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农村资金互助社解决农民资金需求的重要方式
摘要:我国目前不断加大对农业的投入,但是这些政策扶持在满足农民小额资金需求方面存在不足,在财政金融的政策效果对比上,财政政策在支持农业发展达到的效果比较直接,但是在效果的大小方面不如金融政策,而金融政策方面,部分金融机构在满足农户资金需求上存在一定局限性。因此,发展农村资金互助社,为其提供更多的政策扶持,对于解决农民资金需求问题是有力而迫切的。
关键词:农村金融体制改革;农村资金互助社;抵押物
自2004年起,中央连续七年发布以“三农”(农业、农村、农民)为主题的中央一号文件,强调了“三农”问题在中国的社会主义现代化时期“重中之重”的地位。2005年10月,十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》,也提出了建设社会主义新农村的重大历史任务。解决“三农”问题,建设社会主义新农村,资金的投入是必不可少的条件。政府在加大财政资金支持农业发展的同时,积极改革创新农村金融体制,通过金融机制引导资金流向农村,是有效且必需的。
一、我国在支持农业发展中,在财政和金融方面的举措
近年来,中央不断加大对农业的财政投入,2008年中央财政用于“三农”的支出合计为5955.5亿元,增加1637亿元。2009年中央财政“三农”支出安排7161.4亿元,增长20.2%,其中,粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具补贴共安排资金1230.8亿元,用于农业生产方面的支出安排资金2642.2亿元,安排农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元。财政资金的投入,对于发展农村生产力,促进农业生产,提高农民收入,起到了巨大的作用。
同时,我国还不断加快农村金融体制改革,强化农业银行、农业发展银行和邮政储储蓄银行为“三农”服务的功能,深化农信社改革,放宽农村金融机构准入门槛,引入村镇银行、资金互助社、贷款公司三类新型组织。这些机构的完善和成立,有力地缓解了农村资金需求不足的问题。根据中国人民银行的统计数据,截至2009年底,金融机构农业贷款达21622.53亿元。各种贷款的发放,有力地支持了农业基础设施的建设,促进了涉农企业的发展,同时也缓解了农民的生产资金需求短缺问题。
各种财政金融措施的出台与实施有力地推动了我国农业的发展,农村居民的人均收入不断增长,2003年农民人均纯收入2622元,截至2008年末,农民人均收入已达4761元。
进一步深化农村金融改革,加大财政支持农业力度,有利于不断改善农民生活水平。本文就财政与金融政策支农效果进行分析,指出各种措施在满足农民小额资金需求方面的不足,并针对满足这类资金需求的农村金融形式提出建议。
二、财政支农效果与金融政策效果相比存在不足
财政资金支持农业发展达到的效果比较直接,但是在效果的大小方面不如金融政策。
第一,财政资金通过行政渠道投放,资金审批权归各个行政部门,这样极易产生各种形式的挪用与扣留,导致腐败行为,降低资金的落实率。此外,除了各种形式的农业补贴,用于农村的资金一般以各种项目形式运作,落实在小农身上的资金较少。
第二,在资金的有效配置上,财政也缺乏效率,一方面,审批的行政人员无法从资金的使用收益中直接得到回报,缺乏提高财政支农资金效率的主动性。另一方面,对于资金的使用者来说,只要获得的财政资金数额大于其为获得该资金付出的成本,无论是否真的存在迫切的资金需求,都存在争取财政资金的动机,这就必然导致财政资金落实效率降低,使得获得财政资金的往往是那些积极争取资金的,而非那些确实急需资金的乡镇或农村。
第三,财政资金的使用仅限于得到资金支持的项目,无法带动更多的资金流入和留在农村支持农业发展。财政资金在一些项目上的使用,在一定程度上还会对民间的投资产生一定的挤出作用,使得原本就很落后的民间投资更加难以为继。
三、在农村金融体制改革过程中,部分金融机构在满足农户资金需求方面的局限性
近年来,中央不断出台政策推进农村金融改革。要求县域内各金融机构在保证资金安全的前提下,将一定比例的新增存款投放当地,支持农业和农村经济发展;扩大邮政储蓄资金的自主运用范围,引导邮政储蓄资金返还农村;调整农业发展银行职能定位,拓宽业务范围和资金来源,强调国家开发银行支持农村基础设施建设和农业资源开发中的作用。在保证资本金充足、严格金融监管和建立合理有效的退出机制的前提下,鼓励在县域内设立多种所有制的社区金融机构,允许私有资本、外资等参股。大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织。引导农户发展资金互助组织,规范民间借贷。
上述政策的初衷是通过各种正规商业银行和政策性商业银行向农业注入资金,满足农业资金需求以促进农业发展,但商业银行是以盈利性为目的的企业,政策性银行资金投放也仅限于大型的农业项目,这些机构对满足农民小额的资金需求起到的作用有限。
(一)正规商业银行缺乏在农村经营的动力
第一,银行要实现盈利,就必定会选取收益较高的投资领域,农业领域与工商业等领域比较起来,收益率低,风险大,周期又富有季节性,因此,正规商业银行更倾向于向城市的工商企业放贷。而目前我国直接融资市场不完善,间接融资市场是银行占优势的卖方市场,一方面银行不缺乏放款对象,另一方面,银行在资金借贷市场的定价中有更多的话语权,能获得足够利润,这就必然导致正规商业银行等机构缺乏足够动力去开拓农村金融市场。
第二,在针对小农的贷款方面,农户生产经营的信息不易获得,农业生产的不确定性较大,信息不对称的程度远远大于对其他行业的贷款,银行面临的风险较大,银行出于放款安全性的考虑,也不愿意把过多的资金投放农村市场。
第三,抵押贷款作为最保险的贷款方式无法应用于我国农村极大地限制了农民获得贷款的能力。目前,我国法律虽然允许房屋作为抵押物,但是规定宅基地使用权不能抵押。即使是依据“宅基地使用权只能在本集体经济组织内部成员之间转让”的规则进行抵押物拍卖,设定抵押的农户房屋,也只能在该村内部变卖,这就极大降低了房屋的抵押效果,使银行不愿接受此类抵押。此外,以家庭方式取得的土地承包经营权是不允许作为抵押物的,进一步减少了农民可用于抵押的财产。缺乏有效的抵押方式,就必然导致农民无法从正规商业银行获得大量贷款,限制了流向农村的资金数量。
(二)政策性银行没有针对小农的贷款
我国农业发展银行的贷款业务仅限于各种国家粮棉购销储贷款、基础设施建设贷款以及农业小企业贷款等规模较大贷款,没有开展针对农户的小额度贷款。国家开发银行在农业方面的业务范围为支持农、林、水利行业的基础设施建设,同样无法形成对农户的资金支持,因此,政策性银行的作用也仅仅限于促进农业生产发展方面,无法对广大需要资金的农户提供资金支持。这就需要探索满足农户资金需要新的农村金融组织形式。
(三)私有资本与外资重返农村参与金融起到的作用有限
我国允许私有资本与外资参股在县域内设立的多种所有制的社区金融机构,这对于引导资金充实农村金融机构资本起到了一定作用,但是,这些资本参与农村金融所起到的作用值得商榷。
李昌平(2010)指出,私有资本与外资进入农村参与金融的目的有三个:一是拿到经营牌照再说(他们相信乡村银行的经营牌照是很值钱的);二是只给农村10%的优质客户服务;三是预计土地会私有化,只接受10%-15%的土地(有区位优势)抵押。这些动机表明私有资本与外资的参与只能一定程度上缓解农村资金短缺问题,尤其针对10%的优质客户的动机,使得这类机构的普及面较窄,无法全面地解决广大农户资金需求问题。
四、关于农户资金短缺问题的有效解决办法
提高农民生活水平,解决“三农”问题,需要不断加大财政支持农村的力度,不断完善各种金融政策措施,为农民生产生活改善提供良好的环境。与此同时,对于满足广大农户生产中的小额资金需求,应探索更适合的金融模式。农村内部资金互助社在满足农户资金需求方面具有巨大优势。
首先,由农民自己发起成立的农村资金互助社资金来源与资金使用都是在该组织内,资金在组织内部实现了余缺调剂,既不会出现资金流向问题,又降低了农户资金使用成本。其次,参与组织的农民之间相互都是具有一定的联系,成员之间信息都较容易获得,基本上不会出现信息不对称现象,违约风险很小,资金使用效率也较高,这是一般金融组织无法比拟的。再次,一旦这类组织运作起来,农民资金问题得到解决,其收入就会不断提高,投入组织内的资金会不断增加,农村资金互助社的可用资金增多会进一步提高农民收入,同时还可以不断吸纳新的社员,扩大受益面,这样,便形成一个良性循环。因此,对于解决农民资金短缺问题,农村资金互助社是一个治本之策。
2007年,银监会颁布《农村资金互助社管理暂行规定》,对农村资金互助社的管理运作做了明确的规定。加大政府支持力度,进一步建立健全农村资金互助社等农村合作金融组织,能有力解决农民资金需求问题。
五、进一步发展农村资金互助社的政策建议
对于建立发展农村资金互助社,必须发挥政府这只“有形的手”的作用,实施金融约束政策,给农村资金互助社创造租金,促进其发挥作用。
(一)在资金来源方面为农村互助合作金融组织提供支持
政府应该出台政策,由央行和政策性银行为农村互助合作金融组织提供低息贷款,或者由政府出面,为这类组织专门成立信贷担保机构,为互助合作金融组织提供低息贷款担保,帮助该类组织能够获得较低成本的资金,增加其为小农服务的能力。此外,应该准许社会公益组织参股农民互助合作组织,进一步扩大该组织资金来源的范围。
(二)严格市场准入,为农村互助合作金融组织提供发展的机会
农村资金互助社的建立和运作需要政府提供适当的帮扶,政府应为这些组织提供技术指导,为其培养经营管理人员,同时还应该适当限制竞争,为这类组织的发展创造较为宽松的市场环境。应在较长一段时间内节制私人资本下乡办金融,特别是中西部地区应该在很长时期内禁止私人银行、外资银行机构进入农村,但在城市郊区和发达地区的农村,可以灵活处理,适当放宽准入。
(三)放宽政策,为农村互助合作金融组织业务开展提供便利
农村资金互助社宗旨是为成员服务,应在准许其在社员范围内为农民提供贷款服务的同时,为正规金融机构代理存款业务。此外,应准许农民互助合作社形成联合社,扩大组织的运作范围与抗风险能力。为了更好的开展业务,准许农民集体所有的土地成为政策性银行或政府担保公司的抵押品,准许农民的承包地、山林、水面、住房等成为农村资金互助社的抵押品也是必不可少的一步措施。
在中央不断加大对农业财政金融支持的情况下,进一步探索完善农村资金互助社这类金融组织,有利于填补正规财政金融渠道顾及不到的领域,满足广大农民在生产中遇到的资金需求,形成农村金融推动农村经济发展的良好局面。
参考文献:
1、李昌平.农村金融认识上的两个误区[J].中国老区建设,2010(1).
2、高圣平,陈文学.农村信贷抵押制度的完善[J].武汉金融,2009(11).
*本文属安徽省哲学社会科学规划项目《安徽农民资金互助组织发展研究》,项目批准号:AHSK07-08D31。
(作者单位:安徽大学经济学院)
作者：赵 朋 万 婷
[摘 要] 职工互助保障的资金管理对于它的功能实现与发展具有重大作用。但目前我国职工互助保障的资金管理存在资金监管缺位、多头开户管理、会计核算方法陈旧、资金发放个人化等问题。因此，应推进职工互助保障资金管理的规范化，设计资金管理软件，健全支付体系，加强资金审计工作，建立透明的资金运作管理体系，实行DC型的资金信托制，以改革现有的资金管理制度。
[关键词] 职工互助保障;资金管理;制度
[
[基金项目] 江西省软科学研究项目“职工互助合作保险的理论与运作研究”(批准号：赣财教字[2006]188号)
[作者简介] 郭学勤，南京航空航天大学经济管理学院研究员，博士生，研究方向为社会保障。(江苏 南京 210016)
我国现行的互助保障制度始于建国初期，经过数十年的运行，现已从初期单一企业的互助互济活动发展到涵括医疗、意外等方面的各种互助保障计划，工会组织的职工互助保障活动开展的最为普通和广泛。职工互助保障活动是由社会团体倡导组织，广大职工在自愿的基础上所开展的一种操作成本低廉、形式灵活多样，以互助互济分散风险为目的的合作制保障经济形式。据不完全统计，全国共有2.3万个已建工会的基层单位开办了职工互助保障活动，仅省级机构就有876.8万职工参加保险。其中，参加医疗互助保障计划的480.8万人，参加养老互助保障计划的近169.8万人，参加工伤互助保障计划的227.6万人，涉及金额达数百亿元，累计赔付6.9万人次，支付赔付金6235万元。工会组织互助保障活动的广泛开展，对于实现老有所养、病有所医、工伤有保险、灾害有赔偿、失业有救济、残疾有安置、贫困有支援，保障广大职工的基本生活，解除人们的后顾之忧，有效化解有可能发生的各种社会矛盾具有重大作用，它起到了“安全网”、“助推器”和“稳定器”的作用。然而，随着改革开放的不断深入和社会不断进步，原来制定的互助保障相关管理制度在诸多方面已不能适应形势发展的需要，其缺陷和弊端也逐渐显现出来，其中，互助保障的资金管理表现得最为突出。
一、职工互助保障资金管理存在的问题
互助保障资金是指由职工会员交纳的会费、保障计划金(保险费)、管理费用、补偿金(理赔金)以及资金的保值增值等有关资金。目前上述资金在管理过程中主要存在以下问题：
1.资金监管缺位。当前我国职工互助保障资金监管，一个最重要的问题在于管理者与监督者两者合一。职工互助保障资金运作部门既当“运动员”即资金营运主体，又当“裁判员”即负责资金运营的行政监督。而职工互助保障的组织者——各级工会，对互助保障资金运营的监管仅限于人事管理和组织监督，缺乏风险监管手段和方式。与此同时，职工互助保障会又是工会组织的一个职能部门，对外行使管理职能，致使工会组织在互助保障资金的管理上既当监管者，同时又成为委托人、投资人和资产管理者，角色模糊不清，政企不分，容易使养老基金缺乏独立和足够的行政监管。与目前我国社保资金的做法相比，互助保障机构的权力太杂，主办者的监督角色很不突出，对资金的安全运行非常不利。
2.多头开户管理。由于不同职工互助保障计划(险种)的开发与推广时间不同，互助保障组织按照分户管理，分险种核算的原则与要求需要建立专户、专账。但目前有的地方甚至由经办机构专门为企业互助保障经办人用个人名义开设银行卡(或存折)，以便节省资金在途时间和防患在途风险。此外，随着职工互助保障活动业务的增多，互助保障组织在银行开户的数量也越来越多，少则十几个，个别地方甚至有几十个，不同性质和用途的资金表面上存在于相关款户，但实际上却又相互混淆，这就难以反映资金的真实面目，造成资金管理上的混乱，给资金的保值增值带来一定困难。
3.核算方法陈旧。现行的《职工互助保障会计制度》、《职工互助保障财务制度》是中华全国总工会于1997年制定的，随着时间的推移，当时设定的制度与目前的实际情况相比存在诸多不相适应的地方。在整个互助保障事业随着市场经济的发展向纵深推进的过程中，暴露出财务会计核算体系的滞后，进而出现互助保障财务会计理论体系不完善，会计主体不明确，会计核算体系陈旧等弊端。如对资金的使用规定过于粗线条，资金的筹集和发放无详细又便于操作的规定，保障补偿金的计算发放无定量标准，全国的互助保障组织甚至出现因为各地的会计核算制度的不统一，财务处理方式的不一致，造成资金统计口径不统一，数据来源“数出多门”的困境等等。因此，急需对职工互助保障资金管理办法进行修订，以适应当前的需要。另外，职工互助保障资金的会计核算手段也明显落后于时代的发展。目前全国大部分地区仍然采取手工记账的方法，至今还没有一套完整的互助保障资金会计使用管理软件。
4.资金发放个人化。受人员、费用等因素限制，目前我国大部分地区的职工互助保障资金的发放均按工会层级关系由基层企业经办人直接发放。即由上一级互助保障机构根据下级机构各类保障活动的资金上缴数据，按约定的比例计算管理费、补偿金，并逐级下拨，最后由基层工会通过经办人直接给付受益人。这种分级拨付的支出方式造成拨款环节增多，延长了互助保障资金的周转时间。一方面，某一环节稍有疏漏或发生时间延误，就会影响受益人及时足额的领到补偿金，另一方面，互助保障的资金从一个银行账户流转到另一个银行账户，造成资金滞留在银行结算环节的时间过长，大大降低了资金的使用效率。
5.专业投资不足。我国互助保障活动还未形成全国统一法人的组织形式，各地开展的职工互助活动基本上是由当地工会组织负责管理的，其核心工作即资金的保值增值还没有引入专业的资产管理公司进行管理。由于工会组织是一个群众团体，自身并无丰富的资金管理人才和手段，因而在互助保障整个组织体系中缺乏现代金融产品投资理念、知识技能以及相应的风险管理能力。与此同时，受风险管理及各种行政管制的影响，互助保障资金缺乏足够的增值渠道，致使资金回报率偏低，投资渠道不足问题十分突出。
二、加强互助保障资金规范化管理的建议
互助保障制度是我国在建设和谐社会，发展市场经济过程中大力推行的一项社会保障内容，它发扬了中国工人阶级团结互助的光荣传统，发挥了工会组织在构建社会主义和谐社会中的积极作用。办好职工互助保障事业，就必须加强职工互助保障资金的规范管理，切实将各类资金纳入专户，实行收支两条线管理，落实职工互助保障财务制度和国家有关部门对互助互济活动的监管要求。它既是工会组织维护广大职工利益的一项基本职责，也是这项事业能否长治久安的关键。从我国社会保障资金这些年来的管理成败得失来看，工会组织的职工互助保障资金管理应当遵循统一规范、收支两条线、分账核算和依法管理的原则。具体来讲，应重点从以下方面进行改革和规范：
1.推进职工互助保障资金管理的法制化。当前，我国社会保障的法制层次低，国家立法机关制定的社会保障法律很少，尤其是作为社会保障组成部分的互助保障活动，甚至在国家行政机关制定的法规和地方性法规方面都比较缺乏。随着上世纪90年代以来我国互助互济事业的快速发展，职工互助保障组织的形式和规模都有了质的变化，互助保障这一“全新”的社会保障组织形式，应予单独立法，加强监管，避免出现类似社保资金管理过程中发生的失误和漏洞。工会组织应尽快改变互助保障法律缺乏的现状，主动与保监会、财政部沟通，会同有关部门抓紧制定出台职工互助保障的规章制度，如互助互济活动管理条例，为制度建设提供法律依据。同时建立全国统一的职工互助保障资金财务管理制度体系和会计核算办法，以此来规范相关部门及其资金管理人员的行为。确保互助保障组织在履行给付义务后，若有盈余应首先提留一定额度的准备金和公积金，剩余的才能用于分红，保证互助保障组织拥有较为稳固的偿付能力，为资金的安全运营提借助有力的司法保障，要明确互助保障资金的运用及盈余分配方式，为资金的安全运营提供有力的司法保障。
2.加快资金信息的数字化系统建设。加快信息化基础设施的建设，提高计算机应用水平和网络的覆盖面，建立和完善互助保障资金管理数据体系，要设计包括各种职工互助保障的资金管理软件、财务管理软件、信息系统管理软件等信息化设施。通过这些软件的开发和利用，实现资源共享，统一管理制度，统一核算办法，提高办公自动化程度和效率，把职工互助保障资金管理纳入信息化轨道。
3.健全职工互助保障的支付体系。职工互助保障组织必须在国有或国有控股银行开设职工互助保障资金上缴户(收入户)、职工互助保障专户(法人专户)、救助资金支出户，按产品的不同分账核算，转一户管理为三户管理。一方面，严格执行职工互助保障财务管理有关规定，各种保障计划的收入要直接进入县(市)工会组织专户，取消互助保障经办人个人周转过渡户。上级职工互助保障组织转移支付的资金亦要进入专户，实行封闭运行、封闭管理。另一方面，还要建立健全职工互助保障的支付体系，防止资金挤占、截留、挪用。有条件的地方，要尽可能实行直接通过银行发放各种保障资金、救助资金的制度，使资金通过集中支付中心直达享受对象的个人账户或单位。要建立包括参加互助保障活动职工的年龄、参保种类、工作时间、工作年限、退休时间等一系列信息在内的数据库，核实其准确性，并与上级互助保障组织的数据库、银行工资发放数据库联网，建立健全互助保障补偿资金的网络管理体系，不断推进支付资金的规范化、制度化，形成科学的支付体系。
4.加强互助保障资金审计工作。互助保障资金种类多，收支渠道复杂，流动性大、政策性强，覆盖面广，涉及的对象又是具体的职工会员，加之现阶段我国互助保障体系尚处在不断建立和完善的过程中，相关的法律、法规还不健全。因此，对互助保障资金运作、使用的审计不能仅限于工会组织自身审计部门的审计，还需要引入专职的政府审计进入这一业务范畴。政府审计部门对互助保障资金的审计不但要对其真实性、合法性、合规性进行审核，还需要结合大量的审计调查，对互助保障资金运作的内部控制制度进行测试，以资金管理运营中的薄弱环节为重点，在管理上发现和揭露漏洞，提出切实可行的建议，防止资金收入不到账、支出不到位、挪用专项资金及经办人员截留贪污等事件的发生。
与此同时，各级工会组织的专门审计职能部门(经审会)和上一级职工互助保障组织要依据国家有关法律法规，定期或不定期地对职工互助保障资金进行检查，加大对资金的收支、预决算以及管理的监督。对发现的问题，实行经济处罚与追究当事人责任相结合，严肃处理，确保资金安全运行。
5.建立多层次的资金监管体系。要解决互助保障资金监管不到位，法规不健全，使用效率低、缺乏控制等问题，需要根据这一资金的性质，建立起全方位、多层次、多重监督机构相结合的监督管理体系。
一是从资金所有人的知情权、决策权、监督权入手，建立一个透明化的运作体系。做到信息披露经常化，定期或不定期向职工会员公告资金收支和结余情况，并接受社会对资金管理的监督，确保资金所有人的知情权。尊重广大会员职工的意见，认真对待资金所有人的决策权。提高互助保障资金的透明度，接受职工会员的经常性监督，尤其是对事前的监管，保障资金所有人的监督权。二是互助保障主管部门(工会组织)要加强对互助保障机构、互助保障补偿金发放机构、资金运营机构的监督。如在给付方面，核查其是否按照政策规定的给付条件、项目、标准和方式，按时足额、准确支付各项补偿待遇，审查互助保障机构是否全面准确地执行互助保障政策。三是引入财政监督。互助保障资金本质上并不属于财政范畴，但是运作管理部门却是准政府机构(工会组织)，因此，从监督行政单位资金运作情况的角度看，引入财政监督十分必要。财政部门应对互助保障资金财务、会计制度执行情况进行监督，对互助保障资金的各专门账户及资金管理情况进行定期不定期的检查，以掌握资金的流动状况，确保资金不流失。与此同时，督促互助保障组织研究制定内部投资管理和风险管理办法，加强资产负债管理，根据分配方案需要制定相匹配的资产管理策略，引进外部审计，促使内部控制与外部监督相互统一，相互促进。
6.实行DC型的资金信托制。职工互助保障组织管理机构没有明确与工会组织分离，其管理机构通常依附于上级工会主管部门，从而形成委托代理结构。在下级服从上级的组织规则中，这种结构缺乏有效的制衡监督机制。目前我国企业年金已采用DC型信托制，其核心在于企业年金资产完全独立于政府和企业，其运营按照国际惯例，严格实行所有权、受益权和经营权的彻底分离，分别由受托人、托管人、投资人和账户管理人各负其责，相互制约，按照市场规则进行投资运营。对职工互助保障资金来讲，由于缺乏专业投资人才，以及受到可能的不当行政干预，更需要考虑实行这一资金委托方式。首先，在确保安全的前提下，组织由有关投资理财专家，对社会经济领域从风险角度进行细分，确定指导性意见，释明哪些是禁入的领域，哪些是可入的领域，哪些是互助保障资金安全领域。同时，再对互助保障资金可进入领域、安全领域的比例进行科学、合理的配置。在确保资金安全的前提下，实现必要的收益，达到安全与收益双重价值的同步实现。因此，对互助保障资金目前的运营模式应当予以必要的修正，有必要将资金的运营从职工互助保障组织中剥离出来，在上述原则的基础上委托专门的基金管理公司或商业银行进行运作，以增加基金的使用效益。职工互助保障组织则专注于保障产品的开发与推广、制度的建立与完善、资金使用的监督与指导等工作。最终达到各负其责、各尽所能、相互促进、相互掣肘的目的，以共同管理好资金，造福于广大职工。
参考文献：
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[6]鲁豫.中国社会保险基金监管研究[M].武汉：武汉大学出版社，2003.
[责任编辑：李小玉]
作者：郭学勤
摘要：农村资金互助合作组织在农村经济发展中具有特殊地位，在满足农村多样化的资金需求，促进农民消费、投资以及应对风险上都具有无法替代的作用。本文拟以盐城市农村资金互助合作组织的发展实践为例，对该市农村资金互助合作组织的运营机制、积极作用以及在实践中存在的问题进行了深入地分析研究，并在此基础上提出了促进农村资金互助合作组织健康发展的对策建议。
关键词：金融改革 农村金融 农村资金互助合作组织
近年来，4家大型国有商业银行因股改大量缩减农村服务网点，农村信用社正向商业银行转轨，中国邮政储蓄银行则主要是吸收储蓄。农村金融的这些变革，没有真正解决占据农村主体地位的农民资金需求，特别是居住分散、小规模经营的纯农户，因筹措资金难而错失致富良机。在国际金融危机影响尚未消除，中央银行货币政策从适度宽松转向稳健的情况下，谁来满足农民融资需求？江苏省盐城市认真贯彻国家政策和有关文件精神，引导各地从农村自身挖掘潜力，积极稳妥推进农民资金互助合作，建立农民互帮互助平台，探索出了一条专门为纯农户提供最直接、最贴近、可持续的农村融资服务新渠道，在江苏省内外引起广泛关注。
一、盐城市农村资金互助合作组织的运营机制
盐城市开展的农村资金互助合作组织试点，名称叫农民资金互助合作社，是在家庭承包经营基础上，以一定区域内入社农户为主体并为社员提供资金融通服务的互助性农民合作组织。农民资金互助合作社经县（市、区）农经部门批准，在民政部门办理民办非企业法人注册登记（目前，正准备参照农民专业合作社试行在工商部门注册登记）。该市的试点探索，经历了从农民实践中来、到农民实践中去、再完善提高的过程。2005年，阜宁县硕集镇农民自发成立了“富民农民资金互助合作社”，首开盐城市农民从事资金互助合作之先河。2006年，盐城市委市政府审时度势、因势利导，及时启动了农村资金互助合作组织试点，探索发展适合农村特点的农村资金互助合作组织。2006年10月在亭湖区便仓镇正式开展试点。2007年7月，盐城市委、市政府联合下发了《关于开展农村资金互助合作组织试点的指导意见》，在全市范围内扩大试点。2008年开始，加强规范建设，建立健全组织领导体系，制定下发试点监管、财务会计、示范章程等规章制度，实施常态化监督管理。在盐城市市委、市政府的推动下，农民资金互助合作社不仅数量增长迅猛，而且其运行状态也较好。目前，盐城市已有农民资金互助合作社134家，覆盖90%的乡镇；共吸收13.89万农户入社，吸纳互助资金18.42亿元，入社农户借款余额15.1亿元。试点以来，累计为社员融资60多亿元，实际引导农民增加“三农”投入100多亿元。
概括起来，农民资金互助合作社主要有四种较为成熟的服务方式：一是与本乡镇一个或几个农民专业合作社合作，即一对一或一对多的“社社合作”共赢方式。建湖县钟庄镇农民资金互助合作社与该县为农农副产品专业合作社签订合作协议，让农民专业合作社社员逐步加入资金互助合作社，目前具有双重身份社员的借款余额已达800万元，农民专业合作社迅速得到发展。二是与“农业龙头企业+基地+农户”合作，壮大农产品生产基地。大丰市新丰镇温氏集团是一个“企业+基地+农户”模式的养鸡企业，该镇农民资金互助合作社与温氏集团签订合作协议，农户凭与温氏集团合作养殖合同加入资金互助合作社，可申请5万元以下的借款，养殖规模迅速壮大。三是与农民经纪人联保小组合作，促进农产品流通。东台市溱东镇农民资金互助合作社吸收该镇87户农民经纪人人社，农民经纪人自愿组成19个联保小组，农民资金互助合作社与联保小组签订合作协议，核定借款额度并给予利率下浮优惠。四是支持“一村一品”生产基地发展，助推设施农业规模化。建湖县上冈镇农民资金互助合作社支持南庄村炕孵产业、打响“南庄”品牌，支持同心村38个农户借款218万元发展大棚蔬菜，使该村成为远近闻名的蔬菜大村。
农民资金互助合作社最大优势在于根植基层，专门为一家一户、面广量大且居住分散的农民家庭经营发展现代农业、创业增收和脱贫致富提供资金融通服务，与农民贴得很近，地缘人脉优势明显。其主要特点概括起来就是“一制四性”：一是服务宗旨坚持“为农性”。农民资金互助合作社扎根农村，贴近农民，服务农业，依托“三农”又服务“三农”，发起人都是当地农民能人，成员以农户为主体，以服务一家一户的本社农民家庭为载体，促进农业增效、农民增收和农村发展为宗旨，谋求全体成员的共同利益。二是服务对象实行“社员制”。遵照“先入社成为社员、后进行互助合作”原则，吸纳社员互助金，开展融资活动，并严格遵循在社员内部进行的原则，禁止向非特定对象吸纳和融通资金。社员人社必须符合规定条件，具有本地农民的身份证明，履行申请、审批、认缴基础互助金、登记手续，发放社员证。实行每半年或一年发展社员一次，平时不得随意增加社员。三是办社性质坚持“合作性”。严格按合作制原则和《江苏省农民专业合作社条例》要求办社，实行民办、民有、民管、民受益“四民主义”。坚持民主管理且成员地位平等，建立社员大会、理事会、监事会组织架构。在盈余分配上按合作精神实行盈余惠顾返还。基础互助金收益平时不分配，年终进行分红。四是服务取向坚持“互助性”。不以盈利为目的，严格禁止资金高利率进高利率出。合作社向社员收取的资金占用费不高于当地农村信用社同期同档次贷款利率；支付给社员的互助资金利率相当于银行同期同档次存款利率。五是服务范围坚持“区域性”。农民资金互助合作社发展社员和融通资金，严格限制在一个村或几个村，最多不超过一个乡镇范围。其业务服务范围与吸收社员的区域范围相同，并不得对单位和城市居民提供服务。
二、农村资金互助合作组织的积极作用
实践表明，农村资金互助合作组织是完善农村双层经营体制，丰富农民专业合作内涵的重要内容；是统筹城乡资金资源，优化农村资金配置的重要平台；是加快现代农业发展，促进农民微型创业和增收致富的重要力量。虽是资金上的“小合作”，对农民却是“大服务”。集中表现在以下六个方面：
1 增加农业投入，有效地促进现代高效农业发展。盐城市农民资金互助合作社有60%的资金投放于高效现代农业，极大地缓解了农民发展高效现代农业资金不足的瓶颈。盐城市盐都区尚庄镇番茄种植大户加入农民资金互助合作社后，向农民资金互助合作社融入资金17万元，以每亩500元的租金自主流入130多亩土地，发展番茄设施栽培种植，每亩获纯利1万多元。2011年又带动农户扩展大棚番茄千亩，农民资金互助合作社新增投放100多万元，有效地促进了高效农业规模化。
2 支持农民创业，有效地促进农民增收。农村资金互助合作组织针对农村金融体系的薄弱环节，加大了小额农业信贷产品的供给，较好地发挥了“拾遗补阙”的作用。盐城市农民资金互助合作社有近35%资金投放用于农民投资创业，为农民投资创业搭建了融资平台。阜宁县东沟镇某村民前后4次累计向东沟镇农民资金互助合作社融入互助金20万元，进行草帘收购，变废为宝，解决了500余人就业，从业农民人均年增收超3000元，该户自身年纯收入达10万元以上。亭湖区便仓镇便仓村某农民家境贫困，入社后向农民资金互助合作社借款1万元，在便仓小街办起了一家食品店，经营十分红火，走上了致富之路。大丰市西团镇农民资金互助合作社共帮助回乡创业青年30多人，累计融资120万元。
3 投放农民生活，有效地解决农民生活燃眉之急。农民资金互助合作社对农民生活急需的小额资金予以扶持，占比约为5%。大桥镇针对农民春季缺少生活资金的实际，通过村协理员，向农民社员现场投放1000～3000元的小额短期生活互助金，全镇13个村累计解决这类小额互助金近30万元，解决了农民生活急需。秦南镇某农户女儿患肾病，急需5000元入院治疗，该镇农民资金互助合作社及时借款解决。
4 增加金融供给主体，有效地促使涉农金融机构不断改进金融服务。资金互助合作社是对现行农村正规金融服务供给不足的一种补充，增加了农村微型金融服务供给主体，打破了农村资金融通单一的局面，它的出现推动了金融单位改进服务，促进农村金融机构改善服务质量。比如，阜宁县东沟镇农民资金互助合作成立以后，当地农村商业银行明显感到竞争的压力，立即增加了服务人员。阜宁县农村商业很行增加了该镇对农村的贷款额度，改善了服务质量，农民由此也得到了实惠。可见，农民资金互助合作社的兴起，有利于优化农村金融市场结构，促进农村信用社不断提升服务水平和服务质量。
5 遏制高利贷交易，有效地引导民间金融资源合理配置。由于近年来经济持续快速增长，民间资本规模不断壮大。盐城市率先开展农民资金互助合作，为民间资本提供了一条从“地下”转入“地上”的合规渠道，促进了农村资金的合理流动，从而有效地减少了交易的不确定性，降低了民间借贷的利率，客观上挤压了农村高利贷的生存空间；民间资本可依托农民资金互助合作社这个平台，遵循供求规律、适应市场需求，向“三农”急需资金的领域和环节自由流动，推动农业和农村健康发展。
6 强化农民诚信意识，有效地推进农村金融生态环境不断改善。农民资金互助合作社贴近农民、了解百姓、方便农户，发挥地缘人缘优势。它既有经济功能，又有社会功能、文化功能和教育功能；既是新型的农村经济组织，又是农民在统筹城乡发展强力推动下，向城镇居民、市民转变过程中自我教育、自我管理、自我服务，特别是提高诚信意识、整体推进农村金融生态建设的民主管理平台。调查中农村资金互助合作组织普遍反映，社员逾期还款或者恶意逃避金融债务的情形极其罕见。此外，如果农村信用社与农民资金互助合作社共享农民信用信息，会降低农信社搜集农民申贷人信息的成本，提高农民从农信社获得贷款的概率，优化整个农村社区的金融生态环境。
三、农村资金互助合作组织发展中亟须解决的主要问题
1 办社宗旨不突出。一是一些社偏离“为农性”、“互助合作性”的办社宗旨和目的，一味追求利润最大化，盲目扩大规模，直接或变相高息吸纳互助金，把农村资金互助合作组织办成准商业银行；二是发起人基础股金（农民资金互助合作社资本）分红普遍较高，有的农民资金互助合作社资本回报率高达10%以上，远远高出银行同期存款利率，这与合作社“资本报酬有限”的根本原则相悖；三是互惠性不够突出，使用互助金的相当规模社员未能分享到合作社的二次盈余分配，或即是少数社员分享到一点红利，也未达到《农民专业合作社法》二次返还盈余比例的要求。
2 内部管理不严格、运行不规范。134个合作社中，内部管理制度执行严格、运行规范的占80%～90%，有10%左右运行不够规范。主要表现在：一是一些地方在审批设立时，由于对主要发起人的任职资格把关不严，选的不是明白人牵头当家，对办社方向、内部管理制度了解甚少。二是组织机构和决策体系不完善。多数资金互助组织建立了社员代表大会、监事会、理事会制度，但可操作性不强，其设立、运营与《公司法》规定的公司资本制与内部治理制度差距较大，无法保障资金互助组织金融活动的健康开展。三是财务管理和风险控制能力较弱。多数资金互助组织尚未建立信贷管理基本制度、风险控制制度、财务制度、信息披露制度等，加之整体人员业务素质偏低，风险控制能力较弱，经营风险隐患较大。部分资金互助组织没有财务报表，贷款审批、发放、回收均由资金管理小组组长一人经办，无复核监督程序；部分资金互助组织委托乡镇财政所会计人员代为管理账务。
3 农村资金互助合作组织的外部生存环境依然不佳。虽然银监会放宽了农村金融机构准入的条件，降低了准入的“门槛”，但降低后的“门槛”对我国农村现存的绝大多数农村资金互助合作组织来说依然很高，达不到《农村资金互助社管理暂行规定》的要求，它们仍将长期“非法生存”。同时，没有享受到同等的金融机构待遇。《农村资金互助社管理暂行规定》明确规定：农村资金互助社是社区互助性银行业金融机构。但现实中农村资金互助社却享受不到金融机构的同等待遇。比如，农村资金互助社没有系统内调剂，没有安排同业拆借和人民银行再贷款，这都直接影响了农村资金互助社不可能像其他银行业金融机构一样开展业务。另外，财政扶持空白。目前农民专业合作社、高效农业项目等都在省级财政专项资金奖补范围，而农民资金互助合作社则不在财政奖补范围，市县乡财政在这方面的扶持也是空白。一些地方政府和基层干部对农民互助合作的意义认识不足，不能正确处理“官民关系”。在调查走访过程中，有些基层干部质疑：“农民们都合作起来、自我服务、自我管理，还要我们干什么？”甚至有个别基层干部把农民自发组织的互助合作组织戏称为“邪教”组织。
4 监督管理滞后。一是政策资源缺失。农民资金互助合作社是个新生事物。它不是按照银监会《农村资金互助社管理暂行规定》，经银监机构批准、工商部门登记成立的，也没有按照《农民专业合作社登记管理条例》的规定，在工商部门登记。因此，像业务监管、工商监管、税务监管以及法律地位等很多问题，都将随着实践的深化，有待上级部门出台具体的政策文件加以明确。二是监管机构不全。目前盐城市农民资金互助合作社的监管模式是“县区农经部门审批、民政部门登记、金融办监管”，还没有自上而下地建立起相关的监督管理机构，人员配备也没跟上，难以系统性地开展检查指导、业务培训、工作交流等。三是抗风险能力不强。由于各县（市、区）农民资金互助合作社数量不多，规模不大，加之很多工作关系没有理顺，还没成立县级联合社。联合起来抗拒风险的能力还没形成，联合起来开展自我管理、自我约束的优势还没发挥出来。
5 资金来源严重不足。目前农村资金互助社自有资金规模普遍太小，业务量相当有限，与农民实际需求还有很大差距。互助社本身多属需求主导型，有贷款需求的社员所占比例很高，总体贷款需求额大于社员存款额。同时，互助社仅以其法人财产作为存款支付保证，与以国家信用为背景的银行机构相比，存款利率没有体现风险溢价，社员一般不会将大额款项存入互助社。另外，缺少银行机构融资支持，互助社预期支付能力不确定，面临运营成本和流动性支付风险双重压力。这说明农村资金互助社只有在符合审慎监管要求条件下，从外部融入资金，才能满足贷款需求，吸引更多存款。但由于目前没有这方面的具体政策，这项业务还无法开展。贷款需求主导型的特点与融资政策不配套的现实交互作用，使农村资金互助社融资受到限制，发展受到制约。
6 没有专门的合作金融法。无论是发达国家还是发展中国家，农民的信用合作组织都是合作社的重要组成部分，而且规模更大，所占比重更高，大多数都有自己的合作金融组织法。如《德国合作银行法》，日本的《农林中央金库法》、《农业协同组合法》等。从德美两国合作金融的发展看，是先有合作金融法律，后有合作金融组织，而且合作金融法律随着信用社事业的发展不断完善和充实。这为合作金融的发展提供了法律保障，使合作金融依法设立和经营，监管机构依法对其进行监管，实现资金的有序流动，充分满足农民的资金需求，缓解了农村的信贷约束。从我国现存的立法来看，尚未颁布《合作金融法》，政府只通过一些决定、决议来指导合作金融发展。2006年10月31日通过的《农民专业合作社法》，意味着国家已经意识到鼓励农民建立专业经济合作组织的重要性，然而，在这部法律中并未提到农民信用合作的问题。
四、促进农村资金互助合作组织健康发展的对策建议
1 引导农民资金互助合作社完善内部管理、建立健全运行机制。一要进一步完善农民资金互助合作社法人治理结构。一方面，要把完善股东治理结构作为基础性工作抓紧、抓实、抓好，不仅要严格执行“农民社员或单个农村小企业社员每个持股比例不得超过股金总额的10%”的规定，而且应进一步明确“第一大股东持股比例不得超过第十大股东的两倍”，不仅要杜绝个人绝对控股，也要防止个人相对控股。另一方面，要建立健全“三会”制度，努力形成既各负其责，又相互制衡的权力配置结构和权力运行机制。二要严格控制农民资金互助合作社的范围和规模。单个农民资金互助合作社的资金融通活动不得超出镇域范围，超范围融资投放的要严厉查处；对于经济比较发达的乡镇，应当划分为若干片区，分别组建农民资金互助合作社；要严格控制单个农民资金互助合作社资金规模，每个农民资金互助合作社吸收的互助金原则上不得超过1000万元，单个社员使用互助金余额原则上不得超过5万元，合作社之间不得拆借资金。三要进一步增强农民资金互助合作社的为农服务功能。农民资金互助合作社的定位应是“农村银行业金融机构的有益补充”，其目标市场则主要是小额农业信贷市场。在合作社向社员投放的互助金中，用于支持农业生产的不得低于70%，一般不向农村工商企业投放互助金。四要逐步规范农民资金互助合作社的盈余分配。在合作社成立之初，可暂时默许社员出资获得较高的利润率、社员互助金获得略高的利息率，以调动社员投入股金和互助金的积极性，优先解决农民贷款难的问题；农民资金互助合作社运行满两年的，应当督促其贯彻“资本报酬有限”、“惠顾返还”等合作社原则，以解决农民贷款贵的问题。
2 加大政府对农民资金互助合作社的政策扶持力度。一是免征农村资金互助社的税金等相关费用。从农村资金互助社成立起五年内：免征企业所得税、利息税、营业税及城建税和教育费附加；免交成立所需要的一切费用及金融监管费用等。5年后可以考虑免征利息税及金融监管费用，所得税、营业税及附加减半征收。二是建立政策性农业保险。由于农业保险业务的高风险性导致利润低甚至亏损，商业保险公司出于利润最大化的经营目标，纷纷撤出农村市场，加之农村资金互助社的业务范围比较集中，所以风险特别高。政府补贴入社农户的保费，让他们买农业保险，就能起到农业欠收或者绝收时，使农户能及时还款。三是加强商业银行、农村信用社与农村资金互助社的合作。商业银行、农村信用社与农村资金互助社合作，有利于解决商业银行及信用社由于对分散农户信息不对称与交易成本高而不向农户放款的问题，又可以扩大业务范围，增加利润；商业银行向农村资金互助社批发资金，增加农村资金互助社的资金实力；在农村资金互助社担保下，商业银行及信用社向农村资金互助社的社员贷款可以简化手续、降低贷款利率，逐步扩大贷款担保金的杠杆率。四是建议中央和地方财政安排专项资金补贴农民资金互助组织。为鼓励和支持农民生产与资金互助组织的健康发展，建议中央和地方财政给予必要的专项补贴。
3 构建监管体制，切实防范风险。在地方党政领导下，成立市、县（市、区）两级引导农户资金互助组织发展工作领导小组（以下简称领导小组）。领导小组由分管金融工作的副市长任组长，市农工办负责人任副组长，成员由政府办、工商局、财政局、人民银行、银监局、审计局等部门的负责人组成。市政府负责制定办法，包括管理细则和监管标准，配套政策和监管措施，退出的条件、方式、程序等，各县（市）组织落实，并承担对试点单位具体管理职责，其中县农工办负责对试点单位的管理、协调，县工商局负责核发试点单位营业执照，县人民银行负责对试点单位的监测、指导，县审计局负责对试点单位的审计监督，县（市、区）农村信用联社负责对试点单位的业务辅导。对农民资金互助合作社的监管，要体现和适应其特点，在监测指标体系设计上不应视之以现代商业银行。对少数管理混乱或者呆坏账比重大的农民资金互助合作社，应当责令其整改，该停的就停、该关闭的就关闭。
4 畅通外部融资渠道。对农村资金互助社，国家应从货币政策、财政政策上给予扶持：一是发挥中央银行货币政策引导扶持作用。由中央银行向农村资金互助社批发支农再贷款，原则上杠杆率可为1：5或1：6，即按互助社资本净额的5～6倍进行授信。同时，对农村资金互助社实行差别存款利率政策，存款利率定价权由其自主掌握。对已成立但未经批准的农村资金互助社，在明确界定其区域性内部性经营范围基础上，对其中符合监管要求的可考虑按社区银行等模式试点。二是发挥政策性银行作用。农业发展银行应改变业务单一、功能缺位现状，扩大支农领域，增设农村资金互助社贷款科目，采取转贷款制度，委托资金互助社向农户发放政策性支农贷款。三是明确各商业银行支农责任。商业银行应将县域内新增存款按一定比例投放当地，向农村资金互助社批发贷款。坚持信用原则，制定具体办法，建立商业银行批发经营与农村资金互助社零售服务互惠机制，建立分层次资金供给体制。四是多形式探讨扩大互助社资金来源的可能性。比如，可探索互助性担保、互助性保险等新的互助合作方式，可逐步开展资金互助社之间的联合与合作等。通过政策扶持引导和农民自主创新，使农村资金互助社在稳健安全运行的基础上，不断壮大资金实力，实现经营、服务与发展的良性循环。
5 建立健全规范农村资金互助组织发展的法律法规。在有效控制风险前提下，针对农村资金互助社发展中的实际问题，适时对《农村资金互助社管理暂行规定》进行修订，并尽早出台“合作金融法”，保证农村资金互助社在统一完备的法律制度框架内运行，防止重蹈农村合作基金会覆辙，防止合作金融组织再度异化。我国的“合作金融法”应涵盖以下几个方面的内容，市场定位：为社员提供存款、小额贷款、结算等业务；法律地位为独立的企业法人；治理结构：设立社员大会、理事会及监事会；财务会计制度；行业自律组织的组建；国家的支持等，其中国家支持可以从财政支持、税收减免、登记注册降低门槛、提供人力资源培训经费等方面加以体现：监督管理：中国银行业监督管理委员会按照审慎监管要求对农村资金互助社进行持续、动态监管，银监会根据农村资金互助社的资本充足和资产风险状况，采取差别监管措施。
作者：张成
贫困村互助培训总结
这次县委党校举办的全国贫困村互助资金操作管理清华大学远程教学函授班培训，对我个人来说，机会难得，意义不同凡响，可谓是我一生中层次最高的的一次干部培训了。不仅圆了我年轻时的大学梦想，还使我通过老师们的博大精深的精彩演说，典型的个案分析，了解到当前人们都关心的政治、经济、工作和生活方面的形势以及一些热点问题，可说是受益匪浅。老师们的每一堂课都给我留下了难以忘怀的印象，唯一遗憾的是自己才疏学浅，不能将所有的感触都完美地表达出来。此次短期培训，我自己总结了一下，主要有两个方面的收获：
一是本职业务方面的提高，首先，本人作为财政扶贫会计初次接管这项业务，对于什么是互助资金以及如何管理这项资金不太了解，通过山东省扶贫办副处长梁学惠老师精彩的讲解，知道了互助资金的所有权、使用权、运作方式、分配形式以及互助资金的使用原则等等方面问题，为今后进一步管好用好互助资金起到重要作用。对照先进地区的扶贫互助资金使用情况以及取得的显著效果，我们寿县瓦埠镇的互助资金使用效果由于种种原因，扶贫效益远未发挥出来。瓦埠镇处于瓦埠湖畔，这里的经济属于欠发达地区，还有不少农民未脱贫，农民很需要这样的互助资金用于农业生产发展，希望能引起上级部门的重视。
其次，通过中国农业大学经济管理学院何文广教授关于中低收入群众的小额信贷的讲解，了解了中低收入的内涵和小额信贷的具体对象，以及当前市场上的一些金融单位的基本情况，哪些是正规银行，哪些是金融中介机构，对它们的地位和作用也有了一个基本认识。
再次，通过扶助资金管理软件网络版使用说明，了解到互助资金的业务流程的具体操作，为我们从网络上进行扶助资金电算化操作提供了统一的会计模式，从而能看到互助资金的使用全景，这样不仅改善了我们的工作环境和工作壮态，提高了我们的工作质量，同时也为互助资金的网络监督和管理提供了一个良好的平台。
二是工作能力方面的提高，在这次课程安排中还特意为我们安排了本职业务之外的一些内容，如清华大学王传利老师为我们讲了执行力与领导素养这一课，深入浅出，寓意深刻，其中讲到了一个关于人的“面子”的问题，令我们记忆犹新，在日常工作和生活中我们会常常遇到这个问题，如果我们懂得敬重他人，理解他人，就很容易处理好很多问题，如果不懂这一问题就会常常受阻，正如伟大的文学家鲁迅所说的那样，“面子这一问题很难懂，然而却是中国人的精神纲领。”所以我们在今后的工作中一定学会正确处理好上级与下级以同事之间的关系，提高自己在实际工作中的水平。
医学部心理治疗博士韩菁为我们讲了压力管理与心理健
康方面的问题，也很有时代感，在当今竞争日趋激烈的社会，人们在工作和生活中承受的工作压力和家庭压力都很大，如果我们不能以良好的心态去应对，很容易搞得身心疲劳，累坏身体，从而影响工作和健康，所以每个人都需用学会处理工作与压力的问题，以顺应现代化的的工作节奏。
最后中央党校教授思明为我们讲了关于创新社会管理建设公平正义社会这个很好的课题，对于我们当今构建一个民主和谐的法制社会，意义深远，尤其是教导按照习总书记的要求提高法制思维，学会运用法制解决工作和生活中遇到的各种难题。教授以典型的个案分析，最后又引经据典，大大开阔了我们的视野，澄清了我们以前很多方面的认识误区，提高了我们对于现行政策的解读能力。对于指导我们今后的工作和生活起到了很好的作用。
最后衷心感谢清华大学远程教学函授班的所有领导和老师，我们将不辜负你们的期望，更加努力工作，以更好的工作业绩，向党和人民交上一份满意的答卷。
2014年4月12日
贫困村互助资金操作管理培训学习总结
长期以来，我国政府一直在为农村反贫困而努力，扶贫开发工作取得了举世瞩目的成就。但由于我国农村贫困面大、贫困程度深、农民文化素质不高等原因，扶贫开发工作仍旧任重道远。贫困村互助资金的出现无疑点燃了贫困群众脱贫致富的梦想，但怎样把梦想变成现实，让贫困群众真真正正的走上一条康庄大道，盘活贫困村互助资金是关键。
贫困村互助资金实际上是国内社区基金的一种特殊的模式。它的不同之处在于：本金来源于政府财政扶贫资金并由政府部门组织和发动。它的目标是在农村金融市场暂时失灵的情况下，政府暂时介入信贷市场并通过农户互助和自我管理的方式为贫困和低收入人口提供信贷服务。目前有两种合作方式：一是金融机构向互助社批发资金，由互助社负责发放、回收和管理。二是将互助社的资金(包括财政扶贫资金和农户入股资金)作为抵押存入金融机构，金融机构按一定的倍数放大贷款额度，发放给互助社社员，资金的发放、回收和管理由金融机构负责。
至2006年贫困村互助资金运行以来，有些村互助资金入不敷出，有些村互助资金库存超过万元没有有效利用，有些村拖欠借款不偿还等问题的出现，要求我们在发展互助资金的同时，还需要不断的完善政策机制，为互助资金的发展创造一个良好环境。
发展好贫困村互助资金，需要宏观层面的顶层设计，微观层面的创新落实。
健全准入、退出机制是互助资金有效运行的前提。互助资金应对风险能力低，还款方式主要利用熟人社会的压力来偿还，不走法律程序，很容易出现欠款不还的现象。必须要有严格健全的准入机制，要筛选出符合实际情况的试点村，可以结合国家大力倡导建设诚信社会的要求，用“诚信”作为考量试点村的准入条件，将“钱”浇到根子上。同时在建立退出机制时不能实行“一刀切”，要通盘考虑问题、分析问题，经过全面分析后，对没有能力发展的互助社，一是在试点村采取重组，二是解散试点村的互助社。
健全严格的规章制度是互助资金有效运行的保障。无规矩不成方圆，互助资金的良性运行需要制度的约束，特别是对试点村互助社的监管尤为重要。在贫困群众素质不高、知识面不广的普遍情况下，如何畅通互助社的监管渠道，让群众有实现监管的表达途径需要政府部门的政策支持。首先政府部门需要对试点村的群众进行相关知识教育、培训。其次政府部门要有一套完善的关于对互助社的监督、考评机制。最后政府部门要引导互助社走向更民主、更健康的发展道路。
不断创新发展、尊重民意是互助资金有效运行的活力源泉。互助资金解决了贫困群众贷款难问题，也是金融扶贫模式走向农村的一小步。随着我国对扩大内需的要求，激活农村市场，打破传统农业模式，显示农村发展需要金融业的参与。同时也要求互助资金要不断的创新发展，要跟上时代的步伐，不断推陈出新。此外要尊重民意、畅达民情，要认识到人民群众是历史的创造者，是实践的主体。互助资金主要依靠群众来经营管理，只有强化群众的主人翁意识，才能真正的让群众不遗余力的去推动互助资金的发展。
保康县人民政府扶贫开发办公室
自2008年我县启动贫困村生产发展互助资金试点工作以来，我们结合贫困村实际情况，认真制定实施方案，及时宣传发动、周密部署，推动了试点工作扎实稳步开展。截止目前，全县已分两批次在6个乡镇的6个重点贫困村成立了6个扶贫互助社，网络540户农户加入互助组织，入社率平均达到了村总人数的23%，其中贫困户入社率达到了32.7%，互助资金募集规模达到了120.1175万元，其中社员入社资金为10.1175万元，财政扶贫资金90万元，村级配套20万元。截止目前，已累计向农户发放借款155.6万元。发挥了非常好的经济和社会效益。
一、 主要作法
(一)加强组织领导，健全工作机构。为切实抓好全县贫困村村级发展互助资金试点工作，我县严格按照《湖北省贫困村村级发展互助资金试点工作指导意见》的要求，研究制定了《保康县贫困村互助资金试点工作实施方案》，并及时成立了由分管扶贫开发工作的县委常委、副县长任组长，财政、扶贫、民政等七个相关部门为成员的县贫困村互助资金试点领导小组。领导小组下设办公室，办公室设在扶贫办，具体负责日常工作，制定实施方案并组织实施，抓好试点综合协调工作，及时研究解决试点中存在的问题。六个乡镇也成立了相应的工作领导机构，各试点村都成立理事会、监事会，形成了左右协调、上下联动的工作格局，为试点工作提供了坚强的组织保障。与此同时，进一步明确部门
职责，县财政局具体负责互助资金的使用和监管;县扶贫办则负责试点工作的组织协调和业务指导;其他县直有关部门和单位根据自身职责，积极协调配合全县贫困村互助资金试点有关工作。
(二)严格工作程序，确保规范运作。我县在《实施方案》的基础上，通过深入调研，制定出台了《保康县贫困村互助资金管理办法》，并指导六个扶贫互助社制定严格的互助组织章程和各项内部管理制度，按章程吸纳社员，按管理办法筹集资金、审批发放借款。同时，严格控制借款额度和期限，每户首次最高借款额不超过3000元，借款时间根据项目周期而定，最长不超过12个月。大大增强了互助资金的流动性，降低了借款风险。
(三)加强业务培训，实行跟踪指导。为确保各互助社规范高效运作，县试点领导小组先后组织各乡镇负责人、财政所具体经办人及各试点村互助社管理人员开展了四次集中培训，从互助资金的使用和管理等各个环节都进行了细致的讲解和培训。同时从县扶贫办、县财政局组建试点督导专班多次深入各试点村互助社，对机构配臵、资金使用、档案管理等情况进行跟踪指导，必要时开展现场培训，大大提高了互助社管理人员的业务能力和管理水平。
(四)加强督查力度，践行民主管理。在日常管理中，我县充分发挥互助社社员自治作用，本着“入社自愿、退社自由、民主管理”的原则，通过召开社员大会，民主推选产生3-5人组成互助社管理成员，严格按互助社章程和资金管理办法的相关规定，对社员入社、借款用途等建档立卡进行管理，并及时把资金账目、
用户资金使用情况进行公示。与此同时，社员大会民主选举产生监事会，负责监督资金的管理使用。各试点村定期向县扶贫办汇报资金发放和使用情况，扶贫办不定期到试点村了解情况、监督检查，确保了互助资金一直处于良性循环状态，至今没有出现一笔死账和呆账。
二、取得的主要成效
(一)缓解了生产发展缺资金难题，促进了贫困村特色产业发展。通过财政扶贫专项互助资金引导和群众入社，试点村初步建立了稳定的资金互助链条，有效缓解了贫困村农户发展生产的资金短缺问题，为试点村群众发展壮大特色产业提供了有力支持。据初步统计，我县6个试点村累计向253户发放互助资金借款155.6万元(其中种植户149户，养殖户24户，加工业36户，运输业44户)，扶持种植烟叶、蔬菜、葛根共计726亩，新引进新西兰肉兔12组，新发展樱桃谷鸭6万只，生猪养殖137万头。通过贫困村互助资金试点的开展，使产业扶贫到户切实落到了实处，有力促进了贫困村产业发展。
(二)增强了农民脱贫致富能力，提高了农户生产生活水平。贫困村扶贫互助资金的投放，既使农户感受到了党和政府的温暖，又增强了自我发展的紧迫感，广大农户纷纷想办法、谋出路，挖掘潜力发展生产，更用心学习生产技术和管理经验，进一步提高了发展生产和脱贫致富的能力。通过发展各种适合自家的多种经营生产项目，使试点村群众走上了长久以来都在殷切期盼的脱贫致富道路，群众的生产生活水平也随之有了显著提高。据统计，6
个试点村人均纯收入年均增长幅度达到600元，超过了全县平均水平。
(三)增强了农户诚信意识，奠定了构建和谐新农村的信用基础。通过贫困村互助资金的投放和运转，极大提高了农民的主体意识、发展意识、民主意识、合作意识和诚信意识，而且由于互助社的地域性特点，社员之间有着血缘、地缘、亲缘关系基础，互相之间知根知底，再加上担保风险制约，促使农户的社会责任感得到增强，同时通过积极开展诚信宣传，试点村农户自觉规范信用行为，诚信意识普遍得到了提升，为构建和谐新农村奠定了稳固的民风基础。
三、存在的问题
我县的村级互助资金试点工作，在上级业务部门的指导下，进行了一些有益的探索并取得了一定成效，但在实际运行过程中，也还存在一些必须正视的矛盾和问题：一是目前的财政扶贫专项互助资金总量过小。无法满足农户发展生产所需投入，需要进一步扩大村级互助资金的规模;二是借款周期相对过短，与农村生产发展周期不符。根据贫困村互助资金试点运行规范要求，项目借款周期在3-6个月，最长不超过12个月。根据实际情况，像核桃种植和渔业养殖等项目的生产周期一般都需要一年以上，有些项目甚至更长，互助资金无法与投资较长的项目实现衔接;三是借款程序过于复杂。根据扶贫互助社组织章程规定，农户申请贷款，必须由3-5名社员负责担保，担保人需在被担保人如期还款之后方可申请借款，致使很多农户不愿给他人担保，增加了农户
借款的难度;四是扶贫互助社缺乏必要的办公经费。各村扶贫互助社运行过程中，由于回收的占用费非常有限，造成工作人员误工工资、办公资料费用等无运行保障，一定程度上影响了互助资金试点工作正常运行。
四、下一步工作打算
一是积极争取增量扩面，逐步满足发展之需。一方面积极向上争取扩大我县互助资金试点范围，增加互助资金总量。另一方面积极挖掘各试点村资金聚集，动员群众踊跃入社，鼓励有一定实力的村集体注入部分资金，吸引社会各界无附加条件援助部分资金，逐步满足贫困村生产发展之需，帮助更多的贫困群众脱贫致富。
二是创新机制，加强管理，探索建立和完善科学、简便、易操作的资金管理新办法。在社员联保的基础上，要稳妥化解借款受程序复杂的困扰，积极探索新的担保方式，比如可通过抵押、质押等多种担保体系，进一步简化现有借贷程序，方便群众发展生产致富项目。
三是配套经费，保障试点正常运转。针对互助社没有费用保障等问题，一方面要积极争取上级还要补一点，县级财政拨一点，另一方面各试点村从转移支付中挤一点，从占用费适当支一点，确保村级互助资金试点工作正常运转。
二0一0年十二月八日
借 款 协 议 书
卓尼县 乡 村农户 (以下简称乙方)系第 联保小组成员，因 原因，自愿向卓尼县 乡 村扶贫互助协会(以下简称甲方)借款，经理事会和全体社员在会议上讨论同意借给乙方现金 元，大写 。 借款期限为 ，从 年 月 日到 年 月 日，月利率0.5%，借款方式：整借整还( )，整借零还( )。 双方遵守以下条款：
1.乙方拥护理事会和监事会，服从由理事会组织制定的各项有关“互助资金”管理的制度、章程、细则等。
2、乙方保证按照申请的项目和用途、用款时间、合理安排使用借款，将借款用于项目发展。
3、甲方有权监督乙方对资金的使用情况，并做好相应的培训和技术服务，指导乙方用好“互助资金”。
4、乙方保证按照协议规定的还款期限、数额归还借款本金和占用费，逾期每天支付应还款总额 %的罚息。
5. 如乙方无故逾期不还者，甲方按照《经济合同法》等法律、法规通过强制措施收回。
6.甲方保证在乙方按要求和规定的期限、数额归还借款和占用费后，在乙方需要借款的情况下继续按制度为乙方提供借款
7、本协议自双方签订之日起生效。本协议一式二份，本人和理事会各执一份。本协议具有同等法律效力。
互助联保小组成员陈述：
乙方作为本小组的成员我们将积极支持帮助其发展生产，指导该成员合理使用其借款。并监督他(她)按照本合同规定按期还款，如果他(她)不按期还款我们将集体负责催收。
借 款 人(签字)： 经 办 人(签字)： 理 事 长(签字)：
年 月 日 (印章)
合作社内部资金互助各部门工作职责
社员大会(社员代表大会)工作职责
一、制定或修改章程;
二、选举和更换理事、监事;
三、审议通过本社的发展规划;
四、审议通过本社的基本管理制度;
五、审议批准理事会、监事会年度工作报告;
六、审议决定固定资产的购置以及其他重要经营管理;
七、审议批准年度财务预、决算方案和利润分配方案、弥补亏损方案;
八、审议决定管理人员和工作员薪酬;
九、对合并、分主、解散和清算等作出决议;
十、本章程决定的其他职权。
内部资金互助理事会工作职责
一、 召集社员大会(社员代表大会)，并向社员大会(社员代表大会)报告工作;
二、
执行社员大会(社员代表大会)决议;
三、 选举和更换理事长;
四、 拟定本社的发展规划;
五、审议决定本社的年度经营计划;
六、拟定固定资产购置以及经营活动中其他重大事项计划;
七、对理事长拟定的大额互助资金、国债和金融业债权投资的计划提出审核意见;
八、对理事长提出的拟聘用(解聘)财务、论证等工作人员提出审核意见;
九、审议通过理事长的工作报告;
十、制定本社的内部管理制度;
十一、拟订本社年度财务预、决算方案和利润分配方案、亏损弥补方案;
十二、拟订本社的分立、合并、解散和清算方案; 十
三、社员大会(社员代表大会)授予的其他职权。
资金互助合作社监理会工作职责
一、派代表列席理事会会议;
二、监督本社执行相关法律、行政法规和规章;
三、对理事会决议和理事长的决策提出质询;
四、监督本社的经营管理和财务管理;
五、进行内部审核，并对理事长进行专项审计和离任审计;
六、对理事长拟聘用(解聘)财务、论证等工作人员提出审核意见，对理事长拟订的大额互助金、国债和金融业债券的投资计划提出审核意见;
七、向社员大会(社员代表大会)报告工作;
八、本社章程规定的其他职权。
内部资金互助综管部制定货币资金管理制度(范本)
一、严格执行银行货币资金管理政策。
二、本会除留存规定备用金外，金额必须全部及时解缴银行。
三、会计人员必须认真记好现金、银行存款日记记账。监事人员必须对货币进行定期、不定期盘点、核对，以达到日清月结，账款相符。
四、认真做好资金结算工作，及时做好互助资金投放、收缴等结算工作。
五、加强货币资金管理，不准白条抵库，不准坐收坐支，不准私设小金库，不准公款私用，严格资金私自借出。
六、若违反上述规定，除及时追回资金外，介时处100%的罚款。 财务物资管理制度
一、本社房屋、设施等，凡使用年限在一年以上，单位价值在500元以上的应列为固定资产。
二、对固定资产、物资明确专人保管，固定资产要建立明细账，达到账务相符。每年盘点固定资产不少于一次，库存物资盘点年年不少于两次。盘亏盘盈都要查明原因，因人为遗失、损坏的，要追究责任，并由当事人负责赔偿。
三、加强财物财产物资管理与核算。严格执行物资购进、领用手续，规范物资管理程序。
四、固定资产的更新和购置，应根据年初本社发展规划，固定资产的报废、变卖须经社员大会或社员代表会讨论通过后方可实施。
五、建立物资、有价证券等财产登记簿。
内部资金互助财务部制定财物管理制度(范本)及财务人员岗位职责
一、严格按照国务院财政部指定的财物制度进行会计核算。
二、认真编制年度业务报告，盈余分配分配方案，亏损处理方案及财物公计报告。
三、加强业务核算，做好本社与社员的入股资金以及互助资金方借的核算。
四、按照章程规定，及时做好年终分配。
五、加强民主监督，定期公开本社经营情况。
六、及时做好财物分析，为本社决策提供可靠的财物资料。 财物人员岗位责任制度
一、认真执行党在农村的方针、政策，严格执行各项财经纪律。
二、积极参与本社的财务计划编制及入股资金和互助资产投放、收缴结算管理，负责本社财务管理、经营管理。
三、认真做好会计核算工作，确保会计资料合法、真实、准确、及时、完整。
四、协助本社相关人员对互助资金投放可行性进行调查、论证，做好互助资金运行和管理工作。
五、按时做好财物公开，接受民主监督。
六、按照有关规定，认真编制财务报告并及时上报。
另：主办会计 ⑴按照财会制度规定搞好财务管理和会计核算，及时提供内部管理所需的数据和情况，按旬编制记账凭证，按月向市业务主管部门报送财务报表。⑵制订年度财务预(决)算方案，提供向社员代表大会所作的财务报告。⑶加强内部监控，对货币资金管理、资金投放及财务开支手续等进行审核监督，发现问题及时向主任报告。⑷负责保管银行印鉴，重要凭证保管、发放及登记，妥善保管各类档案资料。
出纳会计 ⑴负责货币资金和质押票据收付及保管，现金库存控制在规定限额内。⑵复核收支票据，先复核后收付款项，拒绝受理不正规、手续不完备的票据，并及时报告有关情况。⑶确保库存现金、银行存款(单)、质押票据等与账面余额一致。按月向开户行索要存款清单，收集齐全并定期装订成册，保证其发生额及余额与日记账相符。⑷四种主要票据及时、连号整理，按旬打印“日记账报告单”，向主办会计传递收支单据(月末附有银行对账单)。 辅助会计 ⑴负责电脑开票结算，票据连号使用，定期整理装订存根联。⑵负责现款收付复核，收款业务现款点数后开票再交出纳会计，付款业务现款复核后再交收款人。⑶负责按业务先后顺序录入系统日记账，避免余额出现负数，每天与出纳会计核对货币资金余额，发现差错及时查实并报告。⑷负责收集、整理社员身份证复印件(每十人再复印一张)，及时打印、装订社员登记簿，确保社员编号连续完整，不缺号、不重号，社员登记簿每页末号能被30整除。
寿县互助资金试点工作资料分级留存目录
一、材料;
(一)村级所需提供的材料
A：互助资金小组形式的村(2006年—2008)： ☆(1)指导评估小组(文件形式); ☆(2)资金互助小组成员名单;
☆(3)管理服务小组成员名单(必须从互助小组成员中产生); ☆(4)资金使用协议; ☆(5)拨款报告(文件形式); ☆(6)实施方案;
☆(7)财政所出具互助小组成员入互自筹资金缴齐证明(银行进账单复印件);
☆(8)根据县管理办法制定的村规民约; (9)借款公示;
(10)借款人及担保人情况说明; (11)月报表、季报表。 B：扶贫互助社形式的村
☆(1)指导评估小组(文件形式); ☆(2)扶贫互助社成员名单;
☆(3)理事会成员名单(从互助社成员中产生)、监事会成员名单(从互助社成员外产生);
- 1(4)借款借据; (5)收款凭证; (6)收回凭证;
(7)村级做互助资金辅助账--账目明细账(收支账目)。 B：扶贫互助社形式的村
(1)社员入互缴入互资金凭证; (2)入社申请表;
(3)互助社小组借款互助联保协议; (4)互助社借款申请审批表; (5)互助社借款约据; (6)互助社社员证(待办); (7)社员借款和还款基本信息; (8)互助社借款花名册; (9)互助社还款收据; (10)互助社每月收款表;
(11)互助社借款逾期情况月报表; (12)互助社借款质量表;
(13)村级做互助资金辅助账--账目明细账(收支账目)。
(二)乡镇
做互助资金专账(要有拨款申请表)。
三、制度上墙
(一)村级
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