规范公用三费管理 完善“小金库”综合防治机制
【摘要】 近年来，随着部门预算、非税收入管理、国库集中支付等一系列财政管理改革的深入，“小金库”设立形式发生重大转变，以会议费、培训费、劳务费为代表的单位公用经费虚列支出私设“小金库”逐渐成为一种常见的“小金库”形成手段。规范公用三费管理，必须构建预防、控制、监督、惩治等四大防治机制和完善技术、财力、体制等三大配套保障，逐步建立全面、完整、协调、有效的综合防治体系。
【关键词】 公用经费； 小金库； 防治机制
一、公用三费与设立“小金库”的危害
会议费指党政机关和事业单位按有关程序召开工作会议所发生的一切直接和间接费用，包括房租费、伙食补助费以及文件资料印刷费、会议场地租用费等；培训费指党政机关和事业单位按工作计划组织职工参加教育、培训所发生的各项支出，包括公务费、业务费、相关设备购置费以及委托外单位代培经费等；劳务费指党政机关和事业单位以货币形式支付给劳动服务提供单位和个人的工资及各种费用，包括临时聘用人员工资、钟点工工资、稿费、翻译费、评审费等。总之，包括会议费、培训费和劳务费在内的公用三费反映了党政机关和事业单位对不同商品和服务的需求，它有利于各公共部门正常业务的开展，有效保证了政府部门对公共产品和服务的供给，有力保障了党的大政方针和国家政策的贯彻落实。
由于各地区、各部门财政改革进展和财务管理水平的差异，尤其在部分单位主要领导和财会人员责任意识不强、单位内部财务控制和外部监督体系不完善、单位财务规章和国家法规不健全等多重因素影响下，以公用三费名义套取资金形成“小金库”问题依然层出不穷。它不仅干扰了单位正常的财务管理秩序，诱发和滋生了各种腐败现象，而且造成了国家财政性资金的大量流失，降低了公共服务保障能力和公共资源配置效率，还阻碍了部门预算、政府收支分类改革等财政改革的深入推进，某种程度上影响了经济的健康发展与社会的和谐稳定。
二、规范公用三费管理、构建综合防治体系的四大机制
机制是使制度能够正常运行并发挥预期功能的配套制度，具有两个基本条件：一是比较规范、稳定、配套的制度体系；二是推动制度正常运行的“动力源”，即出于自身利益而积极推动和监督制度运行的组织和个体。完善公用三费管理、建立“小金库”防治的长效机制，就是要形成一套既互相区别更有机连接的相对稳定的系统规范，通过系统的激励和约束作用，规范相关组织和个体的行为边界。具体来说，就是针对以公用三费设立“小金库”的现实程序，即设立前的动机（想法）、设立的准备（行为部署）、设立中的行动（资金形成）、设立后的结果（资金使用）等流程，构建预防、控制、监督、惩治四大机制。
（一）预防机制
预防机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为前的动机进行防范的机制系统。它是构建综合防治机制的第一道关口，包括思想预防机制、法律预防机制和制度预防机制。
1.完善宣传教育和培训机制，筑牢相关人员的思想防线。一是将规范公用经费财务管理、防治“小金库”纳入党的宣传教育总体部署，作为惩治和预防腐败、加强党风廉政教育的重要内容。二是加强单位领导干部的财经法规教育，利用各种教育资源，改进教育方法，剖析典型案例，增强领导干部法纪观念和责任意识。三是加大单位财务人员的职业道德教育和职业技能培训，提高财会人员公用经费的管理水平。
2.完善经费管理相关制度，筑牢财务规范的法律防线。一是完善公用经费管理的有关规定，增强法规的实效性与合理性。根据各地实际拟定会议规格成本标准，建立相关责任制。二是健全其他相关的财政管理规定，增强法规的综合性与全面性。如出台政府非税收入征管和转移支付法规，修订财政票据、银行账户和现金管理办法，完善财政监督相关法规等。
3.完善预算收支综合体系，筑牢资金流动的制度防线。一是推进非税收入收支两条线和集中征缴改革，加大直接征收，实现源头控收，根绝某些单位违规收取公用三费设立“小金库”的想法。二是按照“横向到边、纵向到底”要求，将国库集中支付逐步推广到全部基层预算单位和全部财政性资金，减少资金以公用三费名义脱离预算体系的可能。
（二）控制机制
控制机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为前的具体准备工作进行制约的机制系统。它是系统自身进行的自我调节、自我约束行为，是避免相对行为人将“想法”转为“现实”过程的关键所在，是构建综合防治机制的核心关口，包括内部管理控制机制和内部财务控制机制。
1.健全单位内部管理控制机制，推进财务管理的职责明确和民主控制。一是按照不相容职务分离原则，合理设置财务岗位的职责分工和程序，做到公用经费的批准、经办、稽核、计账相分离，单位一把手不分管财务。二是探索改革财会人员管理体制，对财会人员任免、考核、奖惩等由上级机关和会计管理部门负责，改变其附属地位。三是实施单位内部民主理财和财务公开，通过编制财务公开目录、设立财务公开栏、选举财务稽核小组、召开职工大会等形式，定期公布公用三费等各项经费收支情况。
2.健全单位内部财务控制机制，规范经费管理的报销程序和票据使用。一是在会议培训费管理上，会议原则上按年初计划办会；办会期间建立专人负责制，严格执行有关开支标准和定点管理规定；会议或培训结束后严格费用报销程序，因故未召开或已支付费用出现结余的，组织单位应及时收回资金，不得将剩余资金存放在承办酒店、招待所。二是在劳务费管理上严格报销程序，报销要提供劳务费发放的相关依据和载有发放人员名单、身份证号及领取人签字并经单位领导审批的清单。三是严格税务发票和财政票据的领取、使用和核销，强化票据专人负责和台账制度，严禁私印私购票据或使用非财税部门印制票据作为公用经费支出的记账凭证。
（三）监督机制
监督机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为的过程进行监督、管理和纠正的机制系统。与控制机制主要是一种系统自身行为约束不同，监督机制重在系统外部的制约防治。它是构建综合防治机制的整治关口，包括财政监督机制、部门监督机制和社会监督机制。
1.完善财政职能监督机制，规范公用三费标准体系、预算审查和票据管理。一是财政部门完善基础信息库，促进各单位精编细编预算，加大对部门公用三费预算编制的审查和处理力度。二是兼顾实际需要和财力可能，科学制定会议培训费定额标准，并规范定期调整机制，防止支出标准与单位实际开支严重脱节。三是加强公用三费等支出票据管理，规范票据管理职责和权限，完善票据年检和防伪技术，实现票据的源头控管。
2.完善部门协同监督机制，建立涵盖公用三费资金运动全过程的监督模式。协调财政、审计、纪检、银行等部门的监督职能，实现各部门信息共享，逐步构建预防为主、纠错为辅的管理型监督模式，尤其将非税资金较多、公用三费开支较大的单位作为监督重点，实现全程监控和全面监控。
3.完善社会公众监督机制，促进政府公用支出的信息透明和全社会公开。一是完善政府公开办事制度，逐步推进各级政府及下属部门预算信息公开，规范公开的内容和办法，拓宽公开的领域和范围，创新公开的渠道和载体，真正实现“阳光财政”。二是通过举报电话、举报信箱、群众接待日等多种形式，建立信息畅通、反馈灵敏、处置果断、成效显著的信息平台。
（四）惩治机制
惩治机制是指对相关组织和个人实施某种违规行为后进行处理的机制系统。它是构建综合防治机制的最后关口，主要根据相关法律规定对“小金库”案件进行严肃查处。
完善惩治机制。一是增强财经法规的威慑性，加快修订《中国共产党纪律处分条例》，进一步提升“小金库”惩治的法律级次，将公用三费套取等各种“小金库”行为以“账外资金罪”或“集体腐败”作为刑事犯罪的罪名，加重处罚力度。二是强调经济上重罚、媒体曝光和严惩责任人的一体化处理原则，对“小金库”设立者，必须追回已消费的“小金库”资金；除对直接责任人、单位主要领导进行严惩外，对所有“小金库”受益者也要参照其利益分配格局，追究相应责任。
三、规范公用三费管理、完善综合防治体系的三大保障
预防、控制、监督和惩治机制是构建综合防治体系的四大组成，若使这一体系更加有机、协调和稳定，还需要完善一系列的配套保障体系，主要包括技术保障、财力保障和体制保障。
（一）技术保障
技术保障是指利用计算机软件和信息化技术，保障公用三费的管理规范、支出合规和监督有效。它贯穿于预防、控制、监督、惩治等防治机制的全过程。
1.在单位财务管理上，发挥财务软件的管控功能。深化财务软件的开发和运用，由会计核算功能向会计信息系统和管理信息系统转化，扩大对财务管理的集成范围和集成深度，增强其财务管理和动态处理功能，提高会计核算和公用经费管理的规范性。
2.在经费资金支出上，发挥信息技术的监控功能。一是加快“财、税、库、银”联网建设，建立以财政国库为中心的资金和信息流转的网络体系，将所有财政性资金纳入资金运行即时监控系统，防止公用三费资金在审批支付过程中被截留或套取。二是在省市级预算单位进一步推广公务卡结算，采取一定政策督促会议定点宾馆安装POS机、受理公务卡，实现对预算单位公务消费和报销事项的动态监控，保证公用三费支出的公开透明。
（二）财力保障
财力保障是指以适当提高经费补助和加快资金拨付进度等形式，增强单位机构运转和业务开展能力，满足部分单位公用三费不足的现实利益需求。它是通过疏导方式，保障公用三费管理规范、防止设立“小金库”的关键。
构筑财力保障。一是要规范政府间财政关系，提高基层政府和公共服务部门的财力保障水平。针对部分单位尤其是经济不发达基层部门公用经费紧张、依靠“小金库”填补经费不足的现状，要在明晰政府间支出责任划分的基础上，进一步调整政府间的财权划分，提高一般性转移支付规模和比例，使地方政府财力与事权相一致、满足行政事业单位正常公务经费的需求。二是加快财政部门拨付预算资金的进度，拓宽拨付渠道，减少资金滞拨、拖延和克扣现象，保障预算单位正常公用经费的及时、足额到位。
（三）体制保障
体制保障是指通过转变政府职能、深化行政体制改革，为规范单位公用三费管理，尤其是防止利用下属经济实体套取资金设立“小金库”提供配套保障。
完善体制保障。一是要依据政府与市场的作用边界逐步转变政府职能，精简政府机构设置，节约公用三费开支，提高财政资金的配置效率。二是深化机关事业单位后勤社会化改革，将行政事业单位下属培训中心、宾馆等经济实体推向市场，隔断两者联系，所需后勤服务根据服务项目的业务特点，采取委托管理、授权经营等方式外包给社会服务企业或中介组织。●
【参考文献】
［1］ 张友斗.刍议行政事业单位“小金库”治理［J］.财政监督.2008（17）：48-49.
［2］ 李昆东.部门预算改革问题探讨［J］.财会研究.2008（17）：14-15.
作者：王凤英 朱云飞
第一章总则
第一条为加强集团公司内部管理，规范党员领导干部从业行为，严肃财经纪律，增强法制观念，强化财务管理，加强党风廉政建设，防止国家和企业资产的流失，根据《会计法》和集团公司有关规定，制定本规定。
第二条集团公司所属各级单位、机关部(处)室违反本规定的，适用本规定。
第三条查处私设“小金库”违纪行为，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合法。
第二章“小金库”的界定
第四条凡违反国家财经法规及有关规定，侵占截留国家和企业收入、未列入本单位财务部门账内或未纳入日常财务管理、私存私放的各项资金，均属“小金库”。
第三章监督检查
第五条建立“小金库”日常举报制度。集团公司在纪委监察部、审计处分别设置398218
3、3981779日常举报电话。各单位也要设立并公布举报电话，接待举报。
第六条集团公司各级纪委、监察、审计、上级财务部门要加强职能监督，做到惩防并举。
第七条各单位审计、财务部门必须定期或不定期对本单位各种发票、收据的管理情况、制度的执行情况进行检查和完善，从源头上遏止和防范“小金库”的发生。同时，发现有“小金库”问题或线索时，应立即向集团公司纪委监察、审计、财务部门报告，并协助查明原因。
第四章奖惩
第八条对根据具体举报人举报的线索检查出的“小金库”，给予举报人按“小金库”入库金额的2%，一次性最高不超过2万元的奖励。
第九条检查出的“小金库”，可按入库金额的2%报批奖金，奖励在此项工作中有贡献的人员。
第十条上述奖励由集团公司财务部或基层单位提出报告，经集团公司纪委监察部签署意见，集团公司领导审批，费用由集团公司负担。
第十一条经济处罚
一、凡违反本规定设立“小金库”的，其余额一律没收有关财务部门;“小金库”收入发生额在2万元及以下的、2万元以上不足5万元的、5万元以上不足10万元的、10万元及其以上的，对单位分别处以5千元、1万元、2万元、lO万元的罚款，对主要责任人和直接经办人分别处以2千元、4千元、6千元、1万元的罚款，对一般责任人分别处以l千元、2千元、3千元、5千元的罚款。
二、对应收缴的“小金库”余额和对单位的罚款，由纪委监察、财务部门划收;对个人的罚款直接从本人年收入或工资中扣除。收缴款项和罚款收入做“营业外收入”处理。
三、对“小金库”收支发生额必须按财务规定进行处理，需补充税金的，必须补交。被罚款单位做“营业性支出”处理。
第十二条纪律处分和组织处理
一、凡违反本规定设立“小金库”的单位或个人，无论金额大小，其主要责任人(包括参与研究者)和直接经办人是领导干部的给予撤职处分，是一般工作人员的，予以开除留用处分或予以解除劳动合同;
二、对设立“小金库”的责任人中，是中共党员的，同时根据《中国共产党纪律处分条例》和有关党内规定，按照党员违纪案件查处。
三、对参与私设“小金库”的具有会计、经济等技术职称的责任人员，可以依据情节轻重，同时给予解聘技术职务，取消任职资格，调离岗位的处理。
第十三条有关规定
一、凡个人决定设立“小金库”的，决定者为主要责任人;集体研究决定设立“小金库”的，单位主要领导(包括参与研究者)为主要责任人;直接记录“小金库”账目或经管钱物的为直接经办人。集体研究时，有文字记录提出反对意见或向上级反映情况的，不作为责任人。
二、凡涂改、伪造、故意销毁有关设立“小金库”凭证、单据、账簿的，阻挠、抗拒检查的，授意、指使下属或向上级提议、策划设立“小金库”的，一经查实，加重处分，直至移交司法机关，追究法律责任。
三、对设立“小金库”的处理，按照干部管理权限，分别由各级党政、纪委负责做出。涉及经济处罚的由集团公司各级财务部门负责下达和执行。
四、构成贪污、挪用、行贿受贿等犯罪行为的，移交司法机关处理。
五、处理以“谁清查、谁处理”的原则进行，但处理结果要报集团公司备案。
第五章附则
第十四条各级领导以及检查“小金库”的具体人员，要严守秘密，注意保护举报人。对泄露举报人的，要给予严肃处理。
第十五条本规定自下发之日起执行。
集团公司强化财务管理 防范“小金库”若干规定
为提升企业财务管理，加强财务监督，防范财务管理中的违纪违规行为，有效杜绝资金使用的损失浪费，保障国有资产的安全，建立“小金库”治理长效机制，根据《中华人民共和国会计法》和《企业会计准则》等相关法律法规要求，结合集团公司实际，制定本规定。
第一条 公司主要负责人要高度重视财务管理工作，努力学习财务管理知识，熟悉有关法律、法规与方针、政策;严格遵守财经纪律，带头执行好各项制度。
第二条 公司负责人要按照《会计法》的要求管理好本公司的财务工作，及时了解财务收支和资金的使用情况，定期听取财务人员的工作汇报，发现问题立即纠正。
第三条 严格执行企业重大事项请示与报告制度。 第四条 公司负责人和财务管理人员要做到八不准：
1、不准设立账外账和私设“小金库”;
2、不准利用个人或外单位账户进行资金周转，造成资金体外循环或收入不入账;
3、不准假公济私，私占私分公款公物;
4、不准擅自为本公司职工购买各种保险;
5、不准公款私存或将公款借给个人或外单位进行经营
- 1金库”工作领导小组逐一签订《“小金库”专项治理工作承诺书》，承诺不以任何理由批准、同意、授意设立“小金库”，并明确其责任。公司主要负责人变动的，新任公司主要负责人应与集团公司治理“小金库”工作领导小组重新签订《“小金库”专项治理工作承诺书》;对前任主要负责人在任期间设立的“小金库”，发现后，不制止、不纠正的，视同违反承诺，集团公司将追究其责任。
第十二条 集团公司继续设立“小金库”举报电话和举报电子邮箱，多渠道接受广大干部职工举报，广泛接受社会监督。
第十三条 本规定自2010年12月2日起实施。
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一、金库管理人员必须认真贯彻国家财经法纪，坚持原则，忠于职守，遵纪守法，廉洁奉公，时刻保持高度的警惕性和责任感。
二、严格把关，不出纰漏。
1、金银首饰、珠宝、文物、有价证券等贵重物品一律存入金库保险柜，严加保管。
2.质押品入库时,认真查点核对,做到有单有物。 3.仔细检查质押品袋是否有破损、豁口。
4.质押品入库后，应按顺序放入保险柜，不得随意散放，非经有权人批准不得随意出借、拆看。
5.质押品取赎时,严格核对当票与质押品袋上所填内容是否相符,手续是否齐全。经有关人员重新复核准确无误后方可取赎。
三、规范操作程序，严格库房管理
1.金库实行双人管理，两把库匙双线分管，其中一人监管警报器、库房、保险柜密码。作业时同进同出，互相监督、互相配合。下班时警报器要布防，并确认上锁。
2.库内严禁吸烟、存放易燃易爆物品或业务无关的物品。 3.增强安全保卫观念，经常查库，检查库内实物是否发生霉烂、虫蛀、被窃现象。
四、做好库存质押品登记、分类、核算工作，每日存架金额、笔数要与会计核对，做到帐实相符。
五、定期检查库房里监控、报警、防火照明等技防安全设施，发现问题及时报告，迅速维修，保持各项控防设施完好，做到有备无患。
六、加强库房守库力量，按照公安部门重点管理要求保持二十四小时值班制度。
七、金库遇紧急情况，管库员应临危不惧、沉着冷静、果断处理，并迅速与有关部门取得联系，确保库房安全。
八、库管员请假由行领导指定人员顶岗，做好交接记录，顶岗人员下班应将钥匙封好盖章交行领导妥善保管。
九、严格执行查库纪律，凡查库必须由行领导或行领导指定负责人亲监，并出示有关证明、证件，完备有关手续，其他非管库人员未经有权人批准一律不得入内。
十、提高警惕，严防泄漏典当行库房密码、钥匙以及安全设施和库区情况的秘密，严禁与家人或无关人员谈论库房工作情况。
根据•中共中央纪委 监察部 财政部 审计署关于印发<关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法>的通知‣(中纪发[2009]7号)、省纪委、监察厅、财政厅、审计厅•关于印发†关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法‡的通知‣(鲁纪发„2009‟12号)的有关精神，结合公司实际，现制订工作方案如下：
一、“小金库”专项治理工作的目标要求
(一)总体要求。深入贯彻落实科学发展观，全面贯彻落实党的十七大精神，按照要求，深入开展“小金库”治理工作，抓源头治理，坚决查处和纠正各种形式的“小金库”，建立和完善防治“小金库”的长效机制。
(二)基本原则。“小金库”治理工作要掌握以下原则： 分级负责，分口把关。在公司党委的领导下，实行分级负责的工作机制。建立“小金库”治理工作责任制，一级抓一级、层层抓落实。
统筹兼顾，整体推进。“小金库”治理工作既要与专项资金管理、规范津补贴、规范单位经营性资产管理、节约和控制行政成本支出、加强银行账户监管等工作相结合，又要与财务监管、纪检监察监督、审计监督等日常工作相结合，形成整体合力。
依纪依法，宽严相济。坚持依纪依法办事，本着“惩前毖后，治病救人”的方针，对自查出的“小金库”责任单位
和责任人从宽处理，对被查出的“小金库”责任单位和责任人从严处理。
标本兼治，纠建并举。在坚决查处和纠正违纪违规问题的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，逐步建立和完善防治“小金库”的长效机制。
二、专项治理的组织领导和工作职责
依据上级工作部署要求，此次专项治理工作在公司党委统一领导下，实行条块结合，分级负责。为此，公司成立由经理为组长，其他领导班子成员为副组长，各科(室)负责人为成员的治理“小金库”工作领导小组，负责指导和协调分公司范围内“小金库”治理工作，研究制定有关政策规定和治理措施，协调解决有关重要问题。领导小组下设办公室在财务科，负责“小金库”治理的日常组织协调工作。
三、“小金库”专项治理工作的范围和内容
(一)专项治理范围
此次专项治理的范围是各科(室)。
(二)专项治理内容
凡违反国家财经法律、法规及其他有关规定，应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产，均纳入此次治理范围。
“小金库”主要表现形式包括：
1.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;
2.用资产处置、出租收入设立“小金库”;
3.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资
金设立“小金库”;
4.经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;
5.虚列支出转出资金设立“小金库”;
6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;
7.上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。
四、“小金库”专项治理工作的方法和步骤
(一)动员部署(年月日至月日)
各科(室)要把专项治理工作摆上重要议事日程，切实加强组织领导，建立健全工作机制。深入做好思想发动、政策解释、方案制定和组织部署工作。支持干部员工监督，鼓励群众实名举报。具体工作安排是：
1、召开“小金库”专项治理动员大会，传达贯彻上级有关文件、会议精神，进行思想发动和政策学习。各单位通过各种宣传载体，多形式、多层次、多角度地宣传治理工作的重要意义、工作内容和政策规定，把思想认识统一到公司的决策部署上来。
2、建立健全“小金库”治理工作领导体制和工作机制，制定具体工作方案。各部门要按照•实施方案‣要求制定具体工作方案，并于月日将具体工作方案送公司政工科。
(二)自查自纠阶段(年月日至月日)
各部门按照本方案要求，抓紧制定具体工作方案，落实工作措施，认真组织自查，做到不走过场、全面覆盖，自查面必须达到100%。对自查中发现的各种违法违规问题，必须自觉纠正，将形成的收入和资产上缴公司。各部门负责人对自查自纠情况负完全责任，尽量把问题解决在自查自纠阶
段。自查结束后，要求各部门负责人签署“承诺书”，填报•单位银行开户情况表‣(见附件1)和• “小金库”自查情况表‣(见附件2)，并将自查自纠总结报告于月日前报公司政工科。
(三)重点检查阶段(月日至月日)
在自查自纠基础上，公司“小金库”治理领导小组将组织开展重点检查。重点检查主要对以下部门，一是有群众举报的部门;二是自查自纠措施不得力，工作走过场的部门;三是以前检查发现存在“小金库”的部门。重点检查面不低于纳入公司治理范围单位总数的10%,重点部门和单位检查面不低于20%。
(四)整改落实阶段(截至年月日)
各部门要针对治理工作中发现的问题，制定整改措施并抓好落实，做到资金资产处理到位、违纪责任人员处理到位。结合“小金库”治理工作中查处的典型案例，组织开展廉政警示教育，进一步强化遵纪守法和廉洁从政意识。在整改过程中深入剖析产生问题的原因，完善制度，深化改革，强化源头治理，建立和完善防治“小金库”的长效机制。
五、“小金库”专项治理工作的政策规定
根据上级有关精神，对专项治理中发现的“小金库”将严格按照“依纪依法、宽严相济”的原则进行处理：
(一)鼓励自查，对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真，纠正及时的，对责任部门可从轻、减轻或免于行政处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免于行政处分。对责任部门及有关责任人员可从轻、减免或免予处分。对自查
出的“小金库”，要如数转入符合规定的单位账簿，依法进行财务、税务等处理。
(二)被查出的“小金库”，除依法进行财务、税务相关处理外，对责任部门和责任人员依法进行行政处罚，依纪依法追究责任。
对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照•设立“小金库”违纪行为适用†中国共产党纪律处分条例‡若干问题的解释‣、•设立“小金库”违法违纪行为政纪处分暂行规定‣，严肃追究责任。
(三)对治理工作中走过场的部门，一经查实，将给予通报批评并责令整改，对问题严重的，要追究主要负责人的责任。
(四)对在治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的部门的有关责任人员，按有关规定从重处理;涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。
(五)在•方案‣下发后再设立小金库的，对主要负责人和直接责任人员要严肃处理，按照组织程序先予免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。
(六)在专项治理中发现的其他违反财经法律、法规的问题，按国家有关法律、法规进行处理。
六、专项治理的有关要求
(一)治理“小金库”是维护经济秩序、加强廉政建设、深入开展反腐败斗争的一项重要措施，是深入学习贯彻科学发展观活动的重要体现，各部门要统一思想，提高认识，充
分认识“小金库”的危害，把治理“小金库”工作摆到重要位置，切实抓紧抓好。要通过治理“小金库”，进一步严肃财经纪律，增强法制观念，强化财务和预算管理。
(二)高度重视群众举报，设立并公布举报电话、举报信箱，建立举报登记和查处督办制度，指定专人负责，做到件件有交待，事事有着落。要认真执行信访工作保密制度，切实保护举报人的合法权益，对打击报复举报人的，依纪依法从严惩处。分公司举报电话：，举报邮箱：
(三)各部门要全部进行彻底清查，确保不走过场，不留死角。要主动清理本部门私设的各种形式“小金库”，如实上报，不得隐匿不报或避重就轻。政工科要加强对有关纪律规定执行情况的监督检查，严肃查处违纪违规典型，对有关责任人员及时做出处理;财务科要做好“小金库”资金和资产的登记清缴工作，确保资金及时、足额入库，确保有关资产得到妥善处理。
(四)各部门在检查结束后，要认真总结经验教训，加大宣传教育力度，建立健全规章制度，保证制度落实到位，强化内部监督制约，切实贯彻财务公开，建立长效工作机制，坚决制止私设“小金库”现象的再度发生。
附件：
1、单位银行开户情况表
2、“小金库”自查情况表
为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入开展“小金库”治理工作的意见》(以下简称《意见》)和中央纪委、监察部、财政部、审计署、国务院国资委《国有及国有控股企业“小金库”专项治理实施办法》(以下简称《实施办法》)、《国有及国有控股金融企业“小金库”专项治理试点实施方案》(以下简称《金融企业实施方案》)等文件以及曹培玺总经理、黄永达书记在7月26日集团公司“小金库”专项治理工作视频会上的讲话精神，按照国资委统一安排部署，结合公司工作实际，制定本实施方案。
一、专项治理的范围 本次“小金库”专项治理范围： 1.集团总部各部门; 2.直属单位;
3.产业公司本部及其所属单位; 4.区域公司本部及其所属单位; 5.公司管理的其他单位。
集团公司所属金融企业专项治理工作同时应按照银监会、证监会、保监会统一要求开展。
二、专项治理的内容
(一)凡违反法律法规及其他有关规定，应列入而未列入符
1 合规定的单位账薄的各项资金(含有价证券)及其形成的资产，均属于“小金库”。
本次治理重点是2008年以来各项“小金库”资金的收支数额，以及2007年底“小金库”资金滚存余额和形成的资产。对设立“小金库”数额较大或情节严重的，应追溯到以前年度。
“小金库”主要表现形式包括： 1.隐匿收入设立的“小金库”
(1)用电力热力销售收入、煤炭销售收入、提供劳务收入等营业收入设立的“小金库”;
(2)用资产的处置、出租、使用收入设立的“小金库”; (3)用股权投资、债权投资取得的投资收益设立的“小金库”; (4)用政府奖励资金、政府补贴，社会捐赠，返还性收入等其他收入设立的“小金库”。
2.虚列支出设立的“小金库”
(1)虚列产品成本、工程成本、采购成本、劳务成本等营业成本设立的“小金库”;
(2)虚列研究与开发费、业务招待费、会议费、办公费、利息支出等期间费用设立的“小金库”;
(3)虚列职工工资、福利费用、社会保险费用、工会经费、管理人员职务消费、住房费用等人工成本设立的“小金库”。
3.转移资产设立的“小金库”
(1)以虚假会计核算方式转移原材料、产成品等资产设立的“小
2 金库”;
(2)以虚假股权投资、虚假应收款项坏账核销等方式转移资产设立的“小金库”;
(3)以虚假资产盘亏、毁损、报废方式转移资产设立的“小金库”;
(4)以虚假关联交易方式转移资产设立的“小金库”。 4.以其他各种形式设立的“小金库”
(1)以假发票、假合同、假票据等手段骗取资金等设立“小金库”; (2)以其他各种形式设立的“小金库”。
(二)金融企业“小金库”主要表现形式见附件1。
(三)按照国资委统一部署，在本次“小金库”治理工作中，将不属于“小金库”范围但存在管理隐患的下列特殊管理资金或资产，也一并列入清理排查范围：留存海外的投资收益、BVI公司运作资金、未纳入财务决算合并范围的表外企业和表外资产、从成本费用中提取并由企业管理的各类基金、工会管理资金、职工持股会投资及分红资金、企业代管的社保资金、其他存在管理隐患的资金或资产。
三、专项治理工作组织领导
为确保工作顺利开展，集团公司成立“小金库”专项治理工作领导小组，负责领导公司系统各单位开展“小金库”专项治理工作。
(一)领导小组负责专项治理工作的总体协调和指导，研究工作中的重大事项和问题。
3 组
长：曹培玺 公司总经理
黄永达 公司党组书记 副组长：郭珺明 公司党组成员、总会计师
马
晶 公司党组成员、纪检组组长
(二)领导小组下设办公室(具体名单及联系方式见附件2)。主要职责是贯彻落实集团公司“小金库”专项治理工作领导小组的决策部署，负责集团公司“小金库”专项治理日常组织协调工作。
(三)本次“小金库”专项治理工作实行分级负责、分口把关，按照谁主管、谁负责的原则，加强分工协作，落实工作责任。
各单位要根据集团公司统一领导，党政齐抓共管，部门各负其责的要求，建立“小金库”专项治理工作领导机构和办事机构，加强组织领导。各单位主要负责人要亲自挂帅，组织财务、审计、纪检监察、组织人事等业务部门共同参与，明确任务分工，加强统筹协调，落实责任主体。
四、专项治理工作安排
专项治理工作从集团公司“小金库”专项治理工作会议召开之日起至2010年底结束，采取自查自纠和重点检查相结合的方式，分四个阶段进行：
(一)动员部署(7月26日至8月13日)
各单位要迅速做好思想发动、政策宣传、机构组建、方案制订等工作，认真组织干部职工学习中央有关文件和会议精神，掌握工作要求和政策界限，提高对“小金库”专项治理工作的认识。
4 各单位主要负责人要亲自抓“小金库”专项治理工作，制定本单位实施方案，明确专项治理的范围、内容、步骤、政策规定和要求，分解落实具体措施，及时进行精心部署、周密安排，一级抓一级，层层抓落实，确保“小金库”治理工作扎实有效开展。
各单位应分别于8月13日前将本企业“小金库”领导机构人员名单及办事机构联系方式，8月13日前将 “小金库”专项治理工作实施方案报集团公司“小金库”专项治理工作领导小组办公室。
(二)自查自纠(8月14日至9月9日)
各单位要结合实际，按照《意见》、《实施办法》和本实施方案等要求，组织对本单位范围内所有下属企业和单位进行全面自查，确保自查工作面达到100%。为保证自查自纠效果，各单位专项治理领导机构要有重点地进行督促指导，及时做好政策解释和培训工作，确保自查自纠工作落到实处。
对自查发现的问题，必须自觉纠正，及时整改。一旦发现“小金库”必须立即封存，停止运作，并在9月底以前纳入本单位法定账簿管理或者按照国家有关规定处理，不得以任何借口拒绝清缴或拖延。自查中发现“小金库”，应立即向上一级管理机关报告，不得以任何借口、任何理由拖延处理或隐瞒不报。
要建立自查自纠工作承诺制和公示制。各单位应当将自查自纠情况在本单位内部以不同形式进行公示，接受职工群众监督。
自查自纠工作结束后，各单位要撰写自查自纠总结报告，并按照要求及时、准确填报《国有及国有控股企业“小金库”自查自纠情
5 况报告表》，金融企业填报《国有及国有控股金融企业“小金库”自查自纠情况统计表》(相关报表格式及填报要求另行下发)。各单位法定代表人、总会计师或主管财务负责人分别在自查报告及统计表上签字盖章，对其真实性和可靠性负责。金融企业于8月25日前，其他单位于9月20日前将“小金库”自查自纠总结报告、相关报表和特殊管理资金或资产排查情况一并上报集团公司“小金库”专项治理工作领导小组办公室。
(三)重点检查(9月10日至9月30日)
集团公司将根据各单位自查自纠情况，组织若干个专项检查组对部分企业进行重点检查。重点检查面按照不低于集团公司管理二级单位户数的20%，每户被重点检查企业所属子企业户数的20%比例确定。金融企业重点检查面按照被重点检查企业所属子企业的总资产或主营收入合计不低于上一级单位总资产或主营收入的10%原则确定。集团公司将根据专项治理工作实际和群众举报情况，对各单位“小金库”专项治理情况进行现场督查和重点检查，检查面将覆盖被查单位各个层级。检查的重点内容包括：是否按《实施办法》和本方案要求，制定并执行具体的实施方案;自查是否按照要求全面开展;对查出的问题是否认真整改;对群众举报的问题是否认真核实等。
各单位应比照上述要求，在集团公司派出专项检查组前，切实做好对所属子企业的重点检查工作。
6 集团公司专项治理办公室汇总各单位自查自纠总结报告及自查自纠情况报告表，并将自查自纠总结报告及自查自纠情况报告表报送国资委。
同时，认真做好国资委重点检查的配合工作。
(四)整改落实(截至12月31日)
各单位要坚持边清理、边整改、边处理、边规范的原则，对“小金库”问题做到及时发现，及时整改。对于专项治理过程中发现的“小金库”，各单位要在全面清缴的基础上，按照中央和国资委政策标准，坚持从严治企，采取有效措施，认真落实整改意见，确保整改到位。
各单位要认真做好“小金库”资金及其形成资产的处理。对于“小金库”资金余额、使用“小金库”形成的资产以及追回的私分“小金库”资金，要及时纳入法定账簿核算或按照国家有关规定处理。对专项治理工作中发现的“小金库”,要按自查和被查政策规定，分别处理，对被查出的“小金库”要追究相关人员的责任。
各单位要认真落实集团公司的整改意见和本企业的整改方案，完善相关制度，堵塞管理漏洞，建立健全防治“小金库”的长效机制，从源头上防止“小金库”问题的再次产生。
各单位要认真分析本企业“小金库”产生的原因，结合管理隐患排查结果，组织制订整改落实方案，将“小金库”专项治理工作情况形成书面总结报告，并于12月1日前将报送集团公司专项治 7 理工作办公室。集团公司专项治理工作办公室将于12月15日前向国资委报送“小金库”专项治理工作情况总结报告。
五、“小金库”专项治理工作政策和处理原则
根据《意见》和《实施办法》，以及《设立“小金库”和使用“小金库”款项违纪行为适用<中国共产党纪律处分条例>若干问题的解释》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》，对 “小金库”问题遵循“依纪依法，宽严相济”的原则进行处理，总的原则是“自查从轻从宽，被查从重从严”。
(一)对自查发现的问题从轻从宽处理。凡自查认真、纠正及时的，对责任单位可从轻、减轻或免予处罚，对有关责任人员可从轻、减轻或免予处分。
1.对在自查阶段主动暴露和报告的“小金库”，各单位要按照国家财务会计法规，将尚未使用的余额转入符合规定的单位账簿，并依法纳税。
2.对主动申报的用于生产经营或集体福利的“小金库”、主动申报的小团体私设私用但及时组织退回的“小金库”，并已转入规定单位账簿的，对责任单位根据情节和金额大小，可从轻、减轻或免予处罚，对相关责任人员根据情节和金额大小从轻、减轻或免予处分。
3.在集团公司或国资委派出检查组之前，各单位对所属单位组织的检查视同自查，对检查出来的“小金库”采取从轻从宽处 8 理的政策。但对于2008年以来企业自行纠正的“小金库”问题隐瞒不上报的，将视同为被查“小金库”进行处理。
4.在“小金库”清理过程中，无论“小金库”是哪一任领导设立的，现任领导都要按规定积极予以纠正，否则将追究现职相关领导的责任。
(二)对被查发现的问题(包括自查中未报后被群众举报查实的)，从重从严处理。对集团公司检查组或国资委检查组发现的“小金库”，除依法进行财务、税务等相关处理外，集团公司还将会同有关执法部门从重从严进行处理，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关进行处理。
1.在重点检查中被发现“小金库”的，对设立“小金库”负有领导责任和直接责任的人员，依照《设立“小金库”违纪行为适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、《设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违纪行为政纪处分暂行规定》以及集团公司有关规定严肃处理，并给以扣发个人奖金、所在单位业绩考核扣分等处罚。
2.对被查发现“小金库”数量较多、金额较大，对负有领导责任和直接责任的人员一律先予停职，再按照相关程序进行调查核实，作出组织处理。同时，还将按照集团公司绩效管理规定进行相应处理;对造成国有资产损失的，还要按照资产损失责任追究的有关规定，追究相关责任人的责任。
3.各单位所属各级企业(部门)被查出“小金库”的，既要追究该企业(部门)负责人和直接责任人的责任，还要追究上一级
9 单位的领导责任。
(三)严惩新设“小金库”的不法行为。根据《意见》精神，自《意见》下发后再设立“小金库”的，视为新设“小金库”，要对主要领导、分管领导和直接责任人严肃处理，按照组织程序先予以免职，再依据党纪政纪和有关法律法规追究责任。今后，集团公司将把查处“小金库”问题作为业绩考核、内部审计、纪检监察、人事任免等工作的重要内容，一旦发现企业仍存在“小金库”，不论何时设立，都视为新设“小金库”，均要按照有关规定予以严肃处理，
(四)对专项治理工作中自查不认真、工作走过场的单位，将给予通报批评并责令整改;对问题严重的单位，要追究主要负责人的责任。
(五)对在专项治理工作中弄虚作假、压案不查、对抗检查、拒不纠正、销毁证据、突击花钱、打击报复举报人的，或重点检查中发现“小金库”数额巨大、情节严重的单位和个人，要按照有关规定从重从快处理。涉嫌犯罪的，移交司法机关依法处理。
(六)对专项治理工作中发现的其他违反法律法规的问题，按照国家有关法律法规进行处理。
六、专项治理工作要求
(一)做好宣传发动
各单位要通过信息网站、公告栏、刊物简报等大力宣传中央部署开展“小金库”专项治理工作的重要意义和政策规定，要认真组 10 织员工学习了解专项治理工作有关精神要求、领导讲话、工作方案等，把思想认识统一到集团公司党组的决策部署上来。要充分利用一些“小金库”案例，开展警示教育，增强领导干部和财务人员的责任意识与法纪观念，筑牢思想道德防线。
(二)把握专项治理工作政策原则，确保把问题解决在自查自纠阶段
自查自纠是确保专项治理取得成效的关键环节。各单位务必按照要求，全面覆盖、彻底排查，横向到边、纵向到底、不留死角、不走过场。自查范围包括各公司本部各部门及所属各子企业，涵盖全部表内表外企业、账内账外资金资产，特别是对于主辅业关联交易、辅业收入确认、各项返还性收入、期间费用列支等，要进行重点自查。各单位对自查发现的问题一定要如实上报，争取主动，准确把握 “自查从轻从宽，被查从重从严”的总体原则，要力争将全部问题消灭在自查自纠阶段。
(三)落实举报制度
集团公司总部设立了“小金库”专项治理工作举报电话和举报信箱(见附件3)。各级专项治理日常工作机构要设立并公布举报电话和电子信箱，认真做好举报的受理工作。采取有效措施保护举报人合法权益，确保举报事项得到及时查实和处理。对举报有功人员按照国家有关政策规定进行物质奖励,并采取有效措施保护举报人合法权益。对存在打击报复举报人行为的和泄露举报人信息的进行严肃处理。
(四)建立工作联系机制
在开展专项治理工作期间，集团公司专项治理办公室将与各单位专项治理办事机构加强工作联系，及时解决专项治理工作中的问题，做好政策解释和咨询答复工作，并组成督查组进行督导和检查(具体检查时间另行通知)。建立专项治理工作定期报告制度，各单位要及时向集团公司专项治理办公室报告“小金库”专项治理工作开展情况。
(五)抓好整改落实，建立长效机制
对专项治理中查出的问题各单位要彻底整改，不留隐患，并根据排查结果，深入剖析产生问题的原因，注重源头治理，形成“标本兼治、纠建并举”的治理工作体系。各单位要以专项治理工作为契机，摸清“小金库”产生的根源，通过加强教育、完善制度、责任追究等方式，使其不想、不能、不敢设立“小金库”。
各单位要全面排查在生产经营管理、财务和资产管理等方面存在的各类隐患，完善相关制度，规范权力运行，堵塞容易和有可能形成“小金库”的管理漏洞，采取有效措施从源头上防范和杜绝新的“小金库”发生，建立防治“小金库”的长效机制。通过加强思想与法制教育，完善体制机制，健全内控制度，强化责任追究，形成综合防治体系，从根本上消除“小金库”的思想根源、制度根源和资金来源。
12 附件：1.金融企业“小金库”主要表现形式
2.华能集团 “小金库”专项治理工作领导小组办公室名单及联系方式
3.华能集团 “小金库”专项治理工作举报电话、电子邮箱
第一章 总 则
第一条 为了规范财政管理，坚持依法行政，依法理财，严肃财经纪律，有效管理和使用各项资金，防范腐败行为，根据《预算法》、《会计法》等有关法律和行为法规，结合我区实际，特制定本规定。
第二条 区属各行政事业单位、国有独资及国有控股企业、群团组织、隶属行政事业单位的协会和学会、各乡镇人民政府(以下简称单位)，严格遵照执行本
规定。
第三条 进一步规范财政管理制度改革，加强内部监督，建立约束机制，从体制、机制等方面消除单位
产生“小金库”等滋生腐败现象行为。
第四条 坚持依法理财，完善财务管理制度，使财务管理工作逐步实现规范化、制度化、法制化和科学
化。
第五条 各单位财务活动在单位负责人的领导下，按照《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》
等国家有关法律法规开展工作。
第六条 强化监督检查工作，发现问题及时纠正和
处理。
第二章 单位预算管理
第七条 单位预算由收入预算和支出预算组成。单位预算要按照部门预算的要求，科学编制。单位收入预算应根据自身的行政任务、事业发展计划以及单位自身的收入项目、增收因素，实事求是地将各项收入
编入预算。
单位支出预算应贯彻量力而行、量入为出、勤俭
节约、杜绝浪费的原则如实编报。
第八条 财政部门批复单位预算时，要根据《中华人民共和国预算法》，结合当年财力的实际情况，统筹考虑，突出重点，完整规范，依法审批。科学合理地利用好各项财政资金，力争使有限的财政资金发挥
最大的效益。
第九条 预算批复后，各单位严格执行预算，确保
预算执行的严肃性。
第三章 单位收入管理
第十条 行政事业单位收入包括财政预算拨款收入、上级补助收入、经营性收入、附属单位上缴收入、上年结余收入及其它收入。国有独资公司及国有控股公司存款利息收入和在国内外投资收益收入等。 第十一条 切实贯彻区政府《关于进一步加强非税收入管理的规定》(青府办发〔2008〕1号)。严格
政府性非税收入的解缴、减免、票据管理，实行“收支两条线”管理规定，不得截留、占用和挪用。 第十二条 深化国库集中收付管理制度改革，强化银行帐户管理。各单位要严格执行区政府《关于印发区级行政事业单位银行帐户管理暂行办法》(青府发〔2005〕81号)和区委、区政府《关于在区级部门实行国库集中支付的实施意见》(青委办〔2003〕50号)，所有银行帐户及其资金，由财政部门统一管理，严禁
公款私存。
第十三条 各单位加强财务收支管理，严禁将单位资金或其它非税收入转交非财务机构管理、帐外设帐、私设“小金库”和公款私存;严禁截留收入，虚列支出或与下属单位或个人相互勾结，弄虚作假，套取资金。严格执行国家有关现金管理的规定，严禁坐收坐支;严禁将财政资金或其它公款私自借出和进行其它
商业投资。
第四章 单位支出管理
第十四条 各单位在支出管理上要建立健全内部管理机制，严格执行财务制度，遵守财经纪律。防止多头审批和无计划开支，认真执行各项开支标准，节约各项支出，提高资金使用效益。对重大支出项目，
必须集体讨论决定。支出要按照财政部颁发的政府收
支分类科目，进行分类管理。
第十五条 严格执行财政专项资金管理办法。财政拨付给单位的专项资金，必须严格管理，保证专款专用，实行专项核算，主管部门不得截留、占用和挪用。各单位要对专项资金支出的使用、项目进度、使用效益等情况进行事前、事中、事后的监督检查，实行跟
踪问效。
第十六条 严格执行国家工资制度改革、规范津补贴发放制度等相关规定，加强单位公用支出项目的重
点管理。
第十七条 严格预算约束，按照收支平衡的原则，
统筹安排资金，确保财政预算执行。
第五章 资产管理
第十八条 各单位要严格执行国家有关资产管理的规定，切实加强和完善单位资产管理工作。 第十九条 各单位要按照“统一领导，归口管理，分级负责，责任到人”的原则，建立健全分管领导负责、财务管理机构、资产管理机构和使用机构分工协作的管理体制。加强监督检查，防止资产流失。 第二十条 各单位要实行统一核算、分级建帐的核算方法，财务机构负责资产总帐和分类明细帐的核算，
由资产管理机构统一登记、管理。要建立统计报告制度，按有关规定如实向区国资办报送资产统计报表。
第二十一条 严格执行区政府《关于严禁区政府各部门及公益性事业单位提供借款担保和规范事业单位向金融机构举债行为的通知》(青府发〔2008〕10号)的规定，不允许用资产为其他单位、企业或私人提供信贷担保及其他财产担保。未经资产管理部门批准，不允许擅自把本单位的资产出租、外借，不准向职工
和个人集资或借款。
第二十二条 大型、贵重设备的购置及永久性设施的建造，应组织专业技术人员论证，进行可行性研究，实行科学民主决策，并纳入固定资产投资计划。购置属于政府采购管理范畴的固定资产，须按规定程序报
经有关部门审批。
第六章 监督检查
第二十三条 加强单位建帐监管。按照《四川省会计管理条例》的要求，对单位总帐、银行存款日记帐、现金日记帐实行财政建帐监管，确保帐簿设置的合法
性。
第二十四条 各单位要把内部财务管理的监督工作摆到重要位置，贯穿财务管理工作全过程，明确领
导责任，建立定期检查内部财务管理监督检查职责，
做到监督检查经常化、规范化、制度化。
第二十五条 监察、财政、审计等部门，要依法认真履行财务监督职责，加强财务监督检查，对违反财务规章制度的问题进行检查纠正，构成违纪、违法的
及时移送纪检、司法机关。
第七章 附 则
第二十六条本办法由区财政局解释。
第二十七条本办法自公布之日起执行。
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