不仅不能有效平息社会矛盾，还会把自己卷入矛盾之中，引发司法信任危机。只有把政治效果、法律效果和社会效果有机统一的办案理念贯穿始终，努力做到案结事了，才能从源头上化解涉法涉诉信访问题。
四、涉法涉诉信访源头治理工作机制的完善路径
(一)贯彻司法基本原则，全面提升检察办案质效
司法改革中，检察官的办案主导地位进一步凸显。检察机关需要通过建立和完善检察官业绩考评体系、提高业务培训水平等措施，不断提升检察官办案能力、规范执法工作人员执法行为，切实提高案件质量和效率，减少因不规范而导致的涉法涉诉信访案件。正视案件背后人与人之间客观存在的矛盾纠纷，在把好案件质量关的同时，把好民生权益关口，维护当事人民意关口，形成准确充分的风险分析论证意见。[2]
(二)坚持“以人民为中心”的工作理念，搭建沟通信任的桥梁
检察官是化解涉法涉诉信访问题的主要力量。坚持从推进法治建设进程的职责使命，从促进社会和谐稳定的政治任务，引导检察官以高度的责任感和使命感去履职，确保在办案中讲政治、讲操守、讲法律，增强人民群众的法治理念。同时，检察官要担负起以案释法的任务，将办案说理工作贯穿司法办案全过程，积极鼓励和引导社会公众在遇到矛盾化解时采取合法合理的对话模式，以公正廉洁司法水平和群众知法守法水平的同步提升，形成依法依规信访、合理合法反映诉求的良好氛围，实现“信访”向“信法”的转变。
(三)以执法办案为重心，构建风险预警外联内动机制
要建立和完善多层次、全方位的信息报送网络，牢牢把握工作主动权，对检察执法行为是否存在引发不稳定因素、激化社会矛盾等执法办案风险，进行分析研判、论证评估，及时发出预警，制定处置预案，以防范和减少执法办案风险。要建立信访信息共享联动平台，各部门、各单位通力合作，打通信息共享渠道，形成信訪联治、矛盾联调、工作联动的齐抓共管工作格局。
(四)以信息化手段为依托，有效畅通群众诉求反映通道
矛盾就地解决的方法不是靠“疏”，理性直面矛盾，稳妥化解舆情才是关键。检察机关要依托“信、访、网、电”多平台受理信访诉求，依法规范做好答复反馈和释法说理工作，真正做到让群众“最多访一次”。积极探索“大数据”，利用好信访数据，对风险矛盾进行预判。将案件程序性信息、重要案件信息和法律文书向社会公开，实现案件信息从选择性公开到全面公开、规范公开转变，提升司法透明度和司法公信力。
(五)以多元化解为目标，构建涉法涉诉信访矛盾共治机制
1.深化司法帮扶救助制度。对确有困难需要继续帮扶的涉案信访群众，及时开展帮扶救济工作，使其基本生活得到保障，帮助解决实际困难和问题，传递检察温度。深化律师等法律工作者参与检察信访工作机制，为信访群众提供高效、便捷的法律援助和法律服务，开展释法劝导，促进息诉息访。
2.借助第三方的力量参与矛盾化解。针对一些重大、疑难、复杂的信访，要坚持“宜公开、尽公开”，吸纳社会力量参与检察工作，邀请人大代表、人民监督员、人民调解员、律师、法学专家以及心理咨询师等作为第三方成员参与公开论证、公开示证和公开答复，围绕风险矛盾焦点发表评议意见，纾解当事人心结，确保信访案件在第一时间得到有效解决。
3.借助党委政府力量化解处置矛盾纠纷。要积极争取党委政府工作支持和指导，对涉及民生、教育等涉法涉诉问题，在依法办理的同时，加强与政府相关职能部门的联系协调，对发现的一类问题或社会治理中存在的薄弱环节，向相关职能部门提出检察建议。
注释：
[1] 胡夏冰：《案结为何事难了——怎么看涉诉信访源头治理》，《人民法院报》2012年5月28日。
[2] 参见山东省人民检察院：《源头治理防范在先》，《人民检察》2011年第22期。
交运发〔2011〕355号
各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团交通运输厅(局、委)：
为进一步加强道路货运车辆超限超载运输源头治理工作，根据《中华人民共和国公路安全保护条例》和《中华人民共和国道路运输条例》的有关规定，现就有关事项通知如下：
一、充分认识道路货运车辆超限超载源头治理工作的重要意义
近年来，各地交通运输部门按照国务院和部的统一部署，坚持路面执法与源头监管并重的治超方针，在严格路面执法的同时，强化货运源头监管，积极探索建立治超长效机制，取得了明显成效，对保障道路畅通、提高监管效能、节约治理成本产生了积极作用。
2011年7月1日起施行的《公路安全保护条例》，为全面开展道路货运车辆超限超载运输源头治理工作提供了明确的法律依据，从法规层面赋予了道路运输管理机构在更大范围和更深层次全面参与道路货运车辆超限超载运输源头治理的重要职责，对加强公路保护、保障公路完好安全畅通具有重要意义。各地交通运输主管部门和道路运输管理机构要在当地政府的领导下，将贯彻落实《公路安全保护条例》、加强货运源头监管作为一项紧迫而重要任务，进一步提高思想认识，切实落实责任和管理措施，争取通过2—3年的努力，对全国范围内的重点货物集散地、货运站场普遍建立起运政执法人员监管制度，努力开创治超工作新局面。
二、明确道路货运车辆源头治超的基本原则各地交通运输主管部门及道路运输管理机构在货运源头治理工作中，应把握以下原则：
一是坚持依法治理。认真执行《公路安全保护条例》、《道路运输条例》及相关法律法规，把货物集散地和货运站场作为超限超载运输源头治理的重点。通过加强地方立法，完善相关法规体系，赋予运管机构必要的执法手段，为货运源头治理工作提供有力保障。
二是坚持政府主导。在地方党委和政府的统一领导下，建立完善“全国统一领导、地方政府负责、部门指导协调、各方联合行动”工作机制，为加强货运源头监管提供有效的体制机制保障。
三是坚持路面执法与源头监管并重。创新思路、加大力度，建立路面执法与源头监管互联互动、相互补充的工作机制，形成全方位、无盲区的治超监控网络体系，最大限度地把超限超载车辆堵在运输源头。
四是坚持监管与服务相结合。在加大监管力度，坚决查处违法违规现象的同时，积极增强服务意识，千方百计为车主、货主排忧解难，切实保障和维护各方的合法利益，保证运输源头治理工作的顺利推进。
五是坚持货运源头治理与道路货运市场管理相结合。要把运输源头治理作为道路货运市场监管的有效载体，积极创新管理方式，强化管理手段，取缔非法运输，建立货运市场诚信考核体系，维护公平竞争、规范有序的市场秩序。
三、扎实推进货运车辆超限超载源头治理工作各地交通运输部门和道路运输管理机构要严格按照《公路安全保护条例》、《国务院办公厅关于加强车辆超限超载治理工作的通知》(国办发〔2005〕30号)和九部委《关于印发全国车辆超限超载长效治理实施意见的通知》(交公路发〔2007〕596号)明确的工作措施及要求，将重点货物集散地、货运车辆、运输企业及相关从业人员作为监管重点，切实推动货运源头治理工作。
(一)明确并公开重点货运源头单位。
各地要根据当地经济发展、货源分布和地理条件等实际情况，将货运量较大、容易发生超限超载的矿山、水泥厂、煤场、沙石料场、港口、火车站、汽车货运站(含物流园区、物流中心)、蔬菜集散站(场)等货物集散地、装卸现场作为重点货运源头单位，加强监管。地方交通运输部门会同相关部门核查和确定货运源头单位，上报当地政府批准并向社会公布。
各地道路运输管理机构对经政府批准公布的重点货运源头单位，应采取驻点、巡查等方式实施监督管理。
(二)落实货运源头单位主体责任。
货运源头单位是车辆合法装载的责任主体。要在货物装运场地安装合格的称重和计量设备，严格按照国家标准对车辆进行装载，确保违法超限超载车辆不出厂、不出站;要建立工作制度，加强人员培训，明确工作人员职责;对车辆驾驶员从业资格证、车辆营运证和车辆装载情况等进行登记，建立健全统计制度和档案，按规定向道路运输管理机构报送相关信息;自觉接受执法人员依法实施的监督检查，并按要求提供有关情况和资料。
(三)加强运管机构源头监管。
道路运输管理机构及运管执法人员对货运源头单位监管工作应履行以下职责：
1.宣传有关法律法规和规章制度，提高货运源头单位和运输经营者的守法经营意识。
2.通过驻点、巡查等有效方式，对政府公布的重点货运源头单位实施监管，制止非法超限超载车辆出场、出站。对重点货运源头单位建立治超有关制度、履行职责的情况进行监督检查，发现违法行为责令纠正，依法予以处罚。
3.加强对违规装载行为的查处，对违法超限运输的道路运输企业、货运车辆、驾驶人员、以及指使、强令车辆驾驶员超限运输货物的单位和人员，依法予以处罚。
4.监督运输服务质量和市场竞争秩序，将车辆超限超载运输违法行为纳入、道路运输企业质量信誉考核和驾驶员诚信考核，建立和完善超限超载运输“黑名单”制度，协助货运源头单位维护好市场运营秩序。
5.对不属于本机构职责范围的违法行为及时抄告相关主管部门查处，同时向本级人民政府和上级有关部门报告。
(四)建立路面执法与源头治超联动机制。
各地交通运输部门要建立路面执法与源头监管的联动机制。公路管理机构在路面执法工作中，对查处的非法超限超载车辆有关信息要及时抄告给同级运管机构。抄告内容应包括违章车辆牌号和道路运输证号、违规驾驶员姓名和从业资格证号、违规车辆所属企业名称、违法违规行为简要描述及处罚决定等事项。运管机构要严格按照《公路安全保护条例》等有关规定，切实加大非法超限运输车辆、驾驶人和企业跟踪处罚力度，并将相关处理(处罚)信息及时反馈公路管理部门和治超工作机构。
(五)实行货运源头监管信息报送制度。
各地道路运输管理机构要进一步完善货运源头监管信息报送制度，建立科学、准确、完整的信息报送体系，对查处的违法装载运输的单位和个人有关信息按月报送上级道路运输管理机构。省级道路运输管理机构汇总后，对外省(区、市)籍车辆至少每半年向相关省通报一次，相关省(区、市)道路运输管理机构要及时记入质量信誉考核档案，对违法行为依法进行处理。
四、切实落实各项政策措施
(一)切实加强组织领导。各地交通运输部门及道路运输管理机构要把货运源头治理作为保障人民生命财产安全、促进经济社会健康发展的一项重要任务，在当地政府的统一领导下，建立完善组织领导机构，健全源头治理工作机制，加大力度，周密安排，加强指导协调和监督检查，形成工作合力。要积极争取当地政府和有关部门的支持，制订出台货运源头治理的相关政策措施，为源头治理工作顺利开展提供有力保障。
(二)切实加大宣传力度。一是通过宣传贯彻《公路安全保护条例》，进一步统一思想，明确职责，落实责任。二是通过召开座谈会、印发宣传材料等多种形式，使货运源头单位、运输企业、车辆驾驶员明确其责任义务，提高合法经营的自觉性。三是充分利用广播、电视、报纸、网络等宣传工具和制作标语等多种形式，使社会各个层面深入了解货运源头治理的重要意义。加大对正面典型的宣传力度，对严重违法违规行为公开曝光，为源头治理工作的深入开展营造良好的舆论环境。
(三)切实落实经费保障。车辆超限超载运输治理是一项长期而艰巨的重要工作，源头治理所需经费应依法纳入地方财政预算。各地交通运输部门应从成品油消费税等转移支付资金中安排专项资金，用于对道路运输管理机构货运源头治理工作的执法装备、信息化建设和经费补助，确保治理工作有序推进。
(四)切实加大科技投入。充分发挥现代科技手段在源头治理中的重要作用，积极引导重点货运源头单位安装使用货物装载视频系统。同时，要加大源头治理信息管理平台、道路运输IC卡系统建设力度，加快治超信息系统和货运车辆管理系统部省站联网管理工作步伐，尽快实现治超信息系统与货运管理系统之间的链接，实现路面执法信息、营运车辆管理信息和货运源头监管信息交换和共享，为强化货运源头治理和非法超限超载运输联防联治提供科技保障。
(五)切实落实治理责任。各地交通运输部门及道路运输管理机构应当结合实际，制定源头治理目标任务，层层签订责任书，落实责任单位和人员，纳入年度目标考核，实行责任追究，确保各项工作落到实处。
(六)切实加强队伍建设。各地交通运输主管部门要充实加强道路运输管理机构源头治理执法队伍建设，落实人员编制和工作职责。源头治超执法人员要参加执法培训考试，取得执法资格，实行持证上岗，实施源头治超执法时按规定着装和佩戴标识。要组织开展培训，重点学习《公路安全保护条例》等法律法规和相关政策，提高依法行政、依法管理的能力和水平。要加强对货运源头治理执法人员的法制教育、廉政教育和职业道德教育，做到文明执法，规范执法，自觉接受社会监督，坚决杜绝源头治理工作中“三乱”现象的发生。
二○一一年七月二十一日
端 正 思 路
加强从源头上预防治理腐败
关键词：选拨 教育 制度 监督
胡锦涛总书记在党的十七届代表大会上强调，“在坚决惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上预防腐败工作领域，深化改革和创新体制，加强廉洁文化建设，形成拒腐防变教育机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制”。
煤炭企业是我们国家的命脉，是国民经济的重要组成部分，加强从源头上预防治理腐败是关系到煤炭企业兴旺发达的大事。因此，认真贯彻落实十七大会议精神关于防止腐败的要求，抓好预防治理腐败工作是一个重大的经济问题，也是一个重大的政治问题。
一、加强煤炭企业领导干部的选拨，从源头上扼制腐败把好关
从源头上加强机制建设首先要把好煤炭企业领导干部的选拨关，煤炭企业领导干部的选拨是关系到国企能否在国家的正确轨道运行的关键。煤炭企业领导干部的选拨要制度化、规范化，在领导干部的选拨上，上级机关要以对党对国家和人民对企业负责的态度，严格按照党和国家的用人标准，把那些政治上可靠、工作能力强、技术上过硬、人品好、
1 员工拥护，有事业心和责任心的人才选拔到领导岗位。绝对不能搞拉帮结派、任人为亲而选拔那些动机不纯，思想品质差、私心重、只会弄虚作假、吹牛拍马、毫无建树的人进入企业领导岗位。干部的选拨要实行公示制度，选拨过程中要公开、公平、公正，在客观的条件下实行民主推荐、组织考察、充分酝酿、讨论任用的选拨方法，使企业领导的选拨做到制度化、规范化。
二、加强对煤炭企业领导干部思想教育，巩固防腐拒变的思想防线
思想是行动的先导，干部不廉的根本原因是“脑子”里的问题。因而要从世界观这个“总开关”入手，防患于未然，持之以恒、切实深入地开展思想教育，帮助企业领导干部树立正确世界观、人生观、价值观。首先要强化理论学习。煤炭企业领导干部要真正静下心来，深入学习一些政治理论，领会其精神实质，用来武装头脑。如果流于形式、走过场，于组织、于事业、于自己都十分有害。要加强对法律法规的学习，增强廉洁自律意识，在思想上筑起第一道防线。其次要坚持党性原则。党组织要坚持用党员标准和《干部廉洁从政行为准则》要求领导干部;而领导干部自身要时刻自重、自省、自警、自励、摒弃流俗，过好名利、权力、金钱、人情、色情“五关”。要坚决反对权钱交易、以权谋私，防止拜金主义、享乐主义、个人主义的侵蚀。再次要开展教育活
2 动。深入开展邓小平理论、“三个代表”和科学发展、学党章以及“为谁服务”、“为谁奉献、比务实、比廉洁”等一系列主题教育活动，引导领导干部艰苦创业、廉洁为民。要积极探索新形势下加强和改进廉洁从政教育的新途径。要坚持示范教育，突出警示教育，强化岗位教育，搞好跟踪教育，拓展社会教育。要注重研究新形势下廉洁从政教育的特点和规律。即注重贴近个体;注重结合实际;注重互动启发;注重综合配套;注重刚性落实，以改革创新精神积极拓展新思路、破解新课题，推动廉政教育工作深入开展。
三、加强煤炭企业惩防体系的制度建设，建立预防职务犯罪的长效机制
制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在构建煤炭企业惩防体系加强制度建设的过程中，还存在一些客观问题，主要表现以下三方面：
一是制度建设不够系统科学，缺乏操作性。 二是制度建设不能与时俱进，缺乏有效性。 三是制度建设重制度轻落实，缺乏执行力。
因此，制度建设是一项基础性工作，也是一项政策性很强的工作。在构建国有企业惩防体系，从源头上预防腐败中加强制度建设，必须不断提高制度的科学性、系统性和执行力，充分发挥制度防治腐败的保证作用。
首先，要适应国资监管体制改革的需要，完善国资监管
3 制度，加快建立国有资本经营预算制度，进一步完善企业经营业绩考核评价和薪酬分配及煤炭企业负责人职务消费制度、财务监督制度和监事会制度、重大投资决策失误和重大财产损失责任追究制度。要适应煤炭企业改革需要，建立完善法人治理结构，实现权利制衡。要建立现代产权制度、董事制度，推进董事会的规范运作，形成权利机构、决策机构、监管机构和经营管理者之间的有效机制，要按照构建惩防体系的要求，把企业改革的成果以及惩防腐败的经验体现在制度建设中，提高防治腐败的能力，要加强源头上防治腐败的制度安排，从根本上防止损害国家、企业和职工群众权益等问题的发生。
其次，结合煤炭企业经营管理实践，努力提高制度的有效性。一是通过强化管理，完善权力运行的制度安排，建立有效的制衡约束机制。二是按照防范国有资产流失的要求，加强内控制度建设，完善企业全面风险管理。三是把反腐倡廉的要求寓于煤炭企业管理和制度建设中，完善反腐倡廉的各项个体规则。完善党风廉政建设负责制和民主生活会、厂务公开、民主评议等制度，建立责任追究和惩处制度。要与企业改制和完善公司治理结构相适应，完善反腐败领导体制和工作机制，推进纪检监察工作制度化和法制化。
再次，深化党风廉政建设责任制。煤炭企业各级党组织要每年年初对党风廉政建设工作进行总体部署，要求副处以
4 上领导干部根据分管范围制定党风廉政建设重点工作计划，基层各支部、机关科室制定党风廉政建设年度计划。坚持“一岗双责”，全面推进目标管理。
四、建立健全权力监督和监管机制，从根本上扼制腐败。 权力失去监督必然导致腐败，所以要坚持完善反腐败领导体制和工作机制，认真落实企业廉政建设的责任制，形成防止和惩治腐败的合力。要充分运用和整合各种执法监督资源，督促各项制度的实施。
发挥职工群众的民主监督是搞好煤炭企业源头上防腐建设的一项有力措施。但是现在民主监督还存在着机制问题，我们现在企业机制沿袭了国外的管理机制，不符合我们国家的实际情况，有的只是加了一些修改，而在整体上没有多大变化。企业员工到底是企业的主人还是企业的打工者不好界定，我们国家立法中承认国有企业的员工是企业主人，但是在实际操作中企业员工对企业领导者行使监督权没有真正落到实处，有些企业的领导选定实际上还是上级委派制，甲企业领导工作不行只要与上级关系好就可以调往乙企业去当领导，这就给国有企业的监督增加了很大的难度。因此，现在有的国企领导人并不认为自己只是国企的一员，而是以老板自居，不是站在国家和员工的立场上遵循市场规律经营管理，而是以个人意志为主导去领导一个企业，这样就会滋生出很多腐败现象。这种现象不彻底解决，在煤炭行业
5 这样的国有企业中实行民主监督就是一句空话。因此，从发挥职工群众民主监督作用机制的根本上解决这一问题，是我国扼制企业腐败的关键。具体要采取以下几个方面的措施：一是建立职工代表议事制，职工代表议事就要充分发挥职工代表在企业重大决策过程中的作用，充分听取职工代表对企业重大决策的意见和建议，职工代表大会应成为煤炭企业决策的权力机构。二是建立煤炭企业职工大会评议制，对于煤炭企业领导工作的好坏，不光是上级考察就算完事，要用职工大会这一形式来对一个企业领导进行全面的评议，职工大会要从企业领导思想品德、经营效果、工作能力、以及人品等诸多方面去进行评议，当然这种评议应该是实事求是的，而不是摆摆样子，走走过场，搞搞形式，敷衍了事。对于那些不称职的领导要切实实行罢免，而不能只是在表面上说说而已。三是建立企业财务监督制度，建立健全对企业领导干部的财务审计制度，加大审计力度是职工代表实行民主监督制度的重要一环。企业领导的腐败主要是在经济上表现出来的。严格的财务监督和审计是必不可少的，有的企业虽然有财务监督制度，也搞了财务审计，但是有些审计只是走过场，职工代表只是知道一些很少的部分，一些腐败行为被保守企业秘密这一词语所遮盖，而失去了监督的时机。因此，只有真正地让职工代表行使监督权力，腐败行为才能没有滋生的土壤和条件。
6 抓好专项治理和效能监察工作是从源头上预防腐败的重要途径。通过纠风治理，及时发现工作中存在的问题和不足，及时制止和整改。要从立党为公、执政为民的要求出发，把促进经济发展和关心职工生活有机相结合起来，从解决职工最关心、最直接、最现实的问题入手，扎扎实实为职工办好事、办实事、解难题。效能监察是纪检部门实现监督检查的重要手段。效能监察力求在“深化、拓展、创新”上下功夫，把事前、事中、事后监督检查作为切入点，切实发挥效能监察的“提效促廉”作用，要加大监督检查力度，要对效能监察项目实行跟踪式管理，经常深入现场，监督检查，敢于、善于运用检查权、调查权、建议权、处理权，维护企业利益，促进企业各项工作有序进行。
党的十六大指出，坚决反对和防止腐败是全党的一项重大的政治任务。近年来，随着油田反腐败措施的不断完善，工作力度的不断加大，反腐败工作取得了明显的阶段性成果，有力地促进了油田的改革与发展，但我们也清醒地认识到，企业反腐败斗争的形势依然十分严峻。本文针对企业内存在的一些腐败现象，就如何从源头上预防和治理腐败浅谈一点自己的拙见。
一、企业腐败现象的特征 从近年来企业查处的违纪违法案件来看，腐败现象主要有以下特征：
(一)权力商品化。企业少数干部不能正确行使手中的权力，把党和职工群众给予的权力当作谋取个人私利的砝码和资本，搞权权交易、权钱交易,不给好处不办事，给了好处乱办事，“以钱买权，以权换权，以权捞钱”使权力商品化，通过不同形式的“交易”而达到谋取个人、小团体利益的目的。扰乱了正常的管理秩序，破坏了市场经济公平竞争的原则，给企业经济的发展带来了极大的影响和损失。
(二)生活奢侈化。少数领导干部丢掉了艰苦奋斗的优良传统，在新形势下经不起腐朽生活方式的诱惑，一味追求享乐，摆谱装阔，动辄更换座车，住必带“星”，喝必“茅台”“五粮液”，用公款大吃大喝，出入豪华饭店、歌厅，洗桑拿、异性按摩，极大地败坏了领导干部的形象。
(三)行为自由化。办事不讲原则，不讲程序，少数领导干部以“厂长(经理)负责制”为借口，在干部任免、大额资金使用等企业重大问题上，行家长作风，搞一言堂，我行我素，感情用事，独断专行，致使决策出现失误、国有资产造成损失。
(四)方式隐蔽化。一些人有令不行，有禁不止，上有政策，下有对策，巧立名目，弄虚作假，授意有关人员签订假合同，做假账，倒卖倒买，套取、截留现金，私设“小金库”，为一些人挥霍浪费、挪用、私分、贪污和滋生腐败提供了温床。
二、滋生腐败现象的根源 (一)理想信念的动摇是导致腐败最根本的原因。少数领导干部放松政治理论学习和党性修养，在市场经济大潮的冲击下，迷失了政治方向，世界观、人生观、价值观发生了扭曲蜕变，理想信念发生了动摇，从而滋生了拜金主义和极端个人主义思想，导致了腐败的现象产生。
(二)监督制约机制中的薄弱环节，为腐败现象的滋生创造了条件。目前，大多数企业的管理模式是厂长(经理)一肩挑，单位人、财、物大权集厂长(经理)于一身。而企业内部的监督制约机构，难以对厂长(经理)进行有效的监督制约，致使一些权力失去了监督，从而导致了腐败现象的发生。
(三)企业改革过程中的“空档”，给腐败现象的滋生以可乘之机。近年来，随着改革力度的不断加大，企业的重组改制提高了企业的整体竞争力，加快了向现代企业迈进的步伐，但同时也伴生出一些腐败现象。有的领导干部利用职权贪污受贿，中饱私囊;有的绞尽脑汁弄虚作假，侵吞企业财物，私分钱财，致使部分国有资产出现流失现象。其原因：一是在企业向现代企业制度过渡的进程中，由于其结构还不尽完善，管理体制缺乏高度的严密性和有序性，难免出现一些“空挡”，给腐败分子造成了可乘之机。二是由于与新体制配套的政策、法规、制度、措施的健全和完善的滞后性，有效的监督约束机制与新的管理体制不能同步形成，导致了某些失控现象，从而滋生出一些腐败现象。在新旧体制转换时期，许多改革方案和措施产生的效应，往往既有正面的，也有负面的。这种负面的影响来自两个方面：一是重大改革措施出台，不可能伴随着强有力的监督制约措施的同步出台，监督出现空档和不到位，一些人有意识地钻监督不到位的空子。另一方面，由于责权不明确，出现权力到位，责任不清的情况，使权利运作出现盲目、不规范的现象，导致负面效应的出现。因此，在权力分解和重组过程中要做到责权明确，责权统一，同时应尽可能使改革措施与监督措施配套出台，至少不能滞后太久。
(四)惩治手段的不尽合理，也是诱发腐败现象的又一原因。从企业现行的法规、制度来看，大多重视行政手段或政治手段惩治腐败分子。这些惩治手段，使腐败分子付出了高昂的“政治成本”，甚至丢了官，罢了职，但由于经济处罚力度不足，“经济债”追偿不尽彻底，致使腐败分子有“失此得彼”的感觉，感受不到切肤之痛，因而敢于铤而走险，从而产生腐败。 此外，思想上的侥幸心理、分配上存在的差距以及市场经济的“负效应”等因素，也是导致和诱发腐败现象产生的重要原因。
三、加强源头预防、治理腐败的思路和对策 中纪委三次全会指出，反对腐败既要从严治标，惩治腐败，又要着力治本，预防腐败。要坚持标本兼治，教育是基础、法制是保证，监督是关键，要通过深化改革，不断铲除腐败现象滋生的土壤，在治标的同时加大治本力度，从源头预防治理腐败。
(一)强化思想道德教育，在思想上构筑起抵御腐败的坚固防线。产生腐败的根本原因之一，就是腐败分子思想和道德上的蜕化。因此，强化思想道德教育，提高企业党员干部的思想政治素质，是反腐败的基础工作，是预防和治理腐败之本。当前，要着力强化五个方面的教育：一是理想和信念的教育。要按照党的十六大提出的要求，在全体党员干部中深入开展以马列主义、毛泽东思想、
司法部七项工作机制推进涉法涉诉信访改革源头治理信访问题解决在基层
“改革涉法涉诉信访工作机制,是全面推进依法治国基本方略的必然要求,也是坚持司法为民,维护广大人民群众根本利益的需要。”4月11日,司法部办公厅信访办负责人接受《法制日报》记者采访时如是说。
该负责人表示,去年12月中办国办下发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》后,司法部党组高度重视,要求各级司法行政机关认真学习贯彻落实意见,充分认识涉法涉诉信访改革的重要意义,切实落实各项改革措施,健全工作体制机制,更好地维护人民群众合法权益,维护司法权威。各级司法行政机关充分发挥职能作用,抓住涉法涉诉信访改革的重要环节,积极探索,稳妥推进。
《法制日报》记者:推进涉法涉诉信访改革,首先要改变传统的信访工作观念,司法部对此采取了什么措施?
司法部信访办负责人:司法部要求各级司法行政系统的领导干部,特别是信访干部认真学习领会中央关于涉法涉诉信访改革的决策、部署,提高对信访制度法治化目标的认识,更加注重运用群众工作方法统揽信访工作,运用法治思维和法治方式规范信访工作,增强推进涉法涉诉信访改革的紧迫感、责任感,扎实做好涉法涉诉信访改革各项工作。
《法制日报》记者:推进涉法涉诉信访改革,需要进一步改革工作机制,完善相关制度,请谈一谈司法部在这方面的努力。
司法部信访办负责人:司法部围绕畅通渠道,规范程序,强化责任,加强监督,着重建立完善相关工作机制制度。
一是扩大群众诉求表达渠道,坚持领导下访接访、健全联合接访等制度,整合来访、来信、电话、网络等渠道,实行“阳光信访”。落实首办责任制,第一时间受理群众第一次来信来访,及时解决群众诉求。
二是建立完善案件审查受理机制,进一步明确诉访分离标准,设定甄别、分流的条件、程序,科学界定涉法涉诉信访案件与普通信访案件。把涉民事、行政、刑事等诉讼权利救济的信访事项纳入司法程序处理。
三是建立涉法涉诉信访事项导入司法程序机制,顺畅涉法涉诉信访案件出入口。对正在法律程序中的,继续依法按程序办理;对于已经结案,但符合复议、复核、再审条件的,依法转入相应法律程序办理;对于已经结案,不符合复议、复核、再审条件的,做好不予受理的解释说明工作。对于不服行政机关作出的行政复议决定,经释法明理仍不服的,引导向人民法院提起行政诉讼。
四是完善涉法涉诉信访案件终结机制,明确终结标准和程序,对已经穷尽法律程序的,依法作出的结论为终结结论。对在申诉期限内反复缠访闹访的,经过案件审查、评查等方式,并经中央或省级政法机关审核认定的,不再启动复查程序,消除无休无止的缠访闹访。
五是严格执行责任追究机制,采取责任倒查、严肃追究、责任到人的制度,严肃处理错案背后的执法不公不廉问题。
六是建立司法救助制度,细化条件、标准、程序,解决信访群众困难。
七是建立依法处理违法上访协调机制,按照“属地管理、分级负责”基本原则,违法上访问题由信访事项、信访人员所在地司法行政机关负责处理。当事人应采取合法形式表达诉求,对于以信访为名从事违法行为的要依法处理,切实维护正常的信访秩序。
《法制日报》记者:司法行政机关如何发挥职能作用,做好涉法涉诉信访工作?
司法部信访办负责人:处理涉法涉诉信访案件是一项复杂的工作,需要综合施策,多管齐下。我们将重点做好以下方面工作:坚持标本兼治,源头治理,定期排查涉法涉诉信访案件,早发现、早介入、早疏导、早化解;发挥基层调解组织作用,把涉法涉诉信访问题解决在基层;规范执法行为,深化狱(所)务公开,推进严格公正廉洁执法;组织律师、公证员、法律援助工作者、基层法律服务工作者依法参与处理涉法涉诉信访案件,促进矛盾纠纷依法有序解决;有针对性地开展法制宣传教育,引导群众增强法治理念,依法理性表达诉求,改变“信上不信下,信访不信法”的错误观念和做法。
《法制日报》记者:面对新形势,司法部在涉法涉诉信访改革的组织实施方面有什么措施?
司法部信访办负责人:建立主要领导负总责,分管领导具体负责,一级抓一级,层层抓落实的领导体制,为解决和化解涉法涉诉信访问题提供组织保障。强化舆论引导,不断加大对《意见》的宣传力度,加强对依法解决涉法涉诉信访案件的正面宣传,为依法处理涉法涉诉信访问题营造良好的舆论氛围。加强信访干部队伍建设,配齐配强信访干部,继续实行中青年干部到信访部门挂职锻炼制度,充实工作力量,锻炼干部队伍。(记者周斌 见习记者王开广)
建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责机制 从源头上预防和减少涉诉信访
随着社会主义市场经济的不断完善、健全和发展，人民群众生活水平的不断提高，社会良好的物质、文化和经济基础为人民群众法律水平的不断提高夯实了基础，同时也为人民群众积极参与民商事活动提供了便利条件，随之而衍生的矛盾纠纷也成为社会发展道路上的一个障碍。在解决这些问题和矛盾纠纷时，人们往往会选择诉讼进行处理。当有某些矛盾纠纷因为程序或实体问题不能及时有效进行解决或是不能达到当事人期望的目的和某种目标时，部分当事人或参与人会选择向收案法院所在地党委、人大以及上级党委及相关部门进行信访、上访，以求所反映问题得到解决或加快解决力度。在社会主义法治不断健全的今天，这种做法不能不说是中国法治的一种无奈。但同时，又是人民法院倾听人民群众呼声，发现自身存在问题以便及时改正，推进法院工作不断向前发展的一条重要途径和手段。涉诉信访案件的解决成为法院开展各项工作的一个重要部分，但与此同时所产生的不利因素同样制约了人民法院各项工作的正常开展，使人民群众对法院的公信力和依法独立办案的职责产生怀疑和不信任。
一、涉诉信访案件的多发性有其一定的历史原因和社
会背景
中国是一个有五千多年的文明历史的国家，其中封建历史有着千年的“悠久岁月”。受传统观念的潜移默化，在人们思想和意识形态留下的“官本位”思想还十分严重，“人治”的思想在一定程度上远远高于“法治”。当出现问题时人们关注是有无“包青天”似的执法者，而忽视有无让执法者据以执法的“范本”――法律、法规，而当今作为法律宣传报道的重要途径的新闻传媒、网络、报纸在对司法领域的报道中也有失偏颇，多也以讴歌先进人物、报道典型案件为主，也使人们不自主的忽视了法典的重视。
第二、立法思想的严肃性和立法程序的繁琐性，使得中国立法与现社会的实际情况在衔接方面还不十分协调，存在有矛盾。仅就《中华人民共和国物权法》来讲，自1998年开始起草至2001年底由全国人大法工委产生《物权法》征求意见稿至2006年12月提请人大常委会进行第一次审议，最终到2007年10月1日起施行，前后共计近10年时间。而与此同时，社会主义市场经济建设的快速发展使得某些关系人民群众切身利益的现实问题日益突现，要想通过法律途径解决这些问题就使我们面临着“无法可依”的尴尬局面，这彰显出了中国的法治建设相对滞后的现状。
第三、普法工作的片面性和狭隘性造成矛盾得不到有效、及时解决。近年来，通过广大普法工作者的不懈努力和
辛勤工作，人民群众的法律意识有了普遍性的提高，出现问题和发生矛盾通过法律途径解决也成为人们的首选。但在肯定普法取得成绩的同时，我们又不得不承认在普法过程中存在着局限性。各部门在普法方面往往是“各搭各的台，各唱各的戏”， 造成广大人民群众对法律问题及解决问题所走法律途径的一知半解，往往出现问题时是“头痛医头，脚痛医脚”，只注重发生问题、矛盾时的表象而忽视根源、本质，致使矛盾在无形中产生、堆积，最终使一些本可避免的矛盾、纠纷暴发，影响社会稳定。造成这一局面的主要原因是由于受各个部门自身服务范围和职能范围所限，只是片面追求短期效应，无法形成普法合力。
第四、部分地区行政干预或干涉，使涉诉信访案件有上升苗头。近年来，国家为使矛盾化解在基层、解决在基层，确保基层民生问题，出台实施了一系列的政策。例如：对地方各级、部门考核时，因上访或越级信访实行“一票否决”。这本身是为了激励基层解决矛盾的机制。但在执行过程中，部分群众抓住了政府担心因上访或越级信访而使自己全年工作被一票否决的心理，对部分已判决生效案件进行上访或“闹访”，迫使当地党委、政府通过行政干预或干涉使其中一些案件进入到再审程序，直接达到了某些小群体人的意图。而这种方式产生的负面效应就是在诉讼、执行过程中，人们为了快速达到自己的某种目的，就寄希望于通过行政干
预，这就在一定的程度上催生了涉诉信访案件的发生。
二、涉诉信访案件的多发性与人民法院改革不到位、不完善有着直接的因果关系。
涉诉信访案件之所以呈上升趋势，在我们分析外因的同时，人民法院自身改革的不到位、不完善也是一个重要的内因，直接影响和决定了涉诉信访案件的产生。
首先是判后释法工作不到位。人民群众参加诉讼以此为解决其个人与个人、个人与企业或其他组织的人身、财产、所有权之间的纠纷，是寄希望于法律的法定性、严肃性。同时，又希望通过法院判决或是调解来了解掌握一些法律道理。这时，作为审判机构的人民法院在充分、依法履行宪法、法律赋予的审判职能的同时，应当尽可能做好法律适用的解释工作，以此让当事人“赢得清清楚楚，输得明明白白”。然而，人民法院在裁判阶段过分强调裁判文书适用法学术语及其格式，对没有接受过正规法律知识，特别是没有接受过正规教育的农牧民而言，裁判文书让他们有一种“雾里看花”般的迷惘感觉。如在某案中，在庭审过程中，询问一方当事人对对方证据“有无异议”时，被询问人明确表示没有异议，但在判决后，当事人对对方证据被采用表示不满，并表示自己在庭审过程中认为对方证据“没有意义”而非“没有异议”。在裁判文书表达中“本院认为……”将法官理解及所引用法律的意思表示完之后，直接引出法律条文作出判
决。而当事人大多数人并不清楚这些条文什么意思，就算看到条文后，由于知识水平所限，对其中含义并不能完全理解也会产生歧义，从而埋下了上诉或信访的伏笔。
其次是审判监督工作落实不到位，审判监督改革不完善，审判监督工作以法律形式固定为“事后监督”即对发生法律效力的裁判文书的监督。使人民法院在诉讼、执行过程中，过分依赖甚至可以说是过分信赖这种事后监督体制。致使案件在审判流程管理过程中，失去有效监督，特别是在审判阶段，审判员自由裁量权过大(对审判员手中这种过分的自由裁量权目前尚无有效监督、制约手段)，审判监督在这方面出现空档，无形中让本可以在审判阶段避免的产生涉诉信访的因素加大、增多。而对于生效裁判文书的审判监督，由于再审启动程序的繁杂性，必然导致了当事人通过涉法信访的模式进行解决，如此来说，这倒是依法诉讼的一种“悲哀”。
再者，人事制度改革未完全达到适应社会形势和人民法院开展工作的需要，甚至可以说，法院人事制度已制约了人民法院各项工作前进的脚步。一是法院人事制度无法突出一线审判工作者的重要性，对审判人员的重视只是停留在表面，而部分法院对审判人员的待遇提高也是根据本单位自身实际，无法起到以点带面，推动全社会对法官工作和社会地位的普遍承认。最起码来说，国家在要求担任法官必须具备
较高标准的同时，没有对法官的职能待遇作出相应规定，这可以说是在当前社会发展趋势下，人民法院人事制度的一处“败笔”。二是法院人事制度与国家公务员制度没有本质区别，可以说没有形成一套行之有效的人事管理制度，对审判人员的绩效考评没有区别于公务员考核的特点，无法突出人民法院审判、执行工作的特色，特别是在法官等级方面，就对社会而言，人民法院的法官等级不被承认为带有技术含量，故不能称之为“职称”，所以法官在社会方面不算是技术人才。三是法院人事制度的平庸，无法形成有效的奖惩机制，法官没有荣誉感，一线审判人员与后勤服务人员的工资、职级、待遇之间不存在差异或是差异不大，无法调动一线广大审判人员的工作热情和积极性。四是基层法院，特别是西部基层法院一方面，多年来，随着案件的大量增加，每名审判人员办理案件数也呈上升趋势，压力加大，无暇参加法律知识的更新培训，疲于办案;另一方面由于受现有人事管理体制的限制、约束，优秀的法律人才无法进入法院工作，而在法院工作的年青骨干也由于自身待遇得不到解决而流失。这两个方面的原因互相交替，造成一线审判人员极缺，办案质量不高。这也是造成当事人不断进行涉诉信访的一个重要诱因。
三、建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制的必要性。
首先，建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制是实践社会主义法治理念的必然要求。
社会主义法治理念要求我们政法机关，按照邓小平理论和“三个代表”重要思想的本质要求，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，作为政法工作的根本出发点和落脚点，在工作中切实做到以人为本、执法公正、一心为民，坚持“三个至上”。司法为民是我们党“立党为公、执政为民”执政理念对政法工作的必然要求，是“一切权力属于人民”的宪法原则在政法工作的具体体现，是政法工作始终保持正确政治方向的思想保证。因此当人民群众在合法权益受到侵犯或侵害，通过诉讼渠道解决自己的纠纷时，人民法院只有依法办案，才能切实保障群众生命、财产安全，使群众的合法权益得到保障，只有进一步建立和完善涉诉案件的责任追究和问责制，才能促使人民法官在办案过程中，始终以人民群众利益为出发点和落脚点，坚持依法办案、公平、公正办案，坚持把握社会效果、法律效果、政治效果的有机统一，从源头上治理涉诉信访的发生，最终做到“案结事了、息诉罢诉”是真正落实司法为民的重要举措，是落实社会主义法治理念的必然要求。
1其次，建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制是法院树立司法权威和形象的重要举措。
1 ：引自中国长安出版社《社会主义法治理念教育读本(简编版)》第12-13页
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作为国家审判机关，人民法院只有通过以审判为中心的各项工作的顺利开展，最大限度的方便当事人诉讼，最大化的解决与广大人民群众切身利益息息相关的问题，让群众的诉求得以解决，合法权益受到保护，才能彰显司法权威和法院形象。通过建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制，能够最大限度的保证审判人员切实提高自身的法律知识和业务素质，从而为依法办案夯实理论基础，同时，涉诉信访责任追究和问责制的建立和完善，能够极大的提高审判、执行案件的质量，形成对审判、执行工作的监督、制约机制，使人民群众进入诉讼渠道解决的矛盾和纠纷真正的解决在法院。从而使人民群众相信法院依法办案的公信力，杜绝了当人民群众合法权益受到侵犯时，放弃法律途径而寻求其他途径解决问题的手段，同时，通过对以身试法的不法分子的打击、对参与社会主义市场经济活动中不诚信自然人、企业或其他组织的惩处，在整个社会起到了警示和教育的作用，使广大人民群众意识到只有自己依法工作、生活，人民法院就能保护自己不受非法侵害，从而真正使法院树立起司法权威和形象。
再者，建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制是从源头上预防司法腐败发生的重要手段和方法。
在探究涉诉信访问题产生的同时，我们也应当承认这样一个事实，那就是在涉诉信访案件中不排除有一部分案件产
生的根源就是司法腐败导致。造成当事人的合法权益不但受不到法律的保护，而且还受到了司法腐败的伤害。这对当事人为说无疑于“雪上加霜”。而涉诉信访案件的责任追究和问责制，将对出现涉诉信访案件出现的原因进行探查，在分析涉诉信访案件发生的成因及根源的基础上，加大对法院受理各类案件的监督力度，发现审判人员在审理、执行案件过程中，确实存在违反法定程序的行为，依法给予审判人员政法、党纪处分，有徇私枉法、腐败舞弊行为，并构成犯罪的，依法追究其刑事责任。涉诉信访案件的责任追究和问责机制也是人民法院廉政文化建设的一个重要方面，也是人民法院开展司法廉政教育的一种重要手段，只有敢于从自身动手，对法院审判人员存在的不良行为和违法犯罪进行制止和追究，才能从源头上铲除产生腐败的土壤，也只有这样才能有效地监督、制约和规范审判人员、执行人员严格按照《人民法院审判人员行为规范》和法律、法规的要求，认真履行自己的审判职责，严格依法办案，对违法犯罪“不敢为、不愿为”。从而在源头上遏止涉诉信访案件的发生。
四、如何建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责机制。
建立和完善涉诉信访案件责任追究和问责机制，首先是强化审判监督工作。
就笔者在以上文中所述，现有的审判监督工作，重要的
是在对判决生效后裁判文书的审判监督工作，而审判监督的重点则是对审判环节。那么应当如何强化审判监督工作，笔者认为：
一是选调精通业务，有较强理论水平和政治素养的人充实到审判监督工作第一线。
加强审判监督工作的前提，首先是有一支德才兼备的审判监督工作者队伍。作为审判业务单位，具备较强的业务素质是开展各项工作的前提条件。只有具备了较强的业务素质才能胜任法院工作，才能够发现在审判活动过程中存在有什么问题，判决、执行程序是否合法，处理结果是否合法。便于及时发现问题，能够在最恰当的时候，迅速介入或提出监督意见，对涉诉信访案件的发生防患予未然。
二是扩大审判监督工件的范围，进一步增强审判监督部门的职责。
如前所述，人民法院在审判监督方面可以在审判流程方面监督，这是程序方向性的监督，那么对于实体是否可以摆脱事后监督的桎棝有着极其重要的作用。相对于启动再审程序的繁杂和困难而言，在裁判文书还尚未生效的情况下，对有可能存在的发生错案或造成当事人涉诉信访的案件进行监督而改正就显得相对容易。但是，人民法院审判监督工作并无这一项内容，能够供现实操作，这就需要国家立法扩大审判监督工作的范围，能够使审判监督工作的覆盖面更加全
面，人民法院的审判监督工作能够覆盖到审判、执行工作的各个方面和各个环节。使审判监督工作能够更能体现新形势下人民法院工作开展的需要。
三是进一步明确审判监督部门内部职权。使审判监督部门在监督审判、执行环节时，能够强化自身的约束。
审判监督部门在工作中，应当实施权责分离，将对程序与对实体的监督由不同的两组人进行启动，实行监督权、调查权的分离。监督权由监督组负责，在审判、执行阶段，对各案按照程序与实体两个方面进行监督，发现存在有问题的案件，及时向院审委会(或另行成立领导小组)反馈，讨论决定是否启动审判监督调查程序。也可以首先由监督组先行就问题严重性进行前期工作，如果只是程序存在暇疵，可以直接由审判监督部门口头或书面予以建议纠正。如果审判人员在具体操作中可能涉及违法犯罪的，由法院纪检监察部门介入共同调查，对最后调查结果报院审委会(或另行成立的专门机构)，由其最终决定是否处理。
建立和完善涉诉信访案件责任追究和问责机制，其次是进一步加强制度建设，使涉案信访责任追究和问现做到“有章可循”。没有规距不成方圆，对于涉诉信访案件责任追究和问责机制的建立和完善同样有用。必须要建立涉诉信访案件责任追究和问责机制的一整套完整的相关制度。这套制度中必须包括两个方面：
一是对发生涉诉信访案件的审判、执行人员的责任追究和问责的“罚制”
建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责机制，应当注重对审判、执行人员发生涉诉信访案件的“罚”，这一套制度中应当详细规定，对于审判人员、执行人员由于自己承办的案件发生涉诉信访案件的，根据不同性质和程度对其追究党纪、政纪和刑事责任。凡是造成信访案件发生的，如存在违纪情形的，应当给予警告、记过、记大过、降级、撤职及开除处分。而构成犯罪的，则坚决对其追究刑事责任。
二是为保证制度的平衡性，在追求罚的同时，对于能够严予律已，良好、模范遵守法律规定，全年无涉诉信访案件发生，办案质量得到领导及当事人肯定的办案人员，给予一定的物质或精神奖励。真正做到制度的“宽严相济”，在监督约束审判人员的同时，对于审判人员的工作要给予肯定，实行“高奖”，只有奖、罚相当，才能最大限度的调动广大审判人员的工作积极性和主动性，才能真正保证审判人员在不敢为的同时，也不愿为或不屑为。正、反两面的相互作用，才能最终确保审判、执行人员在工作中不偏不依，严格依法办案。
建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责机制，最后是必须要建立一套行之有效，能够突出法院工作特色的人事管理制度。
一是要突出审判人员的工作特色和重要性。
人民法院主要工作就是审判业务和执行工作，而审判和执行工作不仅在人民法院工作所占比重较大，而且所面临的工作压力和执业风险也远远大于其他工作人员，同样，其面临的诱惑也大于其他工作人员。由于审判、执行人员手中的裁判和执行权很大，最终可能导致涉诉信访案件的发生也远远大于其他人员。但现有法院人事制度的管理并未突出审判业务和执行工作这一特点，而对于所有工作人员“一视同仁”：审判员与书记员一个样，一线业务人员与二线后勤人员的待遇一个样，干多和干少一个样。殊不知正是这种平均化，造成了审判人员工作思想的消极和被动，工作没有积极性和主动性，案件质量也在一定程度上打了折扣。而人事制度的改革则是改变这种现状的必经之路，必须紧密结合人民法院审判工作的实际和特色，注重突出审判和执行业务，实行对业务人员和二线后勤保障人员的分级管理。进一步提高一线审判人员的待遇，要让一线审判人员的地位从制度上得到保障。增强业务人员的使命感和荣誉感，在待遇和职级上向一线业务人员倾斜。
二是注重对人民法院业务人员，尤其是一线审判、执行人员的思想教育，从思想上夯实依法办案、廉政办案的基础。
加强审判、执行人员的培训教育工作不应当是一句空话，就近几年自治区高院组织的培训而言，对业务人员的轮
训或培训可以说是相对较少，一线审判人员、执行人员的政治理论水平和业务素质直接决定着涉诉信访案件的产生和产生的数量，因此，强化对一线业务人员的培训也是从源头治理涉诉信访案件的一项重要手段。
小结：我们也应当认识到建立和完善涉诉信访案件的责任追究和问责制不可以一蹴而就，这不但需要我们人民法院从内部管理入手，从自身建设出发，还需要党委、人大的支持，需要政府及相关部门的配合，这是一个完整而庞大的体系工程。但无论如何，我们必须走出这一步，只有这样，我们才能真正从源头上治理涉诉信访案件。
治理车辆超限超载任务艰巨，责任重大，是我们治超部门一项义不容辞在任务。要发挥治超队伍治的主力军作用，夺取治理非法超限超载车辆的全面胜利，就要建立长效机制，强化源头管理，以源头治理为重点，坚持源头治理与路面治理机结合，重点治理与长效治理相结合，依法严厉打击和治理超限超载行为。为引我们在抓好集中治理的同时，建立了长效治超机制，使源头治理超限载工作逐步走上制度化、常态化和规范化。
一是加强组织领导。成立了原小兵同志亲自挂帅的源头治超领导组，建立国治超办公室。配备了电话、电脑和宣传、治理专用车等设施设备。按照“力度不减、机构不散、责任不变、措施不松”的原则，切实加强对治超工作的领导，把治超工作纳入工作的重点，作为治超工作的重中之重，从人员、工作经费、设备配置及领导精力上全力予以保障。领导组成员都建立国治超目标责任制，做到分工明确，各负其责。坚持每月如开一次治超会议，定期听取工作汇报，及时解决治超工作中存在的问题。通过不断强化组织领导，加强与各相关单位的密切配合，形成上下联运，相互协调，齐抓共管在治超机制。
二是明确目标现任。本着“立足源头，长效管理”的原则，为切寮把超限起载控制在源头，消灭在战场，制订国源头治超工作实施放案，制订了源头管理工作职责，工作人员服务岗位制度和责任追究制度一系列制度和职责。县、镇、企业层层签订源头
治超目标责任书(或承诺书)。通过治超目标责任的层层分解，做到了人人头上有责任，个个肩上有担子，任务具体，责任明确，责任感、紧迫感进一步增强，为源头治超工作提供了坚强的组织保障。三是抓好队伍建设。组建一支素质高的治超队伍，是搞好源头治超的保证。
三是抓好队伍建设。组建一支素质高的治超队伍，是搞好源头治超的保。派驻货运源头单位的管理人员，都是经过认真挑选、严格把关、正式在编的干部职工，业务水平高， 工作能力强，具有高度的责任感、使命感。为了做到依法治超，在派驻人员进驻货运单位之前，普遍采取集中培训、请较有经验在部门领导讲课等形式，加强工作人员政策学习，吃透精神，明确任务，不断增强政治意识、责任意识、法律意识和服务意识。广大参与治超的人员，在工作中都能始终保持高昂的斗志和奋发有为的精神状态，尽职尽责搞好源头治超工作。
四是加大宣传力度。舆论是行支的先导。新一轮治超战役打响后，我们充分发挥宣传的作用，利用各种形式，多角度、全方位地开展国声势浩大的宣传活动，营造治超的舆论氛围和高压态势。一是在张贴固定标语，大力宣传国家法律法规和省市政府的治超政策措施，大力宣传违规车辆超限超载的危害性和治超的重要意义。二是悬挂宣传标语。三是做警示牌和提示牌提醒司机，超限超载的危害性。
通过广泛深入的宣传，使全社会都能了解治超、理解治理治
超、参与治超、支持治超、监督治超;通过广泛深入的宣传，使广大货源企业、司机、车主都能从思想上、观念上充分接受治超工作的政策法规，增强了主动合法运输的自觉性;通过广泛深入在宣传，形成多方联运、齐抓共管、相互协作、密切配合的治超新机制中，促进国治理非法超限超载车辆工作的深入开展。
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