河北省农村妇女土地权益纠纷状况调查
近年来,在河北省广大农村,妇女土地承包经营权及其他相关权利得不到有效保障的现象依然存在,甚至在某些地方还很突出,由此引发的农村妇女土地权益类纠纷激增,成为严重影响农村社会和谐稳定的热点和难点问题。
一、河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况及特点
1.河北省农村妇女土地权益纠纷的基本情况
本调研报告中所指的农村妇女土地权益,是指农村女性居民应当享有的土地承包经营权及与土地承包经营权直接相关的其他权益,包括土地征收补偿权、土地入股分红权等。这是目前我省农村妇女享有的财产权利中非常重要的一部分内容,但在现实生活中这部分权利受到侵害的现象仍比较突出,这一点可以从相关部门提供的资料及笔者实地调研中得到印证。据河北省妇联统计,自2000年以来,全省各级妇联接待农村妇女土地权益信访案件呈逐年上升趋势,一般占财产权益类信访案件的60%左右,有的年份甚至达到80%以上,其中相当一部分曾经赴省进京集体上访。2010年受全国人大常委会委托,河北省人大常委会对妇女权益保障法律法规在我省实施近五年来的情况进行了专题执法检查。结果表明,部分妇女土地承包权及其相关权益得不到落实,是我省在依法维护妇女合法权益方面存在的四大问题之一。其中,河北省高级人民法院在向省人大提交的情况汇报中,也明确指出,在运用司法力量维护妇女权益方面存在五大问题,其中有三个方面,从不同的角度涉及到农村妇女的土地权益保障不力问题。笔者在对廊坊、沧州、石家庄部分县市的调研中也发现,这一问题普遍存在、非常严重。
从调查情况看,我省农村妇女土地权益纠纷,一般发生在农村妇女与两类主体之间。
一类是与个人发生纠纷。在调查中发现主要有以下两种情况:第一种,出嫁女在娘家的土地承包权如没有收回,则由她的娘家人实际行使该权利及附着在土地上的其他权利,如征地补偿款等,导致妇女在主张权利时产生纠纷。第二种,农村妇女离婚后,原分配在夫家的土地承包经营权无法分割,权利主张受限;即使分割,由于离婚妇女通常不在夫家所在村居住,其土地承包流转权及其他相关权利也易于被前夫及其家人侵害。如在廊坊市广阳区就发生过几起妇女离异后,由于长期不在本村居住,原夫代领土地补偿费的情况。由于二者之间婚姻矛盾很深,造成离婚妇女想要收回属于自己的土地补偿费用难度非常大。发生在农村妇女与个人之间的土地权益纠纷相对较少,也易于解决。
另一类是与代表多数村民的村委会发生纠纷。可分为以下几种情况:第一种,出嫁女无地可种,婆家分不到地,娘家地被强行收回。第二种,妇女离婚或丧偶后,其在前夫家时承包的土地被村集体强行收回,回到娘家后,娘家村集体亦不能分给其土地。这种情况占相当比例。据省妇联相关资料显示,妇女离婚后,其在前夫家的承包地被村集体收回的占24.5%;回到娘家后,村集体不分给土地的占44.0%。第三种,妇女招夫上门,夫婿不被新的集体经济组织所接纳,不能分得承包地。目前,农村地区对“闺女户”中某一个女儿招夫上门普遍给予了认可,而对其他招夫上门的情况,又普遍持否定态度。由于土地承包经营权的缺失,自然地,依附于其上的其他相关权利,如征地补偿款分配权、股份分红权、村公共福利待遇等权利也一并被限制或剥夺。由此引发的农村妇女与村委会之间的土地权益纠纷相对占大多数,且较难解决。
2.河北省农村妇女土地权益纠纷的特征
通过调查分析,可以看出,农村妇女土地权益纠纷呈现出如下特点:
第一,发生纠纷的双方主体地位通常不平等。农村妇女与村委会之间的纠纷最常见,双方地位明显不平等。村委会代表的是大多数村民的利益,且手中握有法律赋予的强大的自治权。处于婚姻变化中的少数农村妇女(表现为出嫁女、离婚妇女、丧偶妇女及招赘妇女)“要地”、“要股”、“要福利”通常会造成其他村民利益的减少。一旦出现利益之争,为保护所谓多数人利益,村委会就会以享有的“自治权”通过“村规民约”“合理合法”地剥夺或限制这些弱势的农村妇女的利益。双方在实力上和所谓“道义”上的差距,使得村委会“得理不饶人”,而处于弱势的农村妇女要争得自己的那份合法权益则困难重重。
第二,妇女土地权益主张通常是迫于生存压力或存在巨大的利益诱惑,因此这些农村妇女一旦走上维权的道路,其意志便极其坚定,不会轻易妥协。而且为了增强对抗性,相同处境的妇女还很容易团结起来,共同行动,形成集体上访。这也是妇女土地权益纠纷通常矛盾激烈、涉及面广且解决难度很大的一个很重要的原因。
第三,尽管我省农村妇女土地权益纠纷具有一定的普遍性,但在某些县、乡、村却少有纠纷,即使有,也得到了较妥善的处理。这说明,在国家层面缺乏统一制度规定的背景下,各级政府只要以执政为民的理念统领这一工作,创新机制建设,就能把纠纷减少到最低限度。
二、解决农村妇女土地权益纠纷的难点分析
针对上述纠纷,我省多个县市通过多种途径积极调处矛盾,取得了一定成效。但农村妇女土地权益受侵害问题未能根本解决,暴露出现有制度供给和以此为前提的救济渠道存在诸多困惑与难点,需要我们认真关注。
1.现有制度供给存在的矛盾和问题影响了行政干预与司法救济的力度
纠纷发生后,无论是通过政府行政调解、农业承包合同仲裁机构仲裁还是法院审理,相关部门都需依政策或法律进行处置。但相关政策、法律或为空白,或存在缺陷和不足,影响和制约着救济的顺利进行。主要表现有二:第一,现行法律对清理违法的村规民约的部门和程序缺乏明确规定,导致村委会或村民会议往往通过村规民约侵害农村妇女的土地权益。第二,现行国家层面的法律、政策存在缺陷与不足,诸如对土地承包经营权的主体是个人还是农户规定不明,对农村集体经济组织成员的内涵与外延没有界定,对此类纠纷的性质未予明确,等等。本省又没有统一的地方性法规和政策出台,导致在实务中由于认识不一致,出现不同的做法,不能全面有效地保护农村妇女的土地权益。
2.相关部门解决纠纷的动力与压力不足,现有调处机制创新不够,导致救济的实效性大打折扣
在一些地方,由于政策法律依据不足,再加上缺乏相应的绩效考核制度和对村委会的侵权责任追究制度,某些基层政府与法院解决农村妇女土地权益纠纷的积极性不高,能动性不强。这种消极态度直接影响着现有调处机制的创新力度,导致行政调解与司法救济的实效性大打折扣。在某些乡镇官员看来,乡镇政府机关与村委会是指导关系而非领导关系,乡镇政府机关不能以行政命令干涉村级自治组织的自治范畴内的事务。如果走司法途径,某些法院却往往以纠纷性质不属于法院审理的范围或认为案件涉及农村集体经济组织成员资格,或考虑到将来执行难而不予受理。当司法的能动性荡然无存时,也截断了失地农村妇女获得法律救济的最后途径。
针对上述纠纷特点和解决不力的难点,探索建立适合我省省情的、政府主导的保护农村妇女土地权益的纠纷解决机制势在必行。
(本文系作者主持的2010年度河北省社会科学基金项目《河北省农村妇女土地权益保障机制研究》的阶段性成果之一)
作者单位:中共河北省委党校政法部
(责编/郭建民)
作者：兰建勇
摘要 土地是农业和农村工作的核心，是农村发展改革和稳定的基础。本文通过对中部某乡镇土地承包经营状况进行了深入调查研究，分析了产生土地承包经营纠纷的主要原因，并结合作者本身多年的基层工作经验提出了加强农村土地承包管理工作的建议。
关键词 农村工作 土地承包经营 纠纷 调查研究
松滋市涴市镇地处鄂西南、紧邻长江，国土面积148平方公里，耕地面积80031亩，辖17个行政村、1个社区居委会，人口5.8万人。2010年，全镇农业总产值3.46亿元，农民人均纯收入6350元，是一个典型的湖区农业大镇。2004年11月到2005年4月，该镇依法完成了农村土地二轮延包工作，当年该镇有27个村，除同忠垸、联新、灵福垸、四兴垸4个村因土地整理工作未启动外，其他23个村共11005个农户、44255块田、67967.87亩土地进行了确权登记工作，通过确权确地，理顺了农村土地承包关系，稳定了土地承包期限，使广大农民吃了“定心丸”。目前，全镇共有12785个农户，承包经营农村土地户均承包土地6.26亩。
一、现状分析
土地是农业和农村工作的核心，是农村发展改革和稳定的基础。自开展农村土地二轮承包以来，经过六年的时间，农民承包积极性不断提高，对推动该镇农业产业化起到了积极作用。该镇土地承包经营情况呈现出以下三个特点：
(一)土地规模经营规模小、种植作物单一。
首先，土地集约化程度比较低。全镇现有规模经营户数量比较少，30亩以上的经营户仅14户，最大规模也只有75亩，且经营形式没有从根本上摆脱传统农业的经营模式，农业机械化程度相对较低。其次，产业结构仍以传统农业为主。农业结构上仍以传统的粮、棉、油等农产品种植为主，农业产业化程度比较低，农产品加工程度低，基本上还停留在农产品生产的上游，没有形成以农产品生产为核心农副产品加工业，全镇仅有两家较成规模的棉花加工企业。
(二)土地流转量逐年萎缩、流转周期变短。
一方面，土地流转总量逐年减少。近六年以来，该镇土地流转规模分别是：2005年10000亩以上、2006年8656亩、2007年7118亩、2008年6345亩，2009年6100亩、2010年5838亩。另一方面，土地流转周期变短。土地流转的形式多以短期流转和代耕代种为主，农民对土地的依存度高，仍然把有限的土地视作最后的退路和生存的保障。其三，土地流转程序不规范、问题较多。土地流转不上报、不备案、不签订书面合同的现象比较普遍，口头协议流转较多，全镇924户流转土地，仅36户通过镇财政所鉴证流转合同。
(三)农村土地承包纠纷呈现逐年上升趋势。
其一，土地承包纠纷数量逐年增加。近5年来，通过该镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会调处土地纠纷日渐上升，分别为：2006年16起，2007年20起，2008年25起，2009年33起，2010年上升为41起。其二，随着国家惠农政策逐年加强和农业收益较快增长，农民种田的热情高涨，弃田让地的农户逐年减少，提前结束土地流转合同的农户越来越多，因此而导致的各类纠纷也逐年增加。如2008年，该新发桥村10组农户要求承包大户刘某将确权后的84亩耕地退还引发的纠纷。该合同是在完善二轮延包以前(2000年)签订的，合同期限为15年，当时由于种田负担重、效益低，很多农户抛荒弃田，刘某主动要求承包，并在承包期内为改造农田设施，提高地力花费了大量人力物力，为此，双方发生了剧烈矛盾，甚至出现了打架伤人、毁坏设施等过激行为。这些纠纷的发生，对提高土地集约化经营、推进农业产业化、维护农村社会稳定产生了不可忽视的影响，本文重点对因土地承包经营引起的纠纷进行了调查研究。
二、类型及成因
1、土地经营权侵权引发的纠纷。(1)在原出生地取得承包地后，婚嫁到新地或者男到女方落户的，因原出生地收回其承包地而引发的纠纷;(2)死亡后，土地承包经营权是否取消而引发的纠纷;(3)取得承包地后，因升学、入伍提干、工作等原因，户口也迁出(离乡应离土但未离土)，土地承包经营权是否保留引发的纠纷;(4)自动放弃承包地进城经商务工人员，但户口仍在原地(离土未离乡)，土地承包经营权是否保留引发的纠纷。(5)外出打工将土地转包给他人，因中途收回引发的纠纷。
2、土地流转不规范导致的纠纷。由于国家“三农”优惠政策的出台，农村土地越来越俏。因原农村土地流转手续不完备、不配套、不规范而引发的土地承包纠纷频频发生。一是转包转让型纠纷。如税改前，种田效益不高，一些农户将土地转让给他人承包，其税费也相应地由接受者承担。现在不仅土地税费减免，而且种粮还可以拿到“两补”，原承包户纷纷要求被转让户退还其承包地，被转让户又不愿退，于是双方发生纠纷。二是代耕代种型纠纷。一些农民承包集体土地后，没有耕种土地，而是转让给他人种植，后来原土地承包人欲收回土地经营权，与种植人发生纠纷。这也是比较普遍矛盾纠纷。
3、因土地被征用引发的纠纷。近年来，农村的土地越来越多的地被征用(主要是油田钻井过程中临时和永久占地)。因征用土地引发的纠纷逐年增加，甚至有愈演愈烈的趋势。在此主要是指承包地征用补偿费用分配纠纷，即被征用承包地的农民与农村集体经济组织就其取得的土地补偿费用的金额发生的纠纷。包括承包地被依法征收的承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，从承包方手中分包或承租土地承包权的第三人请求获得青苗补偿费、地上附着物补偿费的。2009年，同兴村因油田征地，原承包人张某与现耕种经营户谢某因征地补偿费引发纠纷，镇农村承包土地矛盾纠纷调解委员会与村委会进行多次调解，最终谢某适当支付给张某部分资金后，矛盾才得以化解。
4、侵犯承包经营权导致的纠纷。一般是第三人作为承包方与作为发包方的村集体签定承包合同，但签订时未征得该村村民或村民小组的同意，引发村民与第三人或者三者之间的矛盾。这类问题大多因土地抛荒、弃田等原因引起，村委会把握政策不准、责任心不强、未充分征得广大群众同意。如丙码头村委会2006年将原属该村1组的荒滩，发包给张某植树，4年后，1组村民因不满而导致的纠纷。
三、原则和做法
(一)把握的原则。
该镇在处理土地承包经营引起的纠纷中坚持慎重对待、妥善解决，重点把握了以下三点原则：
1、 严格执行农村土地的有关法律和政策规定。对土地纠纷，总体上要依据土地管理和农村土地承包的法律法规进行妥善的解决。无论采取什么方式延包，都必须充分尊重历史，尊重政策,大稳定小调整，保持土地承包关系长期稳定。
2、坚持公开、公平、公正的原则。矛盾纠纷双方要在平等自愿的前提下进行调解，调解过程中要充分做到程序公开、信息透明，确保双方当事人的公平权益。
3、实行多方联动，分级负责。村委会要充分发挥作用，及时掌握第一手情况，积极引导双方协商，力争将矛盾化解在基层、处置在萌芽状态。村委会无法解决的，由镇调解委员会要及时组织司法、信访及财政进行联合调解，实在解决不了的，可通过仲裁或法律诉讼解决。
(二)该镇的做法。
针对该镇土地经营权、土地流转引发纠纷的特点，在实际处理过程中主要采取以下四种办法：
1、因承包经营经权引发的纠纷，要依照土地承包法的相关规定，充分保护农民的土地承包经营权，特别是要尊重和保障外出务工农民的土地承包经营权和经营自主权。按照《农村土地承包法》的规定，承包期内，除承包方全家转为非农业户口的，不得收回农户的土地承包经营权。对外出农民回乡务农，只要在土地二轮延包中获得了承包权的，就必须将承包地还给原承包农户继续耕作。村级组织已经将外出农民的承包地发包给其他农户耕作的，如果是短期合同，应当将承包收益支付给拥有土地承包权的农户，合同到期后，将土地还给原承包农户耕作;如果是长期合同，则尽快修订合同，将承包地及时还给原承包农户，或者在协商一致的基础上，通过给予或提高对原承包农户补偿的方式解决。对外出农户中少数没有参加二轮延包、现在返乡要求承包土地的，要区别不同情况，通过民主协商，妥善处理。如果该农户的户口仍在农村，原则上应同意继续参加土地承包，有条件的应在机动地中调剂解决，没有机动地的可通过土地流转等办法解决。
2、因土地流转不规范导致的纠纷，尽快理顺手续、规范行为。一是引导矛盾双方沟通协调、平等协商。二是规范土地流转合同，规范流转双方的权利义务。
3、因侵犯承包经营权引发的纠纷。考虑到承包方因多年经营已形成了一定的种养殖规模，一方面要保护现有承包方利益，不能毁坏设施，抢种土地;另一方面要维护广大群众的利益，在合同期内，可以引导双方协商谈判，以土地入股的形式参与分红，合同期满后，再按规定进行发包。
4、因土地被征用引发的纠纷。按照被征用土地的补偿标准全额将补偿费落实到被征地农户。不能调整土地的，要引导失地农户从事新的产业或外出务工。第三人请求获得补偿的要本着实事求是的原则，组织双方协商，给予适当考虑。
四、对策与建议
通过对该镇土地承包经营纠纷的调查思考，对加强农村土地承包管理工作提出以下三点建议：
1、加强政策宣传力度，引导农民有序维权。指导农户依法、自愿，有偿的流转土地，引导农户签订统一规范的流转合同，按程序變更土地承包经营权证书，对无证农户进行补发，对遗留问题予以妥善解决，使土地的权属关系进一步明晰，使土地流转迈入规范化的轨道。规范完善农村土地流转管理、土地承包经营权证管理、土地档案管理等制度，构筑了农村土地承包管理的长效机制，提高干部执行党的农村土地政策和法律法规的自觉性，不断增强农民依法维护自身合法权益的意识。。
2、建立健全服务网络，助推土地规范管理。积极探索建立健全土地流转服务体系，在先行试点的基础上，建立健全乡镇服务站、村级服务室为主的乡村土地流转服务网络，有效助推农村土地流转规模化经营。
3、加快推进土地流转，鼓励土地规模经营。加快推进农村土地承包经营权流转，实行适度规模经营，是发展现代农业、建设社会主义新农村的客观要求，是稳定农村土地承包经营制度、发展农村经济、增加农民收入的重要举措。党的十七届三中全会把土地流转和规模经营提升为促进农村经济发展的重要内容，将土地的无序流转变成有序流转，坚持在“依法、自愿、有偿”的前提下，建立土地流转平台，鼓励引导农民依法、有序的流转土地，特别是农民专业合作社运作较规范的村，可以倡导农民以土地经营权入股的形式，促进农户与合作社双赢，从而从根本上解决土地承包经营纠纷问题。
(作者单位：湖北省松滋市涴市镇人民政府)
作者：陈良
【摘 要】如何解决土地纠纷必须了解土地纠纷的特点，建立有效的管理机制。
【关键词】土地纠纷；权属；措施
0.前言
土地纠纷是土地管理的一项重要工作，合理解决土地纠纷必须深入了解土地纠纷的主要矛盾和掌握正确的理论方法。
我国作为一个农业大国，“农业、农村、农民”三农问题一直是党中央、国务院关注的重点。而作为农民的生存之本-土地，往往是纠纷经常产生的根源。这一问题一直困扰着农民，土地纠纷源于何处，土地纠纷该如何合理解决，本文通过对土地问题的调查和反思，提出几点粗浅意见。
近几年，涉及农村土地矛盾和问题的内容占群众上访内容总量的40％左右，涉及农村土地纠纷的案件也占有很大的比重。具体讲，主要有以下几个方面的内容：
第一，土地权属不清。农村在推行联产承包责任制时，大都实行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地争议较多；文革前，有些场社体制改革，有些退场不退地，留下了纠纷隐患；而部分乡镇一直沿袭“谁有土地谁耕、谁承包”的做法，造成了农民争占“祖宗田”，“祖宗地”现象突出；村集体与村集体之间也存在着相邻地段土地的归属问题的争夺。
第二，农村依法用地观念差，越权发包的情况突出。农民依法用地的观念比较薄弱，农民不按国家的规定合理使用土地，而是任凭自己的意愿违反有关规定使用土地，给邻地的使用权造成侵害，由此引起纠纷。再者，有的乡镇干部及村委会基层干部对集体土地的开发使用缺乏科学规划，土地用途管制制度不落实执行，村委会或村民小组自作主张越权越级向外发包土地，而依据《国土法》和《村民委员会法》规定，村社出让、租赁土地不通过村民讨论，没有得到三分之二村民同意，村委会不得违反民主设定原则同外签订合同，而村委会或村民小组的法制观念薄弱，基本上不依法行使权利，这是产生土地纠纷原因之一；有的基层干部以牺牲农民的承包地为手段，严重违背土地操作程序，隐瞒实情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地纠纷。
第三，开采矿业、外包林地，给生态造成破坏，环境被污染，农民反映强烈，要求收回土地，却得不到解决。破坏生态平衡，农民要求中止合同，收回土地，发挥土地的正常功效，但有些地方对此类问题迟迟不解决，或得不到合理解决。
第四，地方政府征地遗留问题得不到有效解决。诸如为了兴建高速公路；为了城市开发，需要统一征收农民土地。本来，这种统一规划、统一布局、统一建设是一件造福于民的好事。地方政府征用农民的大量土地，而农民却得不到合理的补偿，由此而引发土地纠纷。
第五，擅自转包、重复发包或单方毁约改变土地用途。随着土地的不断增值，有的村委会把同一土地重复发包，造成“一地两包”；而不少承包商为了短期利益，擅自转包，严重损害集体利益，有的甚至单方毁约，违法毁损承包标的物，导致纠纷发生。
土地是农民的衣食之源、生存之本。农民失去了土地便意味着生活无着，势必积怨成愤，引起纠纷。而土地纠纷是否得到合理有效的解决，既关系到人民政府是否认真践行“三个代表”重要思想的问题，也关系到人民法院司法为民的形象。应引起各级政府和法院的高度重视。
如何切实解决土地纠纷，是摆在各级人民政府面前的首要问题，因此，作为政府，应从以下几方面做好土地纠纷的调处工作：
（1）做好土地确权工作，是解决土地权属不清的关键。村民委员会应依《土地承包法》行事，将荒地、坡地及农场边界地等无人管理的地列入集体土地，禁止农民非法据为己有；亦可通过公开招标等方式，使这些无人管理的土地尽其所用，通过合法程序转移其使用权。对于村集体与村集体的土地权属纠纷，大多可以依据划分村时的分界线确定，若未划分村界线，双方应通过和解方式和平解决。
（2）建立群众监督机制，监督基层干部对《国土法》与《村民委员会组织法》中有关规定的执行。凡涉及到群众切身利益的事情，都要由群众讨论决定，并由群众监督实施，使村务管理逐步走向制度化、规范化。基层干部亦应对农民使用土地情况加以监督，切实保证农民依照法律法规合理利用土地，以免造成农民内部矛盾的产生。
（3）坚持平等、公平原则，规范承包手续，确保农民利益。村委会基层干部应坚持平等、公平地与外来公司签订有关土地合同，积极调动农民参与，不应为了眼前的利益而忽视了长远的利益，更不应为了自己的利益而置农民利益于不顾。基层干部在转让、租赁、转包土地前，应充分采纳村民意见，坚决走“全村一盘棋”的路子，牢牢树立爱民、想民、为民思想，切切实实执行《中共中央关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、《中共中央关于做好农民承包土地使用权、流转工作的通知》等文件精神，依法办事，阳光操作，切实保护农民的长远利益。
（4）以“三个代表”重要思想为指导，平息纠纷，化解矛盾。伴随着城市建设的深入，海南基础设施建设方案不断出台。必要时，政府会征用农民的土地，因此，土地在征用过程中出现的种种矛盾是不可避免的。但是我们坚决反对政府有关人员急功近利，用简单的工作方法粗鲁地解决问题，从而使矛盾激化。在处理过程中，政府有关干部应贯彻落实“三个代表”重要思想，深刻领会中央关于土地方面的路线、方针、政策，结合本地实际，着眼于为人民群众谋利益，提高农民的民主意识和法制意识，发挥农民对村委会的监督功能，以保护农民的自身权益。发生矛盾后，应通过疏导或说服教育等方式妥善处理，也可以通过正确使用经济政策的法律手段加以处理。
人民法院在审理此类案件时，必须依照法律和行政法规的规定，树立司法为民的思想，强化宗旨意识、职业意识，以实现全社会的公平和正义，维护社会稳定为己任，审理好涉农案件，维护农村土地承包关系的稳定和促进农村土地的合理流转，切实解决土地纠纷。
第一，树立司法为民的思想，注重“社会效果和法律效果”的统一。土地纠纷案件，不仅涉及到农业的发展和农村的稳定，更重要是涉及到广大农民的切身利益，具有很强的政策性和法律性。因此，审判人员要有全局观念，以“三个代表”重要思想为指导，在审理此类案件中，应根据国家农业发展政策，既要维持土地承包长期稳定性，又要根据农业科技发展和市场需要为农业产业结构的调整提供法律保障；既要保持农村稳定，又要保护农业产业结构的调整及合同当事人的合法权益，以促进经济的健康发展。
第二，严格审查土地承包合同的效力。近几年，法院审理的土地承包合同纠纷案件中，因对合同效力提出异议并发生纠纷的占有很大的比例。如何确认土地承包合同的效力，是审理好土地纠纷案件的关键。因此，审判人员应根据《中华人民共和国土地管理法》，《农村土地承包法》等法律、法规和最高人民法院的司法解释以及中央有关文件的精神来确认合同的效力，严格审理，依法判决，维护当事人的合法权益。对于《农村土地承包法》实施后的行为，应当适用《农村土地承包法》，对于《农村土地承包法》实施以前的行为，应适用当时的有关规定，当时没有规定的，可参照适用《农村土地承包法》的有关规定来处理。
【参考文献】
［１］国土资源案例分析，中国大地出版社．
［２］农村土地承包法．
［３］中华人民共和国土地管理法．
作者：杜刚
按照xx县农经总站的具体要求，笔者就二轮土地承包以来，发生在我镇的一些土地纠纷情况，进行了一次详细调查，并针对土地纠纷发生的一些原因进行了分析，同时，也提出了一些具体建议，其内容如下：
一、基本情况
xx镇位于xx县城正东约xx华里处，下辖x个行政村，x个自然屯，现有农村住户xxxx户，农业人口有xxxxx人，农村劳动力xxxx个，耕地面积为xxxxxx亩，人均占有耕地xx.x亩。其中，有耕地的农户为xxxx户,占全镇总农户数的xx%，没有耕地的农户为xx户,占全镇总农户数的x%。
二、调查情况
自1998年二轮土地承包以来，随着农村改革的不断深入和社会的迅速发展，特别是“一免两补”政策出台以后，农民从事农业生产的积极性空前高涨，随之而来的一些土地纠纷现象也时有发生。经过调查，全镇x个行政村，除了xx村(后来的移民村)以外，均有过土地纠纷现象的发生。其中，表现最为突出的有xx村、xx村、xx村。据详细调查，到目前为止，全镇共发生过土地纠纷xx起，占农户总数的x.x%，其中，有xx起通过了法律部门立案进行了解决。在我镇发生土地纠纷的原因，归纳起来主要表现在以下几个方面：
1、村干部责任心不强，造成土地纠纷。
在一轮土地承包向二轮土地承包过度期间，由于一些村的领导干部对土地发包这一问题认识的程度不够，在工作过程中不认真负责，遗留下来了很多问题，也造成了一些不该发生的土地纠纷。在我镇表现最为突出的就有一例：原xx村在二轮土地承包时，有xx来户农民本来在一轮土地承包时，已经分到了土地，可在二轮土地承包时,却没有分到土地。后来该村被告上了法庭，但由于该村在二轮土地承包时没有留下机动地，所以该问题至今也没有得到圆满解决。
2、农民重视程度不够，导致土地纠纷。
前些年，由于粮食产量低、经济效益不好，致使一些农民不愿种地，甚至随便弃耕土地，或在外出打工时，私自把自己的土地转包给他人，根本就不通过发包方进行正常的土地流转，等后来发现土地值钱了，知道自己不种地确实亏大了时，才想找村里要回自己的承包地，但由于时间较长，遗留下来的问题又十分复杂，所以，在处理这些土地纠纷问题上，也就加大了难度。
3、乡村干部强加干涉，引发土地纠纷。
在税费改革以前，由于一些农户欠农业税，或欠集体的各种款项，其土地被村里没收，一些村干部甚至把个别农户的承包地强行对外转包，或干脆收回其土地，作为村里的机动地对外发包，用来偿还农户的各种欠款,致使一些农民流失了土地，等农民知道自己被剥夺了土地的经营权时，便会向村里讨回自己的承包地,所以，同样会引发出一些土地纠纷。
4、群众法律意识淡薄，形成土地纠纷。
前些年，由于一些农民的法律意识淡薄，在土地流转过程中，完全处于盲目的、自发的、无政府状态。自己的土地想种就种，不想种就不种，甚至出现了双方不签定任何书面协议，就互换、转包或转让其土地的现象。时间一长，一方不想承认私下达成的口头协议，这样也很容易形成土地纠纷。在我镇原地营子村就发生过这样一个案例：村民秦玉成和韩敬昌私下换地，在二轮土地承包时，两家的土地只剩下了一家的土地，所以，形成了土地纠纷，经过镇政府多次协商解决，至今也毫无结果。
三、几点建议
1、加强领导，纳入工作主干线。
实行“以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度”，是十一届三中全会以来党的整个农村基本政策的核心内容，而农村土地实行以家庭承包经营为基础的制度，则是党在农村一系列基本政策的基石，为此建议各级人民政府一定要加强领导、高度重视人地关系问题，真正把此项工作纳入各级政府的重要议事日程。
2、深入基层，经常检查和落实。
经过调查，发现形成土地纠纷的原因是多种多样的，但是，也有一些土地纠纷的本身就是一种矛盾。比如说，户在人不在，有人没有地，增人不增地、减人不减地等，这本身就是一种矛盾。如何解决这些矛盾，建议上级有关部门要深入村屯、调查研究、完善和制定一些配套的政策和措施，经常检查，发现问题及时解决，以便化解一些不必要的矛盾。如果解决不好这些矛盾，就会影响整个农村的社会稳定，甚至还会引发出一些新的矛盾。
3、提高认识，认真宣传土地法。
《农村土地承包法》关系着广大农民的切身利益，经过调查，发现一些土地纠纷的发生，完全是因为没有正确贯彻《农村土地承包法》而造成的，为此，我们一定要通过广播、电视、“政务公开”等多种形式，加大对《农村土地承包法》的宣传力度。以稳定、规范、维权、发展为重点，树立起依法维护农民土地承包经营权的意识，增加保护农民的物质利益和责任感。
4、加强培训，提高干部的素质。
经过调查，发现一些土地纠纷，是由于一些乡村干部素质不高，对一些政策的解释和 执行政策时发生了偏差所造成的，乡村干部是农村政策的宣传者和执行者，如果乡村干部本身就不懂政策，不懂《农村土地承包法》，凡事总是按照自己的想法去做，根本不顾人民群众的利益，势必会造成一些隐患，为此，建议有关部门一定要切实抓好乡村干部的素质教育，时刻把党和农民群众的利益放在首位，为广大农村的社会稳定，为农村经济的健康发展，做出自己应有的贡献。
开放专科2003秋法学学号：037200213姓名：夏如军
2003年3月1日正式实施的《中华人民共和国农村土地承包法》以法律的形式肯定了农民的土地承包经营权，把农村土地承包政策上升为法律，规范了农村土地承包，为农村经济的发展提供了法律保障。而在今年光坡镇司法部门调解的农村群众纠纷案件中，涉及农村土地承包纠纷的有上升趋势，这类案件常常涉及多人利益，稍有不慎，很容易引发群体事件，甚至危及一方的治安恶化。为了解全镇农村土地承包纠纷情况，我于2005年10月8日到11月10日，分别到镇司法所和各个村组进行了调查摸底。重点走访了光坡、大龙、中间坪、潭油等4个村的农民群众，对23名该类纠纷案件当事人进行了回访，与镇有关部门进行了专题座谈,初步掌握了光坡镇农村土地承包纠纷的基本情况。
这次调查结果表明，目前，光坡镇农村土地承包运行总体情况良好，《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，也深受广大农村干部群众的欢迎，土地承包，有法可依，有章可循，从程序形式到实体内容，都越来越规范合法，从而全面推动了全镇农村经济的发展。但是随着农村承包经营范围的不断扩大，极少数没有及时更新观念等存在的问题也日趋突出，制约了农村经济结构的正常调整，影响了农村经济的发展和农村的社会稳定。光坡镇是港口区的农业大镇，农业人口19378人，占全镇人口总数的91%，土地总面积98平方公里，海岸线长180公里，其中农田1.43万亩、耕地0.78万亩，林地8.42万亩，可发包土地在土地面积中 占有相当大比例， 调查中发现，在很大部分村组都有一定数量的土地承包纠纷存在，如耕地、林地、果园、鱼塘等承包中，在村组干部、农民等不同身份的人员身上都时有发生。
从镇司法部门处理的案件中分析，近年来，农村群众纠纷中，土地纠纷占了90%以上。而且在调查中发现，没有到司法部门要求调解的农村土地纠纷还大量存在。特别是国家的西部大开发政策和产业结构调整的出台，东南亚经济圈的经济迅速发展，临海、沿边、交通便捷的地域被商家看好，公路的建设，大厂场的进入，水产养殖业的迅速发展，以及集镇的建设，对土地使用的增加等占地赔偿的出现，涉及到集体和个人的经济利益，土地纠纷问题呈上升趋势。调查了解到， 1
农村土地的纠纷主要是:
1、土地所有权权属不明引起的群众与群众、群众与集体之间的纠纷;
2、土地权属证明模糊引起的村与村、组与组之间的纠纷;
3、地域界注不明确引起的户与户、组与组、村与村之间的纠纷;
4、个人与集体因土地占用赔偿引起纠纷;
5、合同引起纠纷;
6、侵权纠纷;
7、占用土地赔偿分配纠纷等。即使当事人不多，但是涉及多人利益的改变，如村民利益分配变化等，社会影响大，处理不好，矛盾易激化，影响农村社会稳定，必须引起高度重视。
造成这些纠纷的原因有：(1)、政府部门行为不规范，对农民的自主经营权干预过多，越权处理农村的具体承包合同，对经济林、池塘水库、虾、蟹养殖塘等承包合同的干涉尤为突出，有的甚至违法行政侵害到农民的土地利益;(2)、地方政府缺乏总体规范使用土地措施。有些部门为了单位的小利益，不顾大局利益，不顾环境保护，乱批、乱发放各种行政许可证，使一些法人和个人只顾眼前利益，乱占、乱用土地，损害了群众利益，引起纠纷。(3)、地方政府为了发展经济，默许和帮助投资商到地方建设，在没有做好群众思想工作，没征得群众同意的情况下，采用“先征用，后补偿”、“先征用，发展后补偿”、“补偿部分先征用，发展后再补足”等违法违纪强制征有土地方式，使有些工程因各种原因无法补足群众土地赔偿款而引起纠纷。(4)、政府部门工作不到位，缺乏对村组干部行政规范指导，造成农村承包合同的订立和履行中不必要的失误而引起纠纷。如有的村组干部漠视农民权益，往往巧立名目采取行政强制单方更改承包合同，有些农民土地、经济林、池塘水库等承包经营权尚未到期，就被强行收回或者另行发包，也不给原承包的农民合理补偿，有些村在发包土地时，违反民主议定原则，采用村委部分负责人“暗箱操作”的方式，根据个人好恶、亲疏远近擅自进行发包，引起群众不满，有些对外发包的土地承包手续不完备，未履行《土地管理法》所要求的程序，造成合同无效引发纠纷等。(5)、政府部门工作还不彻底。1980年实行土地承包，调整山界林权后，有些山界、土地的界注没有划清，权属问题没有处理好，造成村与村、组与组之间为争权属而引起纠纷。(6)、部分村组干部存在素质问题。他们对法律法规、政策了解少，缺乏对政策法律正确理解认识，在具体工作中按自己的意识形态操作，引起纠纷。(7)、村组干部对工作不负责。有的在填写山界林权证时盲目操作，没有根据实际，造成户与户之间的土地权属界注重叠而引起纠纷。(8)、新官不认旧帐。因为村委会负责人更换，新班子对前任村委订立的合同不满意，就否认原合同的效力，私自变更合同条款或对标的物重新发包，因为前几年订立的合同，一般期限较长，承包费基数较低，随着人均收入的提高，有的
发包人以合同承包费不合理为由，单方决定提高承包费，或者单方终止合同，另行发包，导致纠纷发生。(9)、妇女出嫁、离异的土地承包处理不合理。本村妇女出嫁或者离婚后，该妇女并未取得新的土地承包权，原土地承包合同也未到期，即单方终止合同，收回其原来承包的土地，使该妇女因为出嫁或者离婚丧失了土地承包权而引起纠纷。(10)、集体与农户之间在土地使用赔偿的分配处理不完善。个别村组土地属集体所有，原为荒地，后经农户开垦耕作，国家征用由原来的荒地赔偿转变成了耕地赔偿，赔偿发生了变化，而集体没有给农户适当的补偿，导致纠纷。(11)、土地部门对农村土地的使用管理不完善。对农村土地的合理使用没很好规划，导致有的群众私建乱搭，影响其他群众的正常生产和生活，引起了群众纠纷。(12)、违法侵占。有的群众为了个人利益，在没有征得他人和集体同意的情况下，故意侵占他人和集体的合法土地使用权，且又不对集体和被侵害群众进行赔偿，形成纠纷。
根据《中华人民共和国农村土地承包法》和有关政策，农村土地承包纠纷一般可以通过三种方式解决：一是基层调解组织解决;二是土地纠纷仲裁机构解决;三是通过诉讼解决。调查中发现，光坡镇调解组织在处理农村土地纠纷案中发挥了积极作用，收效非常大，受理的23例纠纷，调解解决了21例，有2例正在调解解决之中，深受群众欢迎和认可。但是，随着西部大开发和沿海农村经济的发展，农村土地纠纷会不断发生，而完善的纠纷解决机制是纠纷解决的有效途径和手段，因此农村土地仲裁机构必须急需建立。《中华人民共和国农村土地承包法》的实施，为解决光坡镇土地纠纷的现状，提供了可循之章，但土地纠纷矛盾源于多个层面，须标本兼治，多管齐下。为此，我提如下建议：
(一)尽快建立完善区农村土地仲裁工作机构，制定与《中华人民共和国农村土地承包法》相配套的规章制度;
(二)各镇政府要切实加强农村土地承包管理，规范农村土地承包行为;
(三)司法机关和镇政府要加强对农村基层调解组织的业务指导，强化基层调解，充分发挥基层调解组织在调解农村土地承包合同中的作用;
(四)强化农村法制宣传工作，提高农民的法律意识和法制观念，自觉守法、护法，自觉运用法律武器保护自身的合法权益，从而有效防止各种矛盾纠纷的发生;
(五)建立健全领导责任制和责任追究制，把矛盾纠纷纳入社会综合治理的管理，有关单位“一把手”作为化解矛盾纠纷工作的第一责任人;
(六)健全防范机制，切实解决关系群众切身利益的问题。对征用土地、工程建设等引起农村土地纠纷问题，必须及时分类依法处理;
(七)健全监督排查机制。坚持每月进村到组调查一次，及时制止不法行为，及时解决纠纷;
(八)健全调处机制，坚持就地解决的制度。一般的纠纷，由村(社区)调解;重大纠纷，镇调解委员会及时介入;必要时由区农村土地仲裁进行仲裁;
(九)健全组织保障、制度保障。成立矛盾纠纷调处领导小组，建立健全处理信访突出问题及群体性联席会议制度，保证矛盾纠纷调处工作制度化、规范化。
在涉及农村土地承包纠纷的处理中，虽然《中华人民共和国农村土地承包法》已经实施，但是其规定比较原则，不便具体操作。希望司法机关和各级行政部门，尽快作出相应的司法解释，完善土地承包的具体实施意见和细则，及其规章制度，从而妥善有效地解决土地承包纠纷，保证社会的稳定，为构建现代和谐社会提供先决条件。
农村土地纠纷案件审理情况调查报告
建设社会主义新农村是党中央从全面建设小康社会的目标出发作出的重大决策，也是一项惠及广大农民的民心工程。在推进新农村建设中，国家全面取消农业税，对农村、农民和农业实行一系列优惠政策，极大地调动了农民依靠土地勤劳致富的积极性，土地作为农民赖以生产和生活的物质基础，在新形势下地位更加重要。江北区属重庆市主城区之一，辖9街3镇，除鱼嘴、复盛、五宝三个农业镇外，其它街道包含有部分农村。辖区农村地处城市周边，农村土地开发、流转频繁，伴随而来的是涉及农村土地承包、调整、流转、开发建设等方面的纠纷案件迅速增多。开展农村土地纠纷案件专题调研，分析审理农村土地案件中出现的新情况、新问题，总结审判经验，对充分发挥人民法院的审判职能作用，更加妥善地审理好农民土地纠纷案件，增强服务新农村建设的自觉性、主动性、实效性，为建设社会主义新农村提供有力司法保障，具有十分重要的作用。
一、农村土地纠纷案件的基本情况
1 近年来，随着城市建设发展，城郊农村土地开发日趋活跃，由此引发的农村土地纠纷案件已经成为法院审理的重点和难点案件之一。201X年至201X年5月，我院受理农村土地纠纷案件26件。其中201X年3件;201X年5件;201X年6件;201X年1-5月12件。农村土地纠纷案件是与农民对土地的重视程度，农民的法律意识，国家土地法律政策的调整，土地价值提升相关联的。
(一)农村土地纠纷案件的特点
一是案件数量逐年上升。特别是国家取消农业税后，农村土地价值凸显，土地纠纷案件上升势头迅猛。仅今年前5个月，我院受理的农村土地纠纷案件就占到近三年来同类案件的46.2%。二是案件类型日益呈现出多样性。201X年以前的案件，矛盾比较单一，主要集中在土地被国家开发征用后，土地补偿金、安置费、青苗和附着物补偿费分配方面，201X年以后，侵犯农民土地承包经营权、土地流转、违规收回土地、离婚分割承包地等类型的案件不断增多。三是诉讼主体和法律关系日趋复杂。201X年以前的土地纠纷案件诉讼主体单一，主要是作为土地承包者的农民与所在村社，201X年以来逐步扩展到承包户家庭成员之间、承包人之间、村社与流转租用人之间，部分案件存在
2 原、被告和第三人等多方当事人。案件既是合同纠纷又有侵权行为，法律关系也更加复杂。四是容易引起矛盾激化和集体性上访事件。大规模开发征占农业用地，影响众多农民的切身利益，容易引发集体诉讼。这类案件牵涉面广，案件的复杂疑难程度和社会影响大，稍有不慎容易导致群体性上访事件。
(二)农村土地纠纷案件的主要类型
最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，明确了人民法院作为民事案件受理农村土地纠纷案件的五种情形：农村土地承包合同纠纷、土地承包经营侵权纠纷、土地承包经营权流转纠纷、土地承包经营权继承纠纷以及对承包地征收补偿费分配引起的纠纷，这是法律上比较宏观的划分。从我院受理案件情况分析，土地纠纷案件主要表现为以下七种具体类型： 1.村民之间转包土地引发的纠纷。法律规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可依法采取转包方式流转。农民把自己的承包土地转包给其他村民耕种，在履行转包协议中发生矛盾，双方不能协调一致，诉请法院解决。这类案件从争议根源来看又表现出多样性。一是因转包地被开发
3 或出租后补偿费归属问题发生矛盾。转包土地被开发或租用后，土地补偿费、青苗费、附着物赔偿费归原承包人所有或是归现耕种人享有，双方莫衷一是，基层组织又协调不了。二是在转包土地上种植特定作物引起纠纷。村民之间签订土地转包合同后，转包方在地上种植花木、经济作物等，引起原承包人不满。原承包人见效益较好，想提前收回土地，便以影响土地肥力为由，阻止转包人在该耕地上种植经济作物和绿化树木，双方发生纠纷。原承包户要求解除转包协议，收回承包地。
2.村民与村社之间履行特殊承包合同引起的纠纷。一是承包人拒不给付承包费产生纠纷。村民承包集体所有的鱼塘等，在合同履行中，承包户以村社提供的鱼塘不符合使用条件,自己未获得预期收益为由，减扣或拒付承包费，其他村民对此不满，社里起诉要求给付租金。二是承包果园开发后因赔偿款分配引起纠纷。村民承包集体所有的果园并添加种植果树，合同期限届满前果园土地被国家开发征用，果树赔偿款归谁引起争议。社里称赔偿款是国家赔给社里的，与承包个人无关。承包人则认为自己在承包期内添植了果树，又为培育果树付出了辛勤的劳动，要求分得相应款项。三是承包人改变土地用途引发纠纷。承包人与
4 村社签订协议承包集体所有的荒地种植果树、林木，后来由于城市扩张，承包户未种植果树、林木，而是在承包地上修建大量房屋出租牟利，引起其他村民公愤，社里为平息矛盾起诉承包人要求收回土地。
3.离婚分割承包地引起的纠纷。以前的离婚案件中由于双方都未提出土地问题，法院处理离婚案件时一般不主动涉及承包地分割。近年来由于土地价值大增，当事人因离婚提出承包地分割的情况较为普遍。有的是在离婚案件审理中要求一并分割承包地，有的是在离婚后单独提起承包地分割的诉讼。
4.土地集中流转后租金分配引发的纠纷。经承包户同意，社里把土地集中对外流转(多为出租)，合同履行中个别原承包人认为租金分配不合理，以社里侵犯其土地承包经营权为由，诉请撤销村集体与他人签订的出租协议，恢复土地承包经营权。这类案件涉案人数众多，涉及多方当事人利益，处理起来颇为棘手。
5.未按程序发包或调整土地引起的纠纷。村社干部随意将农民的承包地另行发包给他人，侵害农民土地承包经营权的案件大量存在。一是原承包人把土地转包或借给他人耕
5 种后，村社直接将土地发包给耕种人。如有的原承包户把土地借给其他人耕种，农税、提留等由耕种人交纳，在第二轮土地承包时，村社干部未告知原承包人，即把借耕土地发包给耕种人，原承包人请求归还土地时，才发现自己的承包地早已被另行发包给他人。原承包人遂以村社侵权，向法院起诉讼请求返还承包地。二是村社干部滥用职权随意调整承包地，侵害农民土地承包经营权。 6.因客观情况发生无法预料的重大变化致土地流转租金低廉诱发的纠纷。这类案件主要表现在其他方式承包中。涉及集体所有的林地、荒山等，约定承包时间很长，一般为50年。由于签订合同在中央出台系列惠农政策措施之前，土地价值还未充分体现出来，约定租金中含有上交国家的税费，随着免征农业税及农业补贴政策的落实，纯受益性质的租金水平大大降低，造成显失公平的结果，引起村民普遍不满，村社向法院提起诉讼，请求解除合同。 7.村社收回外出打工人员承包地引发的纠纷。农民在外打工并在城里买房安家，举家迁移出原籍，村社以承包人户口已不在农村为由收回土地，承包人不服向法院起诉要求废除村社决定，恢复土地承包经营权。
二、我院审理农村土地纠纷案件遵循的主要原则 农村土地纠纷案件涉及理论复杂、政策性强、敏感度高、处理难度大，妥善处理土地纠纷不单纯是法律问题，而是关乎维护农民合法权益，促进社会主义新农村建设的重大社会问题。把握好农村土地纠纷案件审理的总体原则，对于妥善处理这类案件十分必要。
1.保护农民土地承包关系的稳定与合法流转。按照我国《农村土地承包法》规定，农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回承包地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，这是审理农村土地纠纷案件应把握的基本原则。
2.把握好法律与政策的关系。在我国，政策和法律有着统一的指导思想、政治方向和利益基础，本质上是一致的，在出现法律空白时相应的政策可以给予补充。但是，政策与法律在制定机关和程序、表现方式、实施方式、效力范围等方面都存在区别，政策和法律各有其独特的不能互相取代的调整机制。在法律没有修改之前，应当坚持依法办事，假如必须按照政策办事，也不能损害公民在法律结构
7 中所取得的合法权益。国家土地政策是国家有关部门针对土地利用、开发情况，土地政策运行中出现的问题的政治决策和对策。在目前农村土地纠纷处理方面，政策的调节作用相当强*。法律调节具有强制性，政策具有导向性，处理二者关系应坚持政策调节服从法律调节，在法律没有规定或法律与政策存在冲突时，应当按照法律原则正确适用相关政策。
3.正确处理法律、政策与村民自治、乡规民约的关系，力求法律效果与政治效果、社会效果的统一。从我国的国情来看，除了政策、法律对农村土地的调整、规范，还普遍存在农村村民自治与乡规民约的非正式规范。村民自治是随着农村民主与法制建设的推进而产生的，是村民自主解决农村公共问题，进行公共管理，提供良好公共服务的重要制度安排。1998年通过的《村民委员会组织法》，为村民自治奠定了基本的法律基础。按照规定，涉及村民利益的事情，村民委员会必须提请村民会议讨论决定方可办理，这些事项包括从农村集体经济所得收益的使用;村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设方案;村民的承包经营方案;宅基地的使用方案等。乡规民约是指作为农村村民自治的一种调整村民之间、村民与集体之
8 间利益及村民行为的规范。由于农村土地问题的复杂性，在法律、政策进行宏观调整的同时，有时发挥微观意义上村民自治和乡规民约的作用非常必要。《村民委员会组织法》第二十条规定：“村民自治章程、村规民约以及村民代表讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”可见，乡规民约必须合法且仅作为政策法规的补充，不能凌驾于法律之上。审理农村土地纠纷案件时既要充分尊重村民自治的权利和乡规民约的既定事实，又要对借村民自治、乡规民约之名制定土政策侵害农民土地承包经营权的行为坚决依法纠正，实现法律效果和政治效果、社会效果的统一。
4.坚持司法为民原则。首先，运用多种手段加强诉讼调解。审理农村土地纠纷案件，要坚持以化解矛盾，构建和谐为目标，把调解作为处理土地纠纷案件的必经程序，灵活运用从审判经验中总结出来的“亲情感化法、法理疏导法、利益诱导法、权衡利弊法”等多种手段，依靠村委会、基层政府信访部门、司法所、人民调解组织出面协调，把调解工作贯穿于整个诉讼过程。其次，做好判后答疑。农村当事人法律素质相对较低，对法院裁判文书理解
9 困难，有必要在案件宣判后向其解释判决的理由，力争服判息诉。第三，巡回审理、开展法制宣传、提供司法救助，保障农民合法权利。实行巡回审理，就地办案，为农民诉讼提供方便，并组织农民群众旁听，提高他们对土地法律政策的了解和明辨是非的能力，起到审理一案，教育一片的社会效果。对部分经济困难的当事人，给予司法救助，及时办理减、缓、免交诉讼费用，保证其打得起官司。
5.延伸审判功能，提出司法建议。司法不是万能的，土地纠纷案件原因复杂社会影响面广，许多案件反映的是农村带普遍性的问题，单靠司法手段不能解决问题，有时会出现“案结事未了”的情况，应当及时将案件审理中遇到的新情况、新问题向党委、政府及农村基层组织提出司法建议书，加强和改进农村土地工作、解决突出问题，保证当事人合法权益的实现。
6.坚持公平正义理念，确保案件质量。审理农村土地纠纷案件，要切实做到公开、公正，通过程序公正，确保案件实体公正，尤其在案件处理结果上要体现出公平正义。
三、审理农村土地纠纷案件的几个问题
10 农民拥有法律赋予的长期而稳定的土地承包经营权，在法定承包期限内，任何组织和个人不得违法调整和收回土地，不得违背农民意愿强行流转承包地，不得非法侵占农民承包地，对没有具体法律、政策为审理依据的土地纠纷案件，应当从维护承包人合法权益出发，根据现有法律和政策的基本精神，妥善处理。近年来，我院通过审理的农村土地纠纷案件，有力地维护了农民群众的合法权益，促进了农村社会经济的和谐发展，收到了良好的法律效果和社会效果。我们认为，农村土地纠纷案件的审判实务中，应重点处理好以下几个问题。
1.准确界定农村土地纠纷案件的案由。目前农村土地纠纷案件的案由不具体明确，一般做法是统一以土地承包纠纷案件立案，案由比较笼统，不能准确反映案件实质，也不能从案由上提示处理方式的区别，不利于建立详细的司法统计台帐。应结合农村土地纠纷问题发生的特点，在案由上准确细分，使其能够反映案件纠纷的实质特点，便于正确适用法律。结合审判实践，我们认为主要应作如下区分：(1)农业承包合同纠纷案件。凡农业承包合同的当事人，因农业承包合同的签订、履行、变更或终止而发生纠纷，一方当事人向人民法院提起诉讼的，案由应确定为
11 农业承包合同纠纷。这类案件由承包合同履行地或被告住所地人民法院管辖。共同承包，人数众多的应当推选代表人进行诉讼。推选不出代表人的，由受案法院在承包人中指定代表人。(2)承包经营权纠纷。公民、集体对集体或国家所有的由集体经济组织使用的土地的承包经营权(占有、使用或收益的权利)受法律保护。因发包人、承包人之外的第三人违反法律规定，侵害承包人的土地经营权而引发的纠纷，应当以承包经营权纠纷立案。与农业承包合同纠纷的区别在于它是侵权类纠纷，农业承包合同纠纷属合同类纠纷，适用法律大不相同。(3)承包经营权流转协议纠纷。法律规定通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转让、转包、出租、互换等方式流转。土地承包经营权流转当事人因转让、转包、出租、互换土地承包经营权，在履行流转协议过程中发生的纠纷，应当以承包经营权流专协议纠纷案由了立案。(4)请求确认土地转让协议无效纠纷。凡农业集体经济组织的成员或者村民委员会的村民，认为农业集体经济组织或者村民委员会违反法律规定，将集体所有的土地转让给他人而损害农民利益，一方起诉请求确认土地转让协议无效的，应以请求确 12 认土地转让协议无效纠纷立案。这类案件多为群体性纠纷或集团诉讼。
2.关于外出务工农民的土地承包经营权问题。农民进城打工，在城里购房置家的情况越来越多，这部分人虽然成了“城里人”，但不会轻易放弃在农村的承包土地。外出务工农民土地承包经营权受法律保护，我国《农村土地承包法》第26条规定，在法定承包期内，除承包方全家迁入设区的市，转为非农业人口外，一律不得收回土地。可见，对外出务工农民土地收回问题，法律是严格限定了条件的，对实践中农村集体经济组织或村民委员会以人地矛盾突出为由，放宽条件收回外出务工农民土地发包给他人的行为应予禁止。凡遇此种情况，外出务工农民起诉请求还回承包地的法院应予支持。
3.关于违背农民意愿强迫流转土地问题。法律规定承包方依法享有土地承包经营权流转的自主权，不受任何组织和个人的妨碍或强迫。未经承包方书面委托，发包方和其他组织、个人不得代表承包方签订土地流转合同，强迫农民流转土地承包经营权的，或者借口经过民主议定实行少数服从多数强迫农民流转土地的，流转关系无效。农户起诉要求收回返还被强迫流转的承包地的，法院应当保护。
13 4.关于以抛荒为由收回农户承包地的问题。承包方弃耕抛荒土地有复杂的原因，特别是以前农业税赋较重，许多农民认为外出打工比在家种地划算，导致一些土地荒芜。从法律和政策来看，无论是《土地承包法》或《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》，以及国务院《关于尽快恢复摞荒耕地生产的紧急通知》或《关于妥善解决当前土地承包纠纷的紧急通知》，都未规定可以收回抛荒的承包地。据此，审判实践中，应从维护土地承包经营权人利益出发，对《农村土地承包法实施》以前农村集体经济组织收回农户抛荒承包地，现在承包方起诉要求返还承包地的请求，原则上应予支持。
5.关于出嫁女、上门婿承包地问题。出嫁女和上门婿的土地承包经营权受法律保护，无论其土地承包经营权是结婚后从新居住地取得，还是保留结婚前取得的土地承包经营权，总的原则是不能使其权利落空。在个案处理中可以区别情况对待：对承包期内当事人结婚后从新居住地取得承包土地的，发包方可以收回其原承包地;对结婚后在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。 6.关于客观情况变化致合同履行显失公正的问题。涉及土地流转的合同，签约时只能考虑到当时的社会经济条件和
14 法律、政策背景，双方权利义务的约定适合于合同签订时的情况。但是，土地问题受社会经济发展和国家政策变化影响极大，不同时期客观条件的变化，国家农业基础政策的调整，往往会打破合同双方权利义务的平衡关系，使得土地流转合同继续履行失去了公平基础，从而引发纠纷案件。最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，借鉴了情势变更原则，为解决相关问题提供了法律依据。实践中，有的发包人起诉要求确认合同无效，但案件的实质并非合同无效，而是客观情况发生了重大变化，法院在审理此类案件时不能轻易否定合同的效力，破坏合同的严肃性;但如果驳回原告请求，继续履行合同，则不利于保护农民的基本权利。因此，法官应对当事人进行法律释明，原告变更诉讼请求后，法院可以分析发生变更的客观情况，按照公平原则处理，从法律效果和社会效果两方面，使案件得到妥善处理。
7.关于案件审理中证据适用问题。农村土地纠纷案件当事人的证据能力一般较差，而且土地纠纷案件的成因也比较复杂，审理中对证据的认定应把握两个方面：一是按照农村实际，注重经验法则的运用;二是在遵从《证据规则》
15 相关规定的前提下，适当增加依职权调取证据的力度，尽可能在使用证据时符合客观真实。
四、解决农村土地纠纷问题的建议
当前，农村土地纠纷问题突出，反映到法院案件中来的只是一部分。要从根本上解决这些实际存在的土地纠纷问题，仅靠法院运用司法程序是不够的，必须建立综合治理机制，纳入统筹安排，健全防范机制，及时排查、发现和消除涉及农村土地问题的不安定因素,为社会主义新农村建设各项工作的顺利推进创造和谐稳定的社会环境。 1.加强农村土地问题的法律研究。在建设社会主义新农村进程中，必须围绕农村稳定、发展大局，有针对性地开展农村土地问题调研活动，发现和分析涉及农村土地方面的新情况、新问题。从政策和法律的层面积极探索新形势下避免和处理农村土地纠纷问题的新机制、新方法。虽然最高院出台了《关于审理涉及农村土承包纠纷案件法律适用问题的解释》，为审理土地承包、流转、集体收益分配等提供了依据，但一些争议较大，未形成共识的问题仍未加规范，有的问题需要在物权法中加以明确，而农地问题研究滞后，不能适应农村经济社会的发展，急需高度重视。
16 2.充分发挥农村基层组织的作用。加强农村基层村党支部和村民委员会组织建设，增强其权威性和凝聚力，使其在管理农村各项事务，特别是处理土地纠纷问题中发挥更大的作用。农村基层干部作为农村各项工作的领导者和组织者，要学会在新的历史条件下做好农民和农村工作的方法，不断规范自身行为，依法行政，以良好的形象带动群众，取信于民。要依法管理农村与土地相关的承包合同。农村所有经济活动，特别是涉及农民利益的土地承包、土地流转等，凡是能够用合同管理的，都要依法纳入合同管理。签订农村承包合同，必须坚持合法、平等、自愿的原则，严禁损害群众和集体利益，逐步将农村经济和社会事务纳入法制化管理的轨道。农村基层组织与农民最接近，最了解农村土地的现状及纠纷的起因，可因势利导的调解矛盾，把土地纠纷化解在萌芽状态。
3.加强政府对农村工作的监督和指导。从农村土地纠纷问题来看，政府对农村土地承包、流转等指导监督不力，导致农村土地工作中出现混乱，产生矛盾纠纷的现象也时有发生。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导，通过正确有效的引导、指导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。《农村土地承包法》第48条规
17 定：“发包方将农村土地发包给本集体经济以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二心上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府批准。”可见，镇人民政府对农村土地发包中的部分土地向外发包享有批准权，可以通过批准行为来监督和指导农村发包土地的有序展开。镇人民政府应加大对农村土地工作的指导监督力度，政府相关部门要严格按照《土地承包法》等法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包的规范和指导，进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案，实行全程监督，减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁，形式多样的情况，有关部门要加强对农村土地流转工作的规范化指导，建立健全土地流转机制，建立土地流转合同的订立、见证、登记制度，根据依法、自愿、有偿的原则，确保农村土地有序流转。通过对农村土地流转进行清理、整顿，把土地流转纳入法制化、规范化轨道，切实维护农民合法权益
4.完善多元化土地纠纷解决机制。一是要拓宽纠纷解决渠道。根据《农村土地承包法》第51条的规定，土地纠纷解决方式有三种：调解、仲裁和诉讼。解决土地纠纷矛盾，
18 应当是诉讼、调解、仲裁等多管齐下，为那些不愿意通过诉讼解决纠纷的当事人提供多种救济渠道，使更多的土地纠纷在诉讼外迅速、便利、妥善地得到解决，舒缓法院的压力，使有限的司法资源得到合理的利用。二是要建立农村土地矛盾排查机制。政府相关部门要深入农村开展土地纠纷和不稳定因素的排查调处工作，做到土地问题“早发现、早处置”。对排查中发现的土地纠纷苗头，及时报告相关部门协调处理，职能部门要提前介入，做好纠纷当事人疏导稳控工作，把问题解决在基层，把矛盾化解在萌芽状态。三是要健全农村土地纠纷处理机制。各级党委、政府要充分认识解决农村土地纠纷的重要性和紧迫性，要建立健全处理土地纠纷的调解、仲裁机构，组织专人、集中力量，地主动深入农民中及时处理发生的土地纠纷，防止矛盾激化引起不良事端，使调解工作成为预防和解决土地纠纷的第一道防线。
5.提高对无地农民的社会保障水平。土地是农民的基本生产资料，农民靠农业为生，无土地则无生计。对农村存在的无地农民导致的人地矛盾问题，应主要通过发展方法解决。以社会主义新农村建设为目标，各级政府部门要积极主动地帮助部分无地、少地农民扩大就业领域，优先安排
19 他们参加非农岗位的技能培训、技术学习，通过把大量农村劳动力从土地上解放出来，减少农民对土地的依赖程度。从转变思想观念入手，拓展农民增收致富空间，鼓励农民进城务工经商，走城镇化发展道路，在发展中解决人多地少的矛盾。改变目前农村社会保障政策中不区分有地无地的情况，对无地农民应实行政策倾斜，适当提高社会保障水平，缓解农村土地矛盾。
6.积极探索新的土地流转方式。土地资源有限性和不可再生性，决定了土地价值随着社会经济发展呈增长趋势。现实中部份因流转产生的土地纠纷案件，就是因为签订合同时对土地价值增值情况预见不足，流转费用低廉，农民感到很吃亏引起的矛盾。有的采取流转费用随年限变化梯度增加的方法，但实行增加的梯度与土地价值自身的变化不相符合，亦会产生事实上的不公平，导致矛盾发生。目前城市周边农村土地流转中，改变土地使用性质的现象十分普遍，土地不能复耕，从长期来看对农民合法权益是一种损害。针对土地流转的现状，应大胆探索新的土地流转方式，可尝试采用土地使用权入股，将土地实物形态转化为价值形态，推动土地经营权流转，增加农民土地收益，稳定农村土地流转关系。
20 (陈兴林)
21
我是xx电大法学本科的学生，根据法律实践的要求，我于2012年4月18日，到x县xxx乡司法所对一起农村土地纠纷案件进行调查，以下是我调查的情况介绍和个人的相关体会。
一、案情介绍
当事人：韩甲，男，汉族，现年xx岁，xxx乡xx村农民 当事人：韩乙，男，汉族，现年xx岁，xxx乡xx村农民
韩甲与韩乙系堂兄关系，2009年农历腊月，韩甲父亲去世，经双方口头协商，韩无偿在自家耕地提供一块坟地，但至2010年下半年，双方发生矛盾，要求韩甲把坟地从他家耕地迁出，经村委会多次协调无效申请麻子川乡司法所调解。经司法所工作人员调查，原来双方是因他人口角发生冲突，韩乙供说韩甲嫌他家穷，在老人的丧事上多吃多拿，因此一气之下非要让韩甲迁出此坟。后来，司法所动之以情，晓之以理，劝说双方以传承孝道为己任，排除他人闲言碎语，以维护亲属关系为主，终于达成和解协议。
二、个人认识
(一)对如何调解民事纠纷方式的认识
通过这一民事纠纷的调研，我认为，在进行此类案件纠纷调解的过程中，应做好以下几个方面：
(1)乡司法所深入矛盾户家中，了解和掌握详细情况，为上级单位部门提供第一手资料。(2)举办由村组干部、村级财务人员、乡镇农经干部、乡镇主管领导参加的农村土地政策培训班，系统学习土地、信访法律、法规知识，提高法律意识。(3)建立健全乡村土地纠纷调解处理组织，避免政策掌握不清，接访人员经常变动，频频造成越级上访。村级党支部书记负总责，村会计为兼职调解员，实行接访、政策解释、调解、处理、答复、报告、档案管理等一条龙服务。(4)开展文明执法，晓之以理，将矛盾化解在基层。
(二)对刑法及刑事诉讼法程序有了进一步的理解
通过实习，我在我的法学领域获得了实际的工作经验，巩固并检验了自己一年学习的知识水平。在此期间，我进一步学习了刑法及刑事诉讼法,对程序问题有了更深的理解,将理论与实践有机结合起来。这十天里，我严格要求自己，虚心向法官和书记员工作人员求教，认真学习党和国家的政策，学习法律、法规，利用空余时间认真学习一些课本内容以外的相关知识，掌握了一些基本的法律技能，从而进一步巩固了自己在学校所学到的知识，始终保持谦虚谨慎、落落大方，始终以学习的态度做人做事，我的工作得到了实习单位充分的肯定和较好的评价。
三、个人的感受
(一)我深深地感到理论联系实际的重要性
在短暂而充实的调查过程中，我深深地感到自己所学知识的肤浅和在实际运用中专业知识的匮乏。刚开始的一段时间里，对一些工作感到无从下手，茫然不知所措，这让我感到非常的难过。在学校总以为自己学得不错，一旦接触实际，才发现自己知道的是多么少。这时才真正领悟到“学无止境”的含义。这也许是我一个人的感觉。同时，我感觉到我们的法学教育和实践的确有一段距离。法学是一门实践性很强的学科，法学需要理论的指导，但是法学的发展是在实践中完成的。所以，我们的法学教育应当与实践结合起来，采用理论与实际相结合的办学模式。具体说就是要处理好“三个关系”：即课堂教育与社会实践的关系，以课堂为主题，通过实践将理论深化;定期实践与平时实践的关系，以定期实践为主要时间段;社会实践广度与深度的关系，力求实践内容与实践规模同步调进展。
(二)我深深地感到普法宣传教育的意义
在实习过程中，我发现法律普及非常重要。在我旁听庭审是发现，有些犯罪嫌疑人在行为时并不知道自己所做的是违法行为，大多数的被告人对庭审程序以及自己在法庭上享有的权利以及如何运用权力一无所知。我国为推进法治建设所进行的多年的普法宣传教育活动，取得了很大成就，人们的法治观念、法律意识有了很大的提高。但在普法的深度与广度上还存在一些不足。普法活动不能只做表面文章，要深入实际，真真正正地让人们了解法律、法规的含义，并在这个基础上，逐步确立人们对法律的信仰，确立法律的神圣地位。只有这样，法治建设才有希望。
(三)我深深地感到适用法律的重要性
司法所的每一项工作都牵动着双方当事人及其利害关系人的心，他们每一双注视焦急的眼睛都注视着事态的进展。作为一名法厅的工作人员，包括我这样的学生，都深深地感到身上肩负起的责任。面对一件案情简单的案件要作出一个判决或者裁定也许并不难，在电脑上修改的时间可能只消十来分钟，但我们保证的是判断的正确，符合“内心的确信”、法律的规定。法厅的责任在于重新分配当事人的权利义务，它的角色是中立的，一方当事人不管是被害者还是加害人，应该承担的需要承担，不需要的不能强加。主观臆断或者有感情倾向都不是一位裁判者应该具有的。法学是一个十分需要从实践当中汲取营养的学科，只有不断实践、从实践中不断摸索、进步，才能够真正了解这门学科的真谛。而它所包含的范围又是那么的广阔，它所带来的影响又是那样的深刻。
四、个人的启迪
罗马法学家赛尔苏斯曾说过：“法乃善于正义之科学”，然而对于善于正义的把握却离不开经验的积累。甚至有人毫不夸张地说：法律的生命在于经验。对于一个法科学子来说，只是具备一定的理论功底还是远远不足以解决实践中出现的许许多多法律问题，法学不仅仅是一门科学，它更是一种技巧，一门艺术，需要我们在实践中不断地摸索与积累经验，因而，我于今年在岷县麻子川乡司法所进行了为期十天的实习之旅。十天的实习生活说长不长，说短不短，虽然没有承担什么重要的工作，但却也坚守本职，努力学习，在平平淡淡的忙碌中学到了许多书本上学不到的东西与做人的道理。通过对民事诉讼和邻里纠纷案件的调研，我学到了很多，颇有收获。
关于秀山法院2004年以来农村土地承包合同纠纷案件审理情况的调查报告
一、秀山法院2004年以来，农村土地承包合同纠纷审理的基本情况和情况分析
1、案件审理的基本情况
从2004年1月1日至今年5月30日，秀山法院共受理农村土地承包合同纠纷案件41件，其中，承包合同纠纷案件10件，土地承包经营权侵权纠纷22件，土地承包经营权流转纠纷4件，征地补偿费分配纠纷4件，承包地经营权继承纠纷1件。秀山法院共审结33件，未结8件。一审判决18件，调解结案9件，准予撤诉5件，裁定驳回起诉1件。上诉案件4件，其中，维持1件，改判3件。
2、情况分析
⑴案件类型及比例：土地承包经营权侵权纠纷占所有案件的53.6%，家庭土地承包合同纠纷占24.3%，征地补偿费分配纠纷和土地承包经营权属转让纠纷各占9.7%，其余占2.7%。
⑵结案情况分析
在已结33件中，判决案件18件，判决率为54.5%，调解结案9件，调解率为27.3%，撤诉案件5件，撤诉率为15.2%，裁定驳回起诉1件，占3%。判决案件中，未上诉案件13件，服判率为72.2%，上诉案件5件，上诉率为27.8%，上诉维持1件，维持率为20%，改判4件，改判率为80%。
二、土地承包案件审理中存在的问题及对策
1、出嫁女承包地经营权司法保护的困惑。
《土地承包法》第三十条规定：“承包期内，婚女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其承包地……”。该法第五十四条规定：“发包方有下列行为之一的，应承担停止侵害，返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危害、赔偿损失等民事责任……
(七)、剥夺、侵害妇女依法享有的土地承包经营权……”。《土地承包法》明确规定了妇女作为集体经济组织成员平等享有承包该集体经济组织土地的权利，对出嫁女的土地承包经营权的保护作出了特别规定，但在实际操作中仍存在难于解决的问题。比如，秀山法院审理的李跃祥、李凤银诉苦竹园组、第三人李宗文土地承包合同纠纷案和周仕英、文妹仙诉刘代云土地承包经营权分割纠纷一案，均存在难于保护的情况。具体讲，前案中，李跃祥、李凤银以苦竹园组将其承包地在第二轮承包时违法调整给李宗文，请求确认苦竹园组与第三人签订土地承包合同中违法调整部分无效，并返还承包地。经本院查明，李跃祥系李宗文之父，李宗文系李凤银之长兄，李凤银出嫁后未在新居住地分得承包地，回乡居住。1998年第二轮土地承包时，在二原告不在家情况下，李宗文代表全家承包了包括二原告在内的土地，故本院判决驳回二原告的诉讼请求，并释明应找李宗文要求分配承包地即可。判决生效后，除李跃祥承包份额土地，因李宗文与其有赡养协议，明确土地由李宗文耕种外，李凤银应得份额承包地，历经组、村、政府解决至今未果。文妹仙、周仕英诉刘代云土地承包经营权分割纠纷一案，1980年，周仕英与刘代云再婚，未办结婚证，周携女文妹仙与刘代云一家共同生活。现周仕英未提出离婚，要求分割其份额承包地。最高法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定(试行)》(以下简称《规定》)第三十四条规定：“承包方是夫妻的，在承包合同履行期间解除婚姻关系时，就其承包经营的权利义务未达成协议，且双方均具有承包经营主体资格的，人民法院在处理其离婚案件时，应当按照家庭人口、老人的赡养、未成年子女抚养等情况，对其承包经营权进行分割”。这是截今为止，对土地承包经营权进行分割所作的唯一司法解释性规定。周仕英与刘代云属事实婚姻，周未主张离婚，提出分割承包地份额，则不属前述条文规定情况，且适用该条文的反对解释，即理解为，未提出离婚，法院则对夫妻承包地承包经营权的分割不作处理，换言之，截今未将夫妻承包地分割纳入法院受案范围，本院因此裁定驳回了周仕英的起诉。同理，文妹仙作为刘代云之继女，第一轮土地承包在刘的户内分得了相应份额的承包地，第二轮土地承包是对第一轮土地的延包，文出嫁在新居住地未分得承包地，且在1999年解除了与“其夫”的同居关系，文曾数次要求其继父分其承包地未果，与其母同诉至本院，要求分割承包地。亦因家庭成员间分割承包地经营权纠纷未纳入法院受案范围，本院亦驳回其起诉。并释明两点：其一，若文的承包地仍在刘代云户内，文可向发包方要求独立承包土地，由发包方按《土地承包法》规定的程序办理;其二，发包方在第二轮土地承包时，未调整土地，刘代云之子结婚分立成户，刘将文的份额分配给了其子，且其子另行办理了农村土地承包证，文则可以发包方为被告，刘之子为第三人，请求确认将文的份额承包地承包给第三人无效，要求返还承包地。但该建议存在疑点，文是出嫁女，刘代云才是户主，只有户主代表承包方才能提起确认调整承包土地无效的诉讼。刘代云在户内将土地调整给其子，他不可能提起诉讼的。此类方法存在程序障碍，本案裁定驳回起诉后，文妹仙要求分得相应份额承包地的问题亦历经组、居委会和镇政府解决，至今未果，出嫁女承包地权利实现的途径何在?
《土地承包法》对出嫁女土地承包经营权的保护是明确的，但实现其权利的途径不广，某户之女的土地被违法调整，某户提起确认发包方与第三人签订承包合同中，发包方违法调整行为无效，可返还土地，这类问题得到了解决。但本院审理的前述两案，法律保护缺乏规范，至今未解决，究其原因，是审判系统未设置土地承包经营权分割纠纷的准入制度，未纳入法院受案范围，否则，问题迎刃而解。如果土地承包经营权属物权性质的话，物权应当是可分的，将其纳入受案范围，又何妨呢?只是在一定程度上增大了法院工作量，拓展了受案范围而已。
2、司法解释对不同集体经济组织的农户互换土地承包经营权作出的规定与现实的冲突
《土地承包法》第四十条规定：“承包方之间为方便耕种或各自需要，可对属同一集体经济组织的土地承包经营权进行互换。”该规定解决了同一集体经济组织内的农户间可互换承包地经营权的问题。但该法未对不同集体经济组织间农户互换土地承包经营权作出规定。只是最高法院《规定》第十五条“承包方转让承包合同，转包或互换承包经营标的物时，违反《中华人民共和国土地管理法》关于农民集体所有的土地由集体经济组织以外的单位或个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准的规定的，人民法院应当认定其转让、转包、互换行为无效”作出了规定。
我县地处渝、湘、黔三省市交界地带，不同集体经济组织农户互换承包地经营权，常发生在组际间、村际间、乡际间，甚至省际间，由于历史的原因，村民小组间的地域范围常相互交叉，给农户耕种土地带来不便，互换承包地，可一定程度节省农户的人力和物力，提高生产效率，这无疑是一件好事。
这类纠纷一旦诉诸法院，审理中将存在如下问题：其
一、互换土地农户双方均未按《规定》第十五条规定办理，违反十五条规定程序;其
二、“必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二村民代表同意，报乡(镇)人民政府批准”，是事前同意或是事后追认。一般情况，不同组间农户互换土地承包经营权，组长和其他农户一般不反对，各农户亦认为他人的互换行为未损害自身利益，发生纠纷后，则对是否同意互换因可能影响与纠纷双方的关系，不发表意见。是否将该类互换行为一律认定无效呢?实难处理。本院正在审理文绍军诉周胜学、周云补确认承包经营权互换协议无效纠纷一案中，文绍军之父在第一轮承包后将建有酒房的0.8亩土地与不同组的被告进行互换，被告则在互换后的酒房烤酒，第二轮承包时，则将酒房部分的土地载入原告的土地承包经营证书，此后，原告外出务工，被告办理建房手续后建房(价值十万余元)，现原告请求确认互换协议无效。该互换行为违反《规定》第十五条规定，应确认协议无效，互相返还承包地。因双方过错造成被告的建房损失，则应由双方承担。假如如此裁判，被告的损失是巨大的，原告亦面临难于赔偿的问题。
法律制度的设立，就是为了更好地保护权利人的权利。该案中，被告建房行为经组、村、乡等同意，办理了相应手续，应视为合法，对建房部分则应考虑不予返还。其余土地则应予返还。该案审理中，为研究提出以上想法。但建房是经互换后的土地所有组组长、村主任同意的，被告修建此房，举全家之财力而为，按无效处理，损失巨大，甚至加剧矛盾，法院必将在上述两者之间作出取舍性裁判。
针对该案存在的问题，并结合《规定》第十五条，建议增设：不同集体经济组织间互换土地，经集体经济组织法定代表人同意的，应当认定互换行为有效，但不改变土地所有权的性质。若需改变土地所有权性质的，必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，报乡(镇)人民政府批准有效。这样，以利土地的“流通”，维护互换双方的利益。《规定》第十五条规定过于严格，在审理的此类互换纠纷中，无一遵从了该规定，说明该规定亦不贴进百姓生产生活。如果该类互换土地因此而一律认定无效，显然从制度设置上就产生不稳定的因素。要想农户遵从你的规定，就必须要被百姓的普遍接受，否则，规定的设置形同虚设，只有发生纠纷的此类互换受到了司法审判的调整，那些大量存在于民间的此类互换仍将继续存在。
3、农村土地承包合同中存在普遍性问题。
我县有十四万余农户，现因农村土地承包合同引发纠纷所占比重极低。但农村土地承包合同中存在的问题不容忽视，否则，长期存在，只不过在不同时期引发纠纷罢了。具体讲，农村土地承包合同中存在以下普遍性问题：
第一、第一轮土地承包发生在1980年、1981年，虽成为历史，但当时我国土地承包处在探索初试阶段，我县农村大量的家庭承包，无土地承包分户清册，无土地承包合同。
第二、1998年开展的第二轮土地承包，虽在《土地承包法》公布实施前发生的，实质上是对第一轮承包土地的延包，所签的家庭土地承包合同，座谈会同仁提出了以下问题：①发包方是集体经济组织所在村委会(或居委会)安排人员统一填写的，甚至承包方的签名也是由工作人员填写的;②第二轮土地承包时，承包土地发生了微量变化，比如第一轮土地承包时的农户，现分立成两户，对死绝户土地、婚进婚出人口、新增人口的土地由集体经济组织根据政策规定进行必要调整，但缺乏承包人对实际承包土地的确认;③第二轮土地承包发生在1998年，我县以当年7月1日为承包的起点时间，在填写承包合同后，颁发到农户手中的《土地承包经营权证书》迟缓，有的农户在几年后才拿到证书;④承包合同书在发包方与承包方订立后，并未让农户当时持有，而是在《土地承包经营权证书》中附有合同，农户持有证书后，才清楚自己承包土地的范围和权利义务;⑤农村自留地，未纳入承包合同承包土地范围，自留地、饲料地是农村大集体时分给各家各户的，第一轮土地承包时，未纳入承包范围。第二轮土地承包时亦未作为承包土地进行发包。农村自留地纠纷大量存在，因无合同、无证书，此类纠纷的处理难度更大;⑥我县少量农村未签第二轮土地承包合同书，未颁发《农村土地承包经营权证书》。上述因素的存在，将意味着农村土地承包纠纷仍大量存在，农村土地承包纠纷案件的审理任务将是十分繁重的。
4、过境高速公路和其他建设征地中可能引发大量的征地补偿费用纠纷案件。
重庆至长沙的高速公路秀山过境段长达48公里，征地工作已全面展开，有关部门正在认真做好高速公路的征地补偿工作。征地补偿费落实后，将会在农户间因承包地、林地、荒地、林木、自留地、房屋四至界线不清等因素，引发征地补偿费用分配纠纷，这类纠纷甚至会发生在农户内部成员之间，也可能引发征地补偿的行政案件。
最高法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(以下简称《解释》)第二十
二、二十
三、二十四条对征地补偿费用的性质作了明文规定，但政府部门在操作中很难将上述规定落到实处。
按《解释》规定的精神，征地补偿费用有三，其
一、附着物和青苗补偿费，是对物的灭失的补偿，青苗补偿费只有是补给承包方或青苗的实际投入者，附着物补偿费补给附作物的所有者;其
二、安置补偿费，性质是对承包户丧失土地承包经营权的补偿，可能出现被发包方截留的案件;其三，土地补偿费，性质是对所有权人的补偿，集体所有的土地，则土地补偿费应归属集体。在座谈中，与会同志提出了这样的情况：①支付农户的征地补偿费用，只惯以土地补偿费的名称，未按解释规定作三个层面的划分;②将土地补偿费一并支付给农户，谁的承包地被征用，所产生的一切费用一律归被征用土地的承包户，将来，可能引发集体经济组织请求确认土地补偿费归集体所有的案件;③一地双包或农户土地承包经营权证书、林权证有相互交叉部分存在，在征地部门作出补偿时发生争议，此类纠纷，应以权属清楚为前提，意味着，首先存在政府部门对林地权、土地使用权争议作出处理或承包合同纠纷经法院裁判后，再行分配已征地补偿费用。
纠纷的发生，常因不遵从规范、规则造成的，征地部门和农户必须广泛宣传和学习政策、法律和解释规定，方能遵从，否则，将引发纠纷。法院应加强和政府部门的沟通，加大对解释宣传的力度，力争防患于未然，将纠纷减少到最低程度。
几年来，秀山法院认真贯彻执行《土地承包法》、《规定》和《解释》规定的精神，充分运用审判职能，对涉案农村土地承包合同纠纷、土地承包经营权侵权纠纷、承包地流转纠纷和征地补偿费用纠纷等案件进行积极干预和调整，实现了对土地承包户权利、妇女土地承包经营权和同集体经济组织成员平等享有的承包经营权的保护。案件不多、谈不上有何经验，但审判实践遇到的问题不少，其中，外出务工农户土地被发包方收回，现农户回乡要地，一般均存在诉讼时效问题，最高院辛正郁老师所讲不存在诉讼时效的理解，因无具体司法解释，审理中存在难度，希尽快上报最高法院作出司法解释，以利操作。本文拟就审判实践中遇到的部分问题和一些土地承包相关的问题，尝试性提出一些解决问题的思路和方法，报告高院，寄希望得到更高层面的解决。
(秀山法院 杨勇胜)
年轻干部联谊会第六课题组
近年来，农村土地矛盾一直呈多发态势，目前已居农村各类矛盾之首。这类矛盾发生时间长，调处难度大在，容易引发上访和群体性事件，严重影响了农村的和谐稳定。笔者试着从解决矛盾的角度，对农村土地纠纷进行了深入调查，现就农村土地矛盾纠纷的产生原因、解决途径等做些探讨。
一、新时期土地纠纷呈现的特点
1、多样性。总的看，当前的土地纠纷已突破了单纯的“合同纠纷”这一范畴，出现了机动地纠纷(村集体与农户机动地收益分配纠纷)、建设用地补偿纠纷、甚至所有权纠纷(大包干前，人民公社对村级土地无偿划拨，用于建校建厂，而随着土地的增值，农民提出异议)等多种类型。
2、群体性。由于农村土地承包、流转很多时候涉及到其他集体经济组织成员的共同利益，加之个别村干部在发包过程中没有做到公正公开，引起了群众的怀疑和不满，致使在相当数量的土地纠纷中，所表现的并非当事人双方的矛盾，也就是说，作为土地承包纠纷的原告方，往往既不是发包人，又不是承包人，而是第三方既集体经济组织的其他成员，且往往原告众多，极易引发群体上访和闹事。
3、复杂性。土地纠纷有的是利益关系失衡引发的，有的因土地延包政策落实不到位所致，有的因发包过程中民主程序不健全造成的，有的是干群矛盾及其它遗留问题在土地承包中的集中反映，而大部分农村承包纠纷往往是“一果多因”，是各方面因素共同作用法的结果，也涉及到多方面的利益，无疑增加了解决的难度。
二、产生的主要原因
从实地调研的情况看，土地纠纷产生的原因很多，可以归纳为三个方面：
1、政策、面积、人口、经济利益等客观因素的变化导致了大量土地纠纷的集中涌现。一是金融危机使大量外出务工人员返乡。由于金融危机的影响，加之中央惠农政策的纷纷出台，许多昔日在外打工的农民回乡创业，要田要地。甚至有些在二轮承包中书面承诺不要承包地的农户，现在也找村组要田要地。二是长期累积的增人减地。在二轮延包时，大多数地方是按人发包的，有的村根本就没有留机动地，发包时还要按20年或30年不变，在承包期内，客观情况发生了变化，机械地“增人不增地，减人不减地”原则，缺乏合理性，有违公正，导致矛盾产生。三是规模性地调整农业产业结构。由于产业结构调整，或在村级消赤减债过程中，缺乏远见将土地承包经营权贱卖而导致纠纷产生。四是公益事业建设占地。农村要发展，基础设施要跟上。基础设施的修建就不可避免地占用土地，影响到农民切身利益而在基础设施建设过程中，农民的土地源源不断地被蚕食、掠夺而导致纠纷产生。
2、土地确权不清楚、流转不规范引发的土地纠纷。一是二轮延包政策落实不到位。二轮延包时，对于《农村土地承包经营权证》的发放，要求“权属合法、界址清楚、面积准确”。而在实际工作中，许多地方由于矛盾突出，二轮延包往往流于形式，致使矛盾不但没有解决，相反陷入恶性循环而愈演愈烈。二是土地流转不规范。在税费改革前，农民负担重，许多农民弃农务工，土地流转时法律意识淡薄，缺乏证据意识，往往口头上说了算，出现争议双方各执一词，导致纠纷产生。
3、村支两委经营不善、管理不当引起的纠纷。一是管理混乱。前些年，农副产品不值钱，农民负担过重，种田亏本，致使大批农民外出务工，土地抛荒，许多农民将承包地一甩了之，而在家种田的农户捡好地，甩差地，村里既未登记又未过户，土地处于一种极为混乱的状态。二是缺乏民主。目前，大部分村对土地的发包，仅由村主要负责人或村委会少数几个人决定，尤其是对几十亩以上的土地承包期限少则5年，多则10年以上，不征求意见，
无群众表决，不公开招标，大量土地经营权流向本村以外人员，村民牢骚多，意见大，矛盾纠纷不断。三是违法经营。有些村以消赤减债为由，置法律于不顾，擅自扩大机动面积，整体出卖土地经营权，从而使本来土地就不宽裕的农民，不能平等的享有村集体土地，损害了村民的利益。有的村实行有的村集体擅自改变土地用途，实行行政手段，假借结构调整名义，将基本农田栽种杨树，开挖渔池，大量基本农田成片成林，成块成池，时至今日，危害凸显。群众说，栽树是栽的根(祸)，挖地是挖的坑(害人)，其后果是农民对党委政府的极度不信任，严重的引发群体性集访。
三、解决土地纠纷的途径
主要有四种途径：
1、双方协商，自行和解。这是一种最简单易行的解决途径。协商必须遵从以下原则：自愿，即双方愿意进行商谈，并达成一致协议;合法，即双方达成的协议必须是合法的，不得违反国家法律法规，不得损害社会公共利益及他人的合法权益。
2、调解。事人自行协商不成的，可以申请相关部门调解，调解既可以是人民政府国土资源行政主管部门，也可以是乡村基层组织。调解时应做到以下几点：查明事实，分清是非，明确责任;依照法律、法规、政策进行耐心的说服工作，讲明利害关系;既要符合法律法规，有原则性又要有灵活性;争取有关部门的配合与支持。
3、仲裁。农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》已自2010年1月1日起施行，发生土地纠纷的，凡是《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》处理的范畴，当事人均可向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁。
4、诉讼。讼权是公民的基本权利之一，任何单位和个人的土地利用合法权益受到侵害时，都有权请求国家运用法律来加以保障。这也是有力的解决土地纠纷的救济途径。在运用诉讼手段解决土地纠纷时，必须查明事实，分清是非，分清原则，既要从实际出发，又要尊重历史，依照法律程序，依据不同时间的有效法律法规及相关政策，按照先易后难，先调查后判断，先个别后一般的原则，实事求是地依法解决。
四、减少农村土地纠纷的对策、建议
结合以上情况，本人认为可以从以下几个方面着手，预防和减少土地纠纷。
1、理顺土地关系，确定土地归属。要对现有土地进行清理，适当调整，登记造册，签订合同，核发经营权证，确定土地归属。对外出务工人员，村委会可以成立由群众代表组成的土地托管组织，对这些承包土地委托经营，转让土地经营业权，必须经村委会备案，明确界址，理顺土地承包关系，预防矛盾出现。
2、实现民主管理，规范土地流转。村民委员会，作为农村集体土地的所有者代表，与承包人签订的承包合同，实际上就是对村级土地的分配调整，在签订合同前必须履行法定的民主程序，承包人是本村村民的，承包方案应由村委会提请村民会议讨论决定，过半数通过。(会议应由年满18周岁的过半数的村民或本村三分之二的户主代表参加);承包人是村外单位或个人，必须经村民会议三分之二以上村民代表同意，报乡镇人民政府批准。同等条件下本村村民优先。
3、增强法制意识，合法经营土地。为了最大限度满足广大村民对土地的需要，村集体应该严格依法管理，依法决策，尤其是要做到三个严禁：一是严禁将大片耕地经营权拍卖。法律明文规定，预留机动面积不得超过耕地总面积的5%，不足5%的不得再增加机动地。同时对村级拍卖经营权范围进行了严格规定，必须是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，法律之所以如此规定，其目睥就是为了最大限度的满足农民对土地的需要。如果擅自将大量基本农田当作机动面积大片发包，会导致土地分配上的不公，侵占农民的利益。二是严禁不经报批，随意改变土地用途。我国法律明确规定，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养渔，任何人不得随意改变耕用途。三是严禁实行两田制，确保农民利
益。有些地方实行土地面积“两田制”，一部分面积按照国家政策不走样收取水费和筹资，一部分面积则按市场运作价进行发包。美其名曰：壮大村级集体经济。严重违反中央土地政策，实属歪和尚念歪经。村级土地归村级集体所有，其集体经济组织成员有平等享受经营土地的权利，更有平等享受国家对土地优惠政策的权利，两田制实质上剥夺了广大农民应有的权利，减少了村民的家庭收入。
4、夯实基层基础，增强调处能力。大多数土地纠纷萌发在基层，只有加强基层组织建设，让公道正派、廉洁有威望的村民进入村级两委班子，同时成立一支调解员队伍，进行土地法规和调解技巧的培训和指导，随时开展矛盾排查，及时化解纠纷。
5、健全农村保障体系，控制矛盾源头。当前仍有大部分农民把土地当作养老、防老的主要依据，从而对土地具有很强的依赖性，如果健全了农村社会保障体系，解除农民后顾之忧，让农民摆脱过分依赖土地的命运，则能从根源上减少土地纷争。
总之，预防和减少农村土地纠纷，是构建农村和谐社会的当务之急，需要全社会的参与和关注。
推荐阅读：
农村土地矛盾纠纷探析02-15
农村土地承包纠纷（通用9篇）11-27
案例农村土地纠纷（精选9篇）12-31
农村土地纠纷调解方法（精选9篇）08-22
农村土地承包纠纷案例（共9篇）08-30
农村土地承包经营纠纷（共9篇）11-05
农村土地承包合同纠纷（推荐9篇）08-02
农村土地法律调查探讨论文提纲11-15
农村土地调查报告（共9篇）02-02
农村土地流转情况调查（通用9篇）02-18
