土地卫片执法检查简报
第4期
内蒙古自治区土地卫片执法检查领导小组办公室2010年3月9日
我区制定2009土地卫片
执法检查工作实施方案
为确保我区2009土地卫片执法检查工作取得明显效果，根据《国土资源部关于开展2009土地卫片执法检查工作的通知》要求和国土资源部2009土地卫片执法检查工作电视电话会议精神，2月24日，自治区国土资源厅结合实际，研究制定了《内蒙古自治区2009土地卫片执法检查工作实施方案》(以下简称《方案》)。
《方案》进一步明确了开展卫片执法检查的指导思想、工作任务、检查范围和工作分工、工作安排及要求。为切实加强对2009土地卫片执法检查工作的组织领导，在自治区人民政府成立土地卫片执法检查领导小组的基础上，自治区国土资源厅
1成立了土地卫片执法检查领导小组办公室，负责日常工作。厅党组成员、副厅长王富友兼任办公室主任，厅办公室、政策法规、规划、财务、地籍、耕保、利用、纪检监察等部门为办公室成员。为进一步加强协调配合，分工合作，还邀请监察厅执法室的负责同志担任办公室副主任。
按照《方案》，我区土地卫片执法检查共分四个阶段。即启动部署阶段(2010年2月28日前)、调查核实阶段(3月1日至6月15日)、查处整改阶段(6月16日至9月15日)、总结验收阶段(9月16日至9月30日)。
《方案》对开展好土地卫片执法检查提出了明确要求。各地要尽快成立由政府牵头，政府主要领导任组长，相关部门参加的土地执法检查工作领导小组，精心组织，认真开展执法检查工作。领导小组组长是土地卫片执法检查工作第一责任人，对卫片执法检查工作负总责，做到机构落实、人员落实、经费及设备落实。要严格依据国土资源部《土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)》的规定开展工作，切实提高工作效率和效果，确保检查结果的真实性和准确性，坚决杜绝弄虚作假和漏查瞒报现象的发生，确保卫片执法检查不走过场。对符合立案条件的，要及时立案，立案率要达到100%，履行职责到位率要达到100% ，坚决做到依法作出行政处罚、依法申请人民法院强制执行、依法移送公安司法机关、依法移交纪检监察机关。对重大、典型违法案件要公开查处、公开曝光，真正起到查处一案，震慑一方、影响一片
的作用。
目前，各盟市正按照自治区国土资源厅统一要求，结合实际，制定本地区《实施方案》，积极开展土地卫片执法检查工作。
报：自治区政府办公厅，国土资源部办公厅、执法监察局，国
家土地督察北京局。
送：厅领导。
发：各盟市国土资源局，厅机关各处室局。
传真：0471-4215407邮箱：may.shen@163.com
第4期
内蒙古自治区土地卫片执法检查领导小组办公室2010年3月9日
我区制定2009年度土地卫片
执法检查工作实施方案
为确保我区2009年度土地卫片执法检查工作取得明显效果，根据《国土资源部关于开展2009年度土地卫片执法检查工作的通知》要求和国土资源部2009年度土地卫片执法检查工作电视电话会议精神，2月24日，自治区国土资源厅结合实际，研究制定了《内蒙古自治区2009年度土地卫片执法检查工作实施方案》(以下简称《方案》)。
《方案》进一步明确了开展卫片执法检查的指导思想、工作任务、检查范围和工作分工、工作安排及要求。为切实加强对2009年度土地卫片执法检查工作的组织领导，在自治区人民政府成立土地卫片执法检查领导小组的基础上，自治区国土资源厅
1成立了土地卫片执法检查领导小组办公室，负责日常工作。厅党组成员、副厅长王富友兼任办公室主任，厅办公室、政策法规、规划、财务、地籍、耕保、利用、纪检监察等部门为办公室成员。为进一步加强协调配合，分工合作，还邀请监察厅执法室的负责同志担任办公室副主任。
按照《方案》，我区土地卫片执法检查共分四个阶段。即启动部署阶段(2010年2月28日前)、调查核实阶段(3月1日至6月15日)、查处整改阶段(6月16日至9月15日)、总结验收阶段(9月16日至9月30日)。
《方案》对开展好土地卫片执法检查提出了明确要求。各地要尽快成立由政府牵头，政府主要领导任组长，相关部门参加的土地执法检查工作领导小组，精心组织，认真开展执法检查工作。领导小组组长是土地卫片执法检查工作第一责任人，对卫片执法检查工作负总责，做到机构落实、人员落实、经费及设备落实。要严格依据国土资源部《土地矿产卫片执法检查工作规范(试行)》的规定开展工作，切实提高工作效率和效果，确保检查结果的真实性和准确性，坚决杜绝弄虚作假和漏查瞒报现象的发生，确保卫片执法检查不走过场。对符合立案条件的，要及时立案，立案率要达到100%，履行职责到位率要达到100% ，坚决做到依法作出行政处罚、依法申请人民法院强制执行、依法移送公安司法机关、依法移交纪检监察机关。对重大、典型违法案件要公开查处、公开曝光，真正起到查处一案，震慑一方、影响一片
的作用。
目前，各盟市正按照自治区国土资源厅统一要求，结合实际，制定本地区《实施方案》，积极开展土地卫片执法检查工作。
报：自治区政府办公厅，国土资源部办公厅、执法监察局，国
家土地督察北京局。
送：厅领导。
发：各盟市国土资源局，厅机关各处室局。
传真：0471-4215407邮箱：may.shen@163.com
按：按照国土资源部统一部署，2010年我县开展了2009(第十次)土地卫片执法检查工作。这次土地卫片执法检查是第一次覆盖全国所有县(市)，也是第一次按照《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)对土地违法严重地区负责人实施问责。我县即将开展2010(第十一次)土地卫片执法检查工作，为了便于各级各部门领导了解土地卫片执法检查工作，我局特编土地卫片专辑，供领导参阅。
一、卫片：
“卫片”是卫星遥感图片的简称，是利用卫星遥感等技术手段制作的叠加监测信息及有关要素后所形成的专题影像图片。
二、土地卫片执法检查：
通过卫星遥感等技术手段可以将一个地区的土地利用情况形成卫片，将该地区同一地域前后两个不同时间的卫片进行叠加对比后，就可以反映出该地域土地利用的变化情况，如一块地原来是耕地，被占用搞建设后，就可以在图上反映出来。卫片执法检查就是依据卫片对一个行政区域开展执法检查，通过对卫片所反映土地利用情况发生变化的地块逐一进行核查，就可以掌握该行政区域的新增建设用地情况，发现和查处违法用地，达到合理保护耕地的目的。
三、土地卫片执法检查相比其它方式执法检查的优点：
卫星遥感仪器可以全天候、全覆盖地对地球表面进行不间断的监测扫描，相对于其它土地执法检查，精度高、速度快、范围广，使违法用地无处藏身，为国土资源管理提供了方便、快捷和有效的检查途径。
四、我国土地卫片执法检查的历程：
2000年我国首次利用卫星遥感技术对66个50万人口以上大城市的新增建设用地新情况进行检测以来，国土资源部已先后组织实施了11次土地卫片执法检查工作，2010土地卫片执法检查是第十一次。卫片执法检查范围逐步扩大，方式不断创新、不断规范。在检查范围上，由最初的66个城市扩大到2007的86个城市，2008的172个城市，2009则是全国覆盖。在检查方式上，从最初的只是单一发现、查处案件，通报执法检查情况;发展到2007开始建立约谈制度，对土地违规违法严重城市的政府负责人进行了约谈;2008年卫片执法检查方式进一步完善，实行登门通报、集体约谈和委托约谈相结合，并扣减用地指标;2009卫片执法检查，不仅要继续实行约谈、扣减指标，还要实施问责。
五、开展土地卫片执法检查目的：
通过土地卫片执法检查，形成全国一张图管理国土资源，建立土地审批、供应、使用、执法监察等业务的网络监管平台，建立“天上看、地上查、网上管”的立体土地监管体系。有效遏制违法用地上升态势，确保全国18亿亩耕地不被占用，保障全国13亿人口生存发展，为我国经济社会可持续发展提供国土资源保障。
六、土地卫片执法检查内容：
土地利用总体规划执行情况;土地利用计划实施情况;土地审批情况;土地供应情况。 具体要对卫片图斑所涉及地块的使用情况进行逐宗核查：
1、是否经过批准;
2、是否超出土地利用计划批准用地;
3、是否擅自修改土地利用总体规划批准用地;
4、是否违反国家宏观调控政策、产业政策和土地供应政策批准用地;
5、经批准使用的地块是否存在骗取批准、超占面积和擅自改变用途;
6、土地违法是否通过动态巡查发现的。
重点检查：非农业建设占用耕地等土地利用变化情况和分布情况。
七、土地卫片执法检查的步骤：
土地卫片执法检查的工作步骤为：核查→排序→通报→问责。
1、各地对照卫星遥感监测数据，
负责在本行政区域组织开展自查，完成内外业核查工作;
2、国土资源部或省国土资源厅进行督查检查;
3、国土资源部或省国土资源厅对各地土地卫片执法检查情况进行排序，约谈部分土地违法严重地区的主要负责人;
4、各地完成卫片图斑涉及的违法违规用地查处整改工作;
5、根据违法及整改查处情况，部、省、市三级监察和国土资源行政主管部门按照职责权限，依据15号令启动问责。
八、2009土地卫片执法检查的特点：
这次土地卫片执法检查与以往相比，有三个不同特点：一是第一次覆盖全国31个省、市、自治区和2859个县级行政区域。国土资源部重点抓50万人口以上的155个城市，各省、市、自治区直接负责155个城市之外的其他市、县的指导、督查、验收、约谈、问责。二是第一次依据《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)有关规定，对内一个行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积比例达15%以上的地方政府主要负责人实施问责。监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部三部门将联手推动15号令的贯彻落实。三是第一次利用卫星遥感监测全国一张图，建立土地“批、供、用、补、查”综合信息监管平台与第二次全国土地调查成果相衔接，构建“天上看、地上查、网上管”的土地执法监察新模式。
九、今年的土地卫片执法检查，为何被定义为2010土地卫片执法检查：
今年是全国第十一次土地卫片执法检查，主要是检查上一，即2010通过卫星监测到的土地违法违规行为，并按照《违反土地管理行为处分办法》(以下简称15号令)对土地违法严重地区政府负责人实施问责。因此，今年的土地卫片执法检查又称“2010土地卫片执法检查”。
十、地方政府在保护耕地方面肩负的责任：
十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。为了坚守党中央、国务院确定的18亿亩耕地红线，国家实行占用耕地补偿制度，省级行政区域确保耕地总量不减少，县级以上地方人民政府建立保护耕地共同责任机制。各级地方人民政府是保护耕地的主体，保护本行政区域内耕地总量不减少是地方政府义不容辞的职责。为此，《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)的颁布实施，不仅加重了地方政府对保护耕地的责任，也标志着对地方政府未能履行保护耕地职责有了问责的法律依据。
十一、《违反土地管理规定行为处分办法》(15号令)规定问责的四种情况：
1、土地管理秩序混乱，致使一内本行政区域违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例达到15%以上或者虽然未达到15%，但造成恶劣影响或者其他严重后果的;
2、发生土地违法案件造成严重后果的;
3、对违反土地管理规定行为不制止、不组织查处的;
4、对违反土地管理规定行为隐瞒不报、压案不查的。
(征求意见稿)的说明
为“搞好布局，建好机制”，进一步加强执法监察制度建设，部在总结历次土地卫片执法检查工作经验，充分听取地方国土资源行政主管部门、部相关司局和直属单位意见的基础上，拟订了《土地卫片执法检查工作规范》(以下简称《规范》)。现就有关问题说明如下。
一、《规范》起草过程
至2009年，部已在全国范围内组织了8次利用卫星遥感技术开展土地执法检查(以下简称土地卫片执法检查)，在土地监管上发挥了重要的警示和遏制作用。但从过去的情况看，土地卫片执法检查工作还存在标准不够统
一、流程不够合理、分工不够明确、对执法效果关注较少等问题，有必要进行统一和规范。此外，随着土地卫片执法检查范围的不断扩大(根据“一张图”工程的实施进程，将逐步扩大至全国范围)，涉及的城市和参与的人员将不断增多，从便于地方国土资源行政主管部门理解和操作的角度，也有必要制定一个统一的《规范》。
为使土地卫片执法检查工作制度化、规范化、科学化，切实提高工作效能，按照部领导要求，部执法局于2009年3月正式启动了《规范》起草工作。为做好起草工作，部执法局专门成立了起草工作小组，并吸收部分地方国土资源行政主管部门的同志为成员。在梳理总结历次土地卫片执法检查工作经验的基础上，起草工作小组拟定了《规范》框架提纲。3月27日至28日，部执法局在北京召开由北京等8个省级国土资源行政主管部门、南京等4个市级国土资源行政主管部门，以及部地籍管理司、规划院、信息中心参加的座谈会对《规范》框架提纲及涉及的重大问题进行研究。根据座谈会讨论的意见，起草工作小组起草了《规范》征求意见稿，于4月10日印发31个省(区、市)国土资源执法监察部门、沈阳等14个市级国土资源行政主管部门、部总督办、规划司、耕地司、利用司、地籍司、信息中心、规划院征求意见。根据各地及部有关单位提出的意见，起草工作小组对《规范》征求意见稿又作了进一步修改。4月20日，部执法局在天津召开由江苏等4个省级国土资源行政主管部门、济南等9个市级国土资源行政主管部门、广州番禺等3个区级国土资源行政主管部门参加的征求意见座谈会，再次对《规范》内容进行了讨论。根据座谈会讨论的意见作了进一步修改后，形成目前的《规范》(征求意见稿)。
二、《规范》起草思路
《规范》的起草以一条主线贯穿始终，即“严肃查处违法用地、切实保护耕地”。同时，注意把握以下几点：
一是总结经验，解决问题，力求《规范》的针对性和前瞻性。部已在全国范围内部署开展了8次土地卫片执法检查工作，积累了很多宝贵的经验，《规范》一方面注意总结吸收以往的好做法、好经验并通过《规范》固定下来;另一方面针对过去工作开展过程中存在的问题作出相应规定。与此同时，《规范》的起草也特别注意分析了将来在全国实行土地卫片执法检查全覆盖后可能出现的新情况、新问题和新要求，并针对这些情况和问题加以规范，以保证《规范》具有一定的前瞻性，避免出现“朝令夕改”的问题。
二是内容具体，流程明晰，确保《规范》的操作性。《规范》以土地卫片执法检查工作的目标和任务为引领，逐项分解工作步骤，详细规定了每个步骤的工作内容和操作要领，便于各级国土资源行政主管部门按图索骥，高效开展工作。同时，《规范》从管理需要出发，对土地卫片执法检查的工作内容及所需采集的信息作出规定，避免增加不必要的工作量，并确保地方在具体实践中能够操作下去。此外，《规范》力求逻辑严密、文字简洁、概念明晰、承转流畅，避免地方国土资源行政主管部门在理解和执行中出现歧义，力争使即便没有从事过这项工作的同志，经过简单的培训，就能掌握和开展这项工作。
三是突出重点，理顺关系，注重检查的效果。紧紧围绕土地卫片执法检查工作的核心和检查的重点，即新增建设用地合法性的核查来设计《规范》的框架，撰写《规范》的内容。《规范》关于土地卫片执法检查工作流程、违法用地查处内容、统计汇总对图斑信息采集的要求等都是围绕这一核心内容来进行规定的。同时，从实现土地卫片执法检查的目标，确保检查的效果出发，《规范》除强调国土资源行政主管部门内部责任明确、工作协调外，特别注重发挥政府在土地卫片执法检查中的作用，要求地方国土资源行政主管部门要主动向本级政府报告工作情况，提出查处整改建议，并把地方政府主动查处整改所取得的成果作为统计汇总的重要内容。
三、《规范》主要内容
《规范》参照国家标准的“规范”文种体例编写，分为正文和附录两大部分。正文包括总则、工作目标和任务、检查内容和依据、职责分工、工作流程、概念界定和统计指标、施行时间和解释权等7个部分;附录包括名词解释、附表、信息系统使用说明等3个部分。
具体来说，《规范》主要规定了以下几个方面的内容。
(一)规定了土地卫片执法检查的工作目标、任务和内容。
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《规范》明确提出土地卫片执法检查的工作目标，除查处土地违法违规行为、保护耕地外，还增加掌握土地利用执行计划执行情况、建设用地扩张和耕地占用情况等内容，更提出了推动建立耕地保护、执法监管共同责任机制的新目标。围绕实现土地卫片执法检查的工作目标，《规范》又划分了4项具体工作任务和4项检查内容。
(二)明确了职责分工。
土地卫片执法检查是一项由部统一部署，省、市、县等地方各级国土资源行政主管部门乃至乡(镇)国土资源所一线人员全员参与的全局性工作，同时也是一项由执法业务部门牵头，地籍、规划、耕保、利用等业务部门都承担一定职责的综合性工作。为做到职责明确、工作协调，形成合力，以更好地实现土地卫片执法检查的工作目标，《规范》对各级国土资源行政主管部门、国土资源行政主管部门内部各业务部门在土地卫片执法检查中的职责都作了具体规定。
(三)规范了工作流程。
在总结地方工作经验的基础上，《规范》整合并重新设计了土地卫片执法检查的工作流程。将土地卫片执法检查工作分成遥感监测、工作部署、工作准备、制发卫片、内外业核查、区分地块、新增建设用地合法性审查、违法用地类别判定、统计汇总核查情况、查处整改、督导、验收、报送工作成果、通报、奖惩、启动问责和组卷归档等十几个步骤，
并对每个步骤的工作任务、工作方法作了具体规定，明确了“干什么，怎么干”。
(四)界定了相关概念、指标的内涵。
为统一认识、消除歧义，《规范》在概念界定、统计指标和名词解释等部分，对土地卫片检查工作中经常使用且存有歧义的名词、统计指标进行了解释和规定，对土地卫片执法检查中的重要政策界限进行了明确，主要包括：规定了新增建设用地、实地伪变化的判定标准;明确了合法性判定的时间节点;界定了图斑编号、重点工程用地、履行职责到位、整改落实、宗地计算等概念。
(五)重新设计了统计报表。
在认真分析土地执法监管工作需要的基础上，围绕土地卫片执法检查的目标和任务，依据工作内容和工作流程，对统计报表的格式进行了重新设计。新的统计报表主要包括2张采集基础信息的登记卡和2张满足管理需要的登记表。这样的设计既考虑了地方填报的便捷性，又注重了信息收集的全面性。地方在汇总上报时只需将登记卡和登记表的所采集的各项信息录入至卫片执法检查信息系统中，最终的汇总数据，如卫片图斑涉及的各类信息、违法用地的各类信息、查处整改的各类信息完全根据管理需要通过信息系统自动生成。较之以往由各省市逐项登记明细表，再手工统计汇总， 6
这一统计汇总方式提高了信息化程度，保证了数据的连贯性与精确性。
四、几个重要问题的说明
与历次开展的土地卫片执法检查相比，《规范》在概念界定、工作流程及统计汇总方式上都作出一些重要调整。
(一)关于新增建设用地。
掌握监测时段内的新增建设用地，特别是耕地转变为建设用地的实际情况，并对其进行合法性核查是土地卫片执法检查工作的核心内容。因此，关于新增建设用地的界定可以说是整个土地卫片执法检查工作的基石。部于2007年9月印发的《实际耕地与新增建设用地面积确定办法》(国土资发〔2007〕207号文)改变了过去关于“新增建设用地”的界定，该《办法》规定，“新增建设用地面积是指当年依法批准的新增建设用地和未经依法批准的新增建设用地面积之和”。土地变更调查关于耕地面积的统计也随之进行了改变，土地办理农用地转用审批后，即使该土地未使用，即土地的实际现状仍为耕地，但在土地利用现状图上，该块土地已变更为建设用地，由此出现了同一块土地的实际地类与土地利用现状图上的地类不一致的问题。在土地卫片执法检查工作中如果采用这一方式界定新增建设用地，那么所有经过依法批准使用的土地都不存在占用耕地问题了，只有违法用地才占用耕地。据此开展土地卫片执法检查工作，就无法反映出在卫
片监测时段内到底有多少耕地被实际占用，更无法计算出违法占用耕地面积占全部新增建设用地占用耕地面积的比例。为解决这一问题，《规范》在关于新增建设用地的判别中规定，已依法批准的用地，依据该土地办理农用地转用审批前的土地利用现状图判定其地类，如果“农用地转用审批前土地利用现状图为农用地和未利用地的，监测时段内实际动工建设的，判定为土地卫片执法检查中的新增建设用地”。此外，《规范》还针对实践中的几类具体用地是否判定为新增建设用地进行了明确。
(二)关于实地伪变化。
以往土地卫片执法检查中将核查图斑分为三大类，即新增建设用地、实地未变化、农业结构调整。“实地未变化”在表述上不甚准确，容易引起歧义，因为界定为“实地未变化”的图斑并不是真的没有变化，只不过不是土地卫片执法检查工作所指的变化为新增建设用地的情况，为此，《规范》将“实地未变化”改为“实地伪变化”。同时，还重新界定了“实地伪变化”的内涵，不再将农业结构调整用地作为单独一类进行统计，而是纳入到实地伪变化中。这是因为以往的“实地未变化”与“农业结构调整”在概念内涵上存在重叠;属于农业结构调整的用地，土地的农业用途实际并未变化。此外，地籍部门在以往开展图斑外业核查时一直使用“伪图斑”的概念，将 8
“实地未变化”改为“实地伪变化”后，地方在进行核查时也更容易把握。
(三)关于工作流程。
在工作流程上，《规范》除对工作内容进行了细化外，还就以下两个问题作了重大调整。一是将以往通过两次外业核查完成图斑的性质认定改为只进行一次外业核查。以往遥感监测成果完成后，通常由地籍业务部门先进行外业核查，剔除确定的伪变化图斑，再交由执法业务部门部署开展土地卫片执法检查。这样，执法业务部门还要重新进行第二次外业核查。为提高效率、降低成本，提高土地卫片执法检查的现势性，《规范》将两次外业核查整合为一次。二是将进行通报、约谈等工作的时间调整至验收结束之后。以往的土地卫片执法检查中，通报和约谈工作通常在部组织督导后、验收前，地方上报了初查结果时进行。但在历次土地卫片执法检查中发现，地方的各类统计数据在部组织验收时可能会被发现不准确而必须作出调整，如根据验收前地方上报的初核数据开展通报、约谈工作，则公平性稍显不足，影响土地卫片执法检查工作的严肃性。为此，《规范》将通报、约谈等工作调整至验收结束之后进行。
此外，《规范》明确提出了五项具体督导任务、五项具体验收标准，以此严格要求督导组认真履行督导职责，完成督导任务;验收组严格对照验收标准，核定是否通过验收，
从而保证督导、验收工作的严肃性，有效发挥土地卫片执法检查工作在发现、遏制土地违法行为的重要作用。
(四)关于查处整改。
在以往土地卫片执法检查工作中，国土资源行政主管部门依法查处土地违法案件，下达了处罚决定书，移交(送)了违法责任人，做到了“依法履行职责”，但处罚决定能否落实、责任人能否依法追究仍是问号。从第八次土地卫片执法检查采取了约谈方式开始，地方政府主动整改的力度进一步加大，特别是15号令颁布实施后，大量违法用地已由地方政府或其他有关管辖部门主动清除违法状态并处理了当事人，国土资源行政主管部门已经无需立案处理。考虑到这种情况，为进一步发挥共同责任机制的作用，充分调动地方政府主动整改的积极性，真实反映土地卫片执法检查的效果，《规范》提出了“履行职责到位率”、“非立案处理”及“整改落实到位”等概念。将已通过其他方式进行整改，不需立案查处的情况作为“非立案处理”进行统计。同时，将通过国土资源行政主管部门立案查处到位、通过非立案处理整改到位的土地违法行为，一并统计为“整改落实到位”。
(五)关于土地卫片执法检查信息系统。
随着土地卫片执法检查涉及城市的增多，相关的数据量也越来越大，一个完善的土地卫片执法检查信息系统对地方及时准确地报送相关数据，确保工作顺利进行，正确分析和
判断执法形势有着非常重要的作用。利用信息系统汇总上报数据也是土地卫片执法检查工作的一个重要内容。为便于地方正确运用信息系统，《规范》专门将系统使用说明作为附录的一个重要内容。在以往的工作中，已经开发了一个土地卫片执法检查信息系统，但由于《规范》对统计报表的格式重新进行了设计，因此必须对原系统进行修改完善。考虑到信息系统的完善必须以《规范》统计汇总要求的确定为前提，因此目前《规范》稿中还没有系统使用说明的具体内容，待《规范》经部审查通过后，再对原有的信息系统进行修改完善，并将系统使用说明的内容纳入到《规范》中。
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XXXX年度土地卫片执法检查
初报数据审核情况
按照XXXX年度土地矿产卫片执法检查工作部署，各地于7月底通过土地卫片执法检查信息系统初步上报了数据。为全面掌握地方上报数据情况，发现存在问题，及时研究提出整改意见和建议，部对各地上报的XXXX年度土地卫片执法检查初报数据进行了集中审核。从审核情况看，大多数地区数据填报比较规范，初报数据比较客观地反映了XXXX年度土地卫片执法检查的实际情况，但也有一些地方存在政策把握不准、填报不规范等问题，个别地方甚至存在弄虚作假问题，导致数据不真实、不准确。现将有关情况通报如下。
一、审核发现的主要问题
(一)上报数据与下发数据的面积、耕地面积不一致。 个别地区未严格按要求填报地块面积和耕地面积，导致上报数据与下发数据的面积、耕地面积不一致。有的故意少报违法用地面积，特别是违法占用耕地面积;有的则在下发疑似违法用地范围外擅自增加图斑，或者多报合法用地面积、耕地面积。
(二)政策界限把握不严。
一是把不符合合法用地条件的地块判定合法用地。将在农转用栏目填报为采矿权证、林权证、用地申请表、预审批
1 文、立项批文等非合法的农用地转用批文的地块，判定为合法用地;将超出农转用批准面积、超出先行用地批准面积的部分，判定为合法用地;将XXXX年12月31日以后取得农用地转用批文的地块，判定为合法用地;将应办理供地但无供地手续的地块，判定为合法用地;将省级及以下批准的先行用地的地块，判定为合法用地。二是“往年批而未用当年实地已建设”图斑填报耕地面积不准确。一些地区未按照“往年批而未用当年实地已建设”图斑农转用批文的审批信息填报耕地面积。三是违法用地分类不准确。将XXXX年12月31日以后取得农用地转用批文的地块，判定为未供即用违法用地;将无任何组卷报批手续的地块，判定为边报边用违法用地。四是将不属于部确定的城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点、矿业用地试点地区及适用灾后重建政策的地区，按相关政策填报。五是将未取得国家或省重点工程立项批准文件的民生工程、基础设施项目、重点工程配套项目作为省级以上重点工程填报。六是将不属于保障性安居工程的住宅项目、拆迁安置点、农村宅基地等填报为保障性安居工程。
(三)填报信息不完整、不规范。
一是填报信息不完整。判定为合法用地的地块，仅填报供地手续，未填报农用地转用审批手续等关键信息;应办理供地手续的地块，未填报供地信息;填报为“6·30”补办手续
2 的违法用地未填报查处整改信息;填报为紧急用地的未在备注栏中说明情况。二是填报信息不规范。同一文号的农转用审批文件，在不同地块中，填写的批准面积、耕地面积不一致;农转用审批文件批准机关填写县级人民政府或国土资源主管部门;批准时间与批准文号的时间年份不一致;填报为合法用地的地块，却勾选了拆除复耕;未勾选为城乡增减挂钩项目试点选项，却在“备注”中说明属城乡增减挂钩试点项目用地。
(四)否认部分地块为新增建设用地。
XXXX年度土地卫片执法检查实现了与土地变更调查工作的深度衔接，下发的疑似违法用地图斑都来源于土地变更调查中地方上报并经部认定的年度新增建设用地。但不少地方上报数据时在“备注”栏中提出部分地块不属于新增建设用地，有的说是临时用地，有的说是设施农用地，有的说是实地未变化或图斑勾绘过大，有的说是农村道路，有的说是“二调”成果勘误。
(五)XXXX年度土地变更调查“本年批准本年建设”地块在农转用审批栏目填写2010年以前的农转用审批文件。
部下发用于开展XXXX年度土地卫片执法检查的疑似违法用地图斑来源于XXXX年度土地变更调查成果中“本年批准本年建设”、“本年未批先建地块”，不包括“往年批而未用当年实地已建设”部分。但不少地方填报为合法用地的地块，在农
3 转用审批栏目填写的是2010年以前办理的审批文件。这种情况在个别省份非常突出。
(六)以土地使用权证代替农用地转用审批文件问题较为突出。
按照现行法律法规规定，必须经依法审批后才能给用地单位颁发土地使用权证。地方上报的合法用地中有相当数量的用地在农转用审批栏目未按规定填写相应的农用地转用审批文件，而是填写土地使用权证。
此外，审核还发现一些地方存在按照“6·30”政策补办手续的用地在补办手续前未依法对事对人作出处理、采取“非立案查处”的方式处理的违法用地比例偏高、填报的农转用审批文件地类与下发疑似违法用地图斑的地类不一致等问题。
二、严格依据相关政策标准和工作要求，切实抓好整改
(一)严格按照下发数据填报地块面积、耕地面积。 各级国土资源主管部门要逐级把关，确保各填报单元上报地块的总面积、耕地面积与下发地块的总面积、耕地面积总量不增加、不减少。不能漏报或增加地块，也不能减少或增加地块面积和耕地面积。军事用地图斑应通过机要渠道及时上报，在工作报告中应对军事用地涉及的总面积、耕地面积予以说明。因填报单元调整而交换数据等原因造成上报、下发数据不一致的，要在报告中说明数据流向或来源。
(二)严格按照政策标准判定合法用地。
4 在通过信息系统填报时，未经部批准的各类试点项目，不得勾选经部批准的城乡建设用地增减挂钩试点、低丘缓坡土地综合开发利用试点或矿业用地试点。除国务院给予灾后重建特殊政策支持的四川、陕西、甘肃、青海等省的部分地区外，不得勾选灾后重建项目。严禁将超先行用地批准范围的用地、地方擅自批准的先行用地判定为合法用地。紧急用地必须在“备注”栏说明情况。其他涉及农用地的地块，判定为合法用地必须填报合法的农用地转用审批手续。严禁以采矿权证、林权证、用地申请表、预审批文、立项批文、临时用地批文、农业产业结构调整批文等代替农用地转用批文。
(三)准确填报各类用地信息。
一是严格按照“批而未用”图斑涉及地块的农用地转用审批文件批准的耕地面积填报，不得多报或少报。二是依法判定违法用地的类型。XXXX年12月31日以后取得农用地审批手续的用地，不得判定为未供即用或违法供地。XXXX年6月30日以后取得农用地转用审批手续的用地，不得判定为已补办手续的地块。三是如实填报违法用地地块的耕地面积。下发地块中存在耕地的，不得不报或少报。已补办手续的地块，也应按照下发地块的信息填报耕地面积。四是如实填报违法用地的项目类型。未取得国家或省级立项批文的项目，不得填报为国家或省重点工程。五是未经依法处理到位的违法用地，不得填报为补办手续用地。
(四)规范处理土地卫片执法检查中的非新增建设用地。
部下发的疑似违法用地图斑都是土地变更调查认定的新增建设用地，不能提供合法用地手续的，必须作为违法用地填报。
如市、县认为土地变更调查认定有误，确实不是新增建设用地的，须在上报数据时单独标识并作出说明。在后期开展责任追究，核实违法用地事实与情节时，由市、县提供举证材料，经省级国土资源主管部门初审同意后报部审定。部审核通过的，予以认可。
(五)严格审核历史批文的有效性。
对2010年以前批准的用地，先由地方举证，再由省级国土资源主管部门逐宗审核。对能够提供批准文件且符合当时有关政策要求，认定批文合法有效的，按照合法用地处理;认定批文不合法、无效的，按照违法用地处理。
(六)严格审核土地使用权证的有效性。
发证时间在2010年以后的，如果不能提供合法有效的审批文件，一律按违法用地认定。发证时间在2009年以前的，如果不能提供合法有效的审批文件，但通过举证能够证明权属来源合法，发证程序合法的，经省级国土资源主管部门逐宗审核确认后予以认可。
三、下一步工作要求
(一)高度重视，确保问题整改纠正到位。
部已下发数据审核发现问题的地块清单。各省级国土资源主管部门要高度重视，精心组织所辖市、县针对审核发现的问题，坚决予以整改纠正。对数据审核发现的重点问题的整改，要予以跟踪，督促纠正到位。同时，要督促加快查处整改的进度，该没收的要没收，该拆除的要拆除，该罚款的要罚款，该申请法院强制执行的要申请强制执行，该向纪检监察机关提出处分建议的要提出处分建议，该移送司法机关追究刑事责任的要移送。
(二)严格把关，确保最终数据真实准确。
各地从事数据填报、审核的人员，要进一步加强业务学习，认真细致地做好数据填报工作，严格按照数据填报要求的内容和格式填报相关信息，避免出现信息不全或不规范的情况。各省级国土资源主管部门要切实采取措施，结合省级约谈、督查、验收等工作，通过集中审查、互查等方式，严把数据审核关口，比照部数据审核下发的问题地块清单，逐地块、逐图斑进行审查，确保数据审核中发现的问题及时整改纠正到位，上报的最终数据真实准确。问题未纠正的，不得通过验收。部在组织开展实地督查和验收工作时，将把数据审核发现的问题是否纠正作为督查和验收的重点。
(三)严肃纪律，确保卫片执法检查工作的有效性。 各省级国土资源主管部门要切实负起责任，对发现的政
7 策界限把握不严、填报不规范等问题，要及时予以纠正;对发现的弄虚作假行为，不仅要坚决予以纠正，还要严肃处理相关责任人。部在组织开展实地督查和验收工作时，如发现因工作不负责任，甚至弄虚作假，致使卫片执法检查数据和结果严重失实的，将在全国予以通报，并会同监察机关严肃追究相关责任人的责任;相关市、县如纳入责任追究范围，将从严从重处理。
存在问题的汇报
各位领导：
5月13日卫片图斑下发后，开发区国土分局积极组织人员进行图斑核实工作，合法用地12宗已组卷，违法用地7宗。违法用地涉及园区内企业用地3宗，道路用地2宗，刘村个人建房2宗。目前，违法用地已经查处工作基本完成。现将有关问题汇报如下：
一、现在违法用地卷宗材料尚缺罚没款票据、没收违法用地地上建筑物接收函及对违法用地相关当事人的纪律处分文件。
(一)罚款票据的出具，按照2009卫片检查做法，建议由开发区财政局协调市财政局出具。
(二)没收违法用地地上建筑物接收函的出具，建议由开发区财政局协调市财政局盖章出具。
(三)对违法用地相关当事人的纪律处分，由开发区纪检会研究制定处分文件。
上述法律文书及票据，需在6月14日办理结束。
二、开发区卫片图斑中核查出的违法用地，对不符合土地利用总体规划的用地，应组织拆除其地上建筑物。拆除工作应在6月30日前完成。
三、土地卫片执法检查的常态化管理的建议
土地卫片执法检查自2009年开始开展已经全覆盖，目前工作已经常态化，开发区也作为单独填报单元承担被问责责任，形势越来越
严峻。为了努力消除违法用地，避免降低问责比例，实现“零约谈、零问责”，建议在下一步的工作中，一是开发区的用地，一定批供手续齐全，方可用地。二是加大土地监察的力度，对开发区招商引资的企业未批先建的、未供先用的，我们可以先行介入，履行程序，已备下一的土地卫片执法检查。三是开发区内个人非法占用土地建设的、私自非法买卖土地的，应严格进行查处，发现一起查处一起，严格控制个人非法占用土地的行为。
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