公共行政民主责任论文

摘要：政府职能转型是当下经济社会中的一个热门话题，而厘清其背后所蕴藏的理论和历史背景是转型的关键。工商行政管理职能有着深厚的历史渊源，随着历史的演进，其内涵也不断丰富和完善。随着我国市场经济体制的日趋成熟，建设服务型政府也成为一个历史的必然。在这个语境下，服务型政府理应是工商行政管理职能转变的方向。下面小编整理了一些《公共行政民主责任论文 (精选3篇)》，希望对大家有所帮助。

公共行政民主责任论文 篇1：

责任政府新论：价值基础与制度规范的研究

摘 要：作为一种有效的协制公共权力的政府模式，现代民主政治视域下的责任政府是以多维价值关怀为逻辑起点，以运行体系为实现保障，以体制生态为必要支持的内在统一体。从价值基础而言，责任政府意味着现代政府对于道德责任、法律责任、政治责任和行政责任等政府责任内涵的全面承担，进而实现这种多维责任价值的行政人格化。从制度规范角度来说，从可问责政府到责任政府的构建意味着政府从承担消极责任向积极责任的定向转变与责任意识的深度内化;责任实现机制在程序上的科学设计和在体系上的有效运行;一整套良性的积极的体制系统的支持，并与我国现实行政改革相兼容。

关键词：责任政府;价值基础;制度规范;运行;体制

文献标识码：A

责任政府(Responsible government)，既是一种现代民主政治发展的必然要求和价值诉求，又是一种有效的协制公共权力的制度安排。目前，兴起于我国政府改革领域的行政问责制只是责任政府最为基本的实践形式，这意味着可问责政府在我国的初步出现。然而，从行政问责到责任政府的形象塑造和构建，其间真正促成责任观念现实效应产生的则是一系列内在的控制机制、制度保障与体制支持。

一、多维价值视域下的政府责任

尽管公共行政学界对政府责任的关注由来已久，但对其内涵的界定至今没有形成统一的认识。笔者认为，从最普遍意义上来看，政府责任是指政府能够体察和针对社会民众的理性要求，采取积极的措施，做出公正、有效的全面回应。现代政府的责任其内涵应该体现伦理(道德)学、法理学、政治学和行政学等多重视域的价值诉求，并在系统层次上相应地体现为道德责任、法律责任、政治责任和行政责任。

(一)政府责任的伦理学认知

责任一词最初源于伦理学，指人们应当对自己的行为负责，责任的实现主要依靠人的内心信念、信仰和社会舆论，惩罚方式则主要依据公共舆论，而不赞成用嘲笑和摒弃的方法排斥评价对象于某一特定的社会团体之外。伦理道德的价值诉求在政府责任中体现为其所承担的道德责任，并相应地表现为行政主体对责任的自觉认识和行为的自愿选择，其前提是政府及其公职人员既不违法也不违宪，而且其行为与社会普遍认可的道德标准不悖。政府的道德责任集中地表现为行政人员的道德责任，并分为两个向度：一般道德责任和特殊道德责任。也就足说行政人员作为一个特殊的职业群体，既需要拥有作为社会成员的一般道德价值取向，义必须具有作为行政人员的特殊道德价值取向。在政府体系中，道德责任的实现同样是一件十分复杂的事情，因为其本身只是一个内在的约束机制和软性力量，而不具有外在的强制力。

(二)政府责任的法理学认知

正义与责任是法的核心精神。法理学意义上的责任是由道德伦理意义上的责任上升为一种强制性规则的结果，它从消极的、否定的视角对责任赋予了一种新的内涵，强调任何不负责任的行为都应该而且必须受到强制性的惩罚。法理学意义上的政府责任，就是指政府要依法行政，政府的行为要合乎宪法和法律的规定，而不能借口维护公共利益随意侵害公民的合法权益，如果由于政府行为的不当而使公民的合法权益受到侵害的，政府要依法予以赔偿。正如党的十六大报告指出的：“宪法和法律是党的主张和人民意志相统一的体现。必须严格依法办事，任何组织和个人都不允许有超越宪法和法律的特权。”在现代民主政治条件下，依法治国、依法行政更加强调的是公共权力的守法，因为法制社会与非法制社会的区别就在于：在非法制社会中，民众必须守法，但政府可以不守法;而在法制社会中，不仅人民必须守法，政府须更加守法。

(三)政府责任的政治学认知

一方面，政治学意义上的责任与法理学意义上的责任一样，具有强制力和不可违背的特性;另一方面，责任作为政治学的基本概念和政府运行的基本原则之一，又被赋予了更深层次的意识形态的价值内涵，其承担方式是政治上受信任的程度降低。可以说，政治学上的责任是对法理学上的责任的内涵与外延的发展，但又必然地以一定意识形态化了的伦理责任标准为动机和源头。民主政治与专制统治的一个本质区别就足政府要承担政治责任，即政府及其工作人员的所作所为(包括决策)必须合乎公共利益。如果政府决策失误或其行为有损于国家和人民的利益，虽不受法律追究，却要承担政治责任。现代政府所承担的政治责任常常体现为对其产生机关(议会、人大等)负责并对公众的要求作出合理的解释与回应。

(四)政府责任的行政学认知

自从行政学作为一门独直的学科从政治学中分离出来之后，效率就成为行政学的一个无法放弃的价值目标。这为政府责任注入了新的内涵，即政府对公共权力的运用必须是科学的和有效率的才能保证公共利益的实现。具体而言，公共行政意义上的政府责任，一方面体现为管理行为的有效性、服务对象的满意度，制度体制的合理性，决策、组织结构的科学性，以及政策执行的有效性;另一方面，亦即人们通常所说的狭义的行政责任，体现了政府系统内部上下级行政机关、领导及公务员之间应当遵守法定的权限，同时小越权行事。在层级控制体系中，对上有服从和监督的责任与义务，对下有管理和监督的权力与责任。

尽管世界各国政府呈现出不同的政治体制、运行方式和职能范围，但却体现出一些趋同性的原则与精神，政府责任就是其中之一。同司法权所谓的“不告不理”的被动性原则不同，行政权力的行使具有主动性和广泛性，即必须连续不断地、主动地行使其职权而无需他人的请求。也就是说，政府必须承担起广泛体察社会需求且主动回应的责任。这也是责任政府作为一种政府属性和特征存在的逻辑基础。

二、制度话语下的责任政府

公共责任是现代政府必然具有的一种本质属性，然而这种属性是否能够作为“目标”加以实现却不是必然的，或者至少需要一个漫长的践行过程。应该寻求一系列合理的、有效的运行机制、制度体系乃至构建一种完善的政府模式，以确保“责任意识”与“责任精神”在政府行为过程中得以真正的贯彻和全面的体现。

对于政府责任的实现，行政问责制度是一种初级形态的运行机制，责任政府则是由行政问责制度等一系列责任制度体系构成的一种完整的政府运作模式。具体而言，行政问责制度旨在通过对不履行法定行政义务或未承担相应法定行政责任的行政机关及其公务人员进行质询和追究，实现从“对上负责”到“对下负责”政府基本理念的转变和公共权力的合理、合法运行;责任政府则是行政问责机制不断成熟和深化的必然结果，它不仅包括保证政府责任实现的责任控制机制，还意味着责任意识作为一种价值理念内化于构成政府组织的主体，即责任意识

的行政人格化。

在具体的内涵解释与运行体制上，责任政府常常被等同于“内阁制”政府，如绝大多数法学词典或者将“责任政府”直接并入“内阁制”词条解释，或者在实现形式上将其等同于“内阁制”。实际上，由于现代民主国家政治体制的不同，决定了政府责任的内涵有所不同，因此必然需要采用不同的责任机制，这就形成了具有不同特征和不同形式的责任政府。如在采取总统制的美国表现为有限政府，在采取内阁制的英国则称为责任政府。此外，政府责任的表达方式也不尽相同，美国通过“三权分立”的机制来表达;英国通过“议会至上”的方式来体现;中国则是在“议行合一”的原则的指导下通过政府向权力机关负责的方式来表达。因此，根据国家治理结构的设计，宪法和法律是我国的责任政府及其行政人员施政的准绳;公民的权利与义务切实地受政府的保障，公民的理性需求会得到有效的回应;政府的失范与违法行为必须承担相应的责任;受政府及其行政人员公务行为损害的公民，有权获得补偿或是赔偿。

简言之，责任政府就是对公民负责任的政府。在广义上，责任政府指的是政府对公民依法提出的各种理性要求，都有责任去满足或做出回应;在狭义上，责任政府指的是政府对法律法规规定的职能负有执行的责任，如果政府违反法律法规所规定的职能，那么政府应当承担相应的法律责任。事实上，责任政府作为现代民主社会的基本诉求，蕴涵着一种广泛的、普遍的民主价值，即政府的产生源于人比公意的达成和授权，它的功能在于运用其他社会组织所不具备的强制性公共权威，承担起无可替代的社会责任，这就内在地地决定了其责任取向必然是现代政对公共行政活动所必须奉行的基本原则之一，以及支配政府行为的内在价值准则。

在传统的责任政府中，政府承担的是一种消极责任，履行的是一种消极的不作为义务，即不得以积极的行动来侵犯公民个人权利，同时应遵守法律(人民共同的意志的体现)。这种责任观念集中在一个焦点上——控制公共权力，以防止它对法律法规的凌驾、违背甚至损毁，进而侵犯公民的个人权利，这是传统责任政府理论基础的重要特征。现代政府不同于传统政府的一个特点即是，除了过去的由于滥用职权和怠权所产生的责任以外，还负有满足社会公众的理性需求的责任和由执行管理而带来的效率责任等。因此，传统的责任政府所赖以存在的理论基础在不同程度上被予以修正和发展，随之而来的是责任政府由单纯的承担消极责任发展到既要承担消极责任又要承担积极责任。

政府承担起作为其本身角色定位的积极责任，就意味着我们不仅需要为行政人员的行为确立准则和制定规范，还需要为其构建起伦理观念和道德体系，用理性的力量塑造行政人员的人格和职业意识，培养行政人员的责任信念和行政人格。毕竟行政体系的监督机制只是对行政人员的他律，行政人员的道德意识会随着他律作用的强弱而发生变化，特别是在监督机制的空白点上，道德意识往往会被行政人员的个人私欲所征服。所以，仅仅拥有道德意识只表明行政人员具有了辨别是非善恶的能力，能够在外在的监督机制支持下保证行政行为合乎道德的标准，而一旦失去了监督机制的支持，他们就会在权衡“得失”中表现出道德意识的犹疑。在这种情况下，我们并不能说行政人员已经丧失了道德意识，只不过他们把道德意识封闭了起来，或是放在了个人私欲的从属地位上。

因此对于行政人员来说，深深地蕴藏于行政行为背后的行政人格才是其稳定、持续发挥作用的道德力量。但是，行政人格并非是每一个行政人员先天具有的，更多的是要靠有效的责任控制机制加以实现和形成的。责任意识的行政人格化，不仅体现了行政问责与责任政府在时间上的层级次序，同时也体现了从作为一种制度安排的行政问责到作为一种政府模式与属性的责任政府，在公共行政理念卜的进一步深化。从这个角度而言，日前兴起于我国政府改革领域的行政问责制，只是责任政府最为基本的实践形式。行政问责机制与责任政府这两种事物或概念并不存在本质上的Ⅸ别，在逻辑上我们可以将其视为同一事物的两个小同的发展阶段和深化阶段。当行政问责作为一种机制和理念在一个政府内得到有效的贯彻和深入，并获得了良好的行政生念运行环境与体制环境时，我们可以说这个政府就足负责任的政府，它已具备了责任政府的实质特征。因此，与内含了行政问责机制的可问责政府相比，现文中的责任政府更强调责任控制机制在动念运行中所涉及的一系列具体的操作程序、系统的体制环境以及责任观念在整个行政系统进而在整个社会的深入与内化。

三、责任政府的运行体系

实现从行政问责机制向责任政府的转变，除了需要强化行政人员的责任意以、构建完善的责任机制以及运行有效的法律法规之外，还必须在政府运行的全过程和主要环节了中建立全面的责任制度保障和控制机制。

(一)严格的决策责任机制

在政府运行的各个阶段，都存在着失范与失效的可能。由于大多数公共政策都具有效应的滞后性，因此决策失误的后果往往是最严重的，同时又是最难追究责任的。公共政策是现代政府运行的核心使命，其责任链条在时空上的断裂必然导致责任控制机制的失效。因此，构建责任政府首先应在决策阶段把好关，通过严格的决策责任追究机制，避免或减少决策失误。这就需要政府科学化与民主化地决策，以体现大多数人民的广泛利益，同时还要建立相应的决策监督机制与责任追究机制。目前，较为可行的措施是，在依据宪法与法律来明确政府机关及其组成人员的权责范围的同时，凡进行重大决策必须产生相应的责任规程。这种规程不仅要落实到参与人员的个人身上，并且，还要建立相应的档案数据库，实现责任链条的技术化索引与跟踪。一同.发现公共政策的无效或失误，即可根据有效的责任链条追究相关决策者的决策责任，即使当时的决策者已经离任或升迁，也可给予相应的追加惩处。

(二)科学的责任评估机制

即使理论上的责任划分已经十分明确，但这种静态的标准体系也不能因此在实际运行中自动地牛成一个评价体系。因此，在责任政府的建构中，除了科学民主的决策、依法依章的行政之外，还应对决策的科学合理性、执行的公正有效性进行专门化的评估，建立客观、公正的政策评估责任制。一是确定广泛的责任评估主体系统。这主要包括：(1)政策制定者与执行者，他们较为全面地掌握了，政策过程的全貌;(2)专业评估人员，很多管理工作涉及了专业内容，只有专业人员才具备专门知识并进行评估;(3)相关的政策受众，包括政策受益者与受损者，他们的评估能够最大程度地反映民众的客观要求与意愿。二是设立科学完善的责任评估标准。在内容上包括对政府责任的事实评估标准与价值评估标准;在性质上要协调定性标准与定量标准的关系，凡能量化的指标尽量做到量化，难以量化的也要提出明确的质的要求，增强考核的可操作性和可比较性;

在评估运行中要尽可能地涵盖政府责任的全部内容，包括行政责任、政治责任、法律责任甚至道德责任;在程序上要明确责任主体的职责内容与行政级别，然后判断行政的失范行为或事故的性质和程度，基于两者的交叉点来确定其承担的责任与问责手段。

(三)有效的责任执行机制

责任评估不是目的，要真正实现政府责任，则必须在责任明晰的挂础上，依赖一套有效的责任执行机制来完成。按照功能的不同，责任执行机制分为责任追究机制和执行监督机制。责任追究机制是指根据评估机制对责任的确定，对责任承担哲追究责任的执行机制，其形式主要是问责主体启动问责程序，并做出相应的惩罚。具体而言，责任追究机制主要包括：(1)行政追究，即行政系统内部启动的行政处分，旨在追究政府及其行政人员的行政责任;(2)民主追究，即人大对于行政机关及民选官员提出的质询和罢免，旨在追究政治责任;(3)舆论追究，即公民、法人和其他组织的举报、媒体曝光等，这种责任追究机制也能促成问责程序的启动，并通过公开道歉甚至引咎辞职等方法促进政府道德责任的实现;(4)法律追究，即对于违反法律法规的行政机关及其行政人员依据相应的法律法规予以法律责任的追究。

责任控制机制作为一种公共权力的监督手段，其本身也应处于监督之中。因此，在责任执行机制中也要强调监督机制的构建，一方面，对责任控制机制的情况予以监督，保证责任追究的程序化和彻底性，避免在责任追究过程中出现的对初期责任划分与评估的扭曲甚至背离，从而避免损害公共利益和损害责任机制民主精神的做法;另一方面，要建立责仟政府，运行责任控制机制的目的是尽快纠正政府失范和欠效的行为，最大程度地减少损失。因此，责任监督机制还应包括对行政失范行为和失效行为进行的修补与改正。这其中必然包含了对行政问责救济的监督，即有关的行政补偿、行政赔偿等是否按照有关的处理指令和规定给以落实和贯彻了。而只有包含了监督机制和修正机制的责任机制才是完整的和有效的。

(四)责任追究的救济机制

强调对行政问责的救济，主要是鉴于当前我国尚未形成一整套成熟、健全的责任制度，在问责过程中难免出现偏差和失误。因此，对问责失范的行政救济就显得尤为必要，这也是坚持我国依法行政原则的必然要求。当前，行政问责救济机制的建设主要集中在对受到行政处分的行政人员的行政救济方面。我国公务员在寻求行政救济时主要依靠行政机关的内部救济，但作为行政救济主要手段的行政复议、行政诉讼等，在解决行政机关内部权益纠纷中则无能为力。尽管内部行政救济在促进行政机关依法行政、维护公务员合法权益等方面发挥了有益的作用，但其实效性还是难以与行政复议、行政诉讼相比的。为此，有必要进一步严格和规范内部行政救济的申诉程序，以增强内部行政救济的及时性和有效性;同时，扩大行政复议的范围，逐渐允许公务员对某些涉及其自身权益的内部行政行为，申请行政复议、寻求救济。

值得注意的是，对于受到小公平行政处分的民选官员的行政救济，日前在我国行政问责中乃至整个行政救济制度中尚处于薄弱甚至真空的状态。一旦民选的行政官员受到不公正的行政处分，尤其是对其非法罢免等得不到落实，一方面仅凭内部救济的制度往往不足以实现其权利的保护和恢复;另一方面真正的任免机关(同级人大)和司法部门又不具备资格与合法性而介入到对其权利的救济。这种在制度上的供给不足所导致的结果绝非仅限于责任主体的权利无法受到有效的救济和保护，更深层的危害在于直接阻碍了责任机制的公平与民主价值的实现，以及责任政府运行的有效性和合法性。

四、责任政府的体制要求

责任政府的构建不能只关注对行政人员的约束与制度的构建，而忽视了体制的漏洞，如果这样行事就有可能导致频繁间责、行政失范行为与重大事故的发生。责任政府并非只是由责任控制机构与负责任的官员组成，它还有赖于一整套良性的、积极的体制系统的支撑。缺乏这样的牛态环境，再完善的责任机制也不可能发挥持续有效的作用。构建具有积极推动效应的体制环境，至少应做到以下几点。

(一)疏通新陈代谢机制

建设高素质的公务员队伍，关键是选好人、用好人。政府部门一些机关的工作人员之所以缺乏责任心、工作水平低、服务质量低，就是因为现行的考核、用人制度不完善、不科学，标准不具体，追究的责任小落实，导致机关工作人员没有压力。改变这种状况就要实施科学的考评制度和选任制度。选拔干部，要进一步实现科学化、民主化和制度化。所谓科学化，就是将考核与考察的对象的素质和能力进行综合的、全方化的定性、定量的科学分析，要有完善的程序、科学的步骤，运用人才测评等科学的评估手段，根据不同层次、不同类型、不同岗位的干部的特点，研究出具体的评估指标，制定出切实可行的以实绩为核心，包括德、能、勤、绩、廉各个方面在内的评价标准。所谓民主化，主要是解决公开性和透明度的问题，通过广泛的民主参与，实现干部任免的公平与民主。所谓制度化，就是在干部的选拔任用中要实行依法推荐、提名和民主协商、公开选拔、竞争上岗的原则，同时建立交流和回避制度。

(二)积极推进依法行政

责任政府的建设要与政府的法制建设紧密联系起米，对政府责任进行明确的法律规定，这是实现责任政府的重要措施。只有法治理念深入人心，并成为政府官员和社会公民的共同理念，责任政府才能最终得以实现。对政府而言，其责任不仅意味着政府要对公民负责，而且还意味着更要对法律负责。政府的行政行为必须在法律规定的范围内按照法定程序实施，严格依法行政;行政权力不得滥用，必须接受法律的制约;滥用行政权力造成的损害必须经过法定程序予以救济，并追究行政违法责任人的责任。依法行政与责任政府存在着本质上的趋同性，即责任政府的运行必然要求依法问责，这种依法问责在广义上完全可以纳入到依法行政的建设中;同时，依法行政又是构建责任政府的根本前提和现实保障，一个不能遵循法律精神的政府不可能成为一个负责任的政府，而实现了依法行政，也就实现r政府责任的最低价值限度。

(三)加快政府职能转变

责任政府与政府职能密切联系，只有切实履行其职能的政府才是负责任的政府。在政府职能方面，只有实现从无限权力政府向有限权力政府的转变，才能有利于从权力的源头最大限度地消除行政权力的惟我独尊，并使行政权力与责任挂钩，构建责任政府。此外，对于责任政府来说，它必须了解自己当前的职能并切实地加以履行，明确在一定时期、一定条件下政府应该管什么、不应该管什么，应该弱化哪些职能、强化哪些职能，进而最大限度地有效地满足公众的社会需求，实现社会正义与公平，促成政府责任的实现。可以说，政府职能的转变蕴涵了如何

更为公正地、更为有效地运行公共权力的价值诉求，而这一点正是责任政府的核心理念。

(四)健全民主政治制度

建立适合我国国情的民主政治制度是实现责任政府的关键。只有将政府置于民主监督之下，才有可能促使政府更好地对公众负责。没有民主政府就会成为凌驾于社会之上的专制力量，公民就无权要求政府应该做什么和不应该做什么。就目前而言，加强人民代表大会制度的建设具有重要意义。人民代表大会是我国的代议机关，对于建立责任政府来说，它既有权力又有责任。如前所述，权力机关的问责对于行政问责制度以及责任政府的构建都具有根本的民主价值。因此，完善人民代表大会制度，加强人大对政府的监督，是实现责任政府的重要制度措施。

(五)发展公民政治参与意识

责任政府与公民参与具有内在的互动关系。一方面，积极、顺畅的公民参与能够加强政府与公民之间的意愿沟通，使政府更好地了解公众的需求和社会资源，这为政府真正积极地回应公众，实现其公共责任提供了必要的前提。另一方面，公民积极的政治参与能够产生对政府行为的关注和监督，这些对于政府责任意识的形成非常重要。如果公民对政府行为采取漠然的态度，不积极表达自己的意愿，不对政府的不当或违法行为进行谴责、批评和监督，那么政府对公民的意愿和社会的要求也会漠然视之。因此，建立责任政府不仅是政府官员的职责，也是民主政治环境下每个公民的愿望和义务。只有每个公民都积极地参与到公共管理的事务中去，关心责任政府的建设，监督政府职责的履行，才能最终实现真正意义上的责任政府。

诚然，责任政府的构建不可能是一蹴而就的，尤其是目前我国正处在社会转型时期，制度变迁尤为频繁。从行政间责任政府的制度转变，这种制度变迁的实现在于变迁主体对变迁成本与效应的合理预期。如果经历若干次的制度变迁，最终产生了一种相对完善和有效的责任控制体系，进而形成了真正意义上的责任政府，其带来的制度效应则是无法估量的。这种无法估量的制度效应不仪表现为行政效率的提高、行政失范行为的减少、良好的政绩实现以及行政官员个人由此获得的升迁与褒奖，而且还会表现为政府内部责任系统的科学化和有效性。更重要的是，由于有效的责任机制而产生内化了的政府责任意识，以及政府威信和公众、社会支持的显著增加。

[责任编辑　王华生]

作者：赵　蕾

公共行政民主责任论文 篇2：

新公共服务理论视角下工商职能转型内涵研究

摘要：政府职能转型是当下经济社会中的一个热门话题，而厘清其背后所蕴藏的理论和历史背景是转型的关键。工商行政管理职能有着深厚的历史渊源，随着历史的演进，其内涵也不断丰富和完善。随着我国市场经济体制的日趋成熟，建设服务型政府也成为一个历史的必然。在这个语境下，服务型政府理应是工商行政管理职能转变的方向。服务型政府理论形成于上世纪末本世纪初，与西方新公共服务理论一脉相承，从某种意义上说是新公共服务理论在中国的发展。在新公共服务理论视角下，工商行政管理职能转型是一个行政理念的转型，而不是具体承担管理经济社会职责的转型，所转变的是工商行政管理行政价值取向、角色定位、核心能力以及履行职责的方法和手段。

关键词：工商行政管理　职能转　型服务型政府　新公共服务

随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，从静态意义上，也就是从法律层面上讲，工商行政管理机关负责市场监督管理和行政执法的法定职能基本确立。但从动态意义上，也就是从履行职责层面上讲，工商行政管理职能转型仍未到位。特别是在服务型政府建设中，由于我们对服务型政府内涵的理解偏差，将政府服务职能与工商专门职能简单等同，出现了服务职能形式化、差别化、单向化和阵发化等异化问题，直接导致了履职的缺位、错位、失位和越位。因此，要实现工商行政管理职能的真正转型，有必要厘清服务型政府的政府服务职能的内涵。由于西方行政改革与中国的改革开放在时间上惊人地相似，因而西方行政理论的变革对中国的政府建设影响很深。从比较的角度来看，服务型政府建设与西方国家公共行政民主价值的复兴是一致的。公共行政民主价值复兴集大成者就是登哈特夫妇为代表的新公共服务理论。从这个意义上讲，新公共服务理论不仅对中国建设服务型政府，实现政府职能整体转型，而且对具体职能，包括工商行政管理职能的转型也具有极为现实的启示和借鉴意义。

一、新公共服务理论与服务型政府的内涵

新公共服务理论是在上世纪末本世纪初，在对传统公共行政、新公共管理理论反思和批判的基础上在西方市场经济国家兴起的，新公共服务理论秉承了新公共行政理论的民主价值理念，与传统行政理论将政府置于治理中心位置而致力于改革完善政府本身不同，新公共服务理论将公民置于整个治理体系的中心，突出公共行政民主价值的本质属性，强调政府治理角色的转变，推崇公共服务精神，以提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。新公共服务的基本内涵包括：(1)服务，而非掌舵。政府及其官员的主要职能是服务于公民，而不是试图控制和掌握社会发展方向。(2)追求公共利益。公共利益不是基于个人利益的简单加总，而是基于沟通基础上的公民共同价值体现，因此政府及其官员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念，而不是去寻找个人选择的快速解答。(3)思考具有战略性，行动具有民主性。实践证明，满足公共需要的项目和政策是可以通过集体努力和协作的过程才能得到最有效率和最负责任的实现。(4)重视公民权胜过重视企业家精神。公民是政府治理合法性的来源，公共行政应该极大地增强公民在参与政策过程中各方面的能力，而不是将公民作为治理工具。(5)承认责任并不是单一。即政府及其官员不应仅仅关注市场，亦应关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益，公共责任是一种复合责任。(6)重视人，而不只是生产力。成功的公共行政是基于对所有参与人的尊重，并通过合作和共同领导来实现。(7)服务于公民，而不是服务于顾客。公民不仅仅是一个普通服务对象，更重要的是公共权力来源。

服务型政府作为取代管制型政府的一种新模式，最早由我国学者刘熙瑞、张康之等受到新公共服务理论的启发而提出，引起学界和政府管理部门的广泛兴趣和高度重视。2004年2月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业仪式上正式提出“建设服务型政府”，2004年3月8日在参加全国人大陕西代表团讨论时又予以重申，从而标志着服务型政府从理论探讨转向了实践，成为中国政府发展的指导思想。对于服务型政府的内涵，学界和政府管理部门都没有形成一致的概念，因而没有标准答案。刘熙瑞认为：“服务型政府就是在公民本位、社会本位指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，并按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨，实现着服务型职能并承担着服务责任的政府”。张康之认为，服务型政府是“把公众服务作为政府存在、运行和发展的根本宗旨的政府”，后来张康之进一步完善和补充原来服务型政府概念：(1)服务型政府应当实现从控制导向向服务导向的转变。(2)服务型政府应当实现从效率导向向公正导向的转变。(3)服务型政府应当实现从政府及其行政的工具定位向价值定位的转变。(4)服务型政府需要确立起一个合作和信任的整合机制。(5)服务型政府需要谋求德治与法制的统一。(6)服务型政府需要用行政程序的灵活性来取代行政程序的合理性。(7)服务型政府需要用前瞻性取代回应性。后来的学者进一步拓宽和发展服务型政府的基本内涵，归纳起来包括：(1)在政府的职能和宗旨上，政府应该把服务公众作为政府存在、运行和发展的根本宗旨，关注的是公民对政府公共服务的价值偏好，重视公民所反映的诸多问题并且有针对性地负责地加以解决。(2)在政府的管理理念上，应该坚持以人为本，积极主动地对社会公民的需求做出反应，并采取有效的措施实现公众的需求和利益;在管理方式和手段上，政府应该实行民主管理，实施电子政务，做到政务公开;在服务内容上，政府应急公民之所需，为公民和社会提供及时、方便、周到和人性化的服务。(3)在沟通渠道上，政府应建立行之有效的公众回应反馈机制，以真正实现“权为民所用，利为民所谋”。(4)在监督约束机制上，政府应该首先自律，同时自觉接受公民社会的监督。

从上述两种理论的比较研究中，我们不难发现，服务型政府理论与新公共服务理论的价值理念是相同的。在某种程度上说，服务型政府理论是新公共行政理论在中国的发展。双方都将尊重公民权，奉行服务理念，强调在民主对话，沟通协商基础上的政府与社区、民众的合作互动，建立有效的公民利益表达机制等作为公共行政的核心价值。服务型政府有着深刻的内涵，政府服务职能是对政府所有活动的价值要求，是一种行政价值取向或行政理念。

二、基于新公共服务理论的工商行政管理职能转型分析

从历史演进的角度，工商行政管理职能转型有着其深厚的历史传统。但在市场经济体制改革目标确立前，工商行政管理职能的转型仅仅涉及职责任务的增加或减少、恢复与撤销，职能性质，即行政价值理念没有多大变化，都是维护统治秩序和实施社会管制的工具。随着社会主义市场经济体制改革目标的确立，工

商行政管理的职能性质发生了根本性转变，职能的自主性和独立性得到了极大提升。在国务院确定的“三定”方案中，工商行政管理是指为了建立和维护市场经济秩序，国家通过市场监督管理和行政执法机关运用行政和法律手段，对市场经营主体及其市场行为进行的监督管理。因而在这个意义上，工商行政管理的职能目标是建立和维护市场经济秩序，核心职能是市场监督管理和行政执法，职能对象是市场经营主体及其市场行为。由于市场行为一般可分为市场交易行为和市场竞争行为，其职能任务是对市场主体的准入、市场交易行为和市场竞争行为的监督管理。

那么，即使是在工商行政管理法定职能十分清晰的情况下，为什么有些地方工商行政管理机关还乐此不疲地参与组织地方的招商引资、介入到征地拆迁和组织各类评比工作，在市场管办脱钩后仍继续直接承担市场的消防安全、物业管理等工作呢?究其原因，与对“政府服务职能”的理解偏差有很大关系。

从新公共服务理论分析框架中我们得知，政府服务职能是一个行政价值取向，是行政理念而不是一项具体职能。从总体上讲，任何一种行政模式都提供公共产品。但由于理论基础不同，行政主体与行政相对人的地位也不同。传统公共行政的理论基础是政治两分和官僚制理论，强调政治对行政的控制，行政相对人是处于从属地位;新公共管理的理论基础是经济学的交易费用、公共选择和委托——代理理论，追求廉价政府，虽然将行政相对人称之为“顾客”，但行政主体以“掌舵”者自居，由于在这两个理论中，行政主体与行政相对人地位不平等，行政相对人没有选择公共产品的权利，因而谈不上政府服务。而新公共服务的理论基础是民主公民权、社区与公民社会、组织人本主义和后现代公共行政理论，追求的公民权，从本质上尊重“公民”利益，在这种语境里，政府与公民的地位是平等的，公民享有自主选择公共产品的权利，政府提供公共产品才具有服务的性质。

因而。在新公共服务理论视角下，工商行政管理职能转型是一个行政理念的转型，而不是具体承担管理经济社会职责的转型，所转变的是工商行政管理行政价值取向、角色定位、核心能力以及履行职责的方法和手段。

(一)价值取向：服务和人本，责任和回应

登哈特在探讨管理和组织时十分强调“通过人来进行管理”的重要性，新公共服务强调重视公民权胜过重视企业家精神，服务于公民，而不是服务于顾客。顾客与公民是两个完全不同的概念，顾客仅仅是一个服务对象，而公民不仅是一个服务对象，更重要的是公共权力的渊源。通常人们往往将生产力改进系统、过程重塑系统和绩效测量系统视为设计管理系统的工具。长远的观点看，这种试图控制人类行为的理性做法在组织成员的价值和利益并未同时得到关注的情况下可能要失败。

无论是洛克的《政府论》、卢梭的《社会契约论》，还是毛泽东的《为人民服务》，都认为政府的权力来自于人民的授权或让渡，人民的意愿是其合法性的唯一源泉。不管把政府及其工作人员称之政治代理人，还是人民的“公仆”，责任和回应都是政府的本质特征。政府只有在履行其公共责任和积极回应民众要求时，才是理性的和合法的。新公共服务强调复合责任，认为公共责任并非单一的，既有政治责任，也有法律责任和道义责任，并强调政府既不是“掌舵”，也不是“划桨”，而是服务于公民，公民参与对实现公共责任具有非常重要的作用和意义。

作为国家实施经济社会管理的重要政府部门，工商行政管理机关要改变以管理者自居的态度，牢记权为民所授，积极回应市场监管需求，认真履行市场监管和行政执法职责，保障市场秩序的正常运行，实现社会资源的有效配置，最大限度地增进社会福利，并以此实现服务于人民的行政价值理想。

(二)行政角色：调停者、中介人或裁判员

新公共服务重新定位政府及其官员的角色，将公民置于整个治理体系的中心位置，主张应对社会和民众的利益需求做出积极的、及时的和负责任的回应。人是首要因素，而不只是生产力，成功的公共行政是基于对所有参与人的尊重，并通过合作和共同领导来实现。因此，政府及其官员应该认识到，基于共同价值来帮助公民表达和满足他们的公共利益，而不是试图控制和掌握社会发展方向。公共利益是一种现实利益，是经过公民相互沟通、协商和妥协的产物，而不是靠政府及其官员的设计和推导出来的。在实现公共利益过程中，政府仅扮演调停者、中介人或裁判员的作用。

建立和维护市场秩序是工商行政管理的组织使命。市场秩序有着其自身的发展规律，随着市场经济的发展，其内涵不断深化。理想的市场秩序是市场运行呈现出一种和谐、有序和稳定状态，是市场参与者的共同追求。市场参与者都有其自身的合法利益。维护市场公共利益是工商行政管理的全部内容。因此，在实现市场公共利益过程中，工商行政管理机关扮演的不是一个古板的执法者，而是市场秩序灵活的调停人。

(三)核心能力：整合力与回应力

在以公民为中心的社会里，政府不仅仅要汲取社会资源而去满足整个社会的公共产品和公共服务。而是整合社会力量，形成多中心的社会治理体制。政府整合能力是指政府将社会系统中不同的因素或部分结合成一个协调统一的社会整体、凝聚成一种合力的本领和力量。

作为责任政府，政府治理的合法性很大程度上取决于政府本身的回应力。所谓有回应力的政府是指政府快速了解民众的需求，并且能从民众的切身利益出发，真切地感悟和同情民众的疾苦，前瞻性地为民众考虑问题和解决问题。

工商行政管理所涉及的监管领域都是社会热点、难点和矛盾聚合点，如消费维权、流通环节食品安全监管等，客观上讲，单靠工商行政管理部门的力量仍是杯水车薪，无法完成国家和民众交给的任务。因此。工商行政管理机关只有运用国家赋予的权力，迅速回应市场监管需求，认真履行职责，实施市场监管和行政执法，以取得民众的信任，并在此基础上动员社会力量与工商行政管理组织形成共同治理网络。

三、实现工商行政管理职能转型的途径

随着市场经济的不断成熟，中国的市场监督管理将与西方市场经济发达国家会有更多的相似之处。东西方由于市场演进的路径不同，所形成的市场监管体制机制不同，但市场监管的职能是相似的。因此，只要市场存在，不存在需不需要市场监管的命题，存在的是现有的市场监管体制机制适应不适应市场发展的问题。工商行政管理职能的转型是行政价值理念的转型，而不是对国家赋予的法定职责的转型，是积极构筑与市场经济相匹配的行政价值观、行政能力，以及改革与履行职责不相适应的行政体制与机制。

(一)正确处理发展、监管、执法、维权与服务之间的关系

由前所述，服务是一个广义概念。服务理念和服务职能是两个不同概念，两者的混淆，很容易造成服务理念的具体化、形式化和简单化，甚至庸俗化。作为理念，广义的服务是以“人民”“公众”或“公民”为治理

中心的价值理念，是工商行政管理工作的出发点和落脚点，贯穿于整个工商行政管理活动过程中。鉴于中国的实际，发展经济仍是国家战略，服务发展理应是工商行政管理的价值取向。但要指出的是，工商行政管理服务经济发展有别于具体的服务职能，工商行政管理的使命是建立和维护市场经济秩序，因此，工商行政管理服务经济发展的方式是通过建立和维护市场秩序的和谐、有序和稳定运行状态来实现的。在建立和维护市场秩序过程中，市场监督管理和行政执法是工商行政管理的两大基本职能。市场监管和行政执法是一体两面，市场监管是工商行政管理的职责，而行政执法是市场监管的保障。和谐、有序、稳定的市场秩序是建立在市场参与者利益均衡的基础上。各市场参与者都有自身的合法权益，因此，维权就成了工商行政管理活动的全部内容。只有厘清发展、监管、执法、维权和服务之间的关系，才能实现监管与发展、监管与执法、监管与维权、监管与服务的多层次统一。

(二)构筑与建立和维护市场秩序相匹配的能力结构

国家工商总局提出要建设高素质的队伍、运用高科技的手段、实现高效能的监管和达到高质量的服务，以实现监管领域由低端向高端延伸、监管方式由粗放向精细转变、监管方法由突击性、专项性向日常规范转变、监管手段由传统向现代转变的发展目标。要实现这一目标，关键在人。由于历史的原因，至今工商行政管理人才结构仍不合理。建设高素质工商行政管理人才队伍，不是将工商行政管理人才进行标准化处理，而是实现人才结构合理化。市场是一个复杂的系统，基于系统论角度，市场具有开放性、层次性等特点，因而建立和维护市场秩序的人才也需要多样化、层次化，需要有人从事具体的有形的商品市场监管，也需要有人从事抽象的无形的电子网络市场监管。建设合理的人才结构是一个战略规划，要求我们在对现有工商行政管理人才进行层次分类的基础上，结合市场对工商行政管理人才的阶段性需求，制定工商行政管理人才培养规划，实现需求层次与供给层次的对接。

(三)深化工商行政管理体制改革

社会主义市场经济体制改革目标确立，特别是中国加入WTO后，工商行政管理体制实行了一系列改革，市场管办脱钩、干部实现公务员转编、经费财政保障、省以下垂直管理、总局升格为正部级等。这些改革措施，进一步提升了工商行政管理履行职责的自主性、独立性和权威性。值得指出的是，我们缺乏对改革效果的评估。在实践中，有的改革是不彻底的，甚至有后遗症。我们只有深化工商行政管理体制改革，消除阻碍工商职能发挥的深层因素，才能真正实现职能转型。

(四)全面创新履行职责机制

从组织管理学的角度，履行职责是一个在既定目标的框架下的资源动员、行为实施和组织协调过程，因而效率是履行职责的关注重点。组织效率的提升，一方面可以通过组织创新，改革内部组织结构和权力结构，提高组织信息有效性，实现组织资源优化和重塑组织权威结构;另一方面也可以通过管理方法的创新，提高管理效率，特别在信息化环境下，我们要充分尊重和利用信息化发展规律，重构工商行政管理工作流程，将工商行政管理业务工作流程与信息化技术处理流程充分对接，从而达到提高管理效率的目的。

(作者单位：章永强：杭州市工商局余杭分局汪基强：浙江大学公共管理学院陈利玉：杭州余杭华数数字电视有限公司径山站)

责任编辑：郑葆华

作者：章永强 汪基强 陈利玉

公共行政民主责任论文 篇3：

论民主治理中的合作行为

[摘要]公共行政的社会设计观点与民主治理的精神不谋而合，民主治理无论是趋于治理结构的非中心化模式还是后官僚制的模式，都是公共行政的社会设计理念的一种产品。合作行动贯穿公共行政演化始终，但民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行为实际上隐含着巨大的类型差异。区别这些差异，不仅是公共行政学合作议题研究的知识积累，恰当的合作行为类型还是民主治理得以实现的条件。

[关键词]民主治理;合作行为;行政设计理论;协商型合作

白启蒙时代以来，代议制民主不仅成为颠覆专制统治的旧制度的方案，同时也成为获得自由个体认同的政府理论。然而，依赖民选造就的代议制政府，其角色扮演和作为或者说其治理行动也是民主的吗?事实上，无论在理论逻辑上还是在实践中，对于政府治理的民主性来说，民选只不过是一个必要条件而绝不是充要条件。对此，韦伯·熊彼特式的“垂直民主”的命题，旨在解决现代社会管理中的行政官僚与民主的关系。伴随后现代生活政治形态的冲击，以及社会科学知识批判性重构，长期困惑于韦伯·熊彼特式“垂直民主”难题的行政学理论借助对治理结构和公共服务两个关键事件的审视，对公共行政的自反性认同趋向于民主治理，其外部视角强调基于自治的非中心化治理，其内部视角试图通过基于公共管理者角色而不再是终身制的公务员身份管理构建后官僚制治理。

那么，去除理性官僚制这一现代管理中“隐蔽的帝国主义”之后，民主治理该如何运作?曾经建立在服从伦理和组织规训体系中的公共责任又该如何担负?进一步扩展，支持民主治理的社会文化条件在哪里?这正是公共行政理论借助公共管理话语欲求解决，但尚未形成一般化理论的前沿问题。

从公共行政学文献来看，新公共行政学最先埘理性官僚制这一“隐蔽的帝国主义”给予了知识性的批判。20世纪60年代的美国，对变革着的社会中公正平等权利吁求缺乏积极回应的代议制政府，受到一系列新社会运动挑战，在知识类型上摆脱实证主义的牵制，而倡导诠释学、批判理论的引入，在价值上将“社会公平”、“行政代表性”、“政策回应”、“公民参与”、“制度分权”，以及“公共利益”等言辞带入公共行政理论，以求对抗效率，并将理性的官僚行政人改造成兼顾公民道德、民主价值的德性行政人，因此，新公共行政极力追求的是“民主行政”范式及其落实。承续新公共行政旨趣，“黑堡宣言”学者进一步从行政官僚这一非民选的公共角色何以承担公共责任角度，探索行政官僚与公众互动这一民主治理问题，试图将公众问责而不再是政治问责或行政问责，作为改造理性官僚制抑制民主之弊端的途径。如果说，新公共行政——“黑堡宣言”——新公共服务的理论叙事对理性官僚制实施了左向维度的重构，那么公共选择——新公共管理——政府再造的理论叙事则是一种右向矫治。安东尼·唐斯从组织行为的视角为反官僚制的情绪提供了份量十足的理性假设：“每一个官员都在很大程度上受他自己的个人利益驱动，即使当他纯粹执行正式职责的时候也不例外”。进一步的支持则从市场机制找寻替代理性官僚制的正当性资源，并形成新公共管理的话语形态，指导着声势浩大的维护公民经济社会权利和消除政府等级制权威结构的政府再造运动。然而，对“垂直民主”左右两极的重构并没有成为新的主流，更难成为行政改革的理论依据。从威尔逊、泰勒到新公共管理者，将公共行政议题降格为效率言说是一种“片面深刻”的叙事，倡导民主行政的新公共行政依然如此。

其实，左有重构都存在问题诊断失误的弊端。吉登斯曾从方法论角度谈论自反性现代性，认为重构只不过是回到原则再造方案，而不是对原则的舍弃。理性官僚制本身只能作为一种方案来叙事，它不是任何意义上的原则，而对于理性官僚制所针对的“问题”，倒是在取中间之道的巴纳德·沃尔多的理论中被触及——公共行政或管理，其要领在于人类合作理性的扩展。因此，一个被纷繁的行政改革理论所遮蔽甚至遗忘的议题呈现出来：理性官僚制不过是解决公共事务中合作行为的一种组织方案，舍弃对合作问题的关怀而解构理性官僚制，或者像古德塞尔那样舍弃合作行为问题而对理性官僚制的辩护，都是纠缠于一个手段问题进行无根言说。理性官僚制的生命力的秘密正是在于它为精英主义的社会治理提供了一个解决精英聚合行动或精英治理行为如何有效合作的长效制度机制。

正因为如此，本文试图提出这样一个公共行政理论发展中的问题：民主治理不乏正当性证明，也更合乎大众民主社会的趣味，但民主治理的组织行为支撑是什么——解决合作行为的机制何以建构?何以可能?

一、合作行为类型：行政设计理论的诠释

合作行为是所有公共制度构建、运作及其研究中最值得珍视的知识性议题，在学术研究中积累也十分丰富。亚里士多德“人是天生的政治动物”的隐喻之一，便表露了通过语言沟通合作才能求得政治的深刻见解。怀特认为，“公共行政唯有整合政府理论与行政理论，方足以使其有效率”。这里的行政理论主要是指一种有关组织化的执行的知识体系，这也是行政管理的本真意涵。最为显著的，是巴纳德一沃尔多对协作或合作行为作为行政管理主题的精辟阐述，巴纳德的《经理人员的职能》建构了一个系统的阐述组织协作行为的概念架构，沃尔多则直接提出，“人类有影响的行为都是合作产生的，如果没有合作，也就不会有任何成果”，“行政被认为是一种具有高度理性的人类合作努力。”那么，合作行为是否只能描述知识的累积而无法将其作类型化陈述呢?对合作行为类型化的研究可以从不同研究架构开展。本文依据美国公共行政全钟燮的行政设计理论，尝试对合作行为类型做出解释，进而重点对民主治理的合作行为机制建构作出初步阐释。

在公共行政学理论发展中，主流理论深受经验主义方法论的影响，精于案例和数据分析上的归纳而疏于整体知识的观照，在审慎地遵循经验研究规则的同时，却忽略了修正建立在主客观关系立场上的认识论。其实，黑格尔在《精神现象学》中曾睿智地说道，“一切问题的关键在于：不仅把真实的东西或真理理解和表述为实体，而且同样理解和表述为主体。”在黑格尔的这一认识论旨趣，实际上表达认识行动的逻辑是主体一主体关系。借助黑格尔的上述句式，大致也可以这么说，理性官僚制及其所针对的合作行为问题，并不是一个实证主义的事实，而是一个现象学中的事实，是一个被设计的产物。实际上，这亦即是当今著名公共行政学家全钟燮的行政设计理论。

以现象学为后设理论的行政设计理论，是公

共行政研究方法论中的重要事件，行政设计既是本体论的又是认识论的。全钟燮在其早期著作《明天的组织》中，对理性官僚制的组织行为的改进的阐述，实际上其研究方法论便与主流公共行政学不同。作为一种创造性解决问题的行为，设计是“智识精神的充分解放，因其促使灵魂向可能性的无穷思考挑战”，其特征有：(1)设计尝试透过思考来区别不同的行为类型;(2)它试图运用思考来判断何种行为类型有助于特定目标的达成;(3)设计旨在与其他心灵沟通彼此的思想，在此种状态下，他们得以将思想转化为行动，从而完成设计所要求的目标。但全钟燮觉得，对设计的这一理解具有理性主义的色彩，设计亦可视作人类互动的过程或一种传递过程，它蕴含行动者的重要意识，此种意识源自行动者创造解决问题的方案的过程。所以，全钟燮在《公共行政：设计与问题解决》中陈述说，“设计一旦应用于公共行政领域，便成为一种藉由互动过程来解决问题的架构”。当然，解决问题的行政设计架构是一种研究方法，这一方法运用于近代以来的行政管理实践之后，全钟燮最终建构了四种行政设计类型：危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计，每一种类型都明晰地体现了价值和解决问题的有效组合，这一方法和取得的知识成就可以图示如下：

在社会治理运作中，怎样使得分散乃至冲突变成有效的合作，正是一个需要通过行政设计加以解决的问题。如果将行政设计理论作为阐释合作行为的方法论，那么，基于危机设计、理性设计、渐进设计和社会设计的合作行为，呈现出不同的倾向，换言之，合作行为可以被设计成不同的类型。依照全钟燮的解释，认为危机设计对人性价值的认知不足，无法促进组织成员和服务对象的参与，决策听命于权威的指令，危机的情况要求立即行动与回应，因此，危机设计中的合作行为是一种命令型合作。理性设计基于对行政效率的高度关注，高度政治化的公共行政遭到质疑后，计量和控制成为管理模式，尽管理性设计不失为解决问题的前瞻性，但主要是靠纪律机制实现管理精英之间的合作。渐进设计是将行政视作艺术，主要依赖诸如谈判、磋商、交易与吸纳等传统政治技巧。作为一种问题解决的策略，渐进设计是被动的，强调问题解决以合意为基础。因而偏向于协作的合作方式。社会设计的公共行政认为，公共事务中需要解决的那些问题是行动者分享认知与行动的结果，是沟通理性或交互主观的产物，并通过行政人员、专家、从政者、社团及服务对象间针对特定议题造成的互动，来制定可行的方案和促成责任的分担，开放性的对话、相互学习和沟通是主要的活动方式。因此，社会设计视域中的合作行动主要是协商或商谈，更具有民主的趣味，同时也是消解“垂直民主”中官僚与民主紧张的途径。

很显然，公共行政的社会设计观点与民主治理的精神不谋而合，换言之，民主治理如果无论是趋于治理结构的非中心化模式还是后官僚制的模式，都是公共行政的社会设计理念的一种产品。合作行动贯穿公共行政演化始终，但民主治理视角下的合作行动作为一种设计的结果，不同于危机设计的命令型合作，也不同于理性设计的纪律型合作和渐进设计中的协作型合作，而是一种回归政治平等的协商型合作。在合作的概念家族中，形式化的合作行为实际上隐含着巨大的类型差异。区别这些差异，不仅是公共行政学合作议题研究知识的积累，更为重要的是，它还是民主治理得以可能的条件。

二、合作行为的社会设计：协商型合作

罗伯特·阿克塞尔罗德在探讨合作的进化时，提出一个合作的社会结构具有四个有趣的形式因素：标记、信誉、管理和领地。尽管这四个操作性概念主要是行为科学的分析，基本没有什么价值涉足，但对于民主治理的合作行为研究仍不乏启示。当然，依据社会设计作出的民主治理中协商型合作行为的建构，主要应回到公共行政学学科中展开阐述。

1　协商型合作的价值表达

尽管合作行为的研究看起来与价值表达不那么密切，但实际上却并非如此。任何一种行政设计都是一定价值引领下创造性解决问题的尝试。民主治理中协商型合作的出现，体现了两种行政价值，其一是公共性展开中的政治平等，其二是公共服务责任。

在传统的单一中心治理结构下，形成了封闭、排斥、怨恨等背离人的尊严的等级、支配价值类型，民主治理的实践发展是信任、相互依赖、平等宽容以及公共责任这样的民主价值和公共伦理，而协商型合作作为民主治理的主要机制，恰恰是对公共性价值最好的实现。协商而获得的合作与依靠命令、纪律制裁所获得的合作具有根本的差异，协商的合作依靠的前提是合作主体政治身份的平等，是政治平等意义上的相互承认的结果。正是在这一意义上，完全可以说在合作概念家族中，只有协商型合作才是真正的合作，依靠命令、纪律动员等级制获得的大致是协作行为。饶有趣味的一个悖论现象是，越是借助命令、纪律、动员的机制去获得“合作”，反而离真正意义上的合作越远，有结果也只是貌合神离。因此，公共性文化作为协商型合作的条件是否俱备，成为一个关键因素。

社会治理进入民主治理阶段后，公共管理者的价值已经有别于早期文官制度的规范要求，公共服务的效能成为主导型价值。“在整个文官的历史上，功绩制原则有不同的概念。最初的文官法通过后的许多年内，功绩制的标准是防止任用和晋升受到政治的影响的程度，而不是公共服务的能力和水平。”叫因此，协商型合作行为所表达的行政价值，是民主治理中的公共服务。协商型合作本身是一种机制而不是目的，协商型合作行为的功能在于“公共服务的再生产”。

2　协商型合作的形态

民主治理下的公共行政是一个由各种类型的公共组织纵横连接所构成的网络，包括政府组织、非政府组织、营利组织、非营利组织、志愿组织等。具体的治理实践形态围绕着不同的公共问题、公共物品的各自性质而确定，既有独立组织的实践形态，也有合作共治的网络形态，在公共问题和公共物品交织的时候，还选择了地方治理、社区治理的实践形态。完全由权威的政府组织或单个的非政府组织进行独立进行的社会治理实际上是一种理想的组织形态，越来越多的是协商合作的治理。

当代公共行政或公共政策学者研究了民主治理的合作网络的组织形态。在这方面，查尔斯·J.福克斯、休·T.米勒研究了“合作主义的政策网络形态”，认为新的治理结构下“铁三角”的传统合作主义因其违背公共领域的精神和原则而让位给新的合作主义，即“通过协议、谈判性的相互理解历史地形成依赖关系”，并“从关心狭隘利益领域的合作变换到关注公共领域的合作。”沙夫研究了“组织间关系形态”，从“结构主义”方法和“组织性危机”的问题视角出发，以“资源依赖模型”对组织间合作及其政策关系进行了分析，认为组织并非单独存在，而只是网络中的一个单位;组织的政策制定和执行过

程只不过是实现组织间相互依赖、进入合作网络的结构化行动。就学术界的共识而言，合作网络的组织形态是民主治理的典型实践形态。

民主治理不仅是一个治理结构的概念，还考虑到公共服务面对和贴近公民群体和公民需要，考虑到公共政策制定和执行与本地公民的利益相关性、互动性及公民的可参与性和心理认同等的公民生活、交往共同体的复合。因此，协商型合作运用和融合了多学科的思想和知识，其中包括一些新的理论假设，如“第三条道路”理论、社会资本和信任理论、集体选择与集体行动理论、社群共同体理论、学习型组织与共同体愿景理论等等。应该说，以协商型合作为实践形态的地方治理，是研究地方发展的重要的概念和分析框架，同时，这一实践形态也是一个制度变迁、演进的过程，是公共管理策略不断改进和创新的过程。

3　协商型合作的政策回应

从政治过程视角来看，协商型合作完全可以放在公共政策框架下分析和理解，它在两个政策领域产生了变革效应，一是推动了构成性政策的发展，二是使与公共服务有关的政策领域进行重建。

伴随公民权介入公共治理，政策分析家们发展了一个新的政策领域，即作为公民权政策的构成性政策。构成性政策(constituent policies)是一种基本的政策类型，美国著名政治学家T·洛伊认为，“构成性政策是从根本上把重点放在确立实行宪政所必要的游戏规则之上。属于这种类型的政策把重点放在实现政府日常管理功能的民主程序上。在这里的政策式样主要表现出接收性质。”在社会治理变革运动中，政策分析家超越对官僚制政府的批评，转而研究可以让民主制度运转得更好的构成性性政策领域。构成性政策的研究“有助于明确一种研究日程，以界定政府、社区组织和公民三者之间在公共政策中分别担当何种恰当的角色”，从而“阐明并且促使政府制定出更有效率的公共政策，特别是那些能以新的方式来平衡或整合公共组织与私人组织之间关系的公共政策。”构成性政策领域的发展，大致有三个目标：重新调整政府与社会、政府与市场关系;尽可能实现社会自治;重建规制。政策视角的协商型合作的实践，首先是相应的构成性政策形态的获取。

三、结论

本文的研究试图说明，在公共行政理论重构中，无论改造经典公共行政的路径取向于什么范式，都无法也都不能疏忽对合作行为的关注，否则相应的理论重构很难有学科价值。在中国当今公共行政话语中，职能和机构的改革成为主流，但这既不是行政改革的核心又不是学科知识累积的重要议题。行政改革的核心始终是对“官僚机构与民众之间的关系”的回应，而公共行政学知识的累积无法离开对“合作理性”的探究。作为本文研究的结论或者研究发现，可以表述为两点：

第一，公共行政理论发展中持久不衰的埘理性官僚制的批判或辩护，都表现出认识论上的局限，不是理性官僚制本身而是官僚制试图解决的问题，才是公共行政学理论应该关注的知识学问题，这一问题不是效率、组织等次生问题而是合作行为何以可能，这才是理性官僚制的魅力和生命力所在。如果不能以新的范式解决合作行为问题，可以说理性官僚制纵使弊端丛生也断无可能使之解构。

第二，从行政设计理论的社会设计视界理解合作行为，可以发现协商型合作与命令型、纪律型和动员型合作的本体性差异，后官僚制或非中心化的民主治理如果要获得运作的现实可能性，应充分重视对协商型合作的研究和制度设计，合作行为能否取得演进，社会一政治一文化条件是否支持协商型合作，成为民主治理实践程度的关键变量。因此，行政改革不能对协商型合作作出反应，只能是一种失败的决策。

在民主行政和政府再造运动之后，整体性政府改革成为一种新的趋势。其实不难发现，整体性政府的知识学议题也正是协商型合作的内容。尽管协商型合作的实践尚存在诸多需要合理解释的问题，但却代表了一种进步的方向。只是时至今日，合作行为在公共行政学甚至在社会科学中都未获得应有的地位。

人与人之间、组织与组织之间、甚至国家与国家之间都需要合作。合作对于转型发展中的巾国意义尤其重大，中国全能政府不仅垄断着一切公共资源，而且垄断着公民进行合作实验的权利，专制统治的巩固总是按照弱化大众合作能力和强化统治机构双重逻辑行事的，中国改革的过程也是探索摆脱政党科层寻求新的合作模式的进程，而国家治理中合作行为能力的提高，展示了解决公共事务的新的可能性。著名合作问题研究学者罗伯特·阿克塞尔罗德在其名著《合作的进化》中译本序中有针对性地写道：“随着中国从相对集权的经济与政治向市场经济与开放社会的转变，如何促进合作的问题显得更为重要。中国要想充分发挥自己的潜能，合作是关键。”然而，中国改革政策议题中，促进合作的政策之窗尚未打开，更为可怕的是中国本土公共行政学的研究很少在与理性官僚制背后的合作行为对话中积累本专业的知识。

作者：孔繁斌