一项工作不能盲目的开展，在开展前必须要进行详细的准备，这就是方案存在的意义，那么要如何书写方案，才能达到预期的效果呢？以下是小编整理的关于《土地执法检查实施方案》，供大家参考借鉴，希望可以帮助到有需要的朋友。
从执法检查报告分析人大保障法律实施的对策
人大及其常委会的监督，是我国法律正确有效实施的制度保证。通过解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，我们认识到人大在法律实施和执法监督方面仍有大量的工作要做：影响法律实施的制度和机制有待进一步改革完善，执法检查的权威性和实效性尚需进一步增强;此外，还要进一步提高法律的质量和可实施性，理顺党政关系、人大与“一府两院”的关系，加大对法律法规和其他规范性文件的清理及备案审查，运用多种手段保证法律的有效实施。
第一，进一步创新执法监督机制，完善执法检查制度
执法检查是地方人大常委会在实践中探索出来并逐渐规范起来、使用得比较得心应手、实践效果比较理想的法律监督形式。地方人大为监督和保证法律法规实施做过许多探索，包括执法检查在内。一些地方人大曾一度推行过“执法责任制”和“错案责任追究制”，推行过“个案监督”，还通过各种形式的“评议”对“一府两院”执行法律法规的情况给予监督，但这些形式的法律依据以及权威性和实效性不足，大多销声匿迹。实践显示出，执法检查是比较适合我国现阶段的人大法律监督的手段，各地也都积累了一定的经验。“执法检查已经成为人大开展监督工作的行之有效的基本形式，要在不断总结经验的基础上，深入持久地开展下去。”[1]2007年1月正式实施的监督法对执法检查程序的规定，对于增强执法检查的权威和实施效果，发现和纠正执法中的问题，维护法律的权威和尊严起到了很好的作用。要进一步健全完善程序、增强执法检查监督的实效性和权威性。最重要有三点：抓住法律实施和执行中的关键性问题，牵住牛鼻子;对发现的问题要有相应的处置措施和刚性手段;坚持公开透明的原则，让人大代表和人民群众参与监督。
首先，执法检查要突出重点。现有的法律法规数量众多，人大对之执行情况不可能一一进行监督检查。吴邦国委员长说：“执法检查要注重实效，体现少而精的精神。全国人大及其常委会制定的法律，现行有效的有200多部，每年组织全国性的执法检查，只能针对少数个别的法律进行。这些年来，全国人大常委会每年组织的执法检查大体在四到五次，数量虽然不多，但起到了举一反三的效果，不仅推动了这几部法律及其相关法律的正确实施，而且在增强全社会法律意识和法制观念方面发挥了重要作用。实践经验告诉我们，要提高执法检查工作的质量，必须突出重点、注重实效。”“要有针对性选择检查的法律项目。关键是要抓住关系改革发展稳定和法律实施中的重大问题，抓住与人民群众切身利益密切相关的热点难点问题。”[2]总结以往执法检查的经验，人大在制订执法检查计划时可以考虑直接从突出的问题入手，抓住重点，有的放矢。
其次，要找到“一府两院”执法中普遍存在的共性问题。人大不能越俎代庖地直接去处理具体问题，要通过具体问题进一步发现或找到“一府两院”及其部门在法律法规实施、执行中存在的漏洞，诸如有法不依、执法不严、违法不究，以及执法不作为乱作为，重利益争权力、避责任轻服务等有共性的问题，特别是普遍出现或反复出现的问题、体制机制方面的问题，进而监督“一府两院”解决存在的问题。不直接处理问题，并不意味着人大对问题无能为力。人大可以就存在的问题进行跟踪监督，或者采取进一步的监督手段，综合运用质询和询问、专项工作审议、特定问题调查、撤职和罢免等监督手段，以保证法律得到实施。
再次，要公开透明。人大代表和人民群众的积极参与是发挥执法检查效能的必要条件，必须坚持公开原则。按照监督法的规定，执法检查组的组成人员，除了从本级人大常委会组成人员以及本级人大有关专门委员会组成人员中确定，还可以邀请本级人大代表参加;常委会的执法检查报告及审议意见，“一府两院”对其研究处理情况的报告，向本级人大代表通报并向全社会公布。全国人大常委会年度执法检查计划(监督工作计划)以及每次执法检查方案都要谈及新闻媒体宣传报道的问题，比如全国人大常委会2003年执法检查计划要求“每部法律实施的检查都要制订具体的新闻报道计划，重点抓好法律实施主管机关的汇报会、检查情况的反馈会和常委会会议审议执法检查报告情况的报道。对于具体情况，组织记者进行专题采访和报道;发现的重大典型违法事件及其处理结果，可以公之于众。”[3]要进一步增强执法检查的公开性和透明度，创造条件让人民群众监督“一府两院”执法行为和人大执法监督行为。
第二，推动发展方式转变，促进体制机制创新
保证法律法规的正确有效实施，人大履行职权时必须坚持全面、协调、可持续的科学发展观。要实施好环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类、涉农类等法律，各级人大必须通过自己的职能作用，改变传统的发展模式和政绩评价观念。比如通过对水污染防治法的执法监督，使“各级政府要牢固树立科学发展观，把保护水资源和解决水污染问题作为关系到建设和谐社会的基础工程，作为关系到广大人民群众根本利益的民生工程，作为关系到可持续发展的战略工程，抓实抓好”[4]。“各级领导要充分认识水污染防治在建设生态文明中的重要地位”，“要认真调整产业结构，积极转变增长方式，大力发展循环经济，着力构建环境友好型社会”[5]。“必须坚持以人为本，坚持全面协调可持续的科学发展观，必须坚持生态立省的战略，下大力气防治水环境的污染”[6]。除了加大执法监督的力度和针对性，还要通过制定完善法律法规、决定重大事项、专题质询和询问、人事监督和任免等，推动环境友好型、资源节约型社会建设;要有统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展的意识，通过人大的积极作为，排除法律实施的障碍，规制、警示、引导政府部门、执法部门和全社会转变发展方式和政绩观念，以人为本，正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系，正确处理加快经济发展与社会和谐发展的关系，正确处理加快经济发展与节约能源和永续开发的关系，正确处理加快经济发展与安全生产的关系，正确处理城市发展与农村协调发展、第一产业与二三产业协调发展的关系。人大对此类法律实施的监督，寄希望毕其功于一役是不现实的，执法检查等监督要持之以恒，特别是对那些大面积的出现、或长时间存在的顽固性问题，要进行持续性的监督。
由于体制机制对诸如涉农类、医药和食品卫生类、安全生产等法律的实施影响较大，人大的执法监督检查“要透过现象看本质，查找存在问题的深层原因，从体制、机制方面提出解决问题的意见和建议，以期通过改革，逐步解决阻碍城乡协调发展的机制、体制、制度问题。从而从根本上解决问题。”[7]比如从目前来看，对于农业法的实施，“一是各级政府要按照农业法的有关规定建立正常稳定的农业投入机制。二是要研究农业投入的载体、机制和方向等问题，提高农业投入的效益。三是要通过规划引导、项目带动等方式整合各项支农投资。四是要加强金融支农体系建设。”[8]事实上，对这类法律实施的成效以及监督实施的成效，都与相应制度的改革和体制的创新相关。
第三，建立完善违宪审查制度，加强对法律法规的备案审查
法律法规相冲突的问题，是影响法律有效实施的突出问题。保证法律法规和谐统一是人大的职责所系。全国人大常委会的执法检查报告多次提到对法律法规清理、修改、废止，以保证其协调一致的问题。如劳动合同法颁布后，国务院即组织有关部门抓紧实施条例草案的起草和论证，并向全社会公开征求意见，经过反复修改，于2008年9月18日正式出台了该条例;有关部门与地方也分别制定了一批配套办法，如江苏省发布了《灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》，解决了人员省内流动时社会保险关系接续问题，提高了农民工签订劳动合同的积极性;辽宁等省制定了集体协商和集体合同的有关规定;福建省及有关地方政府部门对与劳动合同法相关的96个文件进行了清理，废止了24个与法律规定不一致的文件，制定了20多个贯彻实施劳动合同法的配套文件。一些企业也按法律要求对规章制度进行了清理和修改[9]。
法律法规保持协调一致，必须完善对法规的备案审查。法规的备案审查，是保障法律法规和谐统一和有效实施的重要制度安排。由于制定法律法规的速度很快，而对法律法规的清理、修改或废止未及时跟进，而中国改革开放至今经济政治社会状况和体制机制已经发生了巨大变化，制定法律法规所依据的经济社会基础和所调整的经济社会关系也已发生巨大变化，这使得一些法律法规在实施中会遇到困难。多层次、多位阶的立法体制，增大了法律法规冲突的可能;部门利益、地方利益、集团利益对立法的过度影响，进一步放大了这种可能。而事实上对法律法规的备案审查被长期搁置或流于形式，使法律法规相冲突的问题未得到有效解决，进而使实践中适用法律时出现障碍，影响法律的实施。立法法对地方性法规、规章的备案审查作了程序上的规定。有立法权的各级人大要进一步加强对法律法规备案审查和清理，细化完善法律规定，明确备案审查的程序要求，充实备案专门机构人员，根据形势变化和现实需要对法律法规进行清理、废止或修改。
对法律法规的备案审查事实上是违宪审查的问题。由于体制、机制、机构、程序等多方面的原因，现阶段全国人大常委会的违宪审查的职能实际上被虚置，很难发挥作用。2004年5月，全国人大常委会法工委设立的法规审查备案室，其权威性和力量不足以担负违宪审查的职能。必须在现有体制和宪法框架内，研究、探索建立中国特色的违宪审查和宪法监督制度，以保证社会主义法制体系的和谐统一，保障宪法法律能得到良好实施。
第四，进一步理顺党政关系、政策与法律的关系，加强对规范性文件的备案审查
执政党在我国国家权力结构和法律实施中有关键性作用，而且涉及法律问题和落实法律规定的政策，也有许多是由党政联合制定的，比如有关涉农问题的许多规范性文件就是党政联合发文的。由于执政党的重视、支持和推动，许许多多的法律得以有效实施。但是党不能代替人大行使职权，落实人大的法律地位和权威，是保证人大执法监督权威和效力的前提。党必须在宪法法律范围内活动，充分尊重和维护人大的法律地位和权威。党的各级组织都要模范带头执行和实施法律，支持人大常委会工作，协调人大与“一府两院”的关系，保证人大依法行使职能。现实中人大行使保障宪法法律在本行政区域实施的职能，也需要作为执法者的“一府两院”配合和支持。一方面，“各级党委、人大、政府重视，加强组织领导、有力推动了法律的实施。”[10]另一方面，这又在一定程度上削弱了人大执法监督的效能。人大要发挥好监督“一府两院”贯彻执行法律的职能，必须进一步理顺人大与“一府两院”的关系，要通过政治体制改革，真正发挥出权力机关的作用。
现阶段贯彻执行法律法规，的确需要政策支持，需要制定一些在一定行政区域具有普遍效力的“非立法性”规范性文件。因此，现阶段必须重视政策对法律的推动作用。多年来党和政府制定了一系列的政策措施。我国30多年的实践表明，改革开放，往往需政策先行，然后是政策的法律化。如“农民专业合作社法把党的政策上升为法律，是我国农业法制建设的一件大事。各级党委、政府十分重视这部法律的实施，把发展农民专业合作社列入政府的重要议事日程”[11]。政策需要法律的认可和保障，但法律在很大程度上却需要政策的推动。在现阶段，无疑要重视政策在法律实施中的作用，特别是对于号召性、促进性的法律法规。比如实施中小企业促进法，就要“完善政策措施，加大帮扶力度，为中小企业营造良好发展环境。完善政策体系，为中小企业发展营造公开、公平竞争的市场环境”：一是扩大市场准入范围，降低准入门槛;二是不断增加中小企业发展专项资金;三是鼓励支持创业;四是加强和改善服务[12]。实施就业促进法，就要“实施积极的就业政策，努力促进和扩大就业”：调整、充实和完善促进就业再就业、加强农民工工作、以创业带动就业、大中专毕业生就业等方面的扶持政策，落实降低社保费率、减免税费、社会保险补贴等优惠政策等[13]。
与此同时，还必须进一步理顺政策与法律的关系，保障改革开放与法制建设的统一。政策有时与法律产生不协调，形势的变化也会使有的法律条文难于实施，法律需要根据形势的发展及时废改。即便这样，政策也必须以法律为边界，制定政策时要有法治观念，特别是制定涉法问题的政策时，更不能突破法律，否则其合法性和权威性要受到影响。政策大都体现为各种形式的规范性文件。从现实情况来看，许多不适当的规范性文件，超越法定权限限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利，增加公民、法人和其他组织义务，同法律法规规定相抵触。“不适当”的规范性文件给法律实施带来很大冲击。行政机关和司法机关(主要是行政机关)作出的涉及公民、法人和其他组织权利义务的规范性文件越来越多。可以制定规范性文件的主体几乎包括了所有的国家机关及其各职能部门，制定主体广泛，内容繁杂。全国人大常委会从2007年起将规范性文件备案审查工作列入监督工作计划，重点是“督促有立法权的地方人大常委会对各自制定的本行政区域内现行有效的法规进行梳理，对不符合监督法或与其他现行法律相抵触的法规，及时进行修订或废止”，“常委会法制工作委员会根据法律的规定，加强和改进对规范性文件的备案审查工作，进—步完善备案审查工作，为推动建设法制统一的社会主义法律体系做好基础性工作”[14]。各级人大必须进一步加强对规范性文件的备案审查，将国家机关及其部门制定的、在本行政区域具有普遍约束的等各类规范性文件纳入审查范围，建立健全常委会承担规范性文件审查的专门机构，充实人员力量，完善备案审查的程序和时限规定，明确审查原则和标准。
第五，完善民主立法、地方立法制度，增强法律的可实施性
人大执法检查表明，立法质量是影响法律实施的重要因素。所以，通过完善民主立法制度和立法技术提高立法质量非常重要。某些法律的可实施性不强，是因为立法过程各方利益的参与尤其是普通民众的参与不足，受部门利益和集团利益过度影响，权力与权利、权力与责任、权利与义务配置不当，在某些民众普遍关注的利益调整的重大问题上，未起到“在矛盾焦点上砍一刀”的作用。立法不能太粗、不能回避矛盾，否则立法中的问题就会在实施中凸显出来，反倒在实施中受到各种利益的抵制或牵制，从而变成弹性很大的“软法”，或者不得不变通执行，甚至频繁修法。法律规定责任一定要明确清晰，如在水污染防治方面，就需要“明确责任，齐抓共管。市、县两级环保部门要对本区域的水污染防治实施统一的监督管理，在严格执法，推动重点流域、区域、行业和企业的水污染防治方面发挥重要的监督管理作用;发改、经委等部门要根据各自的职责，大力促进有利于水污染防治的产业结构调整、技术改造、清洁生产和循环经济的实施;水利、国土资源、卫生、建设、农业、渔业等部门要在各自的职责范围内，对有关水污染防治实施监督管理”[15]。
法律条文诸如太过原则性、执法主体不明、执法责任不清，或具体程序、实施手段缺失等，多与立法准备不足有关。为此，一定要重视立法前期准备，如立法调研、论证、起草等，从准备阶段就要注意避免部门利益对法律法规起草的过度影响，避免准备不足导致法律条文粗陋、法律之间相互冲突，造成实施中操作困难。要坚持和完善民主立法的各项制度，如公开立法计划、征求立法建议、立法调研、立法草案委托起草、向全社会公布法规草案征求民意、立法座谈和立法论证、立法听证、对有争议条款的单项表决、公民旁听常委会法规案审议、立法评估等制度和措施。尤其是立法听证制度，对扩大公众参与、公正表达各方利益诉求、广泛吸纳民意、平衡各方利益、提高立法质量作用显著。
当然，有的法律难以或不便对每一具体问题无遗漏地作出规定，有的法律制定后又会出现新的情况和新的问题;而且我国地域广大，一些法律的实施需要结合各地方的具体情况。所以，通过制定法律实施细则和地方立法，保证法律实施也是不可缺少的。例如：“未成年人保护法涉及家庭、学校、社会、司法等方方面面，具有法条内容宽泛、执法主体多元、原则性规定较多等特点。这就决定了贯彻实施这部法律需要有一系列法规、规章、司法解释和有关政策来配套。”“同时，要根据新形势、新情况的需要，制定新的规范性文件，保障法律的贯彻实施。”[16]畜牧法公布以后，国务院和农业部制定了一些行政法规和部门规章，各地也出台了一批地方性法规和政府规章。但仍需要“尽快制定配套法规规章，进一步细化畜禽养殖行为规范、畜禽污染防治、畜产品质量安全管理、畜禽遗传资源保护、政府对畜牧业投入等方面的规定，明确相关主体责任，增强可操作性。尽快发布中国畜禽遗传资源目录，制定种畜禽生产经营许可证审核发放办法”。“还要与动物防疫法、食品安全法、草原法、农产品质量安全法、生猪屠宰条例等相关法律法规衔接，推进综合执法，提高执法效率”[17]。
为此，除了全国人大常委会要适时做好法律解释，以进一步明确法律规定的具体含义、明确新的情况下适用法律的依据;国务院及有关部委要做好行政法规和部门规章的调研、论证、制定和修改、实施及评估等工作，以便正确有效地执行法律的规定;有立法权的地方人大要完善制度，制定好地方性法规以便结合各地方的具体情况执行法律和行政法规。
实施性地方立法，就是为保证国家法律在本行政区域内的有效实施，结合地方的具体实施，对上位法的进一步细化、具体化，使其更具有操作性，是保证法律实施的行为。实施性地方立法使许多法律在各地得到切实实施。地方立法不论是先行立法、创制性立法，还是实施性立法，都不能与上位法相冲突，要与上位法和其他法规协调一致;特别是实施性地方立法要以上位法为依据。要突出特色性和可操作性，“就是结合本地实际情况，以解决实际问题为目标，制定地方法规，有几条定几条，不凑数，要管用，不搞无的放矢，不为立法而立法，不强调体系的完备，不搞大而全，注重少而精。”要从本地的实际出发，但不能“打着地方特色之名，行地方保护之实”，在“地方法规中充填地方保护和本位主义、部门利益等货色”[18]。
注释：
[1][2]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134~135页。
[3]《全国人大常委会2003年执法检查计划》(2003年4月16日第十届全国人民代表大会常务委员会第二次委员长会议批准)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第18页。
[4]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省第十一届人大常委会第十二次会议上》。
[5]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省第十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》。
[6]杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告——2004年11月25日在省十届人大常委会第十一次会议上》。
[7]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。
[8]安徽省人大常委会《关于检查〈农业法〉等法律法规实施情况的报告》(2010年7月)。
[9]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动合同法〉实施情况的报告——2008年12月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
[10][11]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告——2008年10月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[12]鲍志强：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国中小企业促进法〉和〈山东省中小企业促进条例〉实施情况的报告——2009年9月22日在山东省第十一届人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[13]林春明：《淄博市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国就业促进法〉实施情况的报告——2009年6月25日在市十三届人大常委会第十三次会议上》。
[14]《全国人大常委会2007年监督工作计划》(2006年12月15日第十届全国人民代表大会常务委员会第五十四次委员长会议通过)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第994页。
[15]黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市第三届人大常委会第二十五次会议上》。
[16]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
[17]王云龙：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国畜牧法〉实施情况的报告——2009年8月25日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。
[18]王斐弘：《地方立法特色论》，载《人大研究》2005年第5期。
(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)
作者：谢蒲定
从各级人大常委会的执法检查报告可以看出，受经济社会环境和体制机制的制约，以及法律本身因素的影响，法律的实施情况不平衡，有的法律实施难度大，难以完全实施到位，人大对法律实施的监督尚有不可忽视的难题，人大监督的权威性和实效性有待进一步提高。
经过长期努力，我国法律实施取得很大成效，许多法律得到切实遵守和执行。人大及其常委会的监督，无疑对法律实施发挥了重要作用。但是，从各级人大常委会的执法检查报告中仍然可以看出，受经济社会环境和体制机制的制约，以及法律本身因素的影响，法律的实施情况不平衡，有的法律实施难度大，难以完全实施到位，人大对法律实施的监督尚有不可忽视的难题，人大监督的权威性和实效性需要进一步提高。
第一，经济社会环境因素
法律实施状况与经济社会环境状况是相互影响、相互制约的。特别像环境保护类、节约能源和矿产资源、安全生产类等法律的实施，对经济发展模式和方式、对一个地方的GDP增长和政府政绩，都会产生深刻的影响。由于这类法律牵涉面深广，诸如地方利益、部门利益纠缠其中，在实施中受到的制约大，遇到的难题多。人大对这类法律的执法监督，也必然受到经济社会环境的影响，要监督到位往往需要一个很漫长的过程。
各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，仅八、九、十届全国人大常委会就进行过10多次环保类法律的执法检查，是检查频度最高的一类法律。九届全国人大常委会1999年5月对大气污染防治法的执行情况进行了检查，侧重于燃煤和汽车尾气污染的治理情况。2001年9月对水污染防治法的执行情况进行了检查，重点是长江流域水资源保护和水污染防治方面的情况。十届全国人大常委会于2003年5月至6月，检查了固体废物污染环境防治法的实施情况，重点包括政府有关部门在防治固体废物污染环境方面的执法情况。2005年5月对水污染防治法的实施情况再次进行检查。2006年又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法的实施情况。2007年，全国人大环境与资源保护委员会又跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况。频频执法检查，恰恰又表明法律的实施情况并不理想。执法检查反映出的长时期存在的普遍性问题主要包括：大气环境形势严重，城市中大气环境质量恶化，空气污染严重，总悬浮颗粒物超标比较普遍，酸雨污染日益突出并正呈蔓延之势;水环境质量呈恶化之势，水资源短缺趋于严重，污水排放总量增长速度较快，主要污染物排放量居高不下;水污染治理项目进展缓慢，水污染造成的危害日益明显，流域内湖泊富营养化突出，水污染事故频发，饮用水安全问题日益凸显;工业固体废物产生量和排放量猛增，城市生活垃圾产生量不断增长，但无害化处理率极低，危险废物累计贮存量不断增加，工业废渣越积越多，对周围环境构成了严重威胁，电子废物污染问题逐步显现，农村固体废物污染问题日益严重等等[1]。
地方各级人大常委会也一直坚持对水污染防治法等环境保护类法律及法规进行执法检查，其执法检查报告同样反映出问题的复杂性和艰巨性。比如城镇生活污水处理设施建设滞后，饮用水安全存在隐患，污水处理率偏低，水环境容量不足将制约部分地区经济发展，农业面源污染问题较为突出，养殖污染日益加剧，水污染防治规划滞后，有法不依、执法不严的问题依然突出，工业废水排放达标率低，污染物排放总量削减任务重，重点治污工程进展缓慢，环保机构和队伍建设不适应新形势的要求[2]，等等。
虽然各级人大常委会对环境保护类法律的执法检查的频度很高，但是环保类法律并没有因此而实施到位，关键在于受到经济社会环境的强烈制约，比如经济发展的压力和政府的政绩追求等。执法中的很多问题都是在人大常委会一次又一次执法检查中被反复提出来，而且人大常委会每一次都对“一府两院”执法部门提出具体明确的建议和意见，如增强紧迫感和责任感，发展清洁能源，治理煤烟型污染，控制汽车型污染，优化产业结构，控制城市粉尘污染;依法保护水资源、清洁水环境，加大水污染防治法的实施力度、加快污染治理步伐，严厉打击各种环境违法犯罪活动，努力做到有污必治、治污必清、排污必究等等[3]。每次执法检查后，“一府两院”相关部门，如环保总局、最高法，以及发改委、财政部等都要制定关于落实常委会建议的具体方案和措施办法。而从结果来看，虽然不能说没有进步，但许多问题是时好时坏、反反复复、此起彼伏，而且往往大面积地出现，或长时间地存在。在行政执法和人大监督上虽然下了大力气，但法律的实施依然难以到位，进进退退。其背后很大的原因基本上可以归结到经济发展模式和发展机制上，归结到单纯追求GDP的经济发展方式和政绩观上。部分领导干部认为搞环境保护、防治污染势必影响经济发展的速度，或认为环保和治污不能借助于市场经济的手段，或认为环保和治污只有社会效益、环境效益，而没有经济效益，或认为必须等到一个地区经济发展到一定水平之后，才能提到议事日程[4]。首先要上项目、求速度，为了片面降低成本、追求效益，轻视污染治理和环境保护，有些地方政府部门只从当地的局部利益和政绩出发，对发生的违法排污事件，大事化小、小事化了，甚至遮掩庇护、文过饰非，对其处罚不力或不加处罚;有的地方监管部门严重失职，致使该地的环境污染事件频频发生;由于“违法成本低、守法成本高”，一些企业宁可超标受罚，也不愿下工夫搞好污染治理[5]。
第二，体制和机制因素
法律的实施常常涉及体制方面的问题，因此某些法律能否有效实施，还在于体制是否顺畅、各方利益能否协调好、政府部门的权力和责任是否明确和规范。比如在煤矿安全生产方面，由于“煤矿安全监管体制不顺，机制不完善，适应社会主义市场经济要求的安全监管体制和长效机制尚未形成。一是国家监察、地方监管的体制在实际工作中，存在着职能交叉、权责不明、多头执法的问题。二是煤矿安全生产涉及国土资源、行业管理、煤矿监察、安全监管、工商、公安等多个部门，涉及采矿许可证、煤炭生产许可证、安全生产许可证、矿长资格证、工商营业执照等多个证照，这些部门在证照管理和监督执法等方面统筹协调不够，联合执法机制没有形成。三是经济管理与安全监管缺乏协调机制。有的地方管安全的要求停产整顿，管经济的要求保证产量，部门之间互不通气，造成经济管理和安全监管脱节。”[6]再如在环境影响评价方面，环评审批任务非常繁重，“而全国尚未建立统一的环评质量标准考核体系，以现有行政审批部门有限的人力、物力、财力，难以高质量完成”，亟须“国务院有关部门尽快建立适应投资体制改革的环评文件编制和审批机制” [7]。体制方面的原因影响了安全生产法、环境影响评价法的有效实施。
涉及深层次体制问题的法律，其实施过程必然涉及到复杂的利益和体制机制调整。比如涉农类、医药和食品卫生类法律，以及前文述及的节能环保等法律的实施，往往意味着不同利益、不同方面，以至条条块块的利益调整，没有各方利益的协调和妥协，很难达到理想的实施效果;也往往涉及多个政府管理部门和组织，没有部门之间的相互配合和协作，也很难实施到位。人大对此类法律的执法监督必然是艰难的过程。农业法无疑是受体制机制影响最为深远的一部法律，仅就农民收入这一农业法实施的重要指标而言：1998年全国人大常委会对农业法的执法检查表明，虽然此前几次执法检查中反映出的农民负担过重的问题得到了某种程度的解决，但有些地方的减负工作又出现一些新问题。提留统筹费5%的限额基本能得到控制，但5%的限额以外还有不少负担项目未全部解决，有的地方农民负担还出现继续增加的趋势。2001年全国人大常委会再次对农业法的执法检查表明，农民收入出现恢复性增长。但是，制约农业和农村经济发展的一些突出问题还没有从根本上得到解决，农民收入增长缓慢，负担依然较重。农民提留统筹费虽然基本控制在上年人均纯收入的5%以内，但此外的乱收费、乱罚款、乱摊派等问题仍然没有得到有效解决。从2004年全国人大常委会对土地管理法的执法检查来看，“三农”方面问题依然突出，耕地面积和粮食播种面积大量减少;粮食产量连年下降;农民增收缓慢，城乡人均收入差距扩大。2005年全国人大常委会对农业法的执法检查显示，财政用于“三农”的投入大幅度增长，农民负担明显减轻，但是贯彻实施农业法依然存在问题，粮食持续增产、农民稳定增收的长效机制并没有建立，制约农业和农村发展的深层次矛盾并没有消除。2006年全国人大常委会对有关农业法律(农业法、土地管理法、农村土地承包法)实施情况的跟踪检查显示，财政用于“三农”的增幅很大，农业和农村建设方面的投资提高，农村社会事业发展的支持领域扩大，力度加强，在全国范围内取消农业税，农民税费负担减轻。但是，由于相应的制度、机制尚未完全建立，仍然存在许多制约农业和农村经济发展的问题[8]。
像涉农类法律这类受现有体制影响程度很深的法律，没有相应的体制创新，难于实施到位;同样，没有体制上的突破，人大对此类法律实施的监督，也难于取得满意的效果。制约农业法实施的体制因素主要有城乡二元分割体制、社会保障体制、财税体制和农业投入体制、基层政权体制以及管理体制等方面。由于体制的改革非一朝一夕，涉农法律的实施自然在很长一段时期不甚理想。早在1998年的农业法执法检查就已经注意到体制机制方面的问题，比如在分析农民负担问题长期得不到根本解决的原因时就谈到基层吃补贴的人员过多、税费负担计算方法不合理等问题;在建议中也谈到完善农业投资管理制度，探索建立多层次、多元化的农业投入机制，把减负与改革和规范农村税费制度结合起来、与农村基层组织建设结合起来，探索减轻农民负担的治本之策等[9]。同样在2001年的执法检查报告关于改进农业法执法工作的建议中，也涉及改革农业投入机制、对农村生产经营体制进行创新、搞好农村税费改革试点工作、健全和完善农业支持保护体系等体制建设方面的意见[10]。年复一年的持续执法检查，使作为法律监督机关的人大更明确地意识到涉农问题“比较复杂，解决问题需要一个过程”。因为“很多问题长期得不到解决或解决得不彻底，都是与相关体制不完善、机制不合理有直接关系”[11] 。
从政府管理部门和组织的相互配合与协作的状况来看，对于涉及面广、利益相关方多的法律，其执法部门也往往是诸多个，其实施过程和结果可能涉及的部门更多，比如种子法的实施，就需要农业、林业、发改、财政、公安、工商等部门的协调配合，所以这类法律的实施容易受到部门利益的影响。实施种子法的利益相关方包括育种者、经营者和使用者，其种子种苗生产经营单位包括种子种苗管理站、种子生产经营企业、种子市场、种子质量检验检测中心、林木种苗繁育中心和科研单位等。因此必须健全执法管理机构，明确执法职能;各地农业、林业、公安、工商等有关部门和法院，加强配合，加大执法力度，各级农业、林业部门履行种子质量监督检验管理职能;改革种子管理体制，明确执法主体，理顺执法管理与生产经营关系，明确各级管理机构的执法职能[12]。
地方人大常委会关于涉农法律的执法检查报告也多提及体制问题或体制因素造成的问题。诸如山东省“由于长期受城乡二元结构体制的影响，对农业和农村的投入离农业法的规定和全面建设农村小康社会的要求仍有较大的差距，农村经济社会发展明显滞后，城乡差距呈扩大趋势，特别是农村基础设施建设和社会事业发展远远落后于城市。”[13]甘肃省“土地监管难执法难的问题比较突出。在责任追究方面，普遍存在对责任人的行政处罚和行政处分偏轻的情况。对土地违法违规问题的查处，往往受地方政府或领导的干预，特别是对政府违法批地用地问题，要么不敢立案查处，要么处罚决定难以执行。许多土地违法行政处罚决定移送相关部门后，经常遇到不予受理或久拖不决问题，影响了行政执法的效率和实际效果。加之国土资源执法监察队伍编制人员少，且大多属于事业编制，诸多因素制约了行政执法监察职能的有效行使。”[14]
第三，法律本身的瑕疵
全国和地方人大常委会的执法检查都要涉及法律本身存在的问题。从执法检查的结果来看，法律本身存在的问题也是影响其实施和监督效果的重要因素。这些问题包括法律条文与现实不适应、法律法规之间不协调、法律条文粗陋难以操作、权力配置不当、执法主体和执法责任不明确等，使之难以有效实施，也给执法检查监督带来障碍。
1.法律条文与现实不适应的问题
由于经济政治社会状况和体制机制快速变化，使得法律的某些规定与现实脱节，一些法律条文在实施中会遇到困难;即便是经过多次修改的法律也依然会遇到不适应的问题，需要继续修改;甚至有的法律刚刚制定或修改，马上面临不适应和需修改的问题。仍以涉农类法律为例，2004年关于土地管理法的执法检查报告说，1986年制定的土地管理法，虽经1988年和1998年两次修订，但根据形势发展，迫切需要再次修订，以明确土地征收和征用的范围和程序;严格征地审批制度和政府保护耕地、基本农田的法律责任，提高征地补偿标准，妥善安置失地农民;要进一步提高土地利用总体规划的权威性，强化土地用途管制和耕地占补平衡制度，建立自上而下的执法监管体系[15]。虽然农业法屡次修改，但1998年、2001年、2005年、2006年对于农业法执法检查报告仍然每次都谈到，该法已不能适应形势发展的要求，需要根据新情况加以修改和补充，或者进行全面修改的问题[16]。其他再如2003年关于建筑法的执法检查报告说，1997年制定的建筑法，针对当时建筑市场实际情况和需要，但随着我国社会主义市场经济体制的逐步确立和建筑业的迅速发展，建筑市场环境发生了重大变化，建议尽早启动法律的修改工作[17]。2004年关于动物防疫法的执法检查报告说，自1997年动物防疫法颁布以来，又出现了许多新的情况，动物防疫法亟待修改[18]。
在地方，甘肃省人大常委会2009年开展关于中医条例的执法检查：《甘肃省发展中医条例》制定于2000年，2001年1月颁布实施，至今已近10年，而这10年又是甘肃省医疗卫生事业发生重大变化的10年，该条例和省中医药事业发展的环境、现状不相适应[19]。同年关于矿产资源管理法律法规的执法检查：现有的矿产资源管理法律法规已不适应当前经济发展和管理工作的需要，特别是在探矿权管理中存在许多不适应的地方，如两级审批的政策不能很好地调动基层监管的积极性，以勘查投资划分审批权限不尽合理，探矿权准入门槛过低，勘查期限没有明确限定等等[20]。
2.法律的操作性不强的问题
由于长期受“立法宜粗不宜细”的立法主导思想影响，许多法律包括一些重要的法律，规定过于原则抽象，条文粗陋，缺乏可操作性，或其立法前期准备如立法调研、论证、利益协调等准备不足，导致实施中难以到位或操作困难。如1999年关于产品质量法执法检查报告提到，法律中多处规定按“违法所得”的倍数处以罚款，对违法行为的处罚力度不够，既不易操作，且处罚偏轻;有的条款以销售“明知是不符合保障人体健康和人身、财产安全的国家标准、行业标准的产品”作为销售者违法的前提条件，不仅难以认定，而且使得一些违法者往往以“不知”为借口逃避法律制裁等[21]。2006年关于节约能源法的执法检查报告提到节能法条文设计主要针对工业领域，对建筑、交通、民用等领域涉及较少或没有规定，许多规定过于原则，倡导性条款多，惩戒性条款少，缺乏强制力和可操作性[22]。
云南省人大常委会2003年关于野生动物保护法的执法检查报告说，野生动物保护法的一些规定，如野生动物野外种群保护、栖息地保护管理、捕猎管理、进出口管理、防止外来物种入侵、边境地区野生动物管理、野生动物肇事补偿、收容救护、驯养繁殖、市场管理等方面的规定有的过于原则，缺乏可操作性;有的已不适应当前的实际情况，特别是对新时期出现的许多新情况、新问题法律上没有作出相应的规定，如对滥食野生动物的处罚、清理整顿市场主体等都缺乏具体的可操作性的法律依据，影响和制约了野生动物的保护和管理[23]。
3.配套法律法规不健全的问题
法律体系是否配套完善也是影响法律有效实施的因素。许多部门法律的实施需要成龙配套的法律体系支持，除相关部门法律的配套，还需要国务院及其部门制定行政法规和部门规章，有立法权的地方人大制定地方性法规等。如果配套法规不健全，法律的一些规定，特别是较为原则的规定，就很难实施。可以说国务院行政法规及其部门规章、地方配套法规和规章建设，本身就是对法律的实施，是执行法律的行为。比如科技进步法颁布以来，国务院及有关部门在科技奖励、知识产权保护、科技成果转化、科技计划管理、技术市场发展、技术进出口等方面制定了近50部行政法规和部门规章，发布了多项产业技术政策和财税优惠政策。全国有26个省、自治区、直辖市结合本地实际，制定了科技进步条例或实施办法，以及各具特色的地方性科技法规200多件[24]。但是，全国人大常委会和地方人大常委会的执法检查显示，制定配套法律法规的问题，仍是法律实施中的普遍和急迫的任务。
如2008年关于农民专业合作社法的执法检查报告讲到“由于农民专业合作社法规定的一些扶持措施和优惠政策未制定具体办法，落不到实处”[25]。2000年关于乡镇企业法的执法检查报告提到，缺乏主要的配套法规规章，使一些扶持政策措施没有得到落实，一些法定的扶持政策即使有些地方实行了，也难以做到规范，影响了政策的效果[26]。2006年关于节约能源法的执法检查中发现，节能法中有关政府节能管理、用户合理用能、节能技术进步等内容，由于必要的配套法规和政策措施没有跟上，有些规定难以执行[27]。
2009年北京市人大常委会关于水污染防治法等法律法规的执法检查报告说，水污染防治法相关配套实施办法滞后，成为影响法律顺利贯彻实施的因素之一。水污染防治法明确规定，重点水污染物排放总量控制制度和排污许可制度的具体办法和实施步骤由国务院规定;“重点排污单位应当安装自动监测设备、与环保主管部门的监控设备联网并保证监测设备正常运行”、“排放工业废水的企业应当对所排放的废水进行监测并保存原始记录”，这两项规定的具体办法由国务院环境保护主管部门规定;城镇污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法由国务院规定。但上述具体办法迄今仍未出台，这些制度和规定在操作层面缺乏具体依据，相关的监管措施和防治手段难以落实[28]。
4.法律法规不协调的问题
法律法规不协调，不仅是法律实施的障碍，也影响社会主义法制统一。法律与法律之间、法律与法规和规章之间、法规与规章之间不协调，甚至相互冲突的问题是存在的，但全国人大常委会在其执法检查报告中对此论述不多，或者没有以问题方式提出来。但是，全国人大常委会执法检查报告建议中屡次提到国务院及其部门、各地方修订、清理、废止法规、规章和规范性文件的工作，而且有关部门在其落实执法检查建议意见的报告中，总要提及修订、清理、废止法规、规章的问题，表明法律法规不协调的问题已经被注意到。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，国务院及其有关部门按照食品安全法的要求，结合执法工作需要，抓紧制定配套法规、规章和规范性文件，集中修订、清理、废止与食品安全法不适应、不协调的法规、规章和规范性文件[29]。
相对而言，近几年法律法规不协调的问题被越来越关注，这从近几年的执法检查报告中可以看出来：2008年十一届全国人大常委会关于环境影响评价法的执法检查发现，“与环评法配套的有关行政法规、部门规章和技术标准体系还有待完善”，建议国务院有关部门对2003年环评法颁布前的行政法规进行清理，不一致的要尽快修改或废止[30]。
5.执法责任不清和强制性不足的问题
一方面，有的法律的执法主体不明，执法责任不清，导致执法中推诿扯皮或争权争利，使之难以实施到位;另一方面，有的法律强制性不足，违法处罚力度不大，法律实施偏“软”，效果不显。如2010年关于食品安全法的执法检查报告说，食品安全监管存在管理部门不明确或互相推诿责任的情况等，建议积极推进监管体制改革，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责[31]。2004年关于工会法的执法检查报告说，修改后的工会法虽然增设了法律责任一章，但仍有一些执法人员和企业经营者把工会法视为“软法”，侵犯职工和工会合法权益、打击报复工会干部的现象时有发生[32]。
2008年武汉市人大常委会关于武汉市旅游条例的执法检查报告说，该条例明确要求建立综合协调机制，但还没有建立起来，多头管理的现象依然存在[33]。2009年江西省人大常委会关于水污染防治法的执法检查报告说，由于现行法律规定环保行政部门、水利行政部门和流域机构都可以对地面水体的水环境质量进行监测，这种三重监测体制不仅在职责上存在交叉重叠、在协调上存在一定困难[34]。
第四，政策方面的因素
我国法律实施受到政策因素的强大影响，法律的实施往往需要政策的支持和推动，这种政策多以规范性文件(红头文件)的形式出现。但某些规范性文件及政策措施，特别是某些地方性政策和措施，对法律实施造成的障碍也不容忽视。比如1998年关于税收征管法的执法检查报告说，一些地方政府为促进当地经济发展，采取了一系列推进改革开放、加快地方经济发展的措施，但存在着忽视税法的统一性和严肃性的现象，有些政策措施违背了税收征管法的规定，造成了税收的流失;强调优化投资环境，超越税收管理权限，擅自制定减免税优惠政策。该执法检查报告还列举了若干地方政策违反税收征管法的案例[35]。从其后国家税务总局的书面汇报来看，1998年查出的地方党政部门违规文件1048份;各地税务机关制定的违规文件1996年为351份，1997年为86份，1998年降为55份[36]。再如2005年关于统计法的执法检查报告说，少数地方政府限制甚至干涉统计部门的执法活动，有的借保护本地软环境为名，出台与统计法相矛盾的规定。如某省会城市将2004年确定为“环境年”，以全面清理行政罚款为由，收回了统计局的罚没款票据，使该市当年查出的100多起统计违法案件不能依法追究责任[37]。2008年关于环境影响评价法的执法检查报告说，一些地方制定的文件不符合环评法规定。据环保部门和监察部门统计，仅2007年全国就清理出51件与环评法有关规定不相符合的地方性文件[38]。
一些地方行业或部门的不适当的政策或规范性文件，对法律实施的影响更普遍。2004年云南省人大常委会关于气象法等法律法规的执法检查报告说，省建设厅下发了《关于进一步加强建筑工程防雷施工监督检测和验收监督管理工作的通知》(云建〔2004〕490号文)后，各地反映防雷减灾工作的组织管理受到严重干扰，建议省政府予以撤销[39]。
第五，法律监督的有限性
对法律实施情况的监督是一个综合工程，虽然国家权力机关的法律监督是最重要、最权威的监督，但其监督力量、覆盖范围、达到的效果仍然是有限的。拿执法检查来说，“执法检查的时间有限，人员也有限，不可能面面俱到，也不应该眉毛胡子一把抓，必须围绕主要问题，有重点地进行检查”[40]。至2008年十届全国人大届满，全国人大及其常委会制定的现行有效的法律达229件，另有行政法规600多件、地方性法规7000多件，涵盖了政治经济文化社会各个方面。人大不可能对所有的法律法规一一进行执法检查，“检查的法律不宜安排太多”，只能是“少而精，讲求实效”。而且每部法律的检查也不可能面面俱到，要“抓住法律实施中的一两个重点问题”[41]。从九届、十届全国人大常委会执法检查的统计中可以看出，这10年全国人大常委会共进行执法检查47次，被检查的法律仅37件;检查次数最多、频度最高的是环境资源和安全生产类、农业和涉农类、教育科技文化医疗卫生类，是因为这几类法律正是“关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注”的问题;除此之外的其他被检查的法律，也是当时或一段时间被普遍关注的问题和相对突出的热点。
一般的，一些调整范围和对象比较单一、执行机关比较明确、法律责任比较清晰、且不直接涉及调整制度体制和经济发展方式的法律，实施难度相对较小，容易实施到位。人大对这一类法律的监督也容易产生效果。例如全国人大常委会2004年对科学技术进步法的执法检查，2005年对律师法的执法检查，2006年对专利法的执法检查，2006年对归侨侨眷权益保护法的执法检查，提出的问题相对单一[42]，甚至像归侨侨眷权益保护法只提出两个问题，即华侨农场的改革与发展问题和散居归侨侨眷的生产生活困难问题，全国人大常委会分别在执法检查报告中，针对实施上述法律存在的问题，提出改进建议意见;科技部、司法部和最高人民法院、国家知识产权局、全国人大华侨委员会据此做了改进落实，并将改进落实情况报告全国人大常委会。全国人大常委会没有就此进行第二次检查或跟踪检查。我们可以明显感到，以上法律实施的困难和问题远比环保类、涉农类法律实施的困难和问题要小。未被人大执法检查关注到的其他法律，估计相当一部分实施的困难不会更大。而全国人大常委会对环保类、涉农类法律实施情况的执法检查和跟踪检查，却是多次反复进行。其法律实施和执法监督的难易可见一斑。
虽然人大执法检查关注的多是那些成为热点难点、各种利益和各方面牵扯面广、问题严峻或急迫、实施中这样或那样的障碍和难度大、甚至有的是在短时期内不容易实施到位的法律，但我们不能就此作出判断——没有被执法检查关注到的那些法律法规就一定实施得很好。正因为人大执法检查的有限性，人大监督和保证法律实施的职能，不可能仅靠执法检查一种形式完成，还必须综合运用其他监督方式才能完成。此外，法律的有效实施，还有赖于整个社会特别是领导干部法治意识的增强、宪法监督制度的完善和运行、问责制度的建立和实施、舆论监督和社会监督作用的充分发挥等等。
从全国人大常委会和地方各级人大常委会的执法检查报告中还可以看出，影响法律实施的因素，还有执法机关的法治观念和执法意识不强的问题、执法不力或有法不依的问题、执法队伍和力量不强的问题，以至于部门利益和地方利益干扰的问题。究其背后的原因，除了整个社会法治意识不强外，归根究底仍然不外乎前述经济社会环境、体制机制、法律本身的缺陷、政策等因素的影响，这里不必要赘述。
注释：
[1]具体资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》;邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国固体废物污染环境防治法〉实施情况的报告——2003年6月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》;毛如柏：《全国人大环境与资源保护委员会关于跟踪检查淮河、辽河流域水污染防治情况的报告——2007年8月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。
[2]纪玲芝：《湖北省人大常委会执法检查组关于检查水污染防治法律法规实施情况的报告——2007年11月30日在湖北省十届人民代表大会常务委员会第三十次会议上》;黄创炎：《玉林市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年10月27日在玉林市三届人大常委会第二十五次会议上》;王荣轩：《四川省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2007年7月24日在四川省第十届人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》;杨光林：《贵州省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉和〈中华人民共和国水污染防治法〉实施细则实施情况的报告》(2004年11月25日在贵州省十届人大常委会第十一次会议上)。
[3]资料分别见邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在九届全国人大常委会十次会议上》;邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[4]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2001年12月27日在九届全国人大常委会第二十五次会议上》。
[5]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染环境防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在十届全国人大常委会第十六次会议上》。
[6]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国安全生产法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人大常委会第十七次会议上》。
[7]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。
[8]见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》;布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[9]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[10]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。
[11]乌云其木格：《在全国人大常委会有关农业法律跟踪检查第一次全体会议上的讲话》(2006年8月28日)。
[12]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国种子法实施情况的报告——2002年12月24日在九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。
[13]李明先：《山东省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2004年11月24日在山东省十届人大常委会第十一次会议上》。
[14]赵伟民：《关于检查全省实施〈中华人民共和国土地管理法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国土地管理法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。
[15]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国土地管理法〉实施情况的报告——2004年6月24日在十届全国人大常委会第十次会议上》。
[16]资料分别见布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》;布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》;乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[17]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[18]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国动物防疫法〉实施情况的报告——2004年8月26日在十届全国人大常委会第十一次会议上》。
[19]田鸿章：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈甘肃省发展中医条例〉情况的报告——2009年9月22日在甘肃省十一届人大常委会第十一次会议上》。
[20]赵伟民：《甘肃省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国矿产资源法〉和〈甘肃省矿产资源管理条例〉贯彻实施情况的汇报——2009年11月25日在甘肃省十一届人大常委会第十二次会议上》。
[21]陈光毅：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国产品质量法实施情况的报告——1999年10月30日在九届全国人大常委会第十二次会议上》。
[22]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人大常委会第二十三次会议上》。
[23]黄炳生：《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国野生动物保护法〉情况的报告——2003年9月4日在云南省十届人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[24]路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会八次会议上》。
[25]乌云其木格：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国农民专业合作社法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[26]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国乡镇企业法实施情况的报告——2000年7月6日在九届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。
[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会二十三次会议上》。
[28]刘晓晨：《市人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉及〈北京市实施中华人民共和国水污染防治法办法〉实施情况的报告──2009年7月23日在北京市十三届人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[29]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查中华人民共和国食品安全法实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[30]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国环境影响评价法实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会第五次会议上》。
[31]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[32]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[33]刘家栋：《武汉市人大常委会执法检查组关于检查〈武汉市旅游条例〉实施情况的报告——2008年9月26日在武汉市十二届人大常委会第十一次会议上》。
[34]许苏卉：《江西省人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2009年9月21日在江西省十一届人大常委会第十二次会议上》。
[35]郭振乾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉实施情况的报告——1998年8月26日在九届全国人民代表大会常务委员会四次会议上》。
[36]《国家税务总局关于落实全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国税收征收管理法〉执行情况的报告的书面汇报》(1999年5月31日)。
[37]蒋正华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国统计法〉实施情况的报告——2005年4月26日在十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议上》。
[38]陈至立：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国环境影响评价法〉实施情况的报告——2008年10月27日在十一届全国人大常委会五次会议上》。
[39]《云南省人大常委会执法检查组关于检查我省贯彻实施〈中华人民共和国气象法〉、国务院〈人工影响天气管理条例〉和〈云南省气象条例〉情况的报告(书面)》，云南省十届人大常委会公报第十三期。
[40]《李鹏委员长在全国人大常委会〈中华人民共和国刑事诉讼法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2000年8月22日)，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第7页。
[41]《关于改进全国人大常委会执法检查工作的几点意见》，全国人大常委会办公厅秘书局编：《九届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2003年3月第1版，第48～50页。
[42]具体资料见路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国科学技术进步法〉实施情况的报告——2004年4月4日在十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上》;顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国律师法〉实施情况的报告——2005年8月25日在十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上》;路甬祥：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国专利法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》;盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国归侨侨眷权益保护法〉实施情况的报告——2006年6月28日在十届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》。
(作者系甘肃省人大常委会《人大研究》主编)
作者：谢蒲定
宪法法律赋予我国各级人大常委会保证法律法规实施的职责。多年来全国人大及其常委会和地方各级人大及其常委会，一方面通过完善立法不断增强法律的可实施性，另一方面通过改进和实施各种法律监督方式保证法律法规得到正确有效的实施。在人大监督、保证法律法规实施的各种方式中，执法检查是各级人大常委会最频繁使用的执法监督方式，也是最有效的人大执法监督手段之一[1]。各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。本文试图通过分析、解读人大常委会执法检查的有关报告和资料，了解我国法律法规的实施现状和成效，进而认识人大监督和保证法律实施取得的成效[2]。
第一，人大常委会对法律的实施进行了持续的监督，人大常委会大张旗鼓的执法检查为实施法律营造了强大的声势和广泛的社会影响。
从笔者搜集到的全国人大常委会历次开展执法检查的情况(表1)可以看出，全国人大常委会早在1989年就开始对法律的实施情况进行执法检查;而地方人大常委会的执法检查更早，上世纪80年代初就已经开始尝试了[3]。这表明各级人大很早就开始探索监督和保证法律实施的有效形式。至今，许多重要法律的实施情况被纳入执法检查的范围，特别是对那些与人民群众生活息息相关、被社会普遍关注的法律，如涉农类法律和环保类法律，被持续性地重点关注，反复多次进行监督检查。执法检查越来越成为人大不可或缺的法律监督形式。
人大常委会的执法检查的规模、声势，影响大，组织严密，覆盖面广。执法检查过程中，执法检查组要深入基层、深入实际、深入群众，采用听取汇报、召开座谈会、个别走访、抽样调查、实地考察等多种形式。举以下3例，分别为九届、十届、十一届全国人大常委会开展的3次执法检查：2001年全国人大常委会对村委会组织法的执法检查，共赴山东等5省区进行检查，同时委托黑龙江等4省区进行自查;到了45个地市县，听取汇报27次，深入到48个村，召开人大代表、乡村干部、村民代表等座谈会65次，还通过入户走访村民、查看村级档案和村务公开栏等多种形式，对村委会组织法的贯彻情况进行了实地检查[4]。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查，检查组听取了农业、林业、水利、国土资源和最高法情况汇报;分7个小组赴7省进行检查，还委托11个省(区)人大常委会就本行政区域的情况进行检查;还听取了7省人民政府及有关部门的情况汇报;检查组深入农村、走访农户，通过听取汇报、实地考察、发放问卷等形式，了解情况和听取意见，共赴22个市、29个县(市、区)，召开了82次有关部门、基层人大代表、村干部、农业企业负责人、农民群众参加的座谈会，走访了152家农户[5]。2009年全国人大常委会对食品安全法的执法检查，听取了卫生、农业、工商、质检、食品药品监管等部门的汇报和工信、监察、商务等部门的书面汇报;分为5个小组分赴10个省区市检查，听取了10省区市及其31个市、县政府的汇报，实地考察了蔬菜基地、畜禽屠宰厂、食品生产工厂、批发市场、水产品市场、超市、饭店、学校食堂等87个食品生产经营和餐饮服务单位，召开了32个座谈会，与政府及其有关部门、行业协会、消费者协会和食品生产经营者、从业人员等进行了座谈;同时委托其他21个省区市人大常委会进行自查，受委托检查各省级人大常委会也如期向全国人大常委会办公厅报告了检查情况[6]。
地方人大执法检查的程序和形式与此类似，只是全国人大执法检查的覆盖面一般为全国范围或涉及多个省区市;地方人大执法检查的覆盖面仅为本行政区域。特别值得一提的是人大执法检查每次都有多家新闻媒体的参与和报道。权威媒体的宣传，无疑进一步营造了声势，引起了更为广泛的关注。
第二，人大对法律法规实施的监督，提高了全社会的法律意识，为法律实施创造了良好的社会环境。
“执法检查的过程是对法律的宣传普及的过程，也是一次活生生的法制教育的过程。”[7]人大的执法检查一般都要对媒体宣传报道提出要求。典型的如2003年对农村土地承包法的执法检查，“新闻媒体非常关注”。全国人大常委会要求：“办公厅要组织好这次执法检查的新闻报道工作，通过这次执法检查广泛宣传农村土地承包法。特别是要通过一些广大农民喜闻乐见、通俗易懂的方式，让基层组织干部和广大农民熟悉和掌握法律，提高他们依法办事、运用法律武器维护自己的合法权利的自觉性。”由于人大执法检查围绕重大问题和热点问题，受到社会各方面的广泛关注。而且“对执法检查中发现的重大典型违法事件及其处理结果可公之于众”，使得法制宣传教育的效果非常显著。
此外，人大执法检查报告多根据具体法律，对“一府两院”执法部门提出“加大法律宣传教育力度，增强干部群众法制观念，创造良好法制环境”方面的建议和要求。执法检查组虽然不直接处理问题，但能够发现执法部门和执法工作中存在的普遍性问题，尤其是对执法检查中发现的重大的典型违法案件还可以采取进一步的措施[8]，这对于执法部门和执法人员的执法观念和执法行为会产生很大的影响。
村委会组织法是一部关系我国亿万农民民主权利的基本法律，但由于历史和现实等方面的原因，部分干部群众对这部法律、对村民自治确实还存在着一些模糊甚至错误的认识[9]。前文所述2001年声势浩大的关于村委会组织法的执法检查，本身就是一次大规模的法制宣传教育。检查结束后，全国人大常委会的报告把法律宣传教育和法制环境建设作为重要建议和要求[10]，而后执法部门采取各种措施，在宣传内容上突出了针对性，在宣传形式上体现了灵活性和多样性。民政部修订出版了《中华人民共和国村民委员会选举规程》，并将4万册书免费赠送给900多个县(市、区)、近6000个乡(镇)和1.1万册多个村。司法部把领导干部学法用法作为普法工作的重中之重，指导各地制定了考核办法。民政部组织专家学者和实际工作者，针对当时村委会组织法贯彻中存在的问题，编写了我国村民自治领域第一套高标准、规范化的培训教材，直接培训了600多名民政业务骨干，并派人到各地举办的培训班授课，为地方培养了大批师资力量。地方各级民政部门与本地人大有关工作机构、组织部门、妇联等合作，通过分级培训，使数十万名民政干部和市、县、乡级党政分管领导以及新当选的村委会成员得到了比较系统、规范的培训。如辽宁省举办了1297期培训班，培训了6万名新当选的村委会成员，占新一届村委会成员的96.8%。除了宣传教育，执法部门还通过加大执法监督力度，减少和纠正违法行为，加强了对实施村委会组织法的领导和指导，为村委会组织法的实施创造好的环境[11]。
政策环境建设也是我国执法环境建设的重要方面。在执法政策方面，人大执法检查报告每每要求执法部门制定相应政策推动法律实施。各级政府据此制定了一系列数量极其庞大的贯彻落实法律法规的政策，如关于未成年人保护法的实施，“党中央国务院高度重视农村留守流动儿童工作，多次做出重要指示。”“2007年，中组部、全国妇联、教育部等7家单位联合印发了积极开展关爱农村留守流动儿童工作的通知。”[12]等等。
第三，人大通过执法检查发现了许多执法中的共性问题，提出了许多有针对性的实施法律的建议意见。
执法检查组到各地去检查，就是为了深入了解法律实施的真实情况，了解执行和适用法律中带有典型性、普遍性的问题。人大通过执法检查，确实发现了执法司法中全国各地大面积存在和长时期得不到扭转的问题、难点和焦点问题和迫切需要解决的问题。执法检查报告要对存在的问题进行分析，并对解决这些问题和进一步实施好法律法规提出有针对性的建议。前述2003年土地承包法的执法检查中发现的在全国各地普遍存在的问题有：有的干部、群众对法律的内容了解不多，甚至不知道有农村土地承包法;农民的土地承包经营权在一些地方还没有得到完全落实，个别地方还存在随意终止或变更承包合同，以及以村规民约剥夺农村妇女土地承包经营权等问题;违法批地用地、乱占滥用耕地的现象比较突出，失地农民的补偿和安置不落实;一些地方土地承包经营权流转不规范;农村土地承包纠纷解决机制不完善。执法检查组对检查中发现的问题作了认真研究分析，提出若干针对性的建议[13]。其后，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。
再如全国人大常委会2005年对水污染防治法的执法检查发现，各地方在实施水污染防治法和水法方面做了大量工作，但水污染形势依然相当严峻。虽然全国人大常委会对水污染防治法的执法检查已进行过多次，但存在的某些问题却长期难以得到解决。有的干部并没有真正树立科学发展观和正确的政绩观，没有从维护人民群众切身利益的高度来认识环境保护问题，没有正确处理加快经济发展、城镇建设与依法保护环境的关系。有的错误地认为，我国治理污染是工业化完成后的事情。他们对当前环境污染的严重性缺乏足够的认识，对污染给经济社会可持续发展、给人民群众健康和生命安全造成的危害性缺乏深刻的认识。有的不从自身的经济实力出发，千方百计筹集资金去建设那些并没有迫切需要的大广场、宽马路、休闲场所、娱乐设施等政绩工程、形象工程，而不下工夫去建设污水处理厂，即使建成了，宁可停在那里，也不去积极配套管网、筹集运行费用，让它投入运行。法治意识淡薄，没有认真贯彻实施水污染防治法和水法，较普遍存在的问题是有法不依、执法不严、违法不究。据此，执法检查报告认为，必须首先从思想上真正树立科学发展观，真正确立和实施依法治国的方略，与此同时，必须采取一系列具体措施[14]。
第四，人大的监督使许多法律得到较好的实施，某些执法难度大的法律法规也一步步得到实施。
人大执法检查报告对执法部门提出的建议和要求每一次都是明确和具体的;“一府两院”及其执法部门对人大执法检查报告中提出的问题和建议非常重视，都要制订切实可行的措施，进行整改落实，并将落实情况报告人大常委会。人大执法检查促进了各级政府及其有关部门依法行政，促进了人民法院和人民检察院公正司法。2003年全国人大常委会对农村土地承包法的执法检查后，针对常委会提出的进一步贯彻实施农村土地承包法五点建议，农业部会同民政部、司法部、劳动和社会保障部、国土资源部、水利部、林业局、法制办等部门，对执法检查报告中所提问题和建议进行了认真研究，并提出了整改措施和意见。在依法维护农民土地承包经营权方面，抓紧组织做好有关延包后续完善工作，妥善解决遗留问题;尊重和保障外出务工农民的土地承包权和经营自主权，不得收回进入小城镇落户农民的承包土地，已收回的应将承包地还给原承包农户继续耕作;加快土地承包经营权证到户工作。在严格保护耕地、控制征地规模方面，完善土地管理体制，国务院作出了改革国土资源管理体制的重大决策;集中开展了土地市场治理整顿，国土资源部严格执行基本农田保护制度，从严控制建设用地规模。在妥善解决征地补偿安置方面，国务院及有关部门开展征地补偿费管理使用情况专项检查;将清理拖欠、截留和挪用征地补偿安置费问题列为土地市场治理整顿的重要内容;对全面清理检查征地补偿费分配使用情况进行了部署，各地加紧进行自查自纠。此外，执法部门还在制止和纠正征地中侵害农民利益方面，探索解决失地农民的社会保障和平等就业方面，正确引导、进一步规范土地承包经营权流转方面，健全农村土地承包纠纷解决机制方面，完善相关法律法规、提高法律的可操作性方面采取了一系列的政策措施，等等[15]。执法部门的这些措施，使农村土地承包法逐渐得到良好的实施。
人大对某些实施难度大的法律进行了持续、多次的执法检查。执法检查当然不可能立竿见影地改变法律实施的环境，但人大的持续性监督，不可否认为法律的实施不断排除障碍，法律法规一步步得到实施。如环境保护类法律无疑是实施难度很大的法律，有的规定至今无法实施到位。改革开放后，各级政府对经济发展和GDP增长的追求非常强烈，经济发展速度很快，但由此给环境资源带来巨大的压力，环境污染问题越来越突出，环境保护类的法律实施备受各方关注和期待。全国人大常委会对环保类法律执法检查的频度不可谓不高。1993年至1996年，八届全国人大常委会连续4年检查了环境保护法的实施情况，重点检查了水污染和大气污染的防治问题。1998年，九届全国人大常委会检查了海洋环境保护法和水土保持法的实施情况;1999年，检查了大气污染防治法和森林法的实施情况;2001年，检查了水污染防治法的实施情况;2003年，十届全国人大常委会检查了固体废物污染环境防治法的实施情况;2005年对水污染防治法的实施情况再次进行检查;2006年，又跟踪检查了固体废物污染环境防治法和水污染防治法;2007年，全国人大环境与资源保护委员会跟踪检查了淮河、辽河流域水污染防治情况;2008年，十一届全国人大常委会检查了环境影响评价法的实施情况;2010年又对清洁生产促进法、节约能源法的实施情况进行检查。对环境保护类法律如此高频度的执法检查监督，可见历届全国人大常委会对于保证此类法律实施之重视。人大的监督，使环境保护法律法规的实施问题，越来越受到全社会的高度关注和政府部门的重视，越来越认识到必须“把环境保护和经济发展摆在同等重要的位置，在保护环境中求发展，在发展的同时保护环境，绝不能以牺牲环境代价来换取一时的发展”[16]。国家环保投入不断增加，执法力度进一步加大，制度机制逐渐完善。
第五，人大常委会的执法监督，促进了体制机制的改革创新，为法律的实施不断排除体制障碍。
许多法律的实施受制于体制机制因素。多年来各级人大常委会在诸如食品卫生、义务教育、环保、农业等法律法规的执法检查报告中多次提到体制问题。2002年关于食品卫生法的执法检查报告谈到监督管理体制的问题时说，我国食品卫生监管工作涉及的部门多，有关部门之间职责分工不清，职能交叉，监督、监测力量不足与人力、物力、财力浪费现象并存;有的又存在管理不到位的现象;对社会公告食品的抽检情况，有时不一致甚至相互矛盾。检查过程中，各地都提出了进一步理顺食品卫生监督管理体制的要求[17]。2009年修改后的新食品安全法，确立了分工负责与统一协调相结合的食品安全监管体制，同年全国人大常委会关于食品安全法的执法检查报告谈到，国务院及其有关部门积极调整职能和分工，明确卫生、农业、质检、工商、食品药品监管等部门的职责，努力探索适应新体制的工作机制，确保新旧工作体制的平稳过渡和各监管环节的有效衔接;但食品安全监管体制改革涉及范围广，工作难度大，虽然取得了一定进展，但还有很多工作要做[18]。2006年关于节约能源法的执法检查报告谈到能源管理和节能体制不适应，对粗放型的经济增长方式缺乏有效的制度约束，对节能也缺乏有效的激励机制，适应我国基本国情和社会主义市场经济的能源管理和节能体制没有形成等问题[19];2007年节能法作了修订，2010年全国人大常委会关于节约能源法的执法检查报告再次谈到体制机制不完善、难以适应节能工作需要的问题，包括节能市场化机制的作用发挥不够，节能监管体制不健全，能源统计制度不完善等等[20]。执法检查结束后，各执法部门如国家食品卫生监管部门、教育主管部门、环保部门等，相应地针对体制机制方面的问题，加强相关制度建设，创新体制机制。人大常委会的执法监督，无疑促进了体制机制的改革创新。
正是由于受体制影响较大，涉农法律的实施在很长一段时期不理想，人大对此类法律的执法监督也很难在一朝一夕达到满意效果，但人大对涉农法律的持续监督，推进了涉农体制机制的变革和创新，为涉农法律的实施排除了许多障碍。农业法于1993年7月制定并于2002年12月修改，乡镇企业法、土地管理法、种子法、农村土地承包法等涉农法律法规也相继出台。解决农业、农村和农民问题，是国家的重中之重，也是全国人大常委会的工作重点。涉农法律是全国人大常委会执法检查频率最高的领域，几乎每年都要进行专门的检查。加大农业投入、增加农民收入和减轻农民负担是农业法和其他涉农法律的核心内容，每次对涉农法律的执法检查都要重点谈到这些方面。其中农业投入是农业法和其他涉农法律实施状况的晴雨表，或者说是关键性的指标。按照农业法等法律法规的要求，各级政府必须认真履行增加农业投入的责任，保证农业投入增长幅度不低于财政经常性收入的增长幅度。从全国人大常委会历年关于检查农业法实施情况的报告来看：1998年，中央财政支农支出预算为548.9亿元，加上农业综合开发支出预算94.7亿元，共计643.6亿元[21]。2001年，“九五”期间财政支农支出、综合开发支出、农业事业费支出3051.88亿元;农业基本建设支出1576.02亿元;灾害救济支出188.28亿元。按可比口径年均增长18%[22]。2003～2004年，中央财政用于“三农”的投入(包括支农投入和农村社会事业发展方面的投入)分别为2144亿元和2626亿元，分别比上年增长12.7%和22.5%。2004年中央财政用于“三农”的支出，高于当年财政收入21.6%的增长幅度。2005年中央财政年初预算安排用于“三农”的支出2861亿元，扣除国债资金和基本建设投资，比2004年实际执行数增长16.9%，高于年初中央财政预算收入10.5%的增长幅度[23]。2004年中央财政用于“三农”的支出为2626亿元，比2003年增长22.5%;2005年为2975亿元，比2004年增长13.3%;2006年预算数为3397亿元，比2005年增长了14.2%，高于2006年中央财政预算总收入11.7%的增幅。2006年，国家在中央预算内投资和国债投资中，用于农业和农村建设方面的投资530亿元，占全年中央投资总规模的45.74%[24]。对比这些数据，可以看出随着统筹城乡发展体制的初步萌芽和逐渐发展，尤其是农业投入机制和农村税费改革的推进等，农业法等涉农法律的贯彻实施以及“三农”问题解决，效果越来越明显。
第六，人大的执法监督，推动了法律质量的提高和法律体系的完善，增强了法律的可实施性和实施的效果。
通过执法检查，“可以发现法律本身不够完善的地方，通过修订和完善有关法律，提高立法质量，使法律更加切合实际，更具有可操作性，促进我国法律制度更加完备。”[25]人大常委会每次执法检查，都会发现法律(法规)本身存在的问题，并提一些完善法律法规的建议，这些建议大体有下面四类：
一是对人大常委会提出修改被检查法律的建议。一般在随后的法律修改中，要吸收这些建议。如1999年关于大气污染防治法执法检查报告说，1987年制定并在1995年修改过的大气污染防治法“已不能完全适应形势发展的需要，亟待修订和完善”。各地对修订该法的意见和建议主要有：对城市大气污染必须实行重点控制制度;推行大气主要污染物总量控制制度;从重点区域上强化对燃煤污染的控制。全国人大常委会建议加快修改大气污染防治法，为依法整治大气环境奠定基础[26]。2003年关于建筑法的执法检查报告说，各地反映建筑法的适用范围偏窄，监督管理体制不顺;缺少规范和监督建设单位行为的条款;对解决拖欠工程款问题没有作出规定;工程承发包中总包和分包的规定已不适应现实情况;缺少公共健康安全和建筑环境质量的条款;法律责任的规定过于原则，缺乏操作性;与招标投标法、合同法等相关法的衔接不够等，建议尽早启动建筑法的修改工作[27]。
二是对人大常委会提出制定完善相关法律的建议。2004年关于工会法的执法检查报告建议，从我国社会主义市场经济的发展和劳动关系变化的实际出发，尽快制定和完善与工会法相关的法律法规，如集体合同法、劳动合同法、社会保险法和社会救济法;在制定或修改企业破产法、公司法等相关法律时，要注意与工会法、劳动法的有关规定相衔接;对制定劳动争议处理法进行调研论证。建议国务院就修改职工代表大会条例以及工会法行政执法中需要解决的问题进行研究，提出意见。建议全国总工会会同有关国家机关制定机关工会条例。建议最高人民法院对适用工会法中遇到的需要明确的问题，适时出台相应的司法解释[28]。2005年关于劳动法的执法检查报告提出，加快制订劳动合同法、社会保险法、劳动争议处理法、就业促进法等法律，修改完善劳动法。研究在刑法等相关法律中，增加对欠薪逃匿等严重违法行为追究刑事责任的条款[29]。2008年甘肃省人大常委会关于森林法等法律法规的执法检查报告说，要尽快出台《甘肃省林地保护条例》《甘肃省森林公园管理条例》，还要积极修订完善甘肃省实施森林法办法等林业法规，增加森林林木资源流转、私营企业参与林业发展等内容[30]。
三是对“一府两院”及其部门提出制定完善配套行政法规、部门规章和司法解释的建议。2002年关于种子法的执法检查报告提到，种子法规定需由国务院制定的设立扶持良种选育推广专项资金、种子贮备、农林种子进出口审批等配套法规，目前还没有制定出来。农业、林业行政主管部门在种子资源管理、主要林木品种审定、种子质量标准、外商来华投资种子种苗生产经营等方面的配套规章也有待建立和完善;对加强有关非主要农作物良种管理的问题，有待抓紧研究和规范。有不少地方还没有制定种子法实施办法等配套法规;有的已经制定了实施办法，但只是农业或林业的单项法规，还存在配套法规、规章不够完善的问题;有的配套法规规章存在强调部门利益和地方利益的倾向，需要引起重视[31]。2003年关于土地承包法的执法检查报告建议，国务院及有关部门要尽快制定规范农村土地承包经营权流转、森林林木和林地使用权流转、被征地农民的补偿安置等行政法规和规章，以及农村土地承包合同纠纷仲裁的有关规定。对审判土地承包纠纷案件适用法律反映出的一些问题，最高人民法院应尽快做出司法解释[32]。
四是对有立法权的下一级人大提出制定完善地方性法规的建议。2001年关于村委会组织法的执法检查报告提到，村委会组织法对村民自治的有关原则做出了规定，许多地方也制定了实施办法，但其中有些条款缺乏程序性的规定，建议各地从实际需要出发，依据有关法律制定程序性的规定，以弥补村委会组织法有些条款过于原则的不足[33]。
注释：
[1]按照法律规定，各级人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。执法检查工作由人大有关专门委员会或者常委会有关工作机构具体组织实施。常委会根据年度执法检查计划，按照精干、效能的原则，组织执法检查组。执法检查组的组成人员，从本级人大常委会组成人员以及人大有关专门委员会组成人员中确定，并可以邀请人大代表参加。全国人大常委会和省级人大常委会根据需要，可以委托下级人大常委会对有关法律、法规在本行政区域内的实施情况进行检查。执法检查结束后，执法检查组应当及时提出执法检查报告，由委员长会议或者主任会议决定提请常委会审议。常委会组成人员对执法检查报告的审议意见连同执法检查报告，一并交由本级“一府两院”研究处理。
[2]由于全国人大的执法检查针对的是全国范围的法律实施情况，地方人大执法检查仅针对本区域的法律实施情况，而全国人大常委会的执法检查报告必定综合了或反映了各地方法律实施的情况;而且地方人大的一些执法检查，本身就是配合或结合全国人大的执法检查开展的，所以，本文对各级人大监督、保障法律实施的研究，主要是基于对全国人大常委会执法检查报告和执法司法部门落实执法检查报告的报告(汇报)的分析，文中资料主要来源于上述报告(汇报);同时也适当参考了地方人大常委会的执法检查报告以及各级人大常委会其他工作资料(有关法规、讲话、文件、报告、决议、决定等)。
[3]参见谢蒲定：《人大制度建设是一个持续不断的探索过程》，载《人大研究》2009年第5期;《制度创新必须符合社会主义宪政和法治原则》，载《人大研究》2009年第8期。
[4][10][33]侯宗宾：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施情况的报告——2001年8月29日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[5][13][32]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农村土地承包法〉实施情况的报告——2003年12月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》。
[6][18]路甬祥：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品安全法〉实施情况的报告——2010年2月24日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议上》。
[7][25]吴邦国：《在全国人大常委会〈中华人民共和国农村土地承包法〉执法检查组第一次全体会议上的讲话》(2003年9月19日)。全国人大常委会办公厅秘书局编：《十届全国人大常委会执法检查报告汇编》，中国民主法制出版社2009年2月第1版，第134页。
[8]对执法检查中发现的重大的典型违法案件，委员长会议或主任会议可以交由专门委员会或常委会办事机构进行调查。调查结果应向委员长会议或主任会议报告，委员长会议或主任会议可根据情况，要求有关机关限期处理，有关机关应及时报告处理结果。必要时，委员长会议可提请常委会会议审议。对特别重大的典型违法案件，常委会可依法组织特定问题的调查委员会。
[9][11]《民政部关于落实〈全国人大常委会执法检查组关于检查中华人民共和国村民委员会组织法实施情况的报告〉的书面汇报》(2002年3月15日)。
[12]李建国：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国未成年人保护法〉实施情况的报告——2008年8月28日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议上》。
[14]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国水污染防治法〉实施情况的报告——2005年6月29日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议上》。
[15]《农业部关于落实全国人大常委会农村土地承包法执法检查报告的书面汇报》(2004年6月14日)。
[16]盛华仁：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告——2006年8月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[17]彭珮云：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国食品卫生法〉实施情况的报告——2002年8月27日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上》。
[19]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2006年8月25日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上》。
[20]华建敏：《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国节约能源法〉实施情况的报告——2010年12月20日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。
[21]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——1998年11月3日在第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[22]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2001年10月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议上》。
[23]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国农业法〉实施情况的报告——2005年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议上》。
[24]乌云其木格：《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关农业法律实施情况的报告——2006年12月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议上》。
[26]邹家华：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国大气污染防治法〉实施情况的报告——1999年6月26日在第九届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上》。
[27]李铁映：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国建筑法〉实施情况的报告——2003年10月27日在第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议上》。
[28]顾秀莲：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国工会法〉实施情况的报告——2004年10月26日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上》。
[29]何鲁丽：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国劳动法〉实施情况的报告——2005年12月28日在第十届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议上》。
[30]程正明：《省人大常委会执法检查组关于检查全省实施〈中华人民共和国森林法〉和〈甘肃省实施中华人民共和国森林法办法〉情况的报告——2008年11月26日在甘肃省十一届人大常委会第六次会议上》。
[31]布赫：《全国人大常委会执法检查组关于检查〈中华人民共和国种子法〉实施情况的报告——2002年12月24日在第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议上》。
(作者系甘肃省人大常委会人大研究杂志主编)
作者：谢蒲定
根据《国土资源部关于开展 2011土地卫片执法检查的通知》(国土资厅发〔2011〕15 号)、省国土资源厅《2011土地卫片执法检查工作方案》(闽国土资文〔2011〕38号)和三明市人民政府《关于印发三明市2011土地卫片执法检查工作实施方案的通知》(明政文〔2011〕35号)的要求，为切实做好土地卫片执法检查工作，结合我县实际，制定本实施方案。
一、指导思想和目标任务
以科学发展观为指导，认真贯彻党中央、国务院关于严格土地管理的各项方针政策，按照“加强领导、统一部署、协调配合、及时处理、讲求实效、依法行政”的原则，全面调查核实国土资源部卫星遥感监测图片中涉及的各类用地，依法查处土地违法违规行为，按时完成卫片执法检查工作任务，进一步巩固深化土地违法违规问题专项整治行动成果，增强依法用地管地观念，确保土地管理法律法规和政策措施落到实处，促进经济社会又好又快发展。
二、主要内容
执法检查的主要内容：卫片遥感图斑涉及的地块是否经过依法批准;审批和使用土地是否符合土地利用总体规划和土地利用计划;经过批准使用的地块是否存在非法批地、骗取批准、未批先用、少批多占和擅自改变用途;是否违反国家宏观调控政策、产业政策和土地供应政策批准供地;土地违法行为是否在土地执法动态巡查中已经发现;土地违法案件是否已经依法依规及时处理，处理是否已经到位;对土地违法违规严重的乡(镇)人民政府主要负责人是否依照《违反土地管理规定行为处分办法》进行问责。
三、检查的方法、步骤
(二)核查整改阶段(3月26 日至 4 月5日)。各乡(镇)、县国土局要按照土地卫片执法检查的内容和范围，对辖区内卫星遥感图斑涉及用地逐宗进行实地调查，掌握每宗违法用地的位置、面积、地类，是否符合国家产业政策、土地利用总体规划等情况。对占用耕地特别是基本农田和乱圈滥占等违法建筑实施强制拆除，以减少和降低土地违法面积和比例;对养殖等农业结构调整项目达不到要求的，依法完善备案手续。
(三)依法处理阶段(4月6日至 4 月 30 日)。坚持边检查、边查处，对检查中发现的土地违法行为，要依据《查处土地违法行为立案标准》，及时予以立案，依法严肃查处。对在未报即用土地违法违规专项清理中已经查处的违法违规用地，抓好后续工作。对人、对事依法处理到位，并按要求将卫片图斑所涉及的各类用地材料装订成卷。
四、工作要求
(一)提高认识，切实增强责任感和紧迫感。2011 土地卫片执法检查，是国土资源部推进“以图管地”的重要方式，是认真落实党中央、国务院关于严格土地管理和调控政策，实行最严格的耕地保护制度，遏制土地违法行为的重要举措。此次土地卫片执法检查，国土资源部将根据《违反土地管理行为处分办法》实行土地问责。因此，各乡(镇)人民政府、县直各有关部门必须高度重视，坚决克服麻痹思想，切实增强政治敏锐性和大局意识，从贯彻落实科学发展观，维护我县经济又好又快发展的大局出发，扎实、有效、高标准地开展好土地卫片土地执法检查，确保这次执法检查取得实效，顺利通过上级验收。
根据《国土资源部关于开展 2011土地卫片执法检查的通知》(国土资厅发〔2011〕15 号)、省国土资源厅《2011土地卫片执法检查工作方案》(闽国土资文〔2011〕38号)和三明市人民政府《关于印发三明市2011土地卫片执法检查工作实施方案的通知》(明政文〔2011〕35号)的要求，为切实做好土地卫片执法检查工作，结合我县实际，制定本实施方案。
一、指导思想和目标任务
以科学发展观为指导，认真贯彻党中央、国务院关于严格土地管理的各项方针政策，按照“加强领导、统一部署、协调配合、及时处理、讲求实效、依法行政”的原则，全面调查核实国土资源部卫星遥感监测图片中涉及的各类用地，依法查处土地违法违规行为，按时完成卫片执法检查工作任务，进一步巩固深化土地违法违规问题专项整治行动成果，增强依法用地管地观念，确保土地管理法律法规和政策措施落到实处，促进经济社会又好又快发展。
二、主要内容
执法检查的主要内容：卫片遥感图斑涉及的地块是否经过依法批准;审批和使用土地是否符合土地利用总体规划和土地利用计划;经过批准使用的地块是否存在非法批地、骗取批准、未批先用、少批多占和擅自改变用途;是否违反国家宏观调控政策、产业政策和土地供应政策批准供地;土地违法行为是否在土地执法动态巡查中已经发现;土地违法案件是否已经依法依规及时处理，处理是否已经到位;对土地违法违规严重的乡(镇)人民政府主要负责人是否依照《违反土地管理规定行为处分办法》进行问责。
三、检查的方法、步骤
(一)动员部署阶段(3月15日至3月25日)。县政府召开会议动员部署。各乡(镇)、各有关部门要认真分析形势，统一思想认识，研究部署开展卫片执法检查工作的任务措施，制定工作方案，组建工作机构，成立工作队伍。
(二)核查整改阶段(3月26 日至 4 月5日)。各乡(镇)、县国土局要按照土地卫片执法检查的内容和范围，对辖区内卫星遥感图斑涉及用地逐宗进行实地调查，掌握每宗违法用地的位置、面积、地类，是否符合国家产业政策、土地利用总体规划等情况。对占用耕地特别是基本农田和乱圈滥占等违法建筑实施强制拆除，以减少和降低土地违法面积和比例;对养殖等农业结构调整项目达不到要求的，依法完善备案手续。
(三)依法处理阶段(4月6日至 4 月 30 日)。坚持边检查、边查处，对检查中发现的土地违法行为，要依据《查处土地违法行为立案标准》，及时予以立案，依法严肃查处。对在未报即用土地违法违规专项清理中已经查处的违法违规用地，抓好后续工作。对人、对事依法处理到位，并按要求将卫片图斑所涉及的各类用地材料装订成卷。
(四)总结验收阶段(5 月1日至5 月 26日)。土地卫片执法检查工作结束后，县国土资源局要向县政府写出专题工作汇报。市政府将对各县(市、区)执法检查工作进行检查验收。对检查验收不合格的，责令限期整改。
四、工作要求
(一)提高认识，切实增强责任感和紧迫感。2011 土地卫片执法检查，是国土资源部推进“以图管地”的重要方式，是认真落实党中央、国务院关于严格土地管理和调控政策，实行最严格的耕地保护制度，遏制土地违法行为的重要举措。此次土地卫片执法检查，国土资源部将根据《违反土地管理行为处分办法》实行土地问责。因此，各乡(镇)人民政府、县直各有关部门必须高度重视，坚决克服麻痹思想，切实增强政治敏锐性和大局意识，从贯彻落实科学发展观，维护我县经济又好又快发展的大局出发，扎实、有效、高标准地开展好土地卫片土地执法检查，确保这次执法检查取得实效，顺利通过上级验收。
**土家族乡人大主席团
关于印发开展《土地管理法》执法检查实施方案的通知
一、指导思想
通过对《中华人民共和国土地管理法》的执法检查，进一步增强全乡人民自觉贯彻执行土地法律、法规的意识，提高国土管理水平，加强土地管理，切实保护耕地，合理开发和利用土地资源，促进**经济社会可持续发展。
二、组织领导
本次执法检查由乡人大主席团组织领导，由乡人大主席田光同志担任检查组组长，乡武装部部长姜洪刚同志担任检查组副组长，由各相关部门负责人为成员，李文政、文臣为工作人员，邀请乡在任县、乡人大代表参加。
三、检查内容
1、土地管理法学习宣传情况。
2、执法情况，包括国土征用审批情况、土地出让情况，及土地办证收费情况，违法占地查处情况。
3、队伍建设情况。
四、检查方法及步骤
1、本次检查采取自查自纠、组织调查、抽查相结合的方法。
2、整个检查分三个阶段：
第一阶段为宣传发动、自查自纠阶段(时间8月中旬至8月下旬)。
本阶段的主要任务是：制订实施方案，发出执法检查通知，被检单位自查自纠并将情况写成书面材料于8月31日前报乡人大办。
第二阶段为重点抽查阶段(时间9月上旬)。
乡人大主席团根据自查自纠情况开始组织检查组赴各村进行重点抽查和调查。重点调查2012年以来至现在国土管理、审批出让等情况;调查国土所管理情况;召开座谈会。
第三阶段为督促整建章建制阶段(时间8月中旬至9月中旬)。
检查组将检查情况整理成书面材料，向乡六届人大第四次会议汇报，提请主席团审议;对主席团提出的整改意见，督促有关部门整改到位，并建立和健全土地管理有关规章制度。
作 者：编委会
出版社：法律出版社
出版日期：2009年6月
开 本：16开精装
册 数：全四卷
光盘数：0
定价：998元
优惠价：499元
进入20世纪，书籍已成为传播知识、科学技术和保存文化的主要工具。 随着科学技术日新月异地发展，传播知识信息手段，除了书籍、报刊外，其他工具也逐渐产生和发展起来。但书籍的作用，是其他传播工具或手段所不能代替的。在当代, 无论是中国，还是其他国家，书籍仍然是促进社会政治、经济、文化发展必不可少的重要传播工具。
详细介绍：
第一篇土地信息系统的建设
第一章概述
第二章土地信息系统数据获取
第三章土地信息的表达
第四章土地信息数据库
第五章土地信息技术发展趋势
第二篇土地信息的分析与电子政务
第一章土地信息分析概述
第二章土地信息分析方法
第三章土地信息成果输出
第四章国土电子政务概述
第五章系统设计框架
第六章系统建设内容和主要功
第七章能国土电子职务系统平台建设
第八章国士电子政务的实施设计
第三篇地籍管理信息系统
第一章地籍管理的主要业务
第二章地籍管理信息系统的主要功能
第三章地籍数据库设计和建立
第四章地籍管理信患系统若干关键问题
第四篇土地定级、基准地价和宗地地价评估系统
第一章土地市场的主要业务
第二章土地定级
第三章基准地价测算与自动更新系统
第四章宗地地价评估
第五章网上房地产管理系统实现的关键技术
第六章城市地价动态监测系统
第五篇土地规划信息系统
第一章工地利用规划业务分析
第二章土地利用规划管理信息系统
第三章工地利用总体规划编制子系统
第六篇土地行政执法管理
第一章概述
第二章土地行政管理体制
第三章土地行政决策
第四章土地行政执行
第五章土地行政效率
第七篇地权、地籍与低价行政执法管理
第一章地权行政管理
第二章地籍行政
第三章地用行政管理
第四章地价行政管理
第五章地税行政管理
第八篇土地利用动态遥感监测
第一章土地利用动态遥感监测概述
第二章土地利用动态遥感监测系统
第九篇土地利用/覆被变化监测
第一章土地利用/覆被分类
第二章基于遥感数据的全国土地利用/覆被分类体系
第三章土地利用/覆被遥感分类技术
第四章土地利用/覆被变化信息图斑提取方法
第十篇土地卫片执法检查违法行为查处标准
第一章土地利用违法厅为查处标准
第二章土地承包违法行为查处标准
第三章破坏耕地的违法行为
第四章非法占用土地的违法行为
第五章土地复垦违法行为查处标准
第六章土地审批违法仔为窒处标准
第七章违法占用土地
第八章买卖或非法转让土地
第九章侵犯土地权属
第十章闲置撂荒土地违法行为查处标准
第十一章非法出让、转让、出租集体土地使用权
第十二章土地变更违法行为查处标准
《土地卫片执法检查工作规范》贯彻实施与土地行政执法卫星遥感全 《土地卫片执法检查工作规范》贯彻实施与土地行政执法卫星遥感全
《土地卫片执法检查工作规范》贯彻实施与土地行政执法卫星遥感全
第一篇土地信息系统的建设
第一章概述
第二章土地信息系统数据获取
第三章土地信息的表达
第四章土地信息数据库
第五章土地信息技术发展趋势
第二篇土地信息的分析与电子政务
第一章土地信息分析概述
第二章土地信息分析方法
第三章土地信息成果输出
第四章国土电子政务概述
第五章系统设计框架
第六章系统建设内容和主要功
第七章能国土电子职务系统平台建设
第八章国士电子政务的实施设计
第三篇地籍管理信息系统
第一章地籍管理的主要业务
第二章地籍管理信息系统的主要功能
第三章地籍数据库设计和建立
第四章地籍管理信患系统若干关键问题
第四篇土地定级、基准地价和宗地地价评估系统
第一章土地市场的主要业务
第二章土地定级
第三章基准地价测算与自动更新系统
第四章宗地地价评估
第五章网上房地产管理系统实现的关键技术
第六章城市地价动态监测系统
第五篇土地规划信息系统
第一章工地利用规划业务分析
第二章土地利用规划管理信息系统
第三章工地利用总体规划编制子系统
第六篇土地行政执法管理
第一章概述
第二章土地行政管理体制
第三章土地行政决策
第四章土地行政执行
第五章土地行政效率
第七篇地权、地籍与低价行政执法管理
第一章地权行政管理
第二章地籍行政
第三章地用行政管理
第四章地价行政管理
第五章地税行政管理
第八篇土地利用动态遥感监测
第一章土地利用动态遥感监测概述
第二章土地利用动态遥感监测系统
第九篇土地利用/覆被变化监测
第一章土地利用/覆被分类
第二章基于遥感数据的全国土地利用/覆被分类体系
第三章土地利用/覆被遥感分类技术
第四章土地利用/覆被变化信息图斑提取方法
第十篇土地卫片执法检查违法行为查处标准
第一章土地利用违法厅为查处标准
第二章土地承包违法行为查处标准
第三章破坏耕地的违法行为
第四章非法占用土地的违法行为
第五章土地复垦违法行为查处标准
第六章土地审批违法仔为窒处标准
第七章违法占用土地
第八章买卖或非法转让土地
第九章侵犯土地权属
第十章闲置撂荒土地违法行为查处标准
第十一章非法出让、转让、出租集体土地使用权
第十二章土地变更违法行为查处标准
作 者：编委会
出版社：法律出版社
出版日期：2009年6月
开 本：16开精装
册 数：全四卷
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本店订购简单方便，可以选择货到付款、汇款发货、当地自取等方式 全国货到付款，满200元免运费,更多请登陆文成图书。
根据国土资源部、省政府的安排部署和XXX人民政府办公室《关于XXX2011土地矿产卫片执法检查工作方案》的通知要求，为进一步做好我县2011土地矿产卫片执法检查工作，现结合我县实际，制定本方案。
一、检查的目标任务和依据
(一)目标任务
以卫片执法检查为主线，严肃查处我县违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，强力整改违法问题，将全县的违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地面积的比例控制在10%以内，立案率100%，结案率在95%以上。全面贯彻落实中、省、市的文件精神。严格依据《违反土地管理规定行为处分办法》(以下称“15号令”)实施问责，规范我县的土地矿产开发利用秩序。
(二)检查依据
国土资源部《关于开展2011土地矿产卫片执法检查的通知》、《陕西省2011土地矿产卫片执法检查工作方案》、XXX人民政府办公室《关于XXX2011土地矿产卫片执法检查工作方案》及《土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)》。
- 12收，发现问题，责成所在乡镇及相关部门限期整改到位，确保顺利通过国家和省上的检查验收工作。
6月20日前，完成数据的填报工作。
四、工作要求
(一)加强组织和领导
全县卫片执法检查工作各成员单位要在县卫片领导小组的统一领导下，在思想上提高认识，要站在贯彻落实科学发展观、服务县域经济发展的高度，把握工作主动权，分工合作，精心组织，狠抓落实。国土资源管理部门作为执法责任主体，要主动加强与各部门的相互沟通协调，各级争取支持，推动卫片执法工作有效开展。
(二)合理分工，认真核查
2011土地矿产卫片执法检查工作时间较往年有所提前，工作内容和政策界限也作了重大调整，县卫片领导小组成员单位要在县政府的统一领导下，认真履行职责，积极行动。一是要严格定性，摸清基本情况，及时
规划部门对“本年未批先建”地块、“本年批准本年建设”地块、疑似新增建设用地图斑和矿产疑似违法图斑符合规划情况进行认定，提供相关的资料，并核实《土地卫片地块核查情况登记卡》和《矿产卫片图斑核查情况登记卡》中“规划情况”栏目的内容。
用地审批部门对“本年未批先建”地块、“本年批准本年建设”地块、“往年批而未用当年实地已建设”地块和疑似新增建设用地图斑的农用地转用、先行用地、紧急用地、临时用地手办理等情况进行认定，提供相应文件，并核实《土地卫片地块核查情况登记卡》中“用地手续办理情况”栏目。
县国土资源局内部股、所、站、室要协调配合，全程配合土地卫片执法检查，实行股室负责人负责制。地籍管理业务部门负责提供2010土地变更调查中建设用地变化调查结果，配合执法监察部门对“本年未批先建”地块、“本年批准本年建设”地块、“往年批而未用当年实地已建设”地块和疑似新增建设用地图斑进行内外业核查，提供相关资料，并核实《土地卫片地块核查情况登记卡》中“权属及地类情况”栏目以及《“往年批而未用当年实地已建设”地块占用耕地面积情况登记表》中“占用耕地面积”栏目的内容，支土地使用权证等权属证明文件进行认定。
矿管站对矿产疑似图斑矿业权审批以及是否非法勘查、开采等情况进行认定，提供相关文件，并核实《矿产卫片图斑核查情况登记卡》中“审批情况”栏目的内容。
国土资源执法监察部门负责查处违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，并核实《土地卫片地块核查情况登记卡》和《矿产卫片图斑核查情况登记卡》中“违法情况”栏目，以及《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》和《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》的内容。
(三)积极采取措施
- 56
XXXX2011土地矿产卫片执法检查
工作领导小组人员名单
组 长： 县委常委、副县长
副组长： 县政府办副主任、法制督办室主任
县国土资源局局长
县监察局副局长
成 员： 县计划局副局长
县人劳局副局长
县城建局副局长
县公安局副局长
县法院副院长
县检察院副院长
县文旅广电局副局长
县监察局执法监察室主任
县国土资源局纪检组长
县国土资源局执法大队队长
XXXX土地卫片执法检查工作领导小组办公室设在县国土资源局，办公室主任由XXX同志兼任。
附件
2011土地矿产卫片执法检查工作方案
为规范、指导开展2011土地矿产卫片执法检查工作，制定本方案。
一、总体思路
2011土地矿产卫片执法检查工作的总体思路是：在继续坚持2010土地矿产卫片执法检查总体工作方式方法不变的前提下，充分发挥国土资源管理遥感监测全国“一张图”和“批、供、用、补、查”用地管理及矿产资源勘查开发综合信息监管平台的作用，突出重点，做好衔接，合理设臵工作程序，提高工作效率和质量。
二、检查对象
2011土地卫片执法检查的对象是部下发的2011土地变更调查成果中的疑似违法用地图斑。
2011矿产卫片执法检查的对象是部下发的矿产疑似违法图斑。
三、工作步骤
(一)部署开展卫片执法检查。
部下发通知，部署开展2011卫片执法检查工作。
(二)制作下发卫片执法检查工作图件数据。
1.土地卫片执法检查工作图件数据。在地方上报土地变更调查成果后，部应用“批、供、用、补、查”综合信息监管平台将土地变更调查成果中的“本年批准本年建设”图斑与批准的建设用地项目进行套合分析后得到的图斑，并与土地变更调查中的“本年未批先建”图斑叠加在最新卫星遥感影像上，剔除遥感影像未反映的图斑后，标识出疑似违法用地图斑，形成2011土地卫片执法检查工作图件数据，下发各地开展土地卫片执法检查。
2.矿产卫片执法检查工作图件数据。中国土地勘测规划院制作完成土地利用遥感正射影像图后，由中国地质调查局通过内业判图、野外验证等，提取矿产疑似违法图斑，形成2011矿产卫片执法检查工作图件数据，下发各地开展矿产卫片执法检查。
(三)各地开展核查。
各地按照部的统一部署，依据土地卫片执法检查工作图和开展土地变更调查时下发的卫星遥感监测成果图、矿产卫片执法检查工作图，核查部下发的土地疑似违法图斑和矿产疑似违法图斑有关情况，按照土地矿产卫片执法检查工作有关政策要求，逐一判定图斑性质，对违法行为进行查处、整改。根据核查结果，填写《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》、《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》;对立案查处的违法用地、违法勘查开采矿产资源行为，填写《违法用地行
为立案查处及落实情况登记卡》、《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》。
各省级国土资源主管部门要加强对本省(区、市)土地矿产卫片执法检查工作的指导和检查，通过编发简报、周报等方式定期通报各地工作进展情况，交流好做法、好经验，同时对工作中出现的问题及时答疑、解决。要根据本省(区、市)土地矿产卫片执法检查工作进展情况，适时对所辖各市、县全面开展督查和验收工作，加强对地方上报成果的审核把关。
(四)各地初报数据，部组织审核。
1.填报单元。2011土地、矿产卫片执法检查数据填报、统计、排序的县级行政单元与土地变更调查县级行政单元一致，并将在土地矿产卫片执法检查信息系统中予以设定。县级行政区域界线发生调整的，按土地变更调查工作的有关要求进行调整。土地矿产卫片执法检查信息系统上线应用后，任何地方不得再提出调整要求。
2.数据审核。各地核查结束后，通过卫片执法检查信息系统向部初报数据。部利用综合信息监管平台将有关审批信息与各地上报数据中的相关信息进行套合分析，核验地方上报数据的真实性和准确性。将审核意见反馈给各省级国土资源主管部门组织整改纠正，其中涉及土地卫片检查的，抄送各派驻地方的国家土地督察局。
(五)部组织开展督查。
部机关有关司局及部有关直属单位组成联合督查组，结合部对各地初报数据审核时发现的问题，采取实地抽查等方式，对重点地区土地矿产卫片执法检查工作开展督查，督促整改，并将相关督查结果抄送各派驻地方的国家土地督察局。
(六)各省(区、市)上报数据成果。
各地根据部督查和审核意见整改纠正后，逐级上报数据成果。各省(区、市)在完成省级验收，经省级人民政府审核同意后，通过土地矿产卫片执法检查信息系统，向相关派驻地方的国家土地督察局提交土地卫片执法检查数据成果，向部报送矿产卫片执法检查数据成果。
(七)部组织开展验收。
部对土地、矿产卫片执法检查分别组织验收。 1.土地卫片执法检查验收。
国家土地总督察办公室组织各派驻地方的国家土地督察局根据部制定的验收标准开展验收工作，重点检查部对各地初报数据审核以及督查中发现的问题是否已经纠正。未纠正到位和未达到验收标准的，不得通过验收。验收通过后，各派驻地方的国家土地督察局通过土地矿产卫片执法检查信息系统向部报送最终数据成果。
2.矿产卫片执法检查验收。
部机关有关司局及部有关直属单位组成验收组，根据部制定的验收标准开展验收工作。验收时重点检查部对各地初报数据审核以及督查中发现的问题是否纠正。
(八)各省(区、市)上报工作情况报告。
在土地、矿产卫片执法检查均通过验收后15日内，各省(区、市)国土资源主管部门向部报送最终工作情况报告及相关附表。
(九)部组织开展警示约谈和责任追究工作。 部根据各地2011土地卫片执法检查结果和2011土地变更调查结果，进行分类排序，确定警示约谈、启动责任追究对象，组织开展警示约谈和责任追究工作。
部根据各地2011矿产卫片执法检查结果，进行分类排序，确定警示约谈对象，组织开展警示约谈工作。
各地可根据本地区土地矿产卫片执法检查工作实际，确定本辖区警示约谈对象，组织开展警示约谈工作。
四、工作分工
(一)部、省分工。
部统一部署2011土地矿产卫片执法检查工作。 各省(区、市)国土资源主管部门按照部的统一部署，组织开展本行政区域内的土地矿产卫片执法检查工作，查处重大典型违法案件，对所辖各市、县进行培训、指导、督查和验收，并按要求及时审核和报送有关数据。
(二)部有关单位的分工。
执法监察局负责卫片执法检查工作的组织和协调。 地籍管理司负责提供土地变更调查相关数据成果。 信息中心负责利用综合信息监管平台进行套合分析工作，对卫片执法检查信息系统进行升级改造和维护。
中国土地勘测规划院负责利用土地变更调查及相关工作成果，组织制作土地卫片执法检查工作图件数据。
中国地质调查局负责利用2011全国土地利用遥感正射影像图，以及对部分全国规划矿区、重点矿区、重点矿种遥感监测成果提取矿产疑似违法图斑，进行野外验证，组织制作矿产卫片执法检查工作图件数据。
国家土地总督察办公室、各派驻地方的国家土地督察局负责开展土地卫片执法检查部级验收，检查、督促各省(区、市)对部数据审核以及督查中发现的问题予以纠正。组织对违法用地严重地区的县级以上地方人民政府主要负责同志的警示约谈工作。
(三)地方国土资源主管部门各业务部门的分工。 地籍管理业务部门负责提供2011土地变更调查中建设用地变化调查结果;配合执法监察部门对疑似违法用地图斑进行核查，提供相关资料，核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“权属及地类情况”栏目，并对土地使用权证等权属证明文件进行认定。
耕地保护、土地利用业务部门对疑似违法用地图斑的农用地转用、先行用地、紧急用地手续办理等情况进行认定，提供相应文件，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》中“用地手续办理情况”栏目。
规划业务部门对疑似违法图斑是否符合规划情况进行认定，提供相关资料，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》和《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“规划情况”栏目的内容。
矿产勘查、开发、储量管理业务部门对矿产疑似违法图斑矿业权审批以及是否非法勘查、开采等情况进行认定，提供相应文件，并核实《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“审批情况”栏目的内容。
执法监察业务部门负责查处违法用地和违法勘查开采矿产资源行为，查清违法事实，认定违法性质，明确责任主体，提出处理意见，并核实《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》和《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》中“违法情况”栏目以及《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》和《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》的内容。
各级国土资源主管部门所属的规划院、地调院、测绘院、信息中心等单位，要积极配合，发挥技术支撑作用。
五、政策界限
(一)土地卫片执法检查有关政策。 1. 检查(监测)时段。
2011土地卫片执法检查与土地变更调查相衔接，疑似违法图斑全国检查(监测)时段统一为2011年1月1日至2011年12月31日。
2. 消除违法状态地块。
2012年6月30日前，违法用地已经整改查处，依法对人、对事作出处理并且办理了农用地转用审批手续，或已经拆除复耕到位，消除违法状态，所涉及的耕地面积，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。
拆除复耕到位情况，由上一级国土资源主管部门负责组织认定，出具证明文件，并与拆除前和拆除复耕后的实地照片一并纸质归档备查。
3. 保障性安居工程建设用地。为确保党中央、国务院关于保障性安居工程建设的一系列重要政策和目标要求落地，增加土地有效供应，保障民生，在2011土地卫片执法检查工作中发现的尚未取得农用地转用审批手续的保障性安居工程建设用地，在实施责任追究时，不计入违法占用耕地面积比例。
4. 国家和省级重点工程项目用地。
国家和省级重点工程项目违法占用耕地的面积必须计入所在市、县违法占用耕地的面积。在实施责任追究时，根
据市、县政府在用地监管和报批过程中履行职责情况，作为情节区别对待。同时，要根据个案情况，依法追究违法用地单位及相关职能部门责任人的责任。
5.违法用地符合规划认定。
各地在认定违法用地是否符合规划，具体实施行政处罚时，要考虑规划修编因素，做好与新一轮土地利用总体规划的衔接。新一轮土地利用总体规划已经批准的，以新规划为依据;新一轮土地利用总体规划尚未批准，省、市(地)级规划大纲已审核通过，建设项目已纳入大纲的，以审核通过的规划大纲为依据。除以上两种情况外，以违法用地发生时的土地利用总体规划为依据。
6. 试点地区有关用地适用试点政策。对国土资源部批准的城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点和矿业用地试点等试点地区，在判定试点项目新增建设用地合法性时，按相应的试点政策判定，在《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》用地手续栏目中填报有关批准手续，同时在试点类型栏目中标注相应试点类型和批准试点的文件号。
7. 取消实地伪变化填报选项。
2011土地卫片执法检查下发的疑似违法图斑是经土地变更调查已经认定的新增建设用地，核查后不得认定为实地伪变化。在土地矿产卫片执法检查信息系统中取消
实地伪变化填报选项。
(二)矿产卫片执法检查有关政策。 1. 合法、违法、伪变化图斑的判定标准。
合法勘查开采矿产资源是指矿业权人持有合法有效的勘查许可证、采矿许可证，并在勘查许可证、采矿许可证的权限范围内勘查、开采矿产资源。合法勘查开采矿产资源涉及的矿产卫片图斑判定为合法图斑。对于勘查许可证、采矿许可证有效期届满，矿业权人依法办理延续登记且登记机关受理的，涉及的矿产卫片图斑判定为合法图斑。
违法勘查开采矿产资源是指未取得勘查许可证、采矿许可证擅自勘查、开采矿产资源的行为。违法勘查开采矿产资源涉及的矿产卫片图斑判定为违法图斑。
伪变化图斑是指图斑中心点坐标及其周边一定范围内，在2011年期间，未发生过勘查、开采矿产资源的活动。
2. 违法勘查开采行为的处理方式。
对于违法勘查开采行为，采取立案、非立案处理、不处理等三种处理方式。符合立案条件的，必须立案处理;通过政府组织、部门联合执法等方式对违法勘查开采行为进行综合整治的，为非立案处理;不处理是指对于历史遗留的开采痕迹，停采多年已经自然恢复，无需处理。非立案处理、不处理必须说明情况并附相关材料。
六、成果上报
(一)纸质报送内容。
各省级国土资源主管部门报部的2011土地矿产卫片执法检查成果包括工作情况报告及以下附表。
1.《实际占用的新增建设用地统计汇总表》。 2.《违法用地分类统计汇总表》。
3.《违法用地行为立案查处及落实情况统计汇总表》。 4.《违法勘查开采矿产资源分类统计汇总表》。 5.《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况统计汇总表》。
6.《矿产卫片图斑实地伪变化统计汇总表》。 7.《军用土地登记表》(以机要件单独上报)。
(二)填报要求。
各地必须使用土地矿产卫片执法检查信息系统，通过网络填报2011土地矿产卫片执法检查各类数据。纸质文件须由填表人和审核人签名，单位主要负责人签名加盖本单位公章后，经本级人民政府审核同意，由土地矿产卫片执法检查工作领导小组组长审核签字后，逐级上报。
8月15日前，各省级国土资源主管部门完成验收，经省级人民政府审核同意后，向各相关派驻地方的国家土地督察局报送土地卫片执法检查数据成果，向部报送矿产卫片执法检查数据成果。
9月15日前，完成部级验收后，各派驻地方的国家土地
督察局通过土地矿产卫片执法检查信息系统向部报送土地卫片执法检查最终数据成果。数据通过部级验收正式上报后，不得修改。
在土地、矿产卫片执法检查通过部级验收后15日内，各省(区、市)国土资源主管部门在经省级人民政府审核同意后，向部报送工作情况报告及相关附表。附表内容必须与土地矿产卫片执法检查信息系统中报部的最终数据汇总结果保持一致。
报部的工作情况报告及相关附表须同时以纸质和电子文件形式上报(纸质报告及相关附表一式三份，电子文件通过电子邮件发送至部执法监察局邮箱)。
各省级国土资源主管部门在工作中遇到问题要及时与部联系。属于土地变更调查方面的，与中国土地勘测规划院和部地籍管理司联系，联系人：李万东、牛新萍，电话：(010)6656297
1、66558217;属于矿产资源遥感监测工作方面的，与中国地质调查局联系，联系人：杨金中，电话：(010)62060309;属于《土地矿产卫片执法检查信息系统》使用方面的，与部信息中心联系，联系人：李磊，电话：(010)66558656;其他方面的问题，与部执法监察局联系，土地卫片执法检查联系人：宾洪超、闫振标，电话：(010)66558332;矿产卫片执法检查联系人：潘辉，电话：(010)66558327。
部执法监察局邮箱：zfjzdc@mail.mlr.gov.cn
附表：1. 《土地疑似违法图斑核查情况登记卡》 2. 《违法用地行为立案查处及落实情况登记卡》 3. 《“往年批而未用当年实地已建设”地块占用耕地面积情况登记表》
4. 《实际占用的新增建设用地统计汇总表》 5. 《违法用地分类统计汇总表》
6. 《违法用地行为立案查处及落实情况统计汇总表》
7. 《矿产疑似违法图斑核查情况登记卡》 8. 《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况登记卡》
9. 《违法勘查开采矿产资源分类统计汇总表》 10.《违法勘查开采矿产资源行为立案查处及落实情况统计汇总表》
11.《矿产疑似违法图斑实地伪变化统计汇总表》 12.《军用土地登记表》
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