公共行政公共性研究论文

摘要：对行政效率有各种不同理解：机械行政效率观，有机行政效率观，制度体制行政效率观等。很多理论家又从其他角度，为行政效率理论研究拓宽了视野，他们将行政效率的内涵把握为三个方面：内部效率、外部效率和社会效率。在这些理解中，虽然行政效率从简单的机械效率发展到了看似高级深层次的效率，从内部效率到整体效率，但是却没有很好地突出公共行政的应有之意即公共性的特点。下面是小编整理的《公共行政公共性研究论文 (精选3篇)》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。

公共行政公共性研究论文 篇1：

论后工业化进程中公共行政公共性的回归

〔摘要〕公共行政的公共性问题关系到对行政活动根本属性的认识与界定，是整个行政体系和行政行为模式建构的出发点。张康之教授的《论伦理精神》一书以伦理关系为基点去重构公共行政，指出了后工业化进程中公共行政公共性回归的必然性。根据张康之教授的观点，人类社会治理模式的演变经历了以权力关系为基础的统治型社会治理模式和以法律关系为基础的管理型社会治理模式，统治型社会治理模式是排斥公共性的，而管理型社会治理模式仅仅建构起了形式公共性。在后工业化的进程中，人类社会将会建立起基于伦理关系的服务型社会治理模式，这种社会治理模式所拥有的是一种实质的公共性。实质公共性具有伦理精神的内涵，迫切需要通过一场“建构的启蒙”去将其转化为现实。

〔关键词〕后工业化;公共行政;公共性;伦理精神

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〔基金项目〕国家社会科学基金一般项目“社会建设中的社会资本研究”(10BSH049)

〔作者简介〕张雅勤，武汉大学公共行政管理学院博士研究生，武汉科技大学文法与经济学院讲师，湖北武汉430072。

20世纪，公共行政更多的是在技术路径中得以建构的。但是，公共性的问题也一直是一个无法回避的问题。对于公共行政而言，公共性是它的价值灵魂，失去了对公共性问题的观照，我们就很难判断一个行政体系或一个行政过程的性质与归属，因而，对公共行政的技术与操作层面的探讨也就失去了意义。对于公共性这一问题，张康之教授在其新著《论伦理精神》中提供了富有启发意义的见解。张康之教授在社会治理总体性解释框架中对公共性的产生、发展和衰微的轨迹进行了反思和探讨，提出通过一次启蒙运动去重建公共行政的公共性的设想。而且他认为公共行政公共性的回归是伦理精神的实现。《论伦理精神》这部著作，作者所描绘的是一条公共行政公共性的回归之路，它激发起了人们对后工业社会社会治理模式重建的热情，特别是在技术主义主宰了当代话语权的条件下，这部著作所给予我们的是一种耳目一新的感受。

一、公共行政公共性的生成与演变

对于公共行政的公共性问题，张康之教授给予了高度的关注，在他诸多著述中都曾对公共性的起源、内涵与外延、表现形式等方面作出过深入的探讨。鉴于学者们大都从哈贝马斯对公共领域的论述出发去界定公共行政公共性的概念，张康之教授提出了需要在与某些实体性存在相对应的关系中去把握公共性的想法，即从公共行政学学科发展的历史中去考察公共性的起源与增强的状况，这无疑开拓了公共性问题研究的视界。

在《论伦理精神》一书中，张康之教授进一步将公共行政的公共性与社会治理中的伦理关系联系起来进行考察，他认为，公共领域的本质特征就在于它的开放性，是广泛地向私人领域和一切社会成员开放的领域，只有当公共领域拥有充分的开放性，公共性才不仅是一个理论追求，而且也是体现在社会治理实践中的现实。通过历史考察，他认为现实中的公共领域存在着开放性不足的问题，而导致这一问题的根源则是伦理关系的缺位，一旦社会治理模式中拥有了健全的伦理关系，也就会获得实质上的开放性。(1)张康之教授是在他所提出的一个社会治理历史解释框架中探讨公共行政公共性的历史发展的。也就是说，张康之教授认为，人类的社会治理经历了从“统治型”到“管理型”再到“服务型”社会治理模式的演进过程，农业社会所拥有的是统治型的社会治理模式，工业社会所拥有的是管理型社会治理模式，而在后工业化的过程中，正在成长起来的将是一种服务型社会治理模式。社会治理模式的变迁正是由于人类追求公共性的不懈努力所推动的，因为，“公共行政的发展史就是一部探索改进公共性实现方式的历史”(2)。尽管张康之教授在《论伦理精神》一书中没有把公共行政的公共性问题作为主线来加以探讨，但是，在他对社会治理体系与治理模式的总体性把握和描述中，我们能够清晰地看到“公共性”在社会治理体系中从潜在的存在形态到显性化、从不自觉到自觉的演变过程，而这正是人类社会治理的文明化和治理关系日益开放的体现。

尽管在农业社会很早的历史阶段中人们就已经开始谈论“公”“私”的问题了，但是，这个时期的人们所谈及的“公”是与现代人理解的“公共性”不同的。在农业社会，显然没有出现公共部门与私人部门的分化，君主及其统治型政府所拥有的权力就是一种覆盖了全社会的权力，并由于这种权力的作用而使整个社会呈现出一体化的状况。在这里，公与私所意味着的只是人群集合规模的大小。所以，虽然统治型政府也有行政的问题，但是，却不是公共行政，更不拥有公共性。因此，张康之教授不主张在农业社会国家、政府以及社会的一体化条件下去谈论公共性的问题，也不认为农业社会的统治行政具有公共性。

在工业化的进程中，在人口的流动与迁徙以及地域界限被打破的同时也出现了领域分离的历史运动，从而造就出了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门。相应地，也出现了公共利益与私人利益的分化。对于社会治理而言，这一社会分化的历史运动是具有革命性意义的，它从根本上动摇了统治型社会治理的基础，使纯粹基于权力关系的社会治理失去了合理性，特别是公共部门与私人部门的既相对独立又相互作用，决定了社会治理的性质不再是统治，而是朝着管理的方向演变。管理型政府必须在所有具体的利益要求之中去发现那些具有普遍性的利益，它就是公共利益。公共利益的实现虽然不是每一位社会成员利益要求的满足，却是每一位社会成员的利益最大化状态。可是，什么因素可以保证管理型政府做到这一点呢，显然，那就是公共性。只有管理型政府及其行政拥有了公共性，才能服务于公共利益的实现，才能在差异万千的社会构成要素之间主持正义和提供公平、公正。

近代西方社会的发展历史表明，正是公共性的增进推动了统治行政向管理行政的转型，而管理行政在发展到其典型形态的时候，也正是以公共行政的形式出现的。大致到了19世纪中后期，随着资产阶级政权得到巩固，随着经济的发展和科学技术的进步，政府逐渐开始用社会管理职能取代了政治统治职能。这就是公共行政生成的秘密，因为，出于阶级统治需要的政府只是统治阶级的政府，是服务于统治阶级的利益要求而对其统治对象的压制和压迫。但是，从事社会管理的政府则必须考虑到全社会共有的要求，必须根据每一个社会成员的利益要求中的那些普遍性的因素去开展行政活动。这样一来，政府的行政也就具有了公共性的内涵，从而成为公共行政。

在《论伦理精神》一书中，张康之教授正是在后工业化的历史背景下去描述公共行政的发展趋势的。张康之教授还准确地指出了工业社会管理型行政的深层次弊病：管理行政虽然具有公共性的特征，但只是一种工具性意义上的，而在实质性的意义上，公共性则是比较稀薄的。在张康之教授看来，造成这种结果的原因是在社会体系建构中放弃了伦理关系，而是在权力关系和法律关系的基础上去建构社会治理体系。张康之教授认为，虽然管理型的社会治理模式能够时刻感受到来自于社会的服务期望所造成的压力，而且这种压力是可以促进伦理关系的生成并要求把社会治理体系建立在伦理关系的基础上的，但实际情况则是，管理型的社会治理模式的形式化和工具理性化追求却排斥了伦理关系，以致伦理关系如果存在的话也是处于边缘地位的。(3)丧失了伦理关系这块基石，公共行政也就仅仅具有了形式上的公共性而不具有实质性的公共性，在实践上，也就无法承载起保证和促进公共利益实现的责任。

二、后工业化对公共性的再呼唤

后工业化把整个人类置于一个崭新而陌生的发展环境之中，它的高度复杂性决定了在工业社会低度复杂性条件下所建构起来的社会治理模式已经不再适用，而是需要通过社会治理的全面转型去面对高度复杂性的现实。从社会治理关系的视角中，张康之教授发现了社会治理结构演进的必然进程：在农业社会，统治型社会治理结构以权力关系为基础;在工业社会，管理型社会治理结构以权力关系和法律关系的二元统合为基础;到了后工业社会，服务型社会治理结构以权力关系、法律关系和伦理关系的统一互动为基础。张教授将之称为“人类社会治理结构运动的必然规律”(4)。的确，社会治理的常识显而易见地证实了张康之教授的论述，在统治型社会治理模式中，治理活动主要是建立在权力关系的基础上的，治理工具或者维护权力关系的工具选择，主要是暴力和以暴力为后盾的强制力，这无疑将公共性排除在了行政体系之外。对于管理型的社会治理模式而言，在权力关系之外生成了法律关系，但在实际的行政过程中，命令与服从才是最为经常的行为，体现出的仍然是权力关系的主导作用。因而，管理行政只能具备形式上的公共性。在服务型社会治理模式中，人们在服务的原则下结成了伦理关系，或者说，行政系统在对权力关系和法律关系的历史承袭中生成一种全新的伦理关系，从而形成了由这三种治理关系构成的稳定结构。伦理关系在社会治理关系结构体系中的出现，将会带来一种全新的社会风貌，一方面，它将祛除以往集体行动的虚假形式，用真实的集体行动取而代之;另一方面，在赋予个体行动以充分自由的同时，消除了个体行动的分散性，从而在个体行动中整合出具有总体性的社会集体行动。(5)可见，服务型社会治理模式中的伦理关系提升了公共管理的社会动员能力，增进了公共领域的开放性和平等性，因而促使公共行政更加贴近公众的利益要求，更加接近“公共性”的标准。 

张康之教授是运用“公共管理”这一概念来指代服务型政府治理模式的。他认为：“公共管理所意味着的是这样一种社会治理方式，虽然它的初期发展阶段中是以政府这一治理主体为核心的，但是，由于产生于社会自身的新的治理主体的出现，开始向人们展示社会自治的曙光”(6)。从治理结构来看，服务型政府所面对的是一个多元主体合作治理的体系，而合作治理的顺利展开不是单纯依靠任何技术因素而能够获得合作的有机性的，唯有在公共性价值的指引下，合作才能转化成参与到社会治理过程中的每一治理主体主动的和自觉的行动，才能在社会治理过程中发现和扮演好自己的角色。

从政府目标上看，服务型政府需要把维护社会公正放在显著位置上，这本身无疑是公共行政“公共性”的彰显。政府目标决定了政府在一定时期的价值取向和行为模式，对社会的发展具有引导和推动作用。在农业社会，统治型政府的主要功能在于维护和促进统治阶级成员的个人财富增长以及权威的巩固，社会公平自然无从谈起。工业社会的一个重要特征就是财富的积累，因而管理型政府重视的也同样是对财富积累的促进。面对这种形势，后工业社会的政府将比以往任何时候都更加需要承载起维护社会公平的职责，政府目标的基本内容将比以往任何时候都更加需要包含公平的元素。可以预见，在很大程度上，后工业社会将不再是一个全面致力于财富增长的社会，尽管财富会以比工业社会更大的速度增长，但这个社会却把关注点放置到公众需求的满足方面。在政府目标的选择上，服务型政府将在“公正”的视点上去处理公平与效率的关系，而不是在二者非此即彼的抉择困境上纠结，在政策制定中将体现出更强的普惠性，使每一社会成员、每一社会群体的尊严和利益都得到有效的维护。

三、公共行政公共性的回归路径

综观《论伦理精神》全书，就如我们已经指出的，虽然并没有明确地把主题确立为追寻公共性回归路径方面，但是，我们如果仔细品读，会发现张康之教授对公共性的思考其实是蕴涵在对服务型政府的构建之中的。当他提出在伦理的路径中去重建政府的时候，当他把服务型政府建设作为理论追求的实践目标时，其实已经赋予了公共行政公共性回归的内涵了。这是因为，服务型政府这个概念已经完整地包含了公共性的内涵，是实现了形式公共性与实质公共性相统一的政府形态，服务型政府的公共性内涵是通过其公共行政去加以体现和付诸实践的。在公共行政的全部过程中，处处都会展现公共性的魅力，并通过这种公共性的张扬而造就一个公平正义不再缺失的社会。所以，服务型政府的建构过程也就是公共行政公共性回归的路径，它是与人类从工业社会走向后工业社会的历史必然性一致的进程。具体而言，伦理精神究竟如何在服务型政府构建中得以实现?公共行政公共性的回归将怎样变成现实?张康之教授所给予的期许是：在政府公共服务的伦理路径中，伦理精神将会成为政府乃至整个社会治理体系的灵魂，服务型政府的设计、道德制度的建立、道德化治理方式的建构、政府合作整合机制的完善等等，都只有在伦理精神的意义上，才能够得到理解。在伦理路径中，政府不会满足于它对社会的“良好治理”，而是要把整个社会的健全与和谐作为不懈追求的目标。(7)同样地，我们在新的历史转型中追寻公共行政公共性的回归，也不能只在政府对社会的“良好治理”的愿望中对既有框架下的一切进行修修补补，而是应该在伦理精神的“普照之光”之下，对治理关系与治理方式进行重新审视，需要对治理制度和治理机制进行优化安排与合理设计，只有这样，才能真正建立起完全不同于管理型政府的服务型政府，才能保证公共行政真正拥有公共性。

治理关系作为人类社会关系在社会治理活动中的反映，对于社会治理模式的完善有着十分重要的意义，因为制度设计者往往是基于对治理关系特性的认识而去对社会治理系统进行制度设计和制度安排的。作为服务型社会治理模式的公共管理，在运行过程中必然要面对三类基本的治理关系：权力关系、法律关系和伦理关系。正如前文所分析的，公共管理之所以从根本上区别于农业社会和工业社会的治理模式，之所以能获得实质公共性，是因为其服务导向的理念成为政府建构的指导思想，是因为公共管理活动基于伦理关系而展开，能够实现伦理关系对权力关系、法律关系的统合，并形成了由这三种关系而构成的稳定结构。所以，在后工业化进程中，认识到伦理关系在社会治理中的基础性地位，无疑是公共行政重拾其公共性的起点。

对公共管理中伦理关系的认识还只是重塑公共行政公共性的第一步，还需要把这种认识落实到现实社会治理的制度安排中才具有实际意义。在这一问题上，张康之教授基于服务型社会治理模式的治理特征而对公共管理制度的建构作出了“德制”畅想。根据张康之教授提出的社会治理的总体性解释框架来考察人类社会的治理体系，可以发现，与农业社会的统治型社会治理模式相对应的制度形态是“权制”，与工业社会的管理型社会治理模式相对应的是“法制”，后工业社会将是一种服务型的社会治理模式，所要建立的是一种“德制”。所以，统治型社会治理模式是通过权力来进行治理的(权治)，德治和法治仅仅作为辅助手段而存在;管理型社会治理模式表现为依靠法律的治理(法治)。但是，在法制规范之下，也包含着权治的内容，而德治则受到了排斥;服务型社会治理模式将会实现德治与法治的真正统一。一旦法治和德治实现了统一，“德治”的内涵就将变得更加丰富，从而实现对权治和法治的全面整合，即使在需要权力和法律发挥作用的地方，也将实现道德化，让权力和法律都从属于道德并以道德的实现为目的。

显然，在张康之教授看来，服务型社会治理模式中德制建设的落脚点是公共管理者德性的完善。其实早在《行政伦理的观念与视野》、《公共管理伦理学》等著作中，他就提出了“从人的道德存在出发来建构起一种新型的制度模式，即德制”的设想，在《论伦理精神》中，他再一次通过对公共管理中伦理关系的解析，确认了“德制的实现要求从人的道德存在出发去寻找建构的方案”的观点。也就是说，对于公共管理主体而言，公共管理活动在很大程度上可以看作是公共管理者的职业活动，而“公共性”也就需要在这一职业活动中去加以体现了。因此，公共管理作为一种具有公共属性的职业领域，必然要求公共管理者的理念与精神必须建立在“公共”的道德基础之上。可见，只有当公共行政精神被深深内化为个人的道德品质，才能保证既与组织目标之间保持协调，又能与后工业社会中的公众需求之间保持一致。在一定程度上，公共行政的“公共性”正是依赖于这样的行政人员而得以实现的。

《论伦理精神》是一本在笔墨间处处洋溢着启蒙情愫的著作。张康之教授在关于人类正处在后工业化进程的基本判断的前提下去思考社会治理模式的重构问题，无疑是对人类命运有着深度关切的理论探索。确如张康之教授所说，人类在以往的历史发展中已经出现过两次伟大的启蒙：在中国的春秋战国时期有过一场农业社会的启蒙运动，在西方的18世纪出现过一场工业社会的启蒙运动，当前，一场启蒙后工业社会的启蒙运动正热切地期待我们投身于其中。张康之教授对人类的三次启蒙运动的特征也作了定位，他认为，农业社会的启蒙运动属于一场“哲学的启蒙”，工业社会的启蒙属于一场“法学的启蒙”，而面向后工业社会的启蒙将是一场呼唤伦理精神的启蒙，也就是一场“伦理的启蒙”，必将在伦理精神的基础上进行社会治理模式的建构。虽然这是一个原则性的判断，但是，对于我们将要投身于其中的启蒙后工业社会的运动而言，无疑是一个指明方向的重大理论判断。科学研究的境界往往存在于对具体问题的高度理论提升之中，“行政改革”和“政府重塑”是20世纪80年代以来的持续研究热点，但是，就这一问题本身而进行的探讨都可以说达到了无所遗漏的地步了，而在付诸于实践的时候，不仅不能取得令人满意的结果，却带来了许多新的问题。同样是从思考行政改革和政府重塑出发，张康之教授呈现给我们的却是一幅宏观的社会建构图景，给予了我们启迪，放飞了我们对未来的无限畅想。

〔参考文献〕

〔1〕〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕张康之.论伦理精神〔M〕.南京:江苏人民出版社,2010.165,158,150,164,132,108.

〔2〕张康之.论“公共性”及其在公共行政中的实现〔J〕.东南学术,2005，(1).

(责任编辑：石本惠)

作者：张雅勤

公共行政公共性研究论文 篇2：

公共性融入行政效率之研究

摘要：对行政效率有各种不同理解：机械行政效率观，有机行政效率观，制度体制行政效率观等。很多理论家又从其他角度，为行政效率理论研究拓宽了视野，他们将行政效率的内涵把握为三个方面：内部效率、外部效率和社会效率。在这些理解中，虽然行政效率从简单的机械效率发展到了看似高级深层次的效率，从内部效率到整体效率，但是却没有很好地突出公共行政的应有之意即公共性的特点。所以，继续把公共性引入到行政效率研究中很有必要：公共性是行政效率的價值追求;行政效率的终极目标是实现公共性;把公共性引入到行政效率研究也是现实的需要。

关键词：行政效率;公共性问题;服务型政府

一、回顾历史：“公共行政效率”概念的变迁

早在1887年，伍德罗·威尔逊(Woodrow Willson)在其著名的“行政学之研究”一文中，就把行政效率作为行政学的根本任务。“行政学研究的目标在于理解：首先，政府能够适当地和成功地进行什么工作。其次，政府怎样才能以尽可能高的效率和在费用或能源方面用尽可能少的成本完成这些适当的工作。”从那以后，行政学的研究者就试图对行政效率进行一个明确的定义。这就形成了基于历史进程的行政效率概念的变迁，而且直到现在依然有很多学者把自己对于行政效率的理解建立在这种历史脉络下的行政概念的渐进变化中。

(一)机械行政效率观

最初，由于行政模式主要建立在自然经济的基础上，政治统治是行政的主要任务，所以人们忽视了对于行政效率的理解，仅模拟在当时已经蓬勃发展的机械学和经济学，将效率引入到行政管理中。与此同时，从语义学的角度联系机械学，从效率的原初意义及其变迁中，试图引申出行政效率较为合理的概念。这种定义行政效率的方法是当时的理论发展的必然，它为后来的理论提供了一定的基础，但是不能成为定义当今的行政效率这个概念的根本方法，只能起到辅助作用。

“机械效率”的使用最早出现在科学管理时期，代表人物是以泰勒为首的一批管理学家。他们用机械学中效率的概念及方法来分析和衡量企业生产活动的效率。而后研究者用这种机械效率来分析行政管理问题，渐渐形成了机械行政效率的观点。此外，这种观点同时也受到经济学中广泛使用的效率概念的严重影响。因为用经济学中的“效率”概念来分析“行政效率”概念，这种分析方法就是简单的“依葫芦画瓢”方法，简单地公式化为投入与产出、成本与收益之比。“以效率的概念为依据，人们把行政效率界定为‘行政投人与行政产出之比’。这里所说的行政投入或行政成本，指从事行政活动所消耗的时间、人力、物力、财力、信息等各种资源;行政产出或行政成果是指行政活动的结果，包括各种有形的、无形的或直接的、间接的经济和社会效果。”[1]这是一种建立在行政人员为完全理性人的假设基础上的分析方法。

这种机械的行政效率，追求用最好的资源消耗，取得最好的劳动效果。这在很大程度上反映了行政要讲求速度的理念。这种从经济效益和实效性出发的效率观，对于政府取得行政效率很有帮助，能有效提高经济效益和社会效益，但是由于在行政过程中，面临着非常多的公共事务，这里边存在很多无法量化与衡量的政治文化因素，使得这种效率观没有用武之地。再者，行政的工作成果不能及时显现，而需要一段时间才能表现出来。因此这种行政观，很受现实行政实践和行政学研究的挑战。

(二)有机行政效率观

由于各社会科学的发展，行政管理研究借鉴这些学科的程度不断加深。在行政效率的研究上，因为管理学中的组织效率与行政组织的效率类似，所以管理学中的组织效率概念对行政效率的理解有很大影响。这一阶段行政效率观的实践基础是时代引起的社会结构的巨变：社会利益关系更加复杂，各社会组织逐渐承担越来越多的社会责任，扮演越来越重要的角色。这时行政管理涵盖的范围越来越广，任务越来越繁重，政府规模很难缩小。研究者发现，政府作为一种特殊的社会组织，也可以像其他组织一样从组织行为的角度对其效率进行研究。通过淡化数量分析，强化价值观念分析，促使这时的行政效率研究开始从数量型的机械效率观走向了质量型的有机效率观。这种特别关注价值理念的主观因素，是对于单纯注重经济效益和实效性的行政效率概念的一种有益的补充。

机械行政效率观的理性人假设被这种组织效率观的行为动机理论的假设所打破，把行政学研究中的行政人员和行政组织看作是感性人、复杂人、社会人，从这种微观假设出发，贯通宏观层面，来衡量和判断行政组织效率的高低，它关注于政府组织内部人员是否团结，人的各种需要是否得到了最大程度的满足，而不去关注行政活动实际上消耗了多少资源，以及完成工作所用的时间的多少。这种方法，尽管弥补了机械效率的某些缺陷，但是还是不能揭示行政工作的本质，它和机械效率观都有个致命的弱点就是片面性。

(三)制度体制行政效率观

这种观点受到新制度主义提出的制度效率观的影响。它基于的假设是：人被认为只有有限的信息获取和处理能力，人们参加的各种交易涉及实际资源的使用，即交易有成本而不是如传统经济学理论所假设的交易成本为零，而制度的发生和演变正是为了增加交易的确定性、可控性从而节约交易成本，由此体现出制度的效率。[2]155可以理解为，在一定的制度环境中，人的行为总受到既定社会制度因素的综合影响，人的行为效率，进而组织的效率是各种制度的产物。制度体制行政效率观，把制度效率观引入到行政效率的研究中，把政府作为一种组织机构层面的制度形式。在这个层面上，我们把制度体制效率观归纳为两个方面的内容，首先是，行政组织本身的内在体制存在内在效率，然后是在内在效率基础上的、为社会提供生产或服务的生产性的效率。

相对于上述的两种效率观，它更加重视视野的开阔和实现效率的动态性，不仅突破了有机效率观只注重政府组织内部的不足，也深入到了行政制度体制层面以及与其他社会制度的关系层面，大大推动了行政效率理论的发展。这种行政效率观充分弥补了有机效率观的缺陷，从体制效率的角度研究行政管理的效率问题，可以认识到行政制度体制对社会交易成本的影响，这样有助于避免简单地做出价值判断，实现效率目标与制度运作的自发性统一的优势。

二、立足空间：对行政效率进行微观到宏观的区分

(一)内部效率

传统的行政效率理论就是从内部管理的维度研究行政效率的理论，行政效率的研究首先就是从行政管理的内部效率开始的。早在1887年，美国学者威尔逊在创立行政学时，就在讨论行政学的目标和任务中暗含了对于行政效率概念的界定。“行政学的目标和任务就是要弄清政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”受科學管理理论的深刻影响，甚至最开始的公共行政学理论的核心就是对于行政效率的研究，与此同时，更加强调在政府内部运用科学管理的理论和方法提高行政效率。人们认为管理效率的获取，取决于对行政组织内部各要素的高度利用，因此形成了行政组织要素管理的效率就是行政效率的关键所在这样一个观点。这种观点在研究行政效率的领域中不能被很好地利用，因为行政组织是由很多要素组成的，而且各个理论学派对于这些要素的重要程度，各执一词，形成了不同的观点，如科学管理学派就认为行政管理如同企业管理一样，都是运用方法手段，将有限的资源转化为特定产品和服务的过程，在这个过程中最重要的要素就是方法和技术。另外一个重要的理论学派是官僚制理论。它认为行政效率的关键在于从事行政工作的各部门、各成员之间的相互协调和通力合作，如果要处理好组织内部的协作问题，关键就在于要明确机构和成员之间的权责关系。因此，该学派的理论家认为行政效率需要从行政组织设计的科学合理性着眼。韦伯作为“官僚制”的创始人，利用工具理性，提出了合理的组织体系。

但是内部效率研究只单纯地考虑内部各因素的效率，并且天真地以为整体只是各因素简单机械相加，认为只要各要素的管理效率提高了，整体的行政效率就会出现。忽视了内部组织与外部环境的相互作用。这是一种很狭隘的行政效率观点。

(二)外部效率

外部效率是从政府职能的维度研究政府效率的方法。这种方法从行政系统与经济、社会的关系着眼，其研究的实质就是“应该对谁有效率”的问题。上世纪70年代末，西方主要发达国家面临着诸如财政赤字以及民众对政府不信任等政府管理的问题，为了应对这些问题，学者们基于经济学家所提出的公共物品理论，主张用市场和非政府的方式来提供公共产品和服务，以提升行政效率。外部效率同样也体现在对于社会的效率，在新公共管理运动中，以政府为中心的观念受到了质疑，人们反思政府的性质时指出：政府作为公共组织，应该把追求公共利益放在首位。这种对社会的效率是：公共行政的一切行为都应该以满足公共利益为标准，这样社会才对行政管理有一个好的评价，这才是行政效率的真正体现。外部效率将行政系统置于围绕在它周围的政治、经济、文化的生态环境中，关注行政管理活动应该“对谁有效率”的问题。

行政外部效率的概念是在对政府体制和市场体制的效率高低的争论中出现的。之后，以公共选择理论代表的新政治经济学理论对这两者的关系进行了系统地梳理和论证。公共选择理论提出，政府与市场一样会存在失败之处，两者并非相互对立、相互替代的关系，它们各有所长、相互补充。在公共物品的提供与生产以及具有天然垄断性质的行业，政府是比市场更有效率的。因此，行政外部效率的确立，关键是重新划清政府与市场有效作用的范围。只有在自己力所能及的范围内，政府活动才真正有效率;否则，不论政府自身是多么的高效，政府活动都是一种浪费。近年来，随着第三部门在实践和理论研究上的发展，人们发现，在很多领域，第三部门比政府和市场拥有更高的效率。这再一步深化了行政外部效率的概念。

(三)整体效率

行政效率再一次受到了经济学和企业管理学的启发。上文讨论的行政内部效率的观点认为，行政组织内部的各个要素的管理效率提高了，整体效率就会自然提高，行政的整体效率才会出现，这种观点把行政的整体效率看成部分的简单之和。为了避开内部效率观的缺陷，经过对于其他学科的借鉴，行政效率得到了启发。1912年，熊彼特在《经济发展理论》一书中指出，在生产过程中，如果生产要素和生产条件之间的组合只维持固定的模式，生产效率就不能真正提高，经济也不能真正得到发展。所以提出在管理上的创新概念，即建立一种新的生产函数关系，就是一种从来没有过的把生产要素和生产条件的新组合引入生产关系之中。1966年，美国经济学家来宾斯坦提出了X理论，他认为，由于某种不明的原因，现实生产中总发生着一定的效率亏损和低效率现象。后来继续从事这方面的研究者，得出有一个重要因素是内部员工的组合的结论。从两个观点中，行政学家意识到，要提高行政整体效率，必须打破旧的行政结构，进行行政要素的系统重组。“企业家精神的政府”就是从这个角度理解行政效率的。但由于在面对现实问题时，这种观点拿不出真正解决问题的办法，也仅仅只能停留在理论层次上。

无论是内部效率研究还是整体效率研究都是将行政效率定位在系统本身。这两种观点都非常强调组织内有限理性的问题，忽视了各种不相同的决策安排以及行政体系内的多组织安排。[3]

这三个概念也是随行政理论的发展而出现的，“存在即合理”，人们通过这种认识事物基本规律的空间顺序(内部效率——外部效率——整体效率)，对行政效率这个概念进行深入理解，进而对行政学的研究起到了不可磨灭的作用。三者的关系是相辅相成、相互补充、缺一不可的，共同形成了较为完整的行政效率概念。人们用上述三种典型的观点来对行政效率的概念进行简化。但在现实情况下，人们面对“行政效率”时，通常情况是只涉及到其中的某一类。这样对于学术的沟通交流造成了障碍，引起了众多的争论。

三、对行政效率体现公共性问题的反思

通过对两种维度的行政效率概念进行宏观分析，我们似乎看到了一个足够充盈饱满的行政效率概念。然而，事实上确并非如此，在这些理解中，虽然行政效率从简单的机械效率发展到了看似高级深层次的效率，从内部效率到整体效率，但是却没有很好地突出公共行政的应有之意即公共性的特点。有如周志忍教授所说：当代公共行政效率研究呈现出三个发展趋势：公共性的凸显、综合研究模式的失势、效率与质量地位的转换。[4]他把效率研究中的公共性的凸显置于这三个发展趋势的首位，显示出公共性在其中的重要性和紧迫性。如果公共性在行政效率研究中不能得到很好地落实，那么行政效率研究就只能停留在一个比较初级的阶段，即使是在这个公共性在行政效率研究中已有所触及的历史阶段，这也是应该被加强的。对于这一系列的行政效率概念界定方式，我们可以站在两个层面即技术层面和价值取向层面对它们进行观察，值得乐观的是，我们的行政效率在技术层面可以随着其他学科(如经济学、管理学等)的发展或借鉴自然科学的新理论，加强其在技术层面的研究;但是相较于技术层面的研究，价值取向层面的研究就显得不那么自然而然，需要加以理论上的引导。由于一直以来忽视行政效率的价值取向，公共性在行政效率概念的界定中体现得不足够，是需要我们倍加关注的。

很明显，在对行政研究的初始时期，尽管公共行政学对效率的强调与偏爱并没有简单地否认其中的公共性。[5]但是在真正研究和实践的时候，却没有把公共性放在一个显性的位置。这一阶段，在研究上表现得比较明显的是马克斯·韦伯的理想型的、合乎工具理性的科层制理论。“科层制”范式全面论述了一个相对独立、具有专业性的行政管理领域应当如何组织，它使行政学可以以一门学科的形式出现。毫无疑问，“科层制”范式一开始就给予效率较高的价值定位，强调行政能力建设的重要性和紧迫性，因而其效率取向是明显的。但“科层制”范式也未曾否认公共性的内容，它蕴藏着尊重法律、公民、政治和价值的思想。虽没否认公共性在行政效率的研究中的地位，但却没有把它放到台面上来，认为实现了效率就实现了公共性，这是很片面的。

西蒙在管理主义的道路上走得很彻底，他通过逻辑实证主义，努力实现事实与价值的分离，将行政学的价值取向设定在效率之上，将效率视为行政理论的基础。这可以说是价值取向在行政效率上的第一次大的尝试。但是他的观点，很快受到相当一部分行政学家的反对，沃尔多在《民主行政理论发展》中指出，西蒙的逻辑实证主义阻碍了他为行政学做出更大贡献。西蒙的价值中立效率观是一个与民主相对立的概念，这种观念是民主理论未来发展道路上的一个主要障碍：坚持效率价值中立原则，又承认它在行政“科学”中的核心地位，同时又认为因为我们信仰民主，所以我们不得不容忍某种程度的民主，这样的看法实际上破坏着美国社会的根基。[6]之后一些新公共行政理论的学者，突出公共行政中的人本主义内容，强调应将公共行政的优先权放在个人价值而非组织效率上。他们认为效率永远只能根据其追求的目的来定义，这使得公共性在行政效率研究中得到进一步增强。因此，新公共行政学派对管理主义的批判给公共行政研究注入了一股活力，使公共性更加寓于行政效率中。

四、继续把公共性引入到行政效率研究中的必要性

(一)公共性是行政效率的价值追求

今天，公共行政研究需要持有一种相互涵融的综合性视角。效率研究当然应该重视实证方法和技术研究，但也无法脱离规范方法和价值分析，因为具体的现实效率问题总是涉及一定的政治决策过程，这个时候的效率实际上就体现了价值性的一面。马克斯·韦伯将人类的社会行为分为理性行动和非理性行动，认为理性行动包括目的合理性行动和价值合理性行动，并将支配前者的理性称为“工具理性”，支配后者的理性称为“价值理性”。公共行政作为行政组织的实践活动，其行政效率包含着工具理性和价值理性这两个属性。行政效率中的为实现物质成效的理性思考就是工具理性，它强调的是公共行政的管理属性。而价值理性强调的是公共行政的宪政属性，重视公平与民主。行政效率必须将两者进行有机地统一才能表现出公共行政的公共性质。其实公共性强调的是在取得效率的同时也同时达到了对于民众公共利益和社会公共利益的满足。但归根结底，两种理性都是实现公共利益的手段。只有这样，行政效率才能基于技术层面，在公共性的指引下，成为公共行政学继续发展的一个坚实理论基础。

(二)行政效率的终极目标是实现公共性

公共行政的效率和公共性两大研究取向理应得到协调。在一定意义上，公共行政就是关怀和回应各种公共利益诉求以及解决公共问题的组织活动，行政过程中所达到的行政效率就与一般组织所产生的效率有本质上的区别，前者是追求和维护公共利益的，体现的是完整的公共性即利他性，而后者的出发点是自身组织的利益，具有明显的利己性。从性质上看，公共性的概念到实践程度以及衡量工具都具有明显的抽象性，但是，在实践中，它又是相当现实和具体的，必须通过在行政行为中以达到公共性为目的而得到一定行政效率来实现。所以，以公共利益为基点，很好融入公共性的行政效率，能够达到抽象的精神维度与现实的利益维度的统一：在抽象维度，它是始终将公共利益作为公共行政的根本原则与必然归宿的理念原则和价值共识;在现实维度，它通过以公共利益为导向的具体制度安排和组织构建体現出来。

(三)现实需要

我国提出了建设服务型政府的改革目标，行政效率追求公共性是必然的。长期以来，尽管我国的执政党是以“为人民服务”为宗旨的，政府的行政人员也接受这种思想政治教育，但是把执政理念、执政效率与行政理念、行政效率划等号，这种执政理念不能很好转化为政府组织的行政效率，使得“为人民服务”这个口号，成为一句空谈的口号，使得行政效率的公共性方面不能在实践中得到很好贯彻，以至于理论界基于现实的研究与西方的行政效率理论的发展严重脱节，深刻影响了我国的行政效率理论，从而使公共行政理论的研究阻碍了我国的行政实践的发展和创新。更重要的是，如果不能处理好两者之间的关系，我们党的执政合法性也将遭到侵蚀。

参考文献：

[1]卢倩.论行政效率的测定[J].行政论坛，2001(7)：65.

[2][美]道格拉斯·C·诺思.制度变革的经验研究[M].张五常，罗仲伟，译.北京：经济科学出版社，2003.

[3]刘燕.公共行政效率研究的发展趋势[J].厦门特区党校学报，2003(2)：83.

[4]周志忍.公共性与行政效率研究[J].中国行政管理，2000(4)：95.

[5]唐兴霖，马亭亭.效率与公用性的平衡：治理民主的视角[J].理论探讨，2014(5)：54.

[6]颜昌武，刘云东.西蒙-沃尔多之争：回顾与评论[J].政治哲学，2008(3)：9.

责任编辑：秦小珊

作者：周育平 刘真

公共行政公共性研究论文 篇3：

从治理理论的兴起看公共性的现代回归

[摘要]公共性作为公共行政的本质属性，它昭示着公共行政学理论的核心理念和恒常价值。但是在西方，由于主流理论“管理主义”的盛行，“公共性”曾一度呈现了衰微的趋势。随着20世纪80年代以来治理理论的兴起，其所倡导分权、公民参与、多中心治理之道都从一个新的层面展示了公共性的现代回归，这些对于当前我国的公共管理改革有重要的借鉴意义，为我国实现善治提供了坚实的理论基础。

[关键词]公共性;治理;善治

一、引言

早在古希腊时期，雅典城邦国家的一系列政治实践就向我们展示了一副公共性的画卷。在那个时期，人人都可以平等地参与公共事务，并且公民的公共利益能够在广泛地参与中得到最大程度的实现。然而，随着历史的发展，国家以后成为了统治者意志的代表，所谓的“公共性”形同虚设，取而代之的是政府、政党和政治。直到19世纪末，以威尔逊为代表的学者将管理科学的内容运用于政府管理中，从而确立了独立于政治和政党之外的公共行政，然而，在随后的一个多世纪的时间里，随着行政国家的确立，公共行政的公共性并没有得到有效的回归，处于主导地位的仍旧是政府行政，国家干预和政府本位无疑是成为那一时期的基本行政价值。直到20世纪80年代，伴随着经济全球化浪潮和后现代社会哲学的提出，治理理论应运而生，一场治理革命在全球迅速蔓延。治理理论基于世界、国家、地方、社区、组织和秩序等新的变化，提出了促进传统的政治、行政制度变革，构建分权、参与、多中心的公共治理之道。这一理论的提出。无疑在理论层面使得公共性得到了现代回归，从而体现了公共行政的公共性本质。

二、行政的公共性定位

人们习惯将美国总统威尔逊所主张建立的行政学称之为公共行政学，但事实上那个时期的行政是以“政治—行政二分”作为其理论依据，行政被理解为事务性、技术性领域，它将效率、经济与技术作为目标，然而效率是可以通过官僚化的、技术的或者科学的方法来测定的。正如弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中所指出，“这里已毫无公共可言，公共成为原子化的个体的集合，除了个人利益的简单相加之外，不存在任何公共利益之类的东西”。

那么对于行政的“公共性”的新的解释和理解，还是要从新公共行政学的代表者弗雷德里克森那里获取。弗雷德里克森认为，公共一词从词源上来讲，意味着一个人具有这样的能力，他能够理解其他行为对他人所产生的结果，能够理解自我与他人之间的关系。如果我们按照这个方向去理解公共，公共应该强调人群构成的群体，更应该强调期间的联系与互动。但是后来，公共一词的本义大多已经丧失，它只是在与“私人”相对应使用时才有意义，随着功利主义哲学的流行。公共一词失去了“崇高的理念”。因此需要重新解释公共性的含义，赋予公共行政以新的精神，为公共行政注入灵魂。随着公共管理、公共政策等概念和以这些概念为核心的学科被人们理解和接受后，新公共行政学派所倡导的“公共性”得到广泛的认同。众所周知，公共管理作为一种新型的社会治理模式，它主张政府、企业和社会来共同治理国家，特别是社会公共事务;而公共政策必然意味着公民的多层次参与。从而在一定意义上公共性得到了体现，政府弗雷德里克森引述戴维马修斯的话所说。“政府是公众集体行动的工具。政府是公共的财产。公共与政府的不同之处在于。公众之间的关系是横向的。而在政府。这种政治关系则通常是一种垂直关系。”由此可以看出。公共性的实质在于一种共同参与、共同关注、平等地交流与互动。

三、公共性的现代回归的体现：治理理论的提出

1989年的世界银行报告中首次提出了“治理”的概念，之后在许多国家的政治、经济和社会管理中得到了广泛的应用，并逐步构建了治理理论的框架和逻辑体系。治理理论的出现有着深层次的原因。归纳起来，可以概括为：首先，它与民主政治的出现的畸变有关。国家权力的日益集中导致权力分立、地方自制等体制与观念受到动摇;在一些大的利益集团的压力下，普通公民长期被排斥在政策过程之外;同时行政官僚又向专家治国、信息垄断方向发展。其次，治理理论的兴起与政府和市场的双重失灵有着密切的关系，现代福利国家也陷入到危机之中。再次，广大发展中国家由权威主义政权推行发展主义政策的发展模式陷入困境在一定程度上推动了治理理论的大行其道。第四，经济全球化和区域一体化的发展、信息技术和网络技术发展带来的社会变革，对传统的政府观念、组织形态以及管理方式带来挑战，呼唤新的治理形式。

对于治理理论的分析，从学理上讲是一套用于解释现代国家与社会结构变化特征的规范性理论分析框架。由于其包含对象的广泛性和复杂性，加之不同的研究者的依据的标准不同，治理的含义具有多样化的特点。英国地方治理委员会的发起人之一罗伯特一罗兹从六个相对独立的角度和层次理解和使用了“治理”概念，而另一名知名学者格里—斯托克则总结了治理理论的五个论点。治理理论是复杂广泛的，但是治理的核心理念有些还是大家公认的，集中体现在：首先。治理意味着政府不是唯一的治理主体，治理主体应是多元化的;其次，治理中的权力运行方向不是自上而下单向度的，不是单纯的控制和统治，而是包括上下互动、彼此合作，相互协商的多元关系;再次，治理应该致力于构建多样化的社会网络组织。从事公共事务的共同治理;第四，政府的运作应该是适应治理的要求进行策略和技术的改变。因此，从公共管理的角度分析，治理是一种与传统的政府运作模式迥然不同的一种全新的范式，它不再是单一的控制和统治，而是在更广泛的层面上强调公民和第三部门的互动与合作，从而在互动的基础上实现公共利益的最大化。正是从这个意义上，治理理论的兴起昭示了公共性的现代回归，赋予公共性和公民精神以新的时代内容。这些对于我国进行政治行政体制改革，实现善治有着很好的指导意义。

四、基于中国视角的善治之路

1997年联合国在其题为《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》报告中，概括了当代治理理论以及实践所追求的15项核心理念，即：参与、公开、透明、回应、公平、责任、合法性等。这一系列的理念都彰显了治理与善治的道路其实在一定程度上是公共性的再显现，是公共性的现代性回归。

基于中国的实际，我国的善治之路可以概括为建设以人为本的公共服务型政府，这一举措将公共管理的公共性和服务性得到了再检视，是符合中国实际的善治之路。具体可以包括以下几个方面：

首先，加快转变观念，推进观念创新。观念创新就是要从政治导向型、经济发展导向型的管理理念向以人为本的政府管理或者公共管理转变，就是也从过去的政治为本、经济为本的政府管理转向以人为本的政府管理或者公共管理。时至今日，人们对自身的自由、尊严、平等、个人发展和

价值的实现等合法权益有了更加深刻的认识，并且当前中国所实行的科学执政、民主执政、和依法执政所依据的理念也正是以人为本。在一定意义上讲。没有这样的观念创新，我国的善治之路便是无本之木、无源之水，就不可能顺利推行。

第二，不断推进制度创新。作为政府供给的重要公共物品之一。从根本上来讲，制度是“为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则。”目前我国在制度建设方面主要存在两个问题，即制度不足或有效供给不足、制度缺陷。这两个方面的问题在一定程度上能够导致由于制度缺位所引发的社会制约失衡，并为权力市场化的发展提供了诱因和温床，较长时间以来，我国政府相当数量的官员责任缺失，腐败难以遏制等就是这样的明证。因此，有效的制度创新和制度安排是我国实现善治之路的核心问题。制度创新的目的在于使政府不断以新的适应时代需要的制度框架来确保民主、科学和法治的方式处理政务，为公众提供适时的优质服务。

第三，加快转变政府职能，由无限政府转变为有限政府。治理理论强调的是多中心治理、多层次地参与，但是并没有否认政府在治理过程的主导地位。长期以来我国的政府完全是一种“大政府”的模式，政府职能的过度广泛化不利于我国的治道变革，因此加快转变政府职能、将一部分职能转移到社会或者企业中，实现政府、社会与企业真正意义上的互动。从而将政府转变为符合新时期要求的有限政府，同时要坚持政府在治理中的主导地位，这在一定的意义上便是符合中国实际的治道之路。

第四，加强行政人员的美德教育，加强行政伦理建设。在我国建设社会主义市场经济的今天，加强政府官员的美德教育，包含一般的道德伦理教育、职业道德教育尤其是行政伦理教育显得尤为重要。因为我们政府也“需要一套道德体系，以道德来支持对陈述和承诺的信赖”。理性、良知、责任心和奉献精神等道德伦理对政府官员在其工作中真正履行以人为本的理念，恪尽职守为公众利益服务可以起到积极的促进作用。当政府官员收到有效的美德教育并且能够发自内心为公众服务的时候，他们在工作中的责任意识和奉献精神就能够大大加强，从而更好地进行管理工作。这无疑对我国的善治之路有着很好的推动作用。

第五，必须加快促进公民社会的发展，充分发挥社会多元主体的作用，大力发展民间组织，加强政府与其合作，实现国家、市场与公民社会三者之间的良性互动。善治理论主张，“各国政府并不完全垄断一切合法的权力。政府而外，社会还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节”。善治的实质在于政府与公民社会的良好合作，但是这种合作不是直接的，而是通过民间组织或者说社会中介组织来实现的。就目前我国的情况来说，虽然在20世纪80年代以来得到了一定的发展，但是由于资金、自身管理体制、无法实现相对独立性等方面问题的存在，并没有得到长足的发展。在我国实现善治的道路上，应该营造民间社会长足发展的土壤，在制度、资金等方面给予其一定的支持。使其能够真正发挥应有的作用，从而更好地实现政府与公民社会多层次、多向度的互动，推动我国善治道路的向前发展。

第六，政府与公民之间的相互信任、相互支持是实现善治的社会道德基础。治理理论的核心无疑就是社会管理的民主化，这就需要政府坚持以人为本、执政为民的执政理念，大力发展和推进政务公开，通过拓展更多的渠道，使公民更加便利直接地表达自己的意愿，从而从更大更广的范围上参与到社会公共事务中来，参与到公共政策的制定和执行中来。提高其参与管理公共事务的能力，实现自身的权利。同时，作为公共物品和公共服务的监督者，公民必须履行其监督权利，促使政府不断规范自身行为，不断提高公共物品和公共服务的质量和水平，从而在一定意义上实现善治的回应性目标。

总之，从统治到治理、善治，体现的不仅仅是公共行政、公共管理的跨越式发展，更是一种理念的体现，是公共性的再显现、再检视，从一定的层面昭示了公共性的现代回归。

责任编辑：李晓丽

作者：徐　琳