我国社会治理创新多元模式的评价与反思
摘 要：我国社会管理创新综合试点的实践初步形成了七种社会治理创新模式，这些模式在化解社会矛盾、改善公共服务、促进社会和谐稳定方面发挥了非常积极的作用。但这些模式仍然存在实现社会公正的制度规则不足，重管轻治、重政府治理轻社会协同，法制化治理缺失和虚拟社会管理探索不足等问题。对此，文章提出要通过进一步更新观念、建设基于社会公正的制度规则、利用大数据加强对虚拟社会的管理、由人治转向法治、建立涉及民生的信息公开机制和建立以社区为基础的政府—公民合作的协同型社会治理模式等措施来完善社会治理创新模式，以推进社会治理能力提升。
关键词：社会管理;社会治理模式;社会治理创新
近年来，随着我国经济社会的不断发展、社会结构的不断变革、利益格局的不断调整、思想观念的不断变化，各种社会矛盾纠纷和社会问题不断涌现，为了有效解决这些矛盾和问题就需要政府对社会管理工作进行创新，形成适应当前社会发展要求的社会治理模式。本文通过对38个综合试点单位社会管理创新实践进行研究，总结了我国当前试点中的多种社会治理创新模式，反思了现有模式的利弊，并提出进一步改进的治理之策。
一、研究的基点：我国社会管理创新综合试点的实践
2010年，中央政法委、中央综治委为了有效推进社会管理创新工作，更好地解决社会问题和社会矛盾，在全国范围内选择了38个市和县(市、区)作为社会管理创新综合试点，旨在通过这些试点的实践建立起新的社会治理体系。本文通过实证研究和内容分析的方法对全国38个综合试点单位的政府类型、创新理念、创新目标以及创新内容和手段进行了研究。试点单位的政府类型主要以地级市和县级市为主(如图1);创新理念强调以人为本，服务为先，在服务中体现管理;创新目标主要是为居民提供优质的服务，改善民生，化解社会矛盾纠纷，促进社会的和谐稳定;创新内容主要围绕着社会矛盾调解、流动人口管理、社会治安管理以及为特殊人群提供服务等方面进行，创新手段各试点单位大体相同(如表1)。
图1 我国社会管理创新38个试点单位政府类型分布本文正是在以上实践分析的基础上，以试点单位的创新工作内容为根据，提出了我国社会治理创新的多种模式。
二、我国社会治理创新的主要模式及主要特点
(一)我国社会治理创新的主要模式
1.社会矛盾调解模式
社会矛盾调解模式主要是预防和化解社会矛盾。这一模式比较突出的是楚雄市和太原市。
多数试点单位对于社会矛盾的预防主要是通过畅通群众诉求表达渠道，一是开通专线，如社会管理服务热线、市长专线等;二是建立组织机构，如建立群众工作中心、建立居民代表议事会制度和民意表达室。此外，有些试点单位还改革信访接待方式，实行领导挂牌接访。这种方式能够及时了解人民群众的真实想法和合理诉求，在社会矛盾发生之前进行预防，将一些矛盾纠纷化解在萌芽之中。
社会矛盾纠纷的化解主要有两种方式。第一，整合调解资源，构建大调解体系。各试点单位在实践中建立一个综合平台，使各个相关的职能部门在综合平台中入驻人员与其它部门的人员协同办公，在调解过程中实现人民调解、司法调解、行政调解和民间组织调解相结合的“四调联动”。同时，有些试点单位借助信息技术研发“大调解”综合管理平台系统软件，使信息上传、评估和排查预警等功能以及方便群众查询的网站于一体，实现矛盾纠纷化解的网上办公。第二，采用单一的调解方式。针对一些比较简单的矛盾纠纷分别采用人民调解、司法调解和行政调解等调解方式。
2.流动人口管理与服务模式
流动人口管理与服务模式在实践中突出“管理中体现服务、服务中延伸管理”。这一模式的代表有深圳市和天津市。
(1)对流动人口实行“以证管人”和“以房管人”。“以证管人”是为流动人口办理居住证，同时突出居住证的服务和信息功能，构建流动人口管理体系;“以房管人”是对流动人口居住地方的管理。如深圳实施“以房管人”，按照一户一码、统一编号的原则，实行房屋编码制度，对全市所有房屋设定了唯一的房屋编码，目前完成率高达95%以上，覆盖850万流动人口。[1]海南琼海市对宾馆、酒店每天登记入住人口的情况跟公安的信息中心连接互通;对镇墟上的出租房，要求派出所民警不定期的检查流动人口的情况;对有流动人口居住的小区，要求有关物业管理部门对其进行登记，并且定时向派出所上报。
(2)建立流动人口服务中心，为流动人口提供服务。各试点单位在采取措施对流动人口进行管理的同时，还建立流动人口服务中心，通过技能培训、政策咨询、权益维护和医疗保障等方式为流动人口提供服务，并解决流动人口随迁子女就学问题。此外，有的试点单位还在流动人口相对集中的大城市建立服务站，为本地流出的人口提供服务，如合肥市建立驻外流动人口服务站36个，在外流人口相对集中的北京、上海等地成立了101个流动党支部，积极为合肥流出人口提供各项服务。[2]
3.社会治安管理模式
社会治安管理模式的代表地区有三门峡市和凭祥市。
建立治安防控体系，加强社会安全。各试点单位根据本地的实际情况，构建人防、物防、技防、自防、心防“五位一体”的现代防控体系。人防上，组建治安巡逻队伍，对重点单位实行“守望式”巡控，对主要路段、重点区域实行“流动式”巡逻，实现对本地区全天候监控;物防上，安装监控摄像头，加强监测;技防上，建设城市报警与监控系统，完善现代警务指挥体系;自防上，加强群众团结，凝聚群防群治力量;心防上，组建心理咨询矫治中心，帮助人们进行心理调节、疏导和矫治的工作。
4.特殊人群服务模式
本文中的特殊人群主要是指刑释解教人员和社区矫正对象、精神病人和艾滋病患者、农村留守儿童等六类青少年，这一模式主要是对这类群体提供服务，并在服务中进行管理。代表地区有长沙市和丰城市。
(1)对刑释解教人员进行安置帮教和就业帮扶，对社区矫正对象加强管理。有些试点单位与当地企业合作建立安置帮教基地，对刑释解教人员进行帮助管理、恢复生活信心和帮助回归社会。与此同时，有些政府相关部门还对刑释解教人员进行技能培训和给予其他方面的优惠政策，帮助其就业。采取多方参与式管理社区矫正对象，如长沙对全市社区矫正对象实行了司法所长、派出所民警、社区矫正联络员、对象亲属“四包一”管理，实现了“零脱管、零漏管、零重新犯罪”的矫正工作目标。[3]
(2)对精神病人和艾滋病患者实施救助服务。有些试点单位对精神病人和艾滋病患者进行资助管理，实现精神病人的治疗费用由财政全额保障，艾滋病患者可进行免费检测、免费咨询、免费治疗，同时，对于部分生活困难的精神病人和艾滋病患者，政府给予最低生活保障。
(3)对六类青少年实施帮扶挽救。六类青少年指农村留守儿童、服刑在教人员未成年子女、闲散青少年、流浪乞讨未成年人、不良行为青少年和伤残儿。各试点单位根据本地的情况对不同类型的青少年采取相应的措施进行帮扶挽救，如丰城市创新工作机制，让全市千余名领导干部通过“一对一”、“多对一”措施进行结对帮扶挽救，市乡财政和社会力量用于救助六类青少年的资金达500余万元，全市近38万余名此类人员全部得到了妥善服务管理。[4]
5.社会管理体制创新模式
社会管理体制创新模式的主要代表地区是贵阳市和新郑市。
新郑市统筹社会管理服务组织一体化建设，一是在市一级建设“一办十中心”。整合各种资源，建设市社会管理综合治理委员会办公室和矛盾调解、虚拟社会管理等十个中心。二是在乡镇(街道)一级建设管理服务平台，成立社会管理综合治理委员会及其办公室。三是在村(社区)一级建设管理服务组织，成立为民服务站。通过对社会管理服务组织的规范化建设，社会管理和公共服务触角深入到城乡基层，真正做到了管理更加有序，服务更加到位。
贵阳市撤销全市所有街道，建立社区，由区直管社区，社区直接面对群众进行管理服务的新体制。在社区管理方面，采用网格化管理，将社区根据人、地、物等基本情况划分为若干网格，并根据不同的需求可以组成不同的网格工作力量模式，如北京东城区每个网格实名配置党支部书记、管理员和民警等七类人员，整合社保、工会和社会组织等特色力量进入网格，形成“一格多员、一员多能、一岗多责”的“7+X”人员配备模式，使每一个网格都能提供优质的服务。
6.社会服务与管理模式
社会服务与管理模式在具体的实施过程中主要强调以人为本，服务为先，寓管理于服务之中的创新理念。主要代表有北京东城区、海南琼海市和天津滨海新区等地区。
(1)改善就业、医疗、教育、养老、住房等民生工作。在就业服务方面，各试点单位以促进本地特色产业科学发展促进就业，同时采取其他相关政策扶持一部分人员独立创业，并以政府购买公益服务的方式保障低收入群体就业;在医疗方面，全面推行新型农村合作医疗，对于一些困难群众，由政府帮助其支付参加新农合的费用;在教育方面，各试点单位积极推进“十二年”免费教育;在养老方面，以政策扶持和增加资金投入建立养老服务中心;在住房保障方面，建设保障性住房工程，逐步使符合条件的低收入群体享受经济适用房、廉租房带来的实惠。
(2)规范两新组织(新经济组织和新社会组织)的健康发展。各试点单位不断加强对两新组织的管理，严把登记关，严格按照规定进行审批;并对其加强日常管理，规范各种制度机制，同时进行年度重点检查和财务审计，强化监管的力度。同时，建立两新组织服务中心，通过资金、项目、场地、技术支持等方式为其服务。明确两新组织的责任，作为政府和社会之间的桥梁和纽带，参与社会管理。
(3)创新工作机制，加强虚拟社会管理。有些试点单位建立了网络信息内容主管部门、网络行业主管部门等各管理部门和相关单位各负其责、协调配合机制，建立网络舆情监测研判、重大案件快速反应、网上网下信息处置联动等机制，提高网络监测、预警、侦查、控制和处置能力。
(4)加强对寺庙的服务管理。林芝地区因地制宜、突出特色，对本地区宗教活动场所广泛实施“九有”、“六建”等活动，“九有”即有路、有广播电视、有文化书屋等九个方面;“六建”即建立管理机构、建立党组织、建立领导班子等六个方面。同时，对寺庙的所有僧尼实施“两险“工程，即养老保险和医疗保险，医疗保险、养老保险参保率分别达100%、945%。[5]
7.党建模式
党建模式主要以石家庄市为代表。试点单位在社区全部设立党总支，并在社区管理网格化的基础上，每个网格上都成立一个党支部或者党小组，并加强网格党组织书记队伍建设，使他们能够领导社区更好地为居民提供服务。同时，在两新组织中采取单建、联建和挂靠等方式建立了党组织，保证社团组织沿着正确、健康的方向发展，从而实现了基层党建网格的全覆盖，加强了基层党组织对社会管理事务的领导作用。
(二)我国社会治理创新多元模式的主要特点
1.普遍注重化解和处置社会矛盾纠纷
多数试点单位针对社会中出现的矛盾纠纷问题、信访突出问题、群众诉求表达问题等加大了调解和处置的力度，改变传统的矛盾调解方式，在实际的调解过程中整合了政法、司法、信访等部门的力量，构建统一的矛盾调解平台，实现了人民调解、行政调解、司法调解协作联动的社会矛盾调解方式。同时，建立群众诉求表达机制，及时准确的了解群众的诉求，将一些矛盾纠纷化解在萌芽之中，从而有利于维护社会的和谐稳定。
2.政府的服务意识显著增强
这种服务意识的增强主要表现在两个方面。一是更加重视对本地居民的基本公共服务。多数创新模式通过出台相关政策和增加资金投入的方式对当地居民的就业、医疗、住房、教育、养老等方面的基本公共服务进行改善，促进基本公共服务均等化，同时实行社区管理网格化，在网格中设置网格长，并配置具有各种职责的网格员，及时了解居民的需求并为他们提供相应的服务。二是加强了对特殊人群和流动人口的服务。多数试点单位在创新实践过程中根据当地的实际情况对特殊人群进行分类服务，帮助他们融入社会。此外，对流动人口建立相应的服务中心并为其办理居住证，从而将流动人口的社会保障、医疗保险、子女教育等纳入城市公共服务体系。
3.更加重视社会治安和流动人口管理
多数试点单位重点加强对当地社会治安和流动人口的管理以维护社会的和谐稳定，保障地方安全。试点单位通过建立治安防控体系强化对社会治安的控制能力以及突发问题的处置能力，同时在治安管理中大力应用信息技术，强化技防，建设城市报警与监控系统，有力提升了危机的预防、管理和处置能力。此外，多数试点单位给流动人口颁发居住证或者登记流动人口居住的地方，一方面避免出现管理的盲区，另一方面可以及时了解流动人口的需求建议，防止产生矛盾纠纷，从而强化了对流动人口的管理，在一定程度上解决了流动人口融入城镇难的问题。
4.社会管理重心放在基层社区
多数创新模式在实践中注重基层管理，加强和健全基层综合服务管理平台，提升基层社会服务管理的水平。多数试点单位加强基层社会服务管理组织建设，在乡镇(街道)和村(社区)整合各种服务的资源和力量组成为民服务中心和为民服务全程代理工作站，并受理涉及劳动保障、新农合、计划生育等服务管理事项;同时，整合维护本地治安和社会和谐稳定的资源和力量，组成综治维稳信访工作中心和工作站，其主要功能是做好矛盾纠纷排查化解、群众来信来访处理、社会治安等各类综治维稳信访工作。
三、我国社会治理创新多元模式的问题及原因
我国社会管理创新工作已经在有序推进，通过对38个试点单位的研究可以发现，创新工作已经取得了很大的成效并且形成了适应我国社会治理工作的七大创新模式，这些模式在实践中发挥了很大的作用，但是还不能完全适应我国社会治理工作的复杂性，仍然存在一些问题。通过对这些问题进行反思，进而找出产生这些问题的根源。
(一)我国社会治理创新多元模式的问题
1.多数创新模式对实现社会公正的制度规则建设不足
在试点中，许多地方致力于做具体的工作，对实现社会公正的制度规则建设不够，城市政府对现代城市社会管理的框架缺乏规划，未能在改革现行的农民工体制、破解城市内部二元结构的难题方面做出实质探索，在建设健全的基本公共服务体系方面着力不够。处理矛盾只着重于末端治理，忽视开端的制度建设。方法上未能跳出以暴制暴和经济手段的范畴，未能兼顾维护稳定与公民维权的关系，长期看难以持续。
2.一些社会治理创新模式仍重管轻治，重政府治理轻社会协同
一些试点单位引为经验的网格化管理模式充分反映出管治的色彩十分浓厚。例如，北京东城区将城市管理区域划分为非常狭小的空间，形同网格，因此形成了区政府、街道、社区和网格单元的管理格局。并配备专门人力对网格进行管理，这种网格化管理打破了社区界限，组织架构繁琐，运行成本高昂，公众参与度较低，为维稳而严防死守。短期看行之有效，长期则难以为继，难以适应开放社会的发展趋势。因此，这种治理模式仍是管大于治。由此可见，在公众参与社会治理方面，还有很长的路要走。虽然许多创新模式都提出“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”[6]，但在社会管理创新实践中，很多试点充分发挥了“党委领导、政府负责”的作用，而“社会协同、公众参与”则远远不够，未出现社会组织协同社会管理的格局，这可能与社会组织能力不强、部分公民参与社会管理的积极性不高有关，也与政府的权力开放和支持不足有关。
3.多数社会治理创新模式法制化色彩不足
通过对38个试点单位的研究，可以发现七大模式对于社会管理的法制化建设还是比较欠缺的，尤其在教育、医疗卫生、住房、社会保险、社会福利、社会救助、社区管理等方面，仍然缺少详细完备的法律制度建设，在具体的实践过程中对突出社会问题和矛盾更多的是通过体制机制创新而非法治去解决。而健全的法律制度是社会管理创新工作能够迅速有效开展的必要保障，确立宪法和法律的至上地位，可以防止因个人意志而随意改变政策法规，防止以行政权力干预司法审判，防止以行政手段代替法律手段，减少由此产生的社会政策的不确定性和社会成员的不安全感。[7]
4.多数社会治理创新模式在虚拟社会管理方面探索不足
大多数试点单位在创新实践中未对虚拟社会管理进行探索研究，只有深圳、宁波、格尔木等5个试点单位进行了这方面的研究，即便是在5个试点中也只是对虚拟社会管理进行初步探索并未对其进行全面综合的实践研究。而当前随着网络信息技术的飞速发展，虚拟社会已经深入到我国政治、经济、文化和社会生活的各个领域且其组织化程度越来越高，在推动我国经济社会发展的同时也带来了一系列的严重问题，如不良信息的传播、网络犯罪、网络侵权等，这在一定程度上是由于缺少对虚拟社会管理所造成的。
(二)我国社会治理创新多元模式问题的产生根源
传统的管治思想仍然占据主导地位，治理的思想尚未真正进入政府管理者的大脑。对农民工的服务与管理，仍是管治大于服务，特别重视把房、证、业做为管理的工具。有些地方搞网络化管理，更是重管轻治，这些实质上都体现出管理部门仍具有浓厚的管治思维。而这种管治思维根子在于强制维稳的观念与要求。维稳是国家的需要，但这种管治的思维与强制维稳的观念代价巨大，成本高昂，应该适时转变观念，以治理思维、柔性维稳思维取代旧的管理观念。
长期以来，政府对社会组织的发展限制颇多，顾虑重重，导致社会组织发育不良，政府也习惯在社会治理中唱独角戏，导致社会组织和公民在社会治理中参与不足，能力不强。普通公众也因其对政府的信任不足作壁上观，认为社会管理是政府的事情，对社会管理的参与积极性不高，同时他们缺乏社会参与的渠道，参与公共事务的能力和水平也有限。官民之间的不信任使得政府与社会协同治理难以实现。
当前，我国网络虚拟社会管理的主要内容有：基础设施的规范、信息服务的管理、传播权利的保护和不良信息的整治。[8]而对这些方面的管理在实际的运作中是由多个部门分散进行的，不能形成统一的运作机制，因此加大了监管的成本并降低了监管的效率。此外，信息管控技术手段落后。现如今网络犯罪手段高明、技术先进，而我国公安机关在信息管控技术方面虽有提升但仍需不断更新。有些试点单位公共信息网络安全监管工作仍处于发展阶段，一些数据库建立不完善，专业技术人才缺乏，不能很好的利用信息网络搜集情报。
四、我国社会治理创新多元模式的进一步完善
(一)改变长期存在的管治思维，真正实现由管理向治理转变
当前我国正处于从注重经济发展向统筹经济社会协调发展转变的时期，要推进社会发展和进步，政府及其工作人员必须改变传统的管治思维，就是要树立“以人为本、服务为先”的人性化理念，改变以往重管理轻服务的思想。胡锦涛总书记指出，社会管理从根本上说是对人的管理和服务。因此，要管理与服务并重，在服务意识指导下推进社会管理创新工作，在强化社会管理中提高服务质量，以此达到管理与服务的有机统一。此外，要实现由社会管理向社会治理的转变，就要实现治理主体的多元化，即实现社会组织和公众的广泛参与。为此，一方面要充分培育社会组织，加快形成现代社会组织体系，盘活现有社会组织资源的存量，扩大社会组织资源的增量。[9]“限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记”。[10]这降低了社会组织的登记门槛，有利于扩大社会组织资源的增量。同时，社会组织应不断完善其内部的管理机制，建立规范化的规章制度，提高其公信力，盘活现有的社会组织。另一方面要积极扩大公众参与，增强其参与意识。社会管理创新工作归根到底是对人的管理和服务，只有公众积极参与其中才能使这项工作朝着良好的方向发展，从而形成社会共治的新局面。
(二)加强基于社会公正的制度规则建设
在我国社会治理过程中，促进社会公正最根本的还是从制度建设入手，使公正制度化，即把公正的理念与要求具体化为制度，唯有制度化了的公正才是具有真实客观性的公正[11]，因此要着重从以下几个方面加强制度规则建设：其一，加强农民工等困难群体的利益维护，制定和修改一些劳动保障制度和工资制度，建立合理的工资增长机制，切实保障农民工的合法劳动收入;其二，借鉴国外先进经验，建立完善的权利保障和救助体系，维护公民的合法权益;其三，积极探索城乡二元结构体系和户籍制度改革，努力实现城乡基本公共服务一体化，促进城乡和谐发展。此外，要鼓励公众和各类社会组织积极参与到制度规则的设计过程中来，确保制度规则的公正性、合理性和科学性。
(三)利用大数据加强对虚拟社会的管理
大数据是互联网发展到现今阶段的一种表象或特征，它使得那些原本很难收集和使用的数据通过一些新技术的应用而开始容易被利用，大数据技术的战略意义不在于掌握庞大的数据信息，而在于对这些有意义的数据进行专业化处理。随着互联网的发展，虚拟社会中的数据量越来越大，政府尤其需要利用大数据技术来处理一些数据，提高信息服务管理的能力;另一方面通过大数据研究了解互联网网民的情绪，通过这些情绪指数来引导网络舆情。同时，在进行虚拟社会管理的过程中要具有大数据的思维，即必须分析全面的数据而非随机抽样;必须重视数据的复杂性，弱化精确性;必须关注数据的相关性，而非因果关系。
(四)实现社会治理模式由人治向法治转化
在社会治理的过程中，要以法治思维、法治精神、法治理念、法治原则、法治方式为主导来处理社会问题、化解社会矛盾纠纷和协调社会关系，更好地发挥法治在国家治理和社会治理中的重要作用。要改变过去以人治为主的管理方式，逐步向法治转化，通过法律的途径解决我国当前存在的一些社会问题，化解矛盾纠纷。
(五)建立涉及民生的公共决策信息公开机制
将与民生有关的一些决策信息及时公布给公众，一方面可以使公众了解政府的行为，另一方面可以获得公众的一些意见，从而取得公众的支持。民生信息公开包括民生信息的收集、汇总分析、公开发布等多个环节，在公开的过程中应该按照一定的程序进行，从而确保公开发布的民生信息准确可靠。为充分保障群众的知情权，扩大民生信息的知晓度，应选定一些影响力比较大的新闻媒体和网络进行信息发布。
(六)倡导建立以社区为基础的政府—公民合作的协同型社会治理模式
应切实转变管治思维方式，以社区为基础，建立公民广泛参与的社区居民议事会制度，由居委会和社区内的居民代表组成，定期召开会议对政府的工作提出建议意见，包括社区建设、民生、经济发展、社区管理等各个领域，并对社区内的各项事务进行民主决策、民主管理、民主监督，形成政府—公民合作的协同治理的社会治理模式。
总之，我国社会治理创新多元模式在改善社会治理方面都作出了有益探索，为改善社会治理积累了宝贵经验。但社会治理模式的探索不可能一蹴而就，需要政府与社会共同努力。只有如此，社会治理模式才能不断完善，社会治理的效率才会不断提高。
参考文献：
[1]杨阳腾.深圳大力推进社会管理创新[EB/OL].中国经济网，2011-06-29[2014-07-28].http：//paper.ce.cn/jjrb/html/2011-06/29/content_158589.htm.
[2]华新红.合肥创新社会管理续写辉煌[EB/OL].安徽新闻网，2012-10-11[2014-08-02].http：//ah.anhuinews.com/system/2012/10/11/005250339.shtml.
[3]湖南长沙市：找准重点全力破解难点[EB/OL].法制网，2012-07-19[2014-08-03].http：//www.legaldaily.com.cn/zt/content/2012-07/19/content_3719256.htm?node=28929.
[4]周斌，卢杰.三十八个全国社会管理创新综合试点地区创造经验亮点纷呈[EB/OL].凤凰网，2012-07-19[2014-08-05].http：//finance.ifeng.com/roll/20120719/6784304.shtml.
[5]西藏林芝地区：因地制宜创新寺庙管理[N].法制日报，2012-07-19.
[6]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话[R].北京：人民出版社，2005：23.
[7]何增科.我国社会管理的六大趋势[N].中国社会报，2013-01-23(3).
[8]魏礼群.加强和创新社会管理讲座[M].北京：学习出版社，2011：210.
[9]李培林. 我国社会组织体制的改革和未来[J].社会，2013(03).
[10]习近平.中共中央关于全面深化改革的若干重大问题的决定[N].人民日报，2013-11-16(01).
[11]高兆明.制度公正论：变革时期道德失范研究[M].上海：上海文艺出版社，2001：30.
责任编辑：孔九莉
作者：魏淑艳 冀振 王颖
摘 要：为缓解政府财政压力，保障公共服务支出的稳定性，2007年英国首先提出社会影响力债券(SIB)模式。它是一种新型合作治理伙伴关系，通过向社会发行债券融资，建立资金池委托服务提供方生产公共产品和解决公共问题，最终由政府根据绩效向投资者支付本息。其典型特征是“政府退出生产”“为结果付费”。凭借巧妙的机制设计，SIB能够作为市场融资工具、多元治理工具和监督考核工具在城市管理领域广泛应用。未来可通过培养综合性的中介机构，积极出台政府支持政策，调动社会资本广泛参与，建立健全社会组织体系，提高评估机构专业能力，推动SIB成为中国城市多元治理工具。
关键词：社会影响力债券;城市治理;多元治理;公共服务
一、问题的提出
2008年世界金融危机以来，各国政府的财政收入趋于紧张，公共服务支出面临资金短缺困境，对于注重短期绩效考量的政府，有限的资金将被优先分配给应急处理项目，用于早期预防性公共服务的长期资金难以获得保障。这种做法使得政府陷入困境：早期预防性项目匮乏将导致社会问题积累，如果问题爆发，政府将花费更多的危机处理支出，政府预防性项目资金将被进一步压缩，由此进入一种恶性循环[1]。如何缓解政府面临的财政压力、保障公共服务支出的持续性和稳定供给成为各国普遍面对的重要问题。
在公共服务市场发育成熟的发达国家，社会组织是公共服务的主要提供者，以及各种公共问题的解决者。然而，许多社会组织目前都面临着长期发展资金短缺的问题[2]，这严重制约着社会组织的运行范围以及提供公共服务的能力。因此，如何突破经费短缺的条件约束，通过制度和工具创新，提升社会组织对公共服务的供给能力、供给效率和服务水平，使其获得长远发展，也成为国内外亟待探讨的重要命题。
2007年，英国最早提出社会影响力债券的模式。2010年，英国实施了世界首个社会影响力债券项目。当时，为了治理英国监狱刑满释放人员再犯罪率居高不下的问题，英国司法部以非营利机构“社会金融”作为中介发行了首单社会影响力债券，累计从17家基金会和其他社会投资人处募集了500万英镑，交付给拥有专业犯罪干预经验的公益组织圣吉尔斯信托(St Giles Trust)，由其为获释的短期徒刑人员提供康复服务;之后，格林威治大学和莱斯特大学联合组成独立评估团队对该项目进行追踪评估;最后，由英国司法部与英国大乐透基金，根据绩效评估结果支付相应费用[3][4]。
自英国发行社会影响力债券以来，美国、加拿大、德国、澳大利亚等国家也相继开展实践。截至2016年，全球已成功发行社会影响力债券60余单，募集资金约216亿美元[5]。当前，我国积极引进新的公共服务合作供给模式。2016年12月，我国首单社会影响力债券由山东省沂南县城乡建设发展有限公司成功发行。该项目从数家政策性银行和商业性银行共募集资金5亿元，统一交付给沂南县“六个一”扶贫工程实施部门使用。中国扶贫协会作为本债券的第三方评估机构评估本项目的实施效果，沂南县政府则依据评估结果付费[6]。
二、社会影响力债券的内涵与意义
社会影响力债券(social impact bonds，SIB)，是一种多方合作伙伴关系，通过协同政府、社会组织、社会资本等多元主体，向社会投资者筹措资金，为公共服务项目建立可用的资金池，做到不需政府支付前期资金就能提供公共服务，解决需要长期大量投资的某些公共问题。社会影响力债券的核心是“为结果付费”(payment by results，PbR)，是指政府根据实现的社会效果而非依据服务机构的投入或產出向公共服务提供方付费[7]。经专业机构评估服务绩效后，只有达到预定目标的项目才能获得全部本金和相应的投资回报。
作为一种新型的公共服务合作供给模式，社会影响力债券实现了由政府主导的一元管理模式向社会多元治理模式转型，其具有重要价值和积极意义。一是缓解政府财政压力，提高资金使用效率。历史上，公共服务领域的项目支出完全由财政承担，政府压力巨大。社会影响力债券模式中，项目所需费用由公共投资承担，政府不再支付前期项目运行费用，只在项目结束后根据服务的社会效果付费，这不仅缓解了政府资金压力，绩效优异的服务项目甚至能够帮助政府节省财政支出[8]。此外，绩效后付费的设计意味着政府只需要对那些能够实现良好社会效果的服务项目付费，这种将政府的财政开支与社会效果良好的项目直接联系起来的做法也有利于提高政府资金的使用效率[2]。二是合理分担项目风险，增强融资体系稳定性。政府财政支持的公共服务项目的投资风险高度集中于政府本身，而风险的高度集中化造成融资体系脆弱，一旦政府资金运转出现问题，公共服务项目便难以为继。社会影响力债券作为服务项目的新型融资方式，由政府一元投资转变为社会多元融资，项目的投资风险也被分散到若干社会主体身上[9]，拓宽的融资渠道增加了公共服务融资体系的稳定性，保障了公共服务项目的资金支撑。三是鼓励社会创新，提高公共服务水平。社会影响力债券高度强调绩效导向，“为社会效果付酬”的绩效目标和付费机制，有助于服务提供者将企业家精神引入公共服务生产中，通过技术革新、管理创新等节约成本，实现更好的社会效果[5]。服务提供者为达成社会效果目标而投入的创新努力，会不断提高公共服务供给的质量和效率，解决城市社会问题。四是鼓励社会多元合作，充分利用社会资源。社会影响力债券是一种实现多方主体协同、共同参与公共服务合作供给的新型伙伴关系。在社会资源的利用上，传统的政府财政投资或政府购买服务模式中，为了确保项目顺利开展，政府要投入大量资金和众多资源用于项目监管。但社会影响力债券既可以广泛利用社会资金资源，也可以凭借债券设计，促使投资者为获得高投资回报而主动监督服务提供者[4]。
三、社会影响力债券的基本框架
(一)社会影响力债券的行为主体
社会影响力债券涉及多元社会主体。一是中介机构。中介机构也称项目管理方，其连接政府、服务提供方、项目投资者、第三方评估机构等，对债券的设立、执行及评估发挥重要作用。中介机构的工作包括：①在项目设立阶段，调研确定需改善的领域，明确社会问题及服务人群，提出有操作性的项目方案;②考察确定服务提供方和第三方评估机构，谈判确定合作框架;③采用金融建模测算项目节省的财政支出，建立项目评价体系，与政府谈判签订合同;④向投资者募集资金，将资金支付给服务提供方;⑤在项目运行期内与各主体保持沟通，为项目管理、执行等提供技术支持，确保预期绩效目标实现，定期向投资者反馈项目财务指标及社会效果等情况[1]。二是政府。政府是社会影响力债券的设立者和最终买单者，其主要工作包括：①确定需开展的公共服务项目和社会效果目标;②选择中介机构，了解参与方信息，与中介机构谈判签订合作协议;③项目结束后，评估机构依据结果，对照预期绩效目标，确定支付本金和投资回报。三是项目投资者。投资者向中介机构购买社会影响力债券，为开展服务项目提供初始资金，保证项目达到预期社会效果[10]。在社会影响力债券实际运作中，既可选择对投资者的资格和类型没有特殊规定的公开非定向筹资方式，也可以选择将投资者的资格限定在一定范围内(如规定投资者不能是个人，必须是银行或基金会等)的非公开定向筹资方式[4]。四是服务提供方。其负责具体提供社会影响力债券项目服务。服务质量直接决定项目能否达成预期社会效果，以及政府对项目的最终付费，因此投资者会自动对服务提供方进行监督。五是第三方评估机构。其负责在服务项目运行及服务完成后，测量服务和收集相关数据，对服务做出社会效果评价，为政府付费提供依据。绩效评估是债券成功的关键，因此要求第三方评估机构具有较强的能力和专业性，同时具备较强的独立性、客观性和中立性，通常邀请科研院校或行业权威机构等担任评估方。上述社会影响力债券的行为主体相互之间的关系如图1所示。
(二)社会影响力债券的运作流程
社会影响力债券的运行流程分为三个阶段。(1)设立SIB项目。一是中介机构确定干预方案，发起项目需求、合作意向;邀请服务提供方和第三方评估机构;进行金融建模，初步评估项目的财政开支。二是多方谈判签订合作协议，确定实现项目目标的手段，确定评估策略、评价考核指标、政府付费条件等。三是吸纳社会投资。(2)执行SIB项目。一是拨付社会投资，推动公共服务项目运行。二是协调各参与主体和服务项目，监测并定期反馈项目财务指标和社会效果指标，支持项目的设计、执行、管理[11]。三是进行项目跟踪情况调查，开展项目后评估。(3)SIB项目的评估、付费与存续。一是评估项目绩效，衡量是否达到社会效果目标，确定政府向提供方支付本金及投资回报。二是确定项目存续的选择。决定是由政府接管，以财政拨款方式直接资助项目运行，还是执行一个新社会影响力债券项目，继续采取多元合作方式提供社会公共服务[2]。
(三)社会影响力债券的适用范围
社会影响力债券的适用范围与条件包括以下几个方面。第一，囿于政策法规，公共服务必须限定于某种特定提供方式，某特定的主体将承担项目的全部风险，这时因社会影响力债券的风险分散机制无从发挥而不适宜采用[8]。例如，政府绝无可能将国防服务供给分散给具有较高不确定性的社会主体，以避免对国家造成毁灭性打击的风险。因此，《中华人民共和国国防法》规定，国家是国防服务的唯一提供者。第二，如果项目实施前后的社会效果变化不能被有效测度，基于结果付费的社会影响力债券便无从使用。降低社区盗窃率、地区贫困率、儿童辍学率等，通常都属于社会效果可测量的项目[12]。第三，对于必须经检验效果之后付款的项目，或者需要花费较长的前期筹备时间，以及需要立即投入大量资源开展的自然灾害救助救援服务项目，更适合于采用政府直接投资而非债券融资方式[8]。
2015年12月出台的《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》规定，“城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等。具体实施范围包括：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作;市、县政府依法确定的，与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作”[13]。其中，公共空间秩序管理和违法建设治理属于城市规划实施管理的一部分，环境保护管理则被归入市容环境卫生管理领域，因此，城市管理的主要内容可归纳为市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理、城市规划实施管理、城市交通管理和城市应急管理六个方面。由于突发性和不确定性较高，城市应急管理不适宜政府与其他社会主体共同承担风险，较适合政府独立承担;同时，城市应急管理对响应速度的要求很高，须在短时间内迅速投入大量资源，也不适合政府延迟支付时间。因此，社会影响力债券适用于城市应急管理之外的城市管理其他领域。
四、社会影响力债券：作为工具创新的应用
(一)SIB作为市场融资工具的应用
当前，政府直接投资、政府购买服务及PPP模式是城市管理融资领域的主要形式[1]。政府直接投资是指政府财政出资并直接开展城市管理活动和提供相关服务。政府购买服务是指政府将城市管理的相关服务交给具备资质和能力的社会组织来提供，并对提供的服务及其效果进行评估后支付服务费用[14]。PPP(Public-Private Partnership，公私合作伙伴关系)是指政府采取竞争性方式选择具有投资和运营管理能力的社会资本，通过订立合同明确各自的权利和义务，由社会资本提供城市管理活动和服务，政府按照合同约定支付合理投资回报或者由最终消费用户直接向社会资本付费[15]。但这三种融资模式各有问题：政府直接投资模式中，城市管理活動和服务供给高度依赖政府，伴随经济波动，财政融资模式难以为继，且融资渠道单一导致风险高度集中;政府购买服务模式中，财政对社会组织的支持和投入有限，且我国社会组织自身资源匮乏，这使社会组织难以实现专业化运作，服务质量难以保证[1];PPP模式中，尽管项目运营前期风险被部分转移至承接项目的社会资本，但若政府收回项目所有权，风险最终仍由政府承担;此外，PPP模式下，政府对项目运营情况的监督和评估并未与实质性的奖惩措施相挂钩，政府仍按项目开始前签订的合同协议向社会资本支付费用，造成政府资金的使用缺乏效率。
社会影响力债券作为一种新型融资工具，在城市管理领域中应用的优势体现在三个方面：第一，其以中介机构为平台，向社会投资者发行债券筹措资金，由此构建的资金池充足且可持续;第二，其既能有效缓解政府财政压力，还将高度集中于政府的项目风险分散给众多社会投资者;第三，以绩效付费的做法有利于提高政府资金的使用效率。作为一种融资工具创新，社会影响力债券能够弥补传统城市管理融资工具的缺陷，具有很强的应用价值。
在此，以城市公共服务和建设项目的资金筹措作为场景，对社会影响力债券作为我国城市市场融资工具的应用进行分析。
在市容环境卫生管理领域，由于我国第三方中介机构发展很不成熟，因此只能选取具有较好信用的政府平台公司作为社会影响力债券的发行机构。平台公司与政府关系密切，在社会投资者中间信用较好，因而债券发行利率较低，容易得到投资者青睐。政府平台公司面向社会大众发行社会影响力债券，邀请社会投资者进行投资以筹措所需资金。政府平台公司再将吸收到的资金输送给服务提供方开展活动。例如，在市容环境卫生管理领域，服务提供方主要是城市中的环卫公司，这些环卫公司多为私营企业或国有企业，具体负责城市道路清扫保洁、垃圾处理、固体废弃物收集运输等工作。在社会影响力债券存续期内，政府平台公司对环卫公司工作开展情况进行实时监控，并向项目投资者定期反馈。同时，在市、区、街道三级各自组建市容环境卫生管理督察评价小组，由小组商议确定市容环境卫生管理的考核标准体系，再由小组定期派遣专人对环卫公司开展的市容环境卫生管理工作情况进行考评，得出的考评结果作为政府付费依据。在付费阶段，政府根据评估结果向社会投资者支付本金与利息回报，在实际中由政府平台公司转交。
在城市建设项目方面，以城市规划实施管理中的地铁建设项目融资为例。政府平台公司同样可以作为社会影响力债券的发行机构，从社会上吸收资金，再将其输送给项目建设方用于地铁建设。一般来说，政府平台公司将地铁建设工作委托给城市建设公司具体实施，如北京地铁四号线被委托给香港地铁公司、北京市基础设施投资有限公司和北京首都创业集团有限公司联合建设。在社会影响力债券存续期内，政府平台公司对城市建设公司地铁建设的工作情况进行实时监控并向项目投资者反馈。政府在项目开展前可以邀请城市建设领域的专家学者以及政府有关部门的专业技术人员，联合组成地铁建设考核评价小组，确定地铁建设项目的考核标准体系。在地铁建设项目完工后，由考核评价小组派遣专业技术人员对建成的地铁进行考评，考评结果作为政府付费依据。在付费阶段，政府根据评估结果向社会投资者支付投资回报，在实际中由政府平台公司转交。
(二)SIB作为多元治理工具的应用
长期以来，政府在我国城市管理中占据主导地位。尽管近年来政府对社会参与的重视程度越来越高，但政府一元管理的本质并未根本改变。接下来，本文从战略制定和管理实施两个维度透视我国城市管理的现状及问题，以此阐释SIB作为多元治理工具的应用价值。
在城市管理战略制定阶段，多由政府部门提出相关议题，再由政府通过实地调研和平衡多方利益，研究并制定城市管理的战略草案。然后，政府启动公共决策程序，通过召开专家论证会、公民听证会、公示战略草案等方式，向公众披露城市管理战略内容与相关信息，听取公众意见和建议，但政府仍保留最终决策权。经过多轮论证，政府最终确定城市管理战略方案并付诸实施。但在实践中，上述战略规划制定和实施方式存在諸多问题：第一，政府部门素以供给而非需求为导向提出城市管理战略议题，因此政府制定的城市管理方案经常并不完全符合城市发展或者城市居民生活的真实需求，给城市管理造成不必要的负担;第二，城市管理战略方案的最终决策者多是政府高层管理者，由于存在信息不对称，他们对城市基层情况了解的准确性存疑，从而难以在决策时精准识别城市的真实需求和核心问题，致使城市管理战略在落实和实践中出现诸多不合理现象。
在城市管理活动的具体实施方面，当前各城市的管理体系，在纵向上分为市、区、街道三级，三个区域层次的任务也各不相同。在不同的区域层次上，又根据城市管理业务的不同，组建有相应的城市管理职能部门，这些政府职能部门的工作人员具体负责开展城市管理活动，提供城市管理相关服务。这种城市管理模式在实践中存在一些弊端：第一，政府部门基本是按照公务员考试的要求来录用工作人员，但公务员考试中尚未有针对城市管理及其业务领域的考察和认知，这容易导致城市管理职能部门录用的工作人员欠缺专业基础和基本的岗位业务能力;第二，虽然城管职能部门的工作需要围绕城市管理展开，但由于其仍然是政府隶属部门，日常工作中需要处理众多冗杂的行政职能和行政事务，对城市管理规律的深入研究，以及城市管理专业化运作实务的熟练掌握有所欠缺。
伴随城市管理的主体、条件、诉求和标准的多元化，合作共治趋势日益明朗。社会影响力债券有利于促进城市的协同治理。社会影响力债券打破了传统政府强制命令与管理的治理垄断局面，邀请到中介机构、社会投资者、服务提供方和第三方评估机构等共同参与城市治理。在社会影响力债券模式中，政府不再直接承担城市管理的具体工作，仅根据评估结果向提供资金的社会投资者支付投资回报，而具体的城市管理工作则让渡给具有专业能力并与城市基层具有良好接触经验的专业社会机构执行，中介机构负责其间的联络与项目管理。第一，将城市管理工作交付给专业社会机构具体实施的做法，不仅提高了城市管理相关工作和相关服务的专业性，更由于这些社会机构与城市基层有较多的直接接触，有利于识别出城市的真实需求，从而提高城市管理工作的针对性。第二，通过多元主体的合理分工，各主体能在自己的优势领域内实现专业化运作，这有利于提高城市管理工作的执行效率。因此，作为一种多元治理工具，社会影响力债券能够有效解决传统政府一元管理的弊端，非常适宜在城市管理领域进行应用。
社会影响力债券作为多元治理工具具备以下积极作用。第一，社会影响力债券能够成为城市管理多元主体对话和沟通的平台。在市政公用设施运行、市容环境卫生、园林绿化、城市规划实施和城市交通等管理领域，社会影响力债券在城市管理的业务战略制定、方案编制、决策和实施管理的过程中都能够适用。社会影响力债券可以促进城市管理的多元主体交流与沟通，在充分协商的基础上，集思广益达成城市治理方案的满意解。第二，社会影响力债券能成为城市管理多元主体发挥各自比较优势的载体。在市政公用设施运行、市容环境卫生、园林绿化、城市规划实施和城市交通等领域开展某项城市管理的具体业务时，采用社会影响力债券有助于将城市管理工作进行合理分工，再分别交付给具有专业能力的其他主体来具体实施。这有助于各社会主体扬长避短，实现专业化运作，充分提高城市管理工作的质量和效率。
在此，以城市规划实施管理为场景，对社会影响力债券作为我国城市多元共治工具的应用进行分析。从城市规划的编制、决策到执行阶段，均可以结合社会影响力债券开展城市规划与实施的众筹共治项目。第一，城市规划项目的投资周期较长，且所需金额较多，适宜发行社会影响力债券进行融资。在SIB发行条件尚不成熟的情形下，可以由政府平台公司作为中介机构，暂时采取非公开定向筹资方式，面向银行等具有较强资本实力的机构融资，作为替代工作启动城市规划项目。第二，政府平台公司面向全球招募具有较强专业能力和丰富经验的专业城市规划机构和专家，组成城市规划团队，由他们在开展基层调研的基础上设计和编制城市规划方案。第三，在城市规划方案的公共决策阶段，政府平台公司定期组织联席会，邀请政府相关部门负责人、项目投资方代表、城市规划团队代表、第三方评估团队代表、公民代表等利益相关主体列席，促进多方主体就城市规划草案进行充分的沟通与交流，再通过公共投票表决的方式达成合意，最终确定城市规划方案。第四，由中介机构寻找并鉴别能胜任规划实施工作的城市建设公司，将城市规划的执行工作交由专业机构专门负责。上述城市规划的编制、决策和实施阶段所需的资金可以全部通过债券融资获得。第五，再邀请政府城管部门的负责人和科研院校的相关专家学者等组成评估团队，设计科学的评估指标和评估策略，对外包机构的规划编制与规划实施工作质量进行评估，给出项目的绩效评估结果，供政府作为依据向项目投资方付费。
(三)SIB作为监督考核工具的应用
当前，中国城市管理监督考核包括内部监督考核和外部监督考核两类。
内部监督考核是政府系统内部对城市管理部门进行的工作监督与考评。当前，它主要通过城市管理职能部门系统的纵向执行层级实现。例如，市城管局对区城管局、区城管局对基层城管执法队的工作情况进行监督和实施绩效考核。城市管理系统内各职能部门分别实施考核，全市并未设立统一的专门机构负责监督考核工作，由此导致诸多问题：由属于相同系统的一个政府部门监督考核另一个部门，公正性与客观性必然遭到质疑;各职能部门开展监督考核时，通常独立规定监督考核的内容、标准和具体方式，缺乏统一标准使得城市管理部门之间的监督考核结果缺乏横向可比性，无法令人信服;当前，监督考核结果会以建议形式反馈给城市管理部门，而未与相关责任部门或责任人员的绩效直接挂钩，使得监督考核无法发挥约束效力，难以有效落实。
外部监督考核是指通过为公众开设多种渠道(如参与公民听证会、拨打政府的意见反馈专线电话、在政府网站设置的公民建议反馈专栏留言、到政府上访等)，由政府系统之外的公众对城市管理部门的工作进行监督考评。但目前公众监督存在不少问题：一是“大政府、小社会”的历史传统导致社会缺乏公众积极参与公共事务的风气，公众大多被动参与城市管理监督考评;二是现有的公众参与监督考核的渠道逼仄，不够畅通，经常出现反馈意见无人搭理、政府回应效率低下等问题;三是公众的监督考核结论通常无法被纳入城管工作绩效考评体系，致使公众监督考核缺乏效力。
社會影响力债券凭借巧妙设计，可以成为我国城市治理领域中一种合格的监督考核工具。首先，“为结果付费”将形成一个由第三方评估机构引导，通过科学设计评估体系，采取统一标准的项目评估机制，从而有利于提高监督考核的公正性、客观性和科学性。其次，依据评估付费的机制，有助于将项目绩效与费用支付直接挂钩，从而大大提升监督考核的效力。再次，由于项目投资回报直接与社会效果挂钩，这将促使投资者主动参与对城市管理工作的监督，有助于缓解公众被动参与的困境。最后，为了从需求者角度关注城市居民的消费体验，第三方评估机构监督考评城管工作时，会为公众设置多种反馈评估意见的渠道，并将公众监督考核意见纳入项目评估报告中，这有助于落实公众意见。
在此，以市政公用设施运行管理作为场景，对社会影响力债券作为我国城市管理的监督考核工具的应用进行分析。市政公用设施运行管理，是对市政公用设施进行日常操作、检查、维修、养护、突发情况处理等的管理活动。社会影响力债券模式可将上述本应由政府城管部门直接承担的工作委托给具有专业能力的城市公司或社会机构执行。第一，组建政府平台公司或中介机构，面向社会机构和个人发行社会影响力债券募集资金。第二，由政府平台公司采用竞争性方式选择具有管理和运营能力的专业公司(如城市燃气公司、城市供水公司、城市排水公司等)来负责市政公用设施运行管理的具体工作。第三，中介机构在专业公司开展市政公用设施运行管理工作的过程中，对项目运行情况进行定期追踪，并将项目的财务、社会效果等相关指标数据定期反馈给项目投资者。第四，项目投资者通过查看项目公示栏信息、拨打专项热线电话、进行实地考察等方式对项目进行监督。第五，在项目评估阶段，中介机构邀请政府相关城市管理部门的负责人和科研院校的专家学者等组成评估团队，设计科学的评估指标和评估策略，收集市政公用设施运行管理过程中产生的数据，对服务提供方的工作情况进行评价。在评价过程中，可通过设立居民评估网点、线下随机采访等方式，邀请城市居民参与项目评价，并将居民评价结果纳入项目绩效评价体系。第六，第三方评估团队提交项目评价报告，作为政府向项目投资方付费的依据。
五、应用社会影响力债券的保障条件
(一)培养综合性的中介机构
中介机构是协调政府、项目投资者、服务提供方和第三方评估机构的重要组织，贯穿社会影响力债券设立、执行到评估付费的全过程。发达国家多选择专业化运作的第三方社会组织作为社会影响力债券的中介机构。我国中介机构发展滞后，实践中多以政府平台公司作为中介机构。未来应加快培养具备政府治理、金融投资、社会组织服务、绩效评估、项目运营等跨专业知识与综合协调能力的社会中介机构，保证其与其他参与主体保持良好合作关系。
(二)积极出台政府支持政策
社会影响力债券的出现标志着公共管理已从政府一元管理转变为社会多元共治。政府应以立法形式，明确债券的运作流程以及多方主体在项目运行过程中承担的权利和义务，防止出现管理乱象;政府还可以出台相关政策，让渡一些原本属于政府的权力。此外，政府应通过立法禁止出现合谋行为，确保社会多方主体的利益不受损害[4]。
(三)调动社会资本广泛参与
能否获得充足资金是启动社会影响力债券项目的关键。由于社会影响力债券采取公开发行融资的方式，因此需要广泛的社会资本投资。我国社会长期缺乏公众参与传统，无法营造良好的公共参与氛围，且社会资本投资潜力未被充分发掘。未来，需培养公民积极参与社会公共事务治理的风尚与习惯。此外，社会影响力债券具有明显的公共产品特征，可通过出台优惠措施等方式，鼓励具有公共属性的强大社会资本(如基金会等)积极参与投资。
(四)建立健全社会组织体系
社会组织是社会影响力债券设定服务的主要提供者。但当前，我国社会组织数量较少，资源匮乏，无法保证服务质量。为保障社会影响力债券项目的服务能够实现预期的社会效果目标。一方面，积极培育扶持社会组织，扩大社会组织的数量和规模，建立成熟的公共服务市场，确保其能够提供丰富且充足的公共服务资源[1];另一方面，应提高社会组织的服务供给能力，使社会组织具备解决相关公共问题的专业经验，以及较强的项目执行与管理能力，最终取代政府成为公共服务提供者，从而将社会影响力债券的设计付诸实践。
(五)提高评估机构专业能力
绩效评估是社会影响力债券项目成功的关键。目前，我国专业从事评估工作的机构的能力与水平参差不齐。未来应注重培养第三方评估机构的独立性与中立性，确保其有能力客观地采集项目相关数据，并评估项目效果。同时，应建立完善的资格认定体系，确保第三方评估机构获得的权威评估资格被广泛认可。此外，注重培养第三方评估机构的绩效评测专业能力，使其具备制定社会效果评价策略、确定专业的项目数据采集方法和设计科学的社会效果评价指标体系的能力，并有能力化解社会效果未达标时可能出现的纠纷[16]。
六、展望
近年来，社会影响力债券在国内外广有尝试，方兴未艾。在我国城市治理领域，从“管理”向“治理”的转变体现出多元协同的价值取向，将市场和社会主体的力量引入公共治理领域已成为大势所趋。凭借公共融资和绩效后付费的制度设计，SIB在城市治理多元主体间结成一种合作伙伴关系，能够弥补传统治理模式暴露的诸多弊病，因而在我国城市治理领域有着广泛的应用前景。但也需注意，SIB在我国尚处于起步阶段。尽管我国近年来在推进国家治理体系和治理能力现代化方面做了不少努力，较大地改善了公共治理环境，但发展社会影响力债券的条件还较不成熟，在社会组织培育、社会公众参与、多元合作共治等方面相对落后，亟需政府积极支持引导。SIB的应用标志着城市治理方式的再变革，作为一种创新型的城市治理工具，SIB将在未来开启公私合作治理的新纪元，推动多元主体协同提供公共服务和解决公共问题走高效化与精准化的发展道路。
参考文献：
[1]陆军，许弘铠.中国农村养老融资：社会影响力债券方式探索[J].地方财政研究，2018，(5).
[2]马玉洁.公共财政支持NPO的新视角：社会影响力债券介绍与分析[J].中国非营利评论，2014，(1).
[3]刘思凡.社会影响力债券离中国有多远?[J].中国社会组织，2015，(8).
[4]毛彩菊.社会影响力债券：运作模式、优势及风险[J].天水行政学院学报，2017，(3).
[5]曹堂哲，陈语.社会影响力债券：城市治理的新工具[N].中國城市报，2017-04-10.
[6]郭沛源，杨方义.中国首单社会效应债券评析[DB/OL].http：//bond.jrj.com.cn/2016/12/29153321906213.shtml，2016-12-29.
[7]Fox C，Albertson K.Payment by Results and Social Impact Bonds in the Criminal Justice Sector：New Challenges for the Concept of Evidence-Based Policy?[J].Criminology and Criminal Justice，2011，(5).
[8]Barclay L，Symons T.A Technical Guide to Developing Social Impact Bonds[M].London：Social Finance，Ltd，2013.
[9]陆奇斌，张强.社会影响力债券：政府购买社会服务的创新模式[J].WTO经济导刊，2013，(7).
[10]杨燕飞.社会影响力债券在社会治理创新中的应用[D].成都：西南财经大学学位论文，2016.
[11]Social Finance.A New Tool for Scaling Impact： How Social Impact Bonds can Mobilize Private Capital to Advance Social Good [M].Boston： Social Finance，Inc.，2012.
[12]程丹艺.社会影响债券的发展及其对我国新型社会管理模式的启发[J].金融经济，2013，(16).
[13]中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见[DB/OL].http：//www.gov.cn/zhengce/2015-12/30/content_5029663.htm，2015-12-30.
[14]魏中龙，巩丽伟，王小艺.政府购买服务运行机制研究[J].北京工商大学学报(社会科学版)，2011，(3).
[15]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015，(1).
[16]Liebman JB.Social Impact Bonds： A Promising New Financing Model to Accelerate Social Innovation and Improve Government Performance [M].Washington D.C.：Center for American Progress，2011.
[责任编辑：张英秀]
作者：陆军 钟林睿
摘 要：提高社会治理水平是提升国家治理效能的一个重要方面。党的十九届五中全会提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高”的目标，这一目标对加强和创新社会治理提出了新要求。本文以浙江省安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心为例，总结安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设经验，分析不足并提出改进建议，以期为我国基层社会矛盾纠纷调处化解体系建设提供思路，促进我国社会治理发展。
关键词：基层社会矛盾;矛盾调处化解;基层治理
基金项目：湖北省大学生创新创业训练项目“乡村振兴背景下基层社会矛盾多元化解体系研究——基于对浙江安吉县的调查”(S202010491047)。
一、安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设情况与建设经验
(一)安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设情况
2020年6月，安吉县已經建成15个乡镇(街道)社会矛盾纠纷调处化解中心(简称矛调中心)，并在村(社区)党群服务中心增设矛调中心窗口，建成209个村(社区)服务站，机构设置基本完备。全县505名全科网格员实现工作联动，主动排查矛盾隐患，根据轻重缓急实行“红黄蓝”三色预警，层层上报、层层调解。在机构、人员的配置基础上，安吉县将矛盾纠纷分为简单、复杂、疑难三类，村(社区)就地化解简易矛盾纠纷，乡镇(街道)化解复杂矛盾纠纷，县级调处疑难矛盾纠纷，确保矛盾纠纷65%化解在村(社区)、25%化解在乡镇(街道)、10%化解在县矛调中心。针对大部分矛盾的化解地村(社区)一级，安吉县积极推广安吉掌上生活(“掌上矛调”)App，通过这一开放共享的基层管理服务平台与信息化支撑，实现群众诉求“一键上报”、受理人员“一键立案”、矛盾调解“一键响应”、闭环管理“一键调处”。2020年11月底，安吉县187个行政村都已经完成村级管理平台安装，并完成第一轮业务培训。完善机构设置和人员配备、运用技术力量，安吉县采取的这一系列基层矛盾调处化解做法，不仅为解决基层治理问题提供了“安吉答案”，更积极响应了2020年3月30日习近平总书记考察安吉县社会矛盾纠纷调处化解中心时的寄语：让老百姓遇到问题能有地方“找个说法”，切实把矛盾解决在萌芽状态、化解在基层。
(二)安吉县基层社会矛盾多元化解体系建设经验
1.建成多元调解平台，提供全领域多样化服务
安吉县坚持以人民群众为中心的群众路线观点，整合社会各方力量，从人民诉求出发构建矛盾纠纷多元调解平台，通过多种渠道来响应诉求、整合利益、化解纠纷。县级社会矛盾纠纷调处化解中心整合县级综治中心、人民来访接待中心、诉讼服务中心、公共法律服务中心、行政争议调解中心等线上线下工作平台，整合纪委监委、政法委、信访、法院、检察院、公安、司法等部门力量进驻，为人民群众提供全过程、全领域、全覆盖的优质服务。在乡镇(街道)一级，以安吉县孝源街道矛调中心为例，该中心针对复杂多样的社会矛盾成立了不同方式的调解室，如金牌调解室、“亲青帮”线下帮教阵地、巧妈调解室、连心工作室等，让拥有专门经验的调解人员对口解决不同类型的矛盾。多元调解平台的搭建，以多角度、多方面的调解方式满足人民日益增长的矛盾化解需求，用精细化服务提高基层治理水平。
2.统筹整合社会力量，打造共建共治共享格局
安吉县在调解矛盾的过程中以政府主导、社会力量辅助的形式，在党的领导下进行矛盾调解处理，充分发挥社会力量的良性效能。具体实践中，积极引入社会力量，构建与第三方交流和沟通的平台，通过综合管理将社会力量参与矛盾化解的灵活性控制在合理区间[1]。在社会矛盾纠纷调处化解中心层面，各中心广泛吸收行业性专业调委会、法律咨询、心理服务、社会帮扶等社会力量进驻;在群防群治战线层面，安吉县按照“专群结合、以专带群”的群防群治工作方针，招募数万名平安志愿者参与平安建设，并建立民主评议机制进行行为规范，有效筑牢群众广泛参与、常态长效的平安防线。在村(社区)一级，以灵峰街道横山坞村为例，在“乡村振兴，平安先行”工作理念的指导下，横山坞村构建“平安360”社会治理工作站，将村内志愿巡逻的护村队发展为规范有序的平安家园卫队，并不断扩充平安志愿者队伍，通过考核与嘉奖鼓励村民志愿参与平安创建、护村巡防、网格管理等工作，为基层治理提供充足的社会力量。社会力量的引入不仅丰富了治理的人力资源，提高了治理的专业水平，而且通过人人有责、人人尽责、人人享有的良好社会互动，形成了共建共治共享的和谐局面。
3.引入信息技术支持，优化现代化治理
2017年以来，安吉县按照高标准建立了县级社会治理综合信息指挥中心与15个乡镇(街道)的综合指挥室，通过大数据、云计算等多种信息技术手段的集成运用，对各类事件实施监测监控、信息报告、综合研判、指挥调度，实现多部门、多层次的统一指挥、联合行动，各类情报信息“统一受理、集中梳理、分流办理”，以确保各类矛盾纠纷、排查的各类风险隐患都能第一时间得到化解。在构建社会治理综合信息指挥中心的同时，安吉县也积极探索和推广便民服务终端的使用，着力将矛盾化解在萌芽状态，争取实现“矛盾不上交”。现已覆盖187个行政村的“掌上矛调”App，以最美党建、民主村务、我有需求、我要反映等11个模块，为居民了解村情信息、及时寻求帮助、反馈问题提供了极大便利。总体而言，通过数据信息的整体处理与服务终端的普及运用，现代化信息技术助力安吉县更科学、更便捷地优化和提升了基层治理服务水平。
二、基层社会矛盾多元化解体系建设存在的问题
随着社会结构的不断调整与国内经济体制改革的稳步推进，基层社会矛盾产生了新的发展趋势，并呈现出利益主体多元化与利益诉求多样化的新特点，给原有的基层社会矛盾多元化解体系建设带来了新的挑战[2]。在有效规范组织架构、畅通组织部门联动的基础上，如何进一步提升基层治理服务水平，需要对现阶段存在的问题有清晰的认识：
(一)矛盾调解人员的专业水平有待进一步提升
矛盾复杂程度的增加对矛盾调处化解人员的调解口才、政策水平、法律素养、知识储备提出了更高的要求。与此同时，部分矛盾如医疗矛盾纠纷等，具体责任认定的专业性强[3]，很难要求原有的基层矛盾调处人员在短时间内提升至专家水平。上述高标准、强专业性的人才需求，要求矛盾调处化解机构必须进一步加强矛盾调解人员队伍建设。
安吉县矛调中心采取常驻、轮驻、柔性入驻、随叫随驻相结合的方式，整合各部门专业人才，并积极吸收行业性专业调委会、社会帮扶、公益服务等社会力量进驻，实现了以高专业水平队伍化解矛盾。但在部分人力资源不足的村(社区)，如何吸纳高专业水平的矛盾调解人员入驻，如何全方位、多方面提升矛盾调处化解团队的综合素质的问题仍有待解决。
(二)基层各部门间的数据壁垒有待进一步打通
信息技术手段的集成运用与人、事、物全要素资源的及时调动，离不开庞大数据库的信息支持。如果不同机构之间、同一机构的不同职能部门之间，无法做到数据的实时共享、整合交互，则容易导致工作效率下降、资源浪费、责任推诿等问题产生，这不仅无法有效解决基层社会矛盾，而且会引发新的矛盾。
为解决信息交互问题，必须打通各部门之间的数据壁垒，让各部门、各职能岗位都能够实时共享信息数据。在现有数据库的支持下，应健全并持续维护以县级综合信息指挥中心为核心的云端信息备份、实时数据共享，对各部门信息进行统一分析、研判、归类和综合处理，让各部门在发挥本部门职能的同时，与其他部门之间相辅相成，从而为居民提供更加有效、科学的社会治理服务。但在实际执行过程中，如何充分获取各部门、各机构间的资金、技术、人力支持并组织技术培训，尚有待进一步研究解决。
(三)群众法律意识与法治观念有待进一步增强
全面依法治国不仅需要增强领导干部的法律意识，更需要重视提升基层人民群众的法治意识[4]。在基层社会矛盾调解工作开展中，部分法治意识淡薄的居民因受制于片面的、机械的、非法治的思维，不仅直接导致一些不必要的矛盾产生，还因为不清楚在处理矛盾纠纷时应遵守怎样的法律规范与法律程序，一味觉得自己蒙受损失便是有理，导致部分可以化解于萌芽状态的矛盾被放大。
为预防和化解此类矛盾应进一步加强群众的法治教育，开展法律法规讲座，并将法治教育融入矛盾调处化解的全过程，从而有效提升居民的法律意识。但在现有案例中，存在个别居民即便已经具备一定的法律基础，仍然主观故意规避不利于自己的法律法规，将个人利益凌驾于法律之上，如何针对这类客观现象开展有效教育也是应当解决的问题。
(四)优秀实践的宣传推广工作有待进一步加强
各级矛盾调处化解机构在实践过程中积累了许多有益的实践经验。例如，县级矛盾调处化解中心在建成后的一年间就已处理线上线下5000余件矛盾纠纷事件，在此过程中的许多具体案例、经验方法都具有借鉴的意义。深入挖掘各基层示范性、代表性案例，提炼地区优秀实践经验，对形成高解决力、高人性化的普适可行性方案具有重要意义。
与此同时，随着互联网的不断发展与人民生活水平的不断提升，基层群众的信息接收意识与信息获取手段和方式都得到了大幅度的改善。除让矛盾调处化解工作人员在机构内部学习优秀调处案例外，还应通过咨询网站、微信公众号等媒介，面向群众对矛调机构单位、途径、成效进行宣传，增进群众对矛盾调处化解机构的认可。目前，安吉县已通过“掌上矛调”App建立了较为通畅的基层矛盾反馈渠道，但仍存在如何提升此类App的群众使用度、让群众反馈成为习惯动作而不是被动动作的问题。
三、基层社会矛盾多元化解体系建设的建议
(一)加强基层党组织建设
治国安邦重在基层，党的工作最坚实的力量支撑在基层，最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举。因此，基层社会矛盾的化解，必须坚持党的领导，充分发挥党的先进性，关注基层矛盾化解中心的治理改善，让党的领导体现在实处。
首先，应充分发挥党员先锋模范作用，鼓励和引导党员积极主动地参与到基层矛盾化解的过程中，让更多的党员扎根于基层矛盾化解体系，做到主动“发现矛盾，解決矛盾”，以党员的高素质影响群众，为人民群众树立学习的榜样。其次，应充分发挥党群服务中心在基层的作用，拓宽党群服务中心与群众的交流互动渠道，为矛盾调处化解敞开大门，让党群服务中心成为基层矛盾预防和就地化解的“领头羊”。
(二)建立健全社会力量参与矛盾调处化解的引导规范
在部分领域的特定条件下，面对复杂多样的社会公共问题和公共事务，如调处邻里纠纷或者处理专业性问题时，社会个人、群体或组织可能会比政府部门更具优势。因此，在矛盾纠纷调处化解过程中，应重视社会群体、社会组织等社会力量的积极作用，通过合理的管理方式将多元治理主体的参与有机融入基层矛盾治理体系。
首先，应在政府的统筹规范下，积极鼓励和引导有能力且愿意参与矛盾纠纷调处化解的各类社会主体有序参与基层治理工作，并建立规范的参与者激励机制，灵活调动社会力量长期助力矛盾预防化解。其次，应及时做好社会力量参与监管，以统一规范的培训提高矛盾调处化解队伍的整体服务水平，确保其在矛盾调处化解的全过程中严格遵守法律规章制度。
(三)巧用善用科学技术提升基层社会治理水平
1.依托现代信息技术，统筹资源进行管理宣传
现代科学技术能够有效助力基层治理。就宏观角度来看，可以通过构建各级综合信息指挥中心与运用数字化、智能化基层治理内部系统，有效统筹各方资源和信息，指导并协调基层治理的开展。就微观角度来看，可以通过设置“天眼”监控等智能监测系统，结合畅通的数字化群众信息反馈渠道，如“掌上矛调”App，实时监测区域收集到的具体信息，对地域实施数字化网格管理，由点到面有针对性地将信息传达至适宜化解层级平台，促进基层社会治理可视化、可控化。
在宣传工作方面，运用现代信息技术也有助于社会力量积极参与矛盾纠纷调处化解。可以运用常用常见的信息传递媒介，如微信公众号、电视广告等，增强人民群众对于基层社会矛盾调处化解方式的了解。在提升民众信任度的同时，引导社会力量通过线上方式积极参与到基层社会矛盾化解中，提高基层社会治理的效果与效率。
2.运用社会科学知识，科学助力治理工作
技术的运用不能取代人在基层治理中的主观能动作用，提炼和把握好矛盾调处化解的经验与规律，有助于在实践中充分发挥理论指导的积极作用。因此，在储备并妥善运用社会科学知识的基础上，应科学合理地规范社会力量的参与方式和调节范围，正确发挥社会力量的效能，进而引导社会大众形成共同化解矛盾纠纷的强大合力。
(四)开展学习教育，提升整体素质和水平
1.增强群众“主人翁”意识，鼓励公民积极参与矛盾预防调处化解
群众是基层治理的参与者，更是最终受益者。因此，应积极通过社区宣讲、新媒体宣传等方式，帮助民众充分认识到自己的“主人翁”地位，明确“把问题解决在基层，把矛盾消除在萌芽状态”对每位公民的积极意义，提高民众的政治素养与法治观念。
从具体过程来看，群众的广泛学习与参与不仅可以发生在矛盾调处化解环节，更可以发生在矛盾预防环节。为此，可以通过平安家园卫队、平安志愿者等组织形式夯实群防群治战线，助力开展安全防范宣传、治安信息收集、政府信息传递等工作;也可以通过群众带动群众的方式，提升民众整体的参与意识。
2.增强矛盾调处化解参与者的专业水平，提升权威性与民众认可度
矛盾调处化解参与者的专业水平不仅与矛盾能否妥善解决息息相关，更影响着群众心中矛盾调处化解力量的权威。因此，应通过线上线下集中学习、讲座等形式，开展以提升矛盾调处化解参与者整体水平为目的的培训，以专业有素的服务提升公民对矛调服务、矛调队伍、矛调机构与和谐社会的认可度。
提升队伍整体专业水平不仅需要加强全方面、多维度的人才培养，还需要积极吸纳高水平的专业人才加入矛盾调处化解队伍。为此，应完善奖励制度与约束方式，通过高标准的人才培育与灵活的引入机制，招贤纳士，针对问题需求借调专业的高素质人才，不断增强矛盾调处化解队伍整体工作能力。
(五)广泛借鉴各基层地区矛盾调处化解经验
1.学习借鉴国内有益经验
我国在矛盾调处化解方面有着丰富的根源深厚、示范性强的指导思想与经典案例。例如，20世纪60年代的“枫桥经验”中“发动和依靠群众，坚持矛盾不上交，就地解决”的精髓，至今仍在社会治理领域发挥着重要作用[5];中国小康建设研究会主编的《全国乡村振兴优秀案例》中更是提供了各地探索乡村治理体系建设的具体案例。为此，可以立足于本地区的特殊情况，广泛吸纳优秀经验，在汲取智慧中创造智慧，从而更好地开展矛盾调处化解工作。
2.辩证汲取国外建设经验
任何一个国家都无法避免基层社会矛盾等问题，就共性而言，只有审慎对待基层社会矛盾解决问题，扎根基层，重视政府与基层的深度融合、政府与社会力量的有机结合才能促进基层社会治理工作的稳步开展。因此，辩证汲取其他国家的基层矛盾治理经验对我国基层社会治理同样具有一定作用。例如，美國基层通过社区听证会协调各方利益，以社区为单位的居民自治解决基层矛盾纠纷，避免普通纠纷上升为诉讼矛盾[6]。德国部分州创设“市民事务专员”职位，专职受理包括建房审批、医疗保险等多方面问题在内的市民投诉，以专人专职、“脸书”(Facebook)反馈的形式赢得了民众支持;还鼓励专家学者通过公开演讲、学术论文、咨询报告等形式积极为社会治理政策建言献策[7]。基层矛盾调处化解机构在实践工作中，可以辩证学习一些国外相关经验，并结合本地区实际情况，使之本土化，以更好地服务于群众。
(六)积极创新打造当地特色品牌
随着实际经验的积累，许多基层矛盾调处化解机构在机构建设、技术运用、队伍组织等方面都形成了独具特色的治理经验。而品牌特色的塑造不仅需要对当地具体实践有着深刻的认识把握，更需要对建设情况有着宏观层面的理解与精简提炼。这就要求矛盾调处化解机构在党的领导下有依据、有成效地开展创新工作，及时对现有工作中的普适性创新点进行经验总结，争取形成“一村一特色，一地一品牌”的因地制宜模式，积极打造并宣传推广特色鲜明、科学有效的地区品牌。
四、结语
基层治理是在中国共产党领导下，由各类社会主体在农村乡镇、村和城市街道、社区层面共同开展的服务基层大众、协调基层社会关系、化解基层社会矛盾、维护基层社会稳定的制度的伟大实践，深刻体现着一个国家治理体系和治理能力的现代化水平。解决好与服务民生直接相关的基层矛盾问题，对扩大群众基础，形成为夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利而团结奋斗的强大力量具有重要意义。因此，各基层矛盾调处化解机构应坚持“将矛盾化解在基层”，因地制宜地探索和建设矛盾纠纷调处化解模式，及时归纳总结经验并进行分享，让有效模式在全国范围内得以全面推广。
参考文献
[1]王晓岚，方培栋.邀请社会第三方参与检察机关信访工作之构想[J].犯罪研究，2015(2)：87-92.
[2]李佳，邓春景.农村基层矛盾化解机制研究[J].农业经济，2012(12)：17-19.
[3]邵燕.引入第三方力量 力促社会矛盾化解[J].领导科学论坛，2019(5)：22-26.
[4]黄辉.我国基层矛盾化解机制的困境及其法治化转型[J].华中科技大学学报(社会科学版)，2015(6)：70-76.
[5]卜清平.“枫桥经验”何以长青?[J].开放时代，2020(1)：134-160，8-9.
[6]吴晓燕，赵民兴.美国社区调解制度的特点及启示[J].人民论坛，2012(11)：180-181.
[7]龚维斌.德国社会治理经验及其启示[J].政策瞭望，2019(6)：31-33.
作者：蔡安禧 邹倩茹 鲁勇超 邓安琪
创新社会治理，化解社会矛盾
改革开放三十多年来，随着我国的经济的发展，社会格局和利益分化也逐步形成，这使各利益群体的阶层化加剧，而阶层的利益取向分歧就越来越大，由此引发大量的社会矛盾，社会矛盾逐渐成为了中国公众瞩目的焦点---------官员腐败，贫富差距扩大化，三农问题，仇富心态，教育改革，房产价格，医疗社保等一系列问题犹如走马灯一般纷纷闯入人们的视野，同时，许多富于代表性的事件也先后挑战着中国人眼球和心理的承受能力。当前，在十八大三中全会上提出：“创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平，维护国家安全，确保人民安居乐业、社会安定有序。要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系。”当前在公考中，面试题材大量采用一些比较矛盾的直面社会矛盾的题材。因此京佳为你整理出当代中国在社会主义发展初期的社会矛盾及其表现，以便我们帮您深刻的分析其中原因和找出可行性的对策。
社会矛盾产生的原因：
社会矛盾纠纷的产生有其深刻政治经济根源和社会背景，其形成的原因是多方面的。概括起来，只要有以下的原因：
(一)政治因素：
(1)我国基层干部官僚作风和腐败问题严重，使群众产生对基层干部的不信任，政府的公信力下降。再加上有的基层党政干部基本素质较低，“官本位”思想和特权思想严重，服务意识、公仆意识较差，对人民群众缺乏感情，不能够依法行政、依法办事，对人民群众反映的问题推诿拖拉，对出现的矛盾纠纷不能及时处理。这种政府不作为让基层群众无法通过体制内的合法途径解决问题，而造成了矛盾的产生和扩大。比如干群之间的矛盾，甚至民族之间的矛盾，这样矛盾沉积一久，便会爆发大规模的群众性事件。
(2)我国基层政府的组织社会管理能力薄弱，基层干部专业结构单一，机构设置不合理，出现臃杂或是空缺的问题，甚至有的基层组织形同虚设，没有充分发挥其作用，群众对政府管理能力产生质疑。不能正确利用“依法治国，以德治国”的理念，也无“全心全意为人民服务”的一是态度，不能把群众的民生问题化解在最基层。在“第一道防线”即出现崩盘，并不能把党和国家的意志和政策贯彻到基层，加之盾纠纷排查化解机制尚未完善，导致群众自身利益诉求渠道闭塞。
(二)社会因素
(1)随着经济的发展，市场经济的副作用凸显，造成贫富差距扩大，社会两极化加剧。社会经济体制改革，利益结构的调整，贫富差距逐步扩大，加之社会保障体系和社会救助体系尚不完善，以致于在改革过程中利益分配不公。这种由于利益关系调整带来的不平衡，造成职工、公民的心理不平衡。
(2)社会风气下降，唯利是图，传统道德约束功能呈现弱化，趋势造成人们之间关系的冷漠，这种冷漠的意识使群众的内部矛盾不能“大化小，小化无”，反而使简单的问题升级为群体性事件，经济的迅速发展和社会结构的变化，早就了这样背景下社会公民的心态，或是说，现今社会的”软件“建设并不完善，并不能跟上经济、社会的发展，造成社会建设的断层。特别是在遇到一些利益问题和关于生命问题时，为了避免麻烦，大多人采用漠视的态度，也从一定程度上伤害了人民的心灵。
(三)思想因素 (1)公众维权意识增强。近年来，随着我国依法治国进程的不断深入，建设社会主义法制国家以及注重民权、关注民生、构建和谐社会等一系列政策的实施，使群众的人权意识、法治意识和维权意识不断增强，对政府在社会管理、服务水平和管理效率等方面要求随之提高。有时基层群众之间在生活中难免会发生一些小摩擦，本应在友好协商下能够和解，却会因维权意识的发酵， 致使这些小的摩擦变为难以化解的矛盾。
(2)部分群众法律法规认识尚不到位。使得部分群众对法律法规的了解只处于一知半解的水平，甚至存在“断章取义”的现象，导致部分群众在生产生活中一旦遇到自身权益被侵犯的情况，便会以自身所认知的“法律”说事，一旦问题解决得不到自身认可，极易出现聚众上访、无理闹访等现象，严重影响社会和谐稳定。
二、化解社会矛盾的对策和措施
(一)、建立和完善民意表达机制。拓展群众诉求渠道，畅通信访渠道，是保障公民的建议权和申诉权，及时了解社情民意，及时采取相应的措施。只有群众把自己的利益表达出来，才有可能让政府知道，这是化解基层矛盾的前提与基础，才能更好地保护人民群众的合法权益。至于如何建立健全民意表达机制，主要可以采取政务公开、领导下访等多种方式，让广大群众能顺畅地表达自己的利益诉求。当前，中央的精神就是把矛盾要在基层化解。也是这一理念的体现。
(二)基层政府要增强服务意识，转变工作作风。在法制还不太健全、公民法律意识还普遍不高的国情下，信访就是群众合理反映问题的渠道，信访是群众相信党和政府的一个表现，信访也是党和政府了解民情民意的一个窗口，因此，目前信访非但不能削弱，反倒还要加强。要避免越级上访就要及时为群众解决题，而不是把精力放在劝阻、堵截越级上访者。领导干部深入基层、深入群众中，主动了解民情，倾听群众呼声，关心群疾苦，把群众的安危冷暖放在心上，切实解决群众的实际困难，变群众“上访”为领导“下访”。同时，不断完善权力监督机制落实行政问责制、维护司法工作的独立与公正、加强对弱势群体的司法救助措施，这些都是减少上访、越级上访的根本途径。此外道德素质、心理素质亦要加强，还要重视人际沟通能力的培养，尤其是代表政府形象、直接与群众接触的干部更要注重言行举止，防止因工作方式不当而引发冲突。
(三)确保利益分化的合理性、有序性。其合理性：一是机会和起点上的均等;二是过程或规则的公正。机会均等就是人们在获得发展机会(如就业、升迁、教育等)的权利方面，不受诸如户籍、性别、身份、种族、资本占有状况等的影响，不同的利益主体应站在同一起跑线上;规则公正则意味着全体社会成员在经济社会活动中要遵守同样的规则,如同一法律法规和政策，不存在特权和例外。公平公正历来是群众关注的重点，只有保证竞争是在公正、平等条件下进行,其结果的差异才具有合理性，人们才可以接受。因此,我们必须要尽快完善竞争规则，创造公平竞争的制度环境，对不平等的利益加以有效遏制,使社会利益得到合理的分配。其有序性：一是要确保利益诉求的程序合法;二是要确保获取利益的手段合法,即合法得利。要确保利益诉求的程序合法，主要是要构建一个程序规范和广泛参与的利益表达机制。利益表达主要有个人表达和团体表达两种方式。在现代社会中，社会成员表达利益的途径主要有利益团体的结成、利益代表的选举、利益要求的提出、利益侵害的申诉等等。要保证这一过程的顺利展开，就必须建立健全顺畅的利益表达、补偿机制。
(四)建立健全社会保障机制。社会保障，一方面是要解决人们必然遇到的问题，如生、老、病、死等;另一方面是解决人们偶然遇到的问题，主要是天灾、人祸(如各种事故)。社会矛盾冲突常常是由于上述问题没有解决好而引发。我们要逐步建立健全社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等社会保障机制， 增强人们对生活和社会稳定的预期。 随着经济社会的发展，首先要健全覆盖城乡全体公民的医疗保险、养老保险等社会保险制度，并不断提高保险水平。 其次，要健全司法实践中的社会救助基金等保障措施。
第五、进一步完善相关的法律法规，实现依法行政，真正维护司法的公平和正义。我国是一个法制化国家，依法治国是我们的基本国策，当出现一些违法乱纪，严重损害社会风气和人民利益的现象出现时，必须以法律为准绳。因此，必须加大依法执政和依法行政，我国的法律体系还不完整，很多的法律需要进一步完善，我们要需要在法律的范围内建立一个公平、公正和正义的社会秩序。当然，这是一个长期的过程。也许要政府具有前所未有的决心。
稳定是社会发展的前提，稳定压倒一切。当前，在社会的转型阶段，社会矛盾还错综复杂，但都是人民内部矛盾，我们应该加大解决矛盾的节奏，真正从内心听取人民群众的意见，找出矛盾的根本性的解决方法，真正为实现和谐社会而共同努力。
以真情解心结以实招促和谐
XX是江苏的“北大门”，因其东部沿海、中部平原、西部丘陵山区的地形地貌，就像一幅“微缩版的中国版图”。丰富的资源禀赋，造就了XX既有市民、农民，也有山民、渔民、盐民。利益主体的多元化，导致利益诉求的多样化、社会治理的差异化。面对诸多矛盾，我们坚持以“钉钉子”精神抓社会治理，以“解扣子”方法抓矛盾化解。今年以来，进京访、到省访数量同比下降33.7%和65.1%，安全生产事故下降29.2%，群众安全感和满意度上升到96.3%。重点抓了四项工作：
第一，进村头抓源头，派驻民情助理，变上访为下访。了解情况才能有的放矢，弄清症结才能化解矛盾。今年初，我们按照省委的部署，扎实开展“大走访”活动，聚焦30个经济薄弱村、42个沿海渔业村、767家工业企业，梳理出贫困群众“六大类”需求，需要就地打工7719户、医疗救助7084户、助学贷款1887户、小额贷款6654户、改造房屋4547户、技能培训4501户，企业需求1695件。针对这些问题，区、镇分级负责、分类指导，做到件件抓落实、事事有回音。目前，我们正在对全区34.8万户家庭开展家家到走访活动。为推进“大走访”活动由集中走访向常态走访延伸，我们选调优秀机关干部全覆盖到全区463个村(社区)担任民情助理，推行“五五”民情工作法，重点关注“弱势群体、边缘地带、真空部位、薄弱环节、矛盾焦点”，做到“贫困户、留守老人妇女儿童、外来租房户、社区矫正对象、工矿企业”必到，“突发事件、安全隐患、不稳定因素、重点人头异常情况、损害群众利益行为”必报，动态掌握基层存在的突出问题和潜在隐患，推进工作阵地前移、管理重心下沉。为“发现在萌芽、处理在及时”布下“千里眼”“顺风耳”和社情民意“体温表”。我们还通过“微信公众号”、“民情”APP，搭建民情收集、跟踪处理、结果反馈平台，把
民情工作做实。
第二，建平台搭舞台，强化多元调处，变单打为混打。多用真情沟通，少用强制手段，是我们的一条基本理念。我们高度重视多元化调处在化解矛盾中的重要作用，注重访调结合、法调结合、纵横结合，织密“369”立体调解网，纵向建立以区级调处中心为龙头、以镇级调处中心为主干，以村级调解委为基础的3级调解平台，横向强化综治牵头、司法为主、公检法访6部门衔接联动，派驻调解工作室，全领域推动医患矛盾、交通事故、劳动争议、住宅建设等9个专业调解委员会，通过公调对接随警调、诉调对接配合调、检调对接筛选调等制度，在各个阶段嵌入调解元素。目前，全区设立基层调解组织534个，配备专兼职调解员1903名，实现了区、镇、村调解网络全覆盖，近三年累计成功调处案件近2.2万件，一大批矛盾纠纷得到有效化解。为此，涌现出了“全国优秀法官”姜霜菊、“全国模范人民调解员”卢干景、钱鹤飞等一批“金牌调解员”、“专家调解员”和“草根调解员”。
第三，化怨气解怒气，夯实基层基础，变治标为治本。县里不抓村，工作没有根。基层矛盾纠纷大多是由干部不作为、乱作为引发的，不抓好村级治理，就不能从根本上减少矛盾。我们在全区推行以村党组织为领导主体，村民议事会为议事主体、村民委员会为执行主体、村务监督委员会为监督主体的“一委三会”村级治理模式。开展以“三资管理、三调联动、三线齐抓”为主要内容的基层基础工作专项行动，比如“三资管理”不规范、不公开是造成干群之间相互猜忌、关系不和的一大焦点，对此我们坚持“把资产资源理清楚，把财务管理抓紧实，把产权交易统筹好，把‘三资’明细亮出来”，让群众做明白人，达到解惑、释疑、顺气的目的。我们还学习省委举办“县委书记工作讲坛”的做法，在区里开办“村支部书记讲坛”，让村支部书记轮番打擂台、赛做法，在全区深入开展学习钟佰均、争做“吴仁宝式优秀村书记”活动。我们还将中组部部署的“主题党日”活动延伸到村级治理，把“党员活动日、村务公开日、村民议事日、矛盾调解日”以制度形式固定下来，使村务活动早知道、村级工作规范化。
第四，化民风树新风，弘扬乡贤文化，变他律为自律。乡风好，矛盾少。钝化矛盾、构建和谐，一方面靠治理，另一方面还要重视春风化人。今年，我们把“新乡贤文化建设”与抓“工业项目”一样列为区级重点工程，开展新乡贤荐评、示范、传承等“六大工程，评选出爱乡睦邻、勤劳致富等1100多名新乡贤，编印《XX乡贤录》，深化“晒家训、比家风、讲传承”等活动，村树乡贤榜、
镇建乡贤广场、区设乡贤馆，建立80多个乡贤会，组建纠纷调解“和事团”、乡风文明“督导团”等群众组织，开展“凤还巢”系列活动，有效实现了资金回流、企业回迁、信息回传、人才回乡，让“东南飞的孔雀筑巢家乡”，拓展了乡贤人士“乡情粘合剂”“和谐疏导阀”“发展新引擎”的空间，较好地发挥了新乡贤在乡村治理的“桥梁”、乡村发展的“智库”、乡风文明的“榜样”作用。26年如一日扶贫助困、教化乡邻的方敬教授正候选全国道德模范;不忘初心、创业富民的好支书钟
佰均荣获江苏“时代楷模”称号。
我们深知，社会治理不可能一蹴而就，矛盾化解不可能一劳永逸，服务群众、化解民怨、维护稳定是一项永不竣工的工程。我们将以这次会议为新的动力，认真贯彻落实李书记、吴省长讲话精神，动真情、用细功、重实干，切实抓好社会治理，不断化解各类矛盾，扎实推进“两聚一高”新实践、全面建好“江苏北大门”，以优异的成绩迎接党的
十九大胜利召开。
【摘要】近年来，我国各级政府有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解。
【关键词】社会矛盾 和谐 化解 治理 调解
【中图分类号】d920.4 【文献标识码】a
【doi】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.006
目前，我国经济社会发展已进入新常态，如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来，我国各级政府积极探索，采取有力措施，有效地化解了大量社会矛盾，创造了行之有效的地方经验，促进了社会和谐稳定。但是，一些新型的社会矛盾开始涌现，矛盾冲突的强度与烈度也在上升，矛盾博弈策略、手段日益复杂，这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战。正是矛盾的客观存在，产生了改进与完善矛盾治理机制的需要。
社会转型时期我国社会矛盾呈现多元化态势
2013年1月至2016年4月间，笔者所在的课题组先后组织了6次面对基层干部和普通群众的城乡社会调查，包括社会矛盾与社会心态等主题的问卷调查，共获得有效问卷6600余份;同时采取半结构式的个别访谈和座谈会，完成以乡镇、街道党委书记、乡镇长和街道办主任等基层干部为主的访谈600余人次，涉及江苏、山东、湖北、四川、安徽等16个省、直辖市。笔者发现，本世纪以来频发的征地拆迁、劳资纠纷、企业改制、历史遗留等重大矛盾以及交通事故、医患、家庭婚姻、邻里纠纷等人际矛盾仍在高位运行，同时因环境污染、土地流转和民间借贷导致的矛盾纠纷亦快速增长。
2015年4月①，课题组在x省②的4个地级市开展了有关社会矛盾现状的专项问卷调查。调查对象分为干部和群众两个群体。在干部群体看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁(69.14%)、劳资纠纷(45.11%)、农村土地纠纷(42.17%)、环境保护(35.10%)、医疗卫生(29.21%)、涉法涉诉(28.03%)。其余的社会矛盾是：物业管理(27.33%)、邻里纠纷(26.74%)、交通事故(26.27%)、社会保障(25.44%)、历史遗留问题(24.62%)、婚姻家庭(23.44%)。在群众看来，当前我国比较突出的六类社会矛盾是：征地拆迁(55.00%)、劳资纠纷(37.07%)、农村土地纠纷(36.42%)、环境保护(32.26%)、医疗卫生(30.92%)、邻里纠纷(30.72%)、交通事故(26.41%)、婚姻家庭(26.26%)、社会保障(24.98%)、物业管理(19.62%)、历史遗留问题(14.82%)、涉法涉诉(12.39%)。群众与干部对于矛盾的看法，在前五位上是一致的。
我们通过对社会矛盾冲突事件的形成过程、演化逻辑以及化解对策的研究，发现诸多突出的、重大社会矛盾冲突(征地拆迁、劳资纠纷、土地纠纷、环境矛盾、历史遗留矛盾、干群矛盾等)常常冲破既有的制度化渠道，已具有难以妥协的特征，表现出较强的“刚性”特质，我们尝试将这类矛盾概括为“刚性社会矛盾”。“刚性社会矛盾”是一种在社会不同利益群体之间已客观存在的具有明确利益对抗性的社会矛盾。该类矛盾的形成是社会生产力和社会关系发展到一定阶段，伴随着社会结构要素的重新分化与整合而来的必然产物;引发该类矛盾的对抗性利益纷争关涉到其中一方维护生存底线的刚性需求，明显缺乏协商的“弹性”空间;该类矛盾冲突的强度和烈度均远高于其他社会矛盾，目标的合理性与手段的非理性相绞合，往往冲破既有的制度化控制渠道，大量使用非制度化的博弈策略与手段，具有难以协调性;该类矛盾在总量上持续增长，种类上不断衍生，具有较强的再生性;该类矛盾已显现出向政治领域扩展的趋向，在发生机制上由传统的被动反应性开始向主动维权的抗争性转变，地方政府已成为主要的冲突对象;矛盾冲突的负功能比较突出，具有较高的社会风险。因此，从这类矛盾的特性来看，其与一般柔性社会矛盾(发生在个体间的人际矛盾冲突、制度化手段可解决的)有着比较明显的差异。尽管这类矛盾性质依然属于人民内部矛盾，其与改革初期以个体之间的矛盾纠纷为主体的柔性矛盾有了较大的区别。从我们调查情况看，每一个矛盾源，都会形成矛盾的双方甚至多方的获益者与利益受损者。大量的矛盾累积了不同的矛盾受损群体，如被征地拆迁的农民和居民、失业的工人、受到环境污染的人群等，矛盾主体趋于多元化。从矛盾参与主体的形式看，已由过去较为单纯的个人与个人之间的矛盾纠纷，逐步发展为群体与群体之间的矛盾冲突。也有某一群体或个人与企事业单位、某一群体或个人与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾冲突等;从矛盾主体的构成看，有些矛盾已由过去以社会底层群体为主向多阶层共同参与转变，矛盾不再仅局限于农民、下岗失业工人等群体，还常有教师、医生、企业管理人员、中小企业主以及离退休干部等群体参加，特别是在环境污染、劳资矛盾、物业纠纷等冲突中，这种多阶层共同参与的现象更加明显。矛盾源的复杂化与矛盾主体的多元化，为化解矛盾冲突增加了难度。
在干部群体看来，群众在遇到社会矛盾时常常采用的行动方式是：信访(73.38%)、调解(60.66%)、媒体投诉或上网(46.41%)、自行协商解决(40.99%)、采取过激手段直接应对(26.15%)、诉讼(14.02%)、寻求工会、妇联等人民团体的帮助(14.02%)、行政复议、行政裁决(7.89%)。群众认为解决矛盾最有效的三种方式是：调解(74.93%)、自行协商解决(56.64%)和信访(31.02%)。还有就是诉讼(22.10%)、寻求工会、妇联等人民团体的帮助(17.99%)、行政复议、行政裁决(16.55%)、媒体投诉或上网(13.53%)、采取过激手段直接正面冲突(2.33%)。调查结果表明，当前社会矛盾的化解主要是在制度框架内加以解决的，但仍有相当部分人会采取过激手段应对。非制度化矛盾化解方式分为：一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：自我摧残、极端泄愤行为等个体反抗;集体反抗，分为较温和的集体抗议与较强硬的集体对抗两类。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗在方式与程度上更加激烈，如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如，阻止群众走司法渠道解决矛盾;“花钱买平安”;或采取用强力阻止群众反映诉求等。 社会矛盾多元化协同化解机制的内涵
从社会发展与社会治理的需要来看，矛盾类型的多样化与矛盾主体的多元化，需要构建新的多元化矛盾的化解机制。传统的社会管理更多的是以政府行政为主体，以司法为手段的自上而下的单一的矛盾解决机制。中共十八届三中全会进一步提出，创新社会治理体制，改进社会治理方式，必须“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。③从社会建设到社会管理创新，再到社会治理的过程，是一个“摸着石头过河”到主动进行顶层设计，由不自觉到自觉的过程。社会治理理论的提出，标志着执政党主动适应社会变化，进行理论革新。单一的社会矛盾解决机制已经远远适应不了现实的需要，需要贯彻协同治理、综合治理、依法治理的思路，充分调动社会各界的力量，采取不同的手段，解决纷繁复杂的矛盾。与传统思路相比，社会矛盾多元协同化解机制更加强调的是政府与社会各界力量“双向互动”的特征;社会矛盾多元协同化解机制更加强调协商、合作，采取协商民主的方式，通过广泛听取矛盾多方的诉求，统筹协调处理社会矛盾，寻找“最大公约数”，达成解决矛盾的共识。
所谓社会矛盾多元协同化解机制，是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合，形成稳定的一种合作(协同)关系与有节律的活动模式。就是要统筹各种力量，形成相互配合、多向互动的组织框架;就是要发挥诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、协商和解、社会救助等多种解决方式的综合功能;就是要综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段，推动各种解决方式、手段之间的统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动。构筑起“党政领导、综治牵头、司法推动、部门参与、社会协同、法治保障”的矛盾纠纷多元化解决工作体系，使得矛盾纠纷以最适合的方式得以及时有效解决。
化解主体多元化。社会矛盾多元化协同化解机制中，化解主体有多个：一是司法机关，主要是公安机关和法院。对涉法涉诉的矛盾纠纷，在进入司法程序之前由公安机关或法院进行调解，减少了矛盾纠纷化解成本。如果调解不成功，进入诉讼程序，矛盾化解主体就是法院。二是国家行政机关或准行政机关。行政调解、行政仲裁、行政复议的主体是国家行政机关，也有一些准行政机关承担化解矛盾的职责，例如劳动仲裁委员会等。三是社会力量。社会力量的内涵很广，主要指各种社会组织，如行业协会、商会、行业工会等;也指社会力量，如律师、新闻媒体、人民调解员等。不同的主体其处理结果的效力区别很大，司法机关和行政机关的处理结果具有国家强制力，而社会力量的处理结果不具备国家强制力。四是基层街道(乡镇)、社区的矛盾化解力量。五是矛盾双方的当事者。不同主体在解决矛盾的过程中在主导性的选择权利、选择渠道、选择方式上是不同的。
化解机制多元化。社会矛盾处理中，要对各种矛盾化解机制进行整合，协同运用这几种机制，使它们共同发挥作用。与矛盾类型和化解主体相对应，可以形成四大机制，即以司法机构及法律规范为主的司法化解机制;以国家行政机关或准行政机关及行政规范为主的行政(如调解、仲裁、复议)化解机制;以社会组织、专业性社会机构及行业规范为主的社会化解机制;以基层社区组织与社会名流及道德规范、乡规民约为主的社区矛盾化解机制。法律规则无疑是化解矛盾的底线，但司法化解不能解决所有的矛盾，而且成本较高、效率较低。行政化解易产生强制性，不适宜复杂的矛盾。社会化解机制与社区化解机制有着历史文化传统、社会心理习惯和公众认同的强大的文化氛围，是一种低成本、高效率的化解机制。多元化矛盾化解机制形成，需要在司法机制与行政机制以外，能够接受、容纳社会化解机制与社区化解机制。
化解方式多元化。制度化解决矛盾的这种方式主要有协商、谈判、调解、仲裁、诉讼等，其主要特征是双方在利益争论的焦点上无法达成共识时，能够以制度许可的手段加以解决。现在要引进非制度化的，但是行之有效的诸多矛盾化解方式。在矛盾化解准则方面包括道德规范、地方自治规范、市民公约、行规、团体章程、村规民约等社会性、地方性、民间性的柔性规范为主的化解规范，并在法规的基础上，通过理、义、情等手段调解矛盾。它们具有引导、约束组织成员、团体成员、社区成员自觉遵守国家法律、社会公德的重要作用。另外，民族习惯、宗教文化中也有许多倡导和平、宽容、妥协的内容可以作为化解矛盾的思想与做法。
社会矛盾纠纷多元化解机制的初步形成
面对实际生活中形形色色的社会矛盾，基层政府在矛盾化解中做出了各种努力与探索，在以下几个方面取得了进步。
对社会矛盾纠纷需要多元化解机制形成共识。原有的行政治理系统已经无法应对错综复杂的社会矛盾的治理。在当前社会矛盾多元化的情况下，大量的非制度化矛盾化解方式自发地形成。一是民众常采取的非制度化方式。主要包括：其一，通过自我摧残、极端泄愤行为、“闹访”、“缠访”等形式的个体反抗;其二，集体反抗。较温和的集体抗议是指通过集会、游行、示威等非暴力的方式表达利益诉求，而较强硬的集体对抗如封堵交通道路、围堵冲击政府等，通常都有暴力的成分。二是政府采取的非制度化方式，如阻止群众走司法渠道解决矛盾、“花钱买平安”、用强力阻止群众反映诉求等。民众与地方政府中大量非制度化化解矛盾方式的出现，反映了现有矛盾处理机制的局限与弊病。通过对这些问题的反思，政府与学界已经初步形成了共识，过往单一的行政――司法化解矛盾的体系，已经无法适应新时期大量矛盾的处理与化解。需要转换观念，借助社会力量针对多元化的矛盾构建多元化的矛盾化解的新体系与新机制。
社会矛盾纠纷多元化协同解决体制的初步形成。社会矛盾纠纷多元化解决机制的实现需要行政机关、司法机关、社会力量多方协同、广泛参与，建立完善的组织框架，理顺关系、优化流程，以实现社会矛盾的有效化解，各地建立起统一的社会矛盾调处中心作为社会矛盾解决平台。根据本课题组的调研，提炼部分地方的先进经验，总结出社会矛盾纠纷多元化解决体制。根据地方经验，从市级到社区建立四级大调解工作网络，依次是市大调解指导委员会、区(县)调处中心、街道(乡镇)调处中心、社区(村)调处站。有了实体化的调处中心，能为群众提供“一揽子解决”诉求的服务平台，让群众在家门口反映诉求，就地解决矛盾。市大调解指导委员会主要是对一些重大矛盾发挥指导协调作用，不具体处理问题。区(县)调处中心主要承担接待受理、分流指派、协作调度、检查督办以及重大矛盾纠纷调处五项职责。调处中心主任由政法委书记或综治办主任担任，相关部门分别派人进驻调处中心，包括两类，一类是处理矛盾的直接部门，如法制办、信访局、法院、公安局;另一类是预防矛盾和矛盾多发领域的管理部门如人社局、城乡建设、城管、医疗卫生等。调处中心设立受理窗口负责接待群众来访，受理上级交办或相关部门转来或镇调处中心请求协调办理的事项。分类处理窗口按照人民调解、行政调解、司法调解、访调对接、劳动人事争议调解、专业调解的分类，分别负责不同类型社会矛盾的调解处置。专业调解主要是处理医患、交通事故、劳动人事争议、职工维权、妇女儿童维权、征地拆迁、环境保护、物业管理、消费、物价等多发矛盾，按职能分类调处矛盾纠纷;法律服务窗口主要负责法制宣传，为群众提供法律咨询服务、法律援助等，解决重大的社会矛盾及其引起的群体性事件。 经济杠杆的本义是国家或经济组织利用价值规律和物质利益原则影响、调节和控制社会生产、交换、分配、消费等方面的经济活动。社会矛盾化解方面，也可以利用经济杠杆来协调矛盾相关人之间的经济利益关系，从而达到化解社会矛盾的效果。我国的大多数社会矛盾从根本上来说就是经济利益分配不当所导致的。对于矛盾相关人来说，利益补偿是其最关注的根本问题，解决了利益补偿问题，此类社会矛盾就可以很好解决。应该说，我国各级政府采取了很多种方式，为社会矛盾相关人提供利益补偿，例如拆迁补偿款、安置补贴、征地补偿等，有助于矛盾的解决。各级政府财力越来越雄厚，群众的生活标准也日益提高。在法律法规和财力允许的前提下，政府根据经济发展水平相应提高了矛盾相关人的补偿标准，有利于矛盾的化解。有些地方发挥保险在社会矛盾化解中的作用。针对矛盾多发领域，推广医疗事故责任险、环境污染责任保险、机动车交强险、安全生产责任险、校园方责任险、食品安全责任险等保险种类，充分发挥保险在矛盾纠纷化解、风险预防等方面的重要作用，为妥善化解矛盾纠纷提供新的途径。支持保险公司等机构及时全程介入矛盾纠纷化解工作，通过构建完善的强制保险体系，把保险作为一种经济杠杆来解决社会矛盾，与社会矛盾调解互相补充。但是，不少经济补偿远远低于矛盾相关人的期望值和现实需要，而且不同时期的补偿标准差距过大也导致了新的矛盾产生。
专业性机构的调解。随着经济社会发展，劳动争议、征地拆迁、环境保护、医患纠纷、校园伤害、交通事故等具有行业性、专业性特点的矛盾日益增多。针对一些专业性很强的社会矛盾，需要用不同的调解标准对症下药，需要专业人士的介入，需要在社会矛盾突出的行业(领域)建立专业调解机构，充分发挥行业性专业调解组织在专业性社会矛盾化解中的作用。有些地方按涉企、涉农、涉地、涉房、涉法、涉教等类别，由行业组织来牵头，成立了不同的专业矛盾纠纷调处机构，专项对口调处重大疑难矛盾纠纷。还有些地方在矛盾纠纷多发、高发领域和行业，采取派驻制办法，设立专门调解室，集中受理调处各类矛盾纠纷。行业协会、商会、集贸市场联合会、企业联合会等各类社会组织的优势，吸引、凝聚这些社会组织力量，引导这些社会组织参与到矛盾的化解中去，有针对性地解决同行业间、专业内经常发生的矛盾纠纷。
社区调解。社会治理依赖于群众的自治，这种自治不是杂乱无序的，要通过社区为载体来实现。在一些社会矛盾化解过程中，乡规民约、社区规范是农村村民、城市居民公认的、约定俗成的规矩和行为准则。在乡村中存在一些家庭纠纷、邻里纠纷、违规占用宅基地等行为，这些事情“行政不好管，法律管不好”。运用人情、习俗、礼仪、规矩等“乡规民约”作为和解的措施，通过批评和自我批评、协商和解，减少矛盾冲突，对于社会矛盾的化解具有特殊的作用。村一级建立村规民约，在乡这一级有乡规民约，经过村民代表的讨论形成规矩、章法，对于村民有一定的约束力，营造良好的村风。在村(社区)大力发展“公道会”“好人调解室”等民间调解组织，有“理”大家评，有“话”大家听，广泛发动群众解决矛盾纠纷。⑤
法律手段是化解社会矛盾的最重要手段，但不是唯一手段，因为社会矛盾复杂多样，法律并不能涵盖社会的方方面面;法律手段程序严格，时间较长，成本相对较高，一些简单的矛盾不必走法律程序。此外，我国传统社会中，“无讼”的传统依然存在，普通民众还不习惯于用法律手段解决社会矛盾。“我国法律现代化过程中所面临的主要困境就是在判断事情对错时，现代性法律依据的是‘法理’，而中国人依据的是‘情理’”。⑥因此，除了法律有明确规定的、复杂的、重大的矛盾之外，较小的矛盾纠纷，可以将情理道德、公序良俗、传统习惯等因素引入具体矛盾的解决过程中，运用情、义、礼手段，在融通法律与社会联系的同时，进一步有效增加司法的亲和力。中国人向来比较注重面子，基层干部在解决社会矛盾时如果能充分尊重矛盾相关人，给足面子，矛盾相关人得到心理满足之后，再进行政策法规的解释，效果会比较明显。基层干部借助矛盾相关人的亲属、邻里、朋友、老乡等初级群体网络，借助这些社会网络的力量来劝导矛盾相关人，使矛盾相关人与遵纪守法，降低期望值，达到化解社会矛盾的目的。
社会矛盾多元化矛盾化解机制的改革
从根源上化解社会矛盾是根本，此外，在思路、制度、政策、机构、队伍、资源等层面也有大量的工作可以改进。当前在构建多元化矛盾协同化解机制中，需要做的工作是：
在战略上树立以防为主的矛盾化解思路。社会预防注重矛盾源头预防和事前预防，改善矛盾产生的因素与社会条件，以最小的代价顺利度过社会转型期，以达成和谐社会目标。预防和化解社会矛盾是社会治理的核心要务。现行社会治理体系中依然存在漠视社会预防的情况。一是社会预防观念缺乏。社会预防是基础性工作，短时期内难以看到政绩，现行的考核监督体系未将社会预防纳入，致使基层政府参与社会预防积极性不高。一些地方依然急功近利，为政绩不择手段，许多项目、决策不顾长远、不顾环境、不顾群众利益，成为引发社会矛盾的根源。二是社会预防体制不健全，主要表现在两个方面：其一，缺少经费预算。各地从财政中专门拨出一定的资金设立“维稳”专项经费、信访补助专项资金等用于事后处置。特别是群体性事件出现后，政府不计成本代价将其“扑灭”;而对于社会矛盾的事前预防则存在舍不得花钱、财政投入不足、后续投入不足、支持主体和方式单一等缺陷。其二，缺少预防力量。社会预防缺乏常态化的组织载体，仅有一些承担社会矛盾预防功能的职能部门之间往往各自为政，缺乏有效的综合协调，甚至彼此之间存在职能的替代与程序设计上的重复、信息封闭等问题，难以整合力量。三是社会预防机制不合理。在现行的机制下，主要负责社会矛盾治理的部门以政法委、综合治理办公室，公检法等单位为主，这些单位都是惩处性的事后处置部门，其管理者的视野、知识结构及其机构的职能、权限等限制了社会矛盾的基础性预防工作。正是这种理念的缺失、体制性障碍、机制性束缚制约了社会预防的建设，使得引发社会矛盾的诱因与导火索没有得到有效预防，持续引发大量的社会矛盾。更新治理思维、转变治理方式，把社会预防作为化解社会矛盾的基础已经成为构建和谐社会的一个重要而紧迫的课题。社会预防以“未雨绸缪”“防患于未然”为主要目标，由各方社会力量共同参与，通过运用一定的治理策略，从理念、制度、机构、队伍、机制等，对社会矛盾进行事先预测和分析，以达到防止和控制矛盾的生成、生长，将社会矛盾消灭在萌芽状态或将矛盾的负面影响降到最低限度的积极社会行动。社会预防是一个动态过程，贯穿于社会治理的全部过程。 在队伍建设上要专业人才与经费保障并举。要突破政府单独作战的困境，提升化解矛盾队伍的专业能力。市级矛盾级调处中心要建立调解专家库，根据不同专业矛盾，整合社会资源，广泛吸收人大代表、政协委员、律师、司法公证人员以及各行业专家学者(如社会学、政治学、法学)，为重大、疑难、复杂的矛盾纠纷提供指导性处理意见。⑦区(县)、街(镇)矛盾级调处中心依据当地的实际情况，负责选拔、招聘、培训、管理、调配专职调解员与兼职调解员，培养一支专、兼职结合的调解队伍。提高调解员的专业化水平，可以对调解员进行分级认证管理，根据其调解水平的不同，认定为不同等级。⑧此外，矛盾化解队伍中还要引入三种专业人才。一是司法人才。应该通过“三官一律”(法官、检察官、警官、律师)进社区(村)等措施，鼓励和支持司法人才下沉到基层一线，参与社会矛盾化解。二是社会工作人才。通过政府购买服务等方式，鼓励和支持街道(乡镇)、社区吸纳和使用社会工作人才，让社工在基层一线化解社会矛盾中发挥积极作用，预防和解决社会问题。三是心理咨询人才。当前，不少矛盾当事人心理偏激。对此，先心理疏导后解决矛盾起到了良好的效果。⑨在加强队伍建设的同时，要加强基层干部的激励机制建设，解决好“权力无限小，责任无限大”的问题，加大对基层政府化解矛盾的支持力度，将权力和财力向基层下沉，保持权力与责任的均衡性，使干部有能力、有动力解决社会矛盾。上级政府要营造宽松的工作环境，理解和支持基层干部，对勇于迎着矛盾上的干部、善于处理矛盾的干部要表扬奖励，进行广泛宣传，树立典型，并作为干部晋升的一个重要依据。媒体要采取群众喜闻乐见的方式宣传公正清廉、勤政为民的基层干部，改变舆论对基层干部“污名化”的现象。定期安排一定的职数从村干部中单列考录公务员，同等条件下优先录用优秀村(居)干部。处置社会矛盾需要投入大量的资金，为了保障社会矛盾化解工作的顺利开展，需要落实社会矛盾专项经费，由综治部门牵头筹集专项经费，列入专项财政预算，用于基层调解工作室建设、调解员工作补贴和个案补贴等。从基层经验来看，可以政府购买服务的方式，将调解经费、个案奖补、部门专业调解等列入财政预算，以此保障专职调解员的教育、培训、管理、考核与矛盾纠纷的相关费用支持，实现矛盾的有效化解。
在制度上要改革矛盾化解的瓶颈。应改进不分青红皂白的“一票否决”制及其变相的“通报制”。要实事求是地看到有些矛盾是解决不了的，有些是可以解决的。引起矛盾的原因，有些在政府，有些不在政府。现行对待进京“非访”的不分是非、不讲原因、不讲道理的通报，极大地挫伤了基层干部化解矛盾的积极性，产生了较大的负效应。考核制度要在分清责任、原因的基础上落实，区分尽职、不作为、乱作为等几种不同情况。各级行政机关和司法机关要建立矛盾纠纷解决工作责任制，明确领导干部化解社会矛盾的责任，将职责落实到人，以防止因其不作为而致使一些矛盾纠纷被推到上级部门去处理，增强工作合力，避免部门之间推卸责任。
在预防上要完善风险评估机制。当前，各地项目风险评估已经展开，政策风险评估也较为谨慎，但决策风险评估还没有进行。我们迫切需要制定社会稳定风险评估规则与办法，建立整体的社会风险评估机制。对于可能引发社会矛盾的重大项目，在实施之前开展风险评估，通过入户调查、材料公示、听证等环节，进行信息公开，广泛征集意见，解决群众的合理诉求，对于不合理诉求做好疏导工作。一是以企业改制、征地拆迁、涉农利益、教育医疗、环境保护、安全生产、食品药品安全等容易引发社会矛盾的领域为重点，定期进行重大矛盾源的风险评估。二是以重大项目为重点，进行定向评估。这一工作目前还比较粗糙，需要精准化。三是以重大决策、社会政策为重点进行评估。在涉及群众切身利益的重大决策出台之前，需要进行决策评估，请第三方评估机构参与，从居民中进行抽样调查，分析研判群众对重大决策的看法，充分尊重群众意见，争取群众理解。对于群众普遍反对的决策，按照决策程序依法终止或修正。实现社会风险评估的全覆盖，并将风险评估的结果作为政府决策的重要参考和依据，以防止新的重大社会矛盾的产生。
在治理力量上要建构社会组织的协同机制。有效化解社会矛盾，不能仅靠行政机关和司法机关的力量，还需要依靠社会力量的积极参与。要大力发展“独立第三方”的专业调解组织建设，鼓励行业协会及其他社会组织设立调解委员会，发展专业性行业性调解，充分发挥他们的专业优势，推进专业类调解的社会化，例如医疗纠纷、劳资纠纷、消费纠纷、物业纠纷、交通纠纷、金融纠纷、征地拆迁纠纷等。充分调动社会力量的积极性，完善社会力量的引入机制。一是为各类化解社会矛盾的社会力量成长创造宽松的制度环境，明确社会力量参与化解社会矛盾的界限、程序、购买服务的经费保障、优惠政策等，让社会力量参与社会矛盾化解有法可依。二是政府要真正简政放权，将社会力量能够解决的矛盾放手给社会，公共资源更多地向社会组织转移释放。三是设立社会力量化解矛盾的专项经费，加大人财物投入的力度，完善政府向社会力量购买服务的机制，由政府花钱养人、养机构向购买优质服务转向，鼓励社会力量主动化解矛盾，根据化解矛盾的效果提供补贴等形式的经费保障。四是政府要做好监督和指导。简政放权并不是简单的一放了之，要对社会力量化解社会矛盾提供法律法规指导，加强监督，防止违法违规。加强行业性专业性调解组织制度化建设。
在化解路径上要建立社区微观治理机制。将社会矛盾消除在萌芽之中的关键，就是将矛盾抑制在社区中。将治理的资源、人员、资金等下放到社区，在社区中形成“微治理”的状态。一是完善社区自治组织。自下而上由社区居民自行选举产生社区自治组织，选举品质良好、热心社区的居民加入社区自治组织，这些居民骨干同时也是社区人民调解委员会的成员，负责社会矛盾的排查和处理。二是引进司法、社会组织等力量。建立社区民警工作室、社区法官工作室以及律师工作室，指导社区化解社会矛盾。此外，还要引进心理咨询、志愿服务等力量，形成多元共治化解社会矛盾的合力。三是完善信息排查机制。社区干部和自治组织负责人要主动下沉到群众中去，实时掌握居民中存在的苗头性、倾向性问题，防止矛盾激化。对社区内的矛盾纠纷，主动出面解决，迅速靠前调解，不推诿回避，防止社区矛盾扩大化，做到“家庭纠纷不出户，小纠纷不出社区”。可以充分发动居民骨干，以及“老娘舅”“老舅妈”等调解员参与到社会矛盾化解中去。第一时间发现可能引发矛盾的各类问题、第一时间化解矛盾、第一时间将信息整理上报。将社会矛盾在萌芽时期就有效地化解，避免矛盾扩大化。 在矛盾难点上要攻克疑难矛盾的化解。在化解矛盾纠纷中，基层干部面临的最大困扰是：少部分坚持无理诉求、缠访闹访人员的无理纠缠，这些人员虽然数量不多(据基层干部测算，这类人约占当地人口的万分之一)，但牵扯了基层干部的大部分精力，浪费了大量资源。对于此类老上访户的处理，建议从以下方面着手：首先，分类分流处置。区别对待老上访户的有理诉求和无理诉求，切实做到“诉求合理的解决问题到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位”。如果信访人诉求合理或有合理成分的，要积极协调政府相关职能部门，督促他们解决实际问题，切实维护群众合法权益;对于诉求无理、缠访闹访的，应该根据《信访条例》和相关规定终结备案后，信访机关上下一致，尤其是国家信访局以不受理、不统计、不交办的原则对待，真正实现无理信访事项的退出;对于确需到上级行政部门申诉复议的，分流到行政复议渠道进行有限次度的申诉复议。对于涉法涉诉案件应回归到司法渠道解决，将涉法涉诉的信访案件转交法院审理，通过法律程序、法律手段解决，严格执行法院判决，避免终审判决后进入无限申诉的怪圈，彰显法律的公正性和权威性。对恶意滋事并有违法行为的，依法严肃处理，让当事人为“非访”行为付出代价，树立起执法必严、违法必究的鲜明导向。⑩
其次，建立甄别机构。建立甄别机构是为了建立矛盾的终结机制。世界上大多数国家解决矛盾的机制是法律。而在我国法律的终结机制没有形成，这与我国的无法可依、有法不依、执法不严的文化环境有关。民众对法律没有敬畏之感。当法院的判决生效后，当事的任何一方，可以司法不公为理由，通过信访的渠道来否决法律的裁决。于是，一个从司法渠道来讲已经解决了的矛盾，又从信访渠道重新开启了解决的途径，从头再来。这不仅仅是浪费了大量的司法资源的问题，而是反映出没有一个终结矛盾的社会机制。目前，终结机制有其特殊性，要考虑到中国的国情，执行甄别机制的组织是一种各方面代表的临时机构。这种机构是在法律、信访、行政机制失效的情况下的特殊机构，兼顾到情理法。情与理，就是乡理乡情，法是法规。发挥社区舆论的作用，通过公开信息，让周围的邻里依照相关的法律、政策、程序来辨别矛盾冲突的是非曲直。因此，这种甄别机制必须要有社区的居民代表参加，主要有三种人参与，一是矛盾申诉一方的当事人、亲属、亲戚，二是人民调解员，三是要有社会力量如社区组织、律师、社区中有威望的群众领袖参加。这样不是矛盾冲突的一方面对政府基层组织了，而是有了第三方的力量。矛盾处理的过程，不是在信息封闭的情况下进行了，而是在信息公开的情况下进行。仲裁者不只是政府基层组织，而是社会的各方面的力量。政府的基层组织从矛盾的一方解脱了出来。一旦矛盾通过这种建立在社区中的甄别机构甄别后，就具有民间舆论的力量。以人民调解的方式，在法院中备注，也具有法律的效力。矛盾一经甄别后，就是最后的定性。如果矛盾当事人反复不定，再去上访。法律、信访、行政部门不予支持。对这类甄别过的矛盾，也不记录在进京通报、干部考核中。这将使基层干部从通报制中解脱出来，从而可以理直气壮地执行党的方针政策，解决无理取闹的问题。
(南京大学社会学院博士生杜伟泉对此文有重要贡献。本文系国家社科基金重大项目“我国刚性社会矛盾趋势分析与化解对策研究”的阶段性成果，项目编号：14zda061)
注释
此次调查将调查对象分为干部群体和群众群体。干部群体调查问卷共计发放880份，实际回收问卷共857份，问卷回收率为97.39%，有效问卷为849份，有效回收率96.48%;群众群体调查问卷共发放2160份，实际回收问卷共2070份，问卷回收率为95.83%，有效问卷为2018份，有效回收率93.43%。
限于保密原则，调查地点采用匿名的方式。问卷调查获取的样本对社会矛盾的感知是一种主观看法，与实际矛盾发生的频率无关，而是对矛盾的后果、矛盾的影响、矛盾的冲击程度的一种看法。
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，北京：人民出版社，2013年，第49页。
所谓大调解，是指以党委政府统一领导、政法综治牵头协调、调处中心具体运作、司法部门业务指导、职能部门共同参与、社会各界整体联动的解决纠纷制度。
例如，南京经济开发区成立了韩国商会人民调解委员会，利用韩国商会的人力资源和栖霞区内的调解资源相结合的形式，化解了大量的韩资企业内的矛盾纠纷，如劳资纠纷、经济合同纠纷、民事纠纷等，处理时间短，效率高，不收费，达成的调解协议又能得到履行，这些人民调解的优势让韩资企业非常认同。
郭星华等：《社会转型中的纠纷解决》，北京：中国人民大学出版社，2013年。
如江苏南通市成立了医患纠纷人民调解工作法学专家咨询委员会和医学专家咨询委员会，为各区医调委调解疑难复杂医患纠纷时提供专业咨询意见和调解建议，大大增强了人民调解化解医患纠纷能力。
例如江苏南通推进调解员队伍职业化建设。2013年，该市专门制定了《南通市调解专业人员职业水平考试和评价实施办法(试行)》，《办法》确立了专业调解员的准入机制，详细规定了调解员职级评定、晋升、管理、待遇等方面的内容，有力地推进了调解人员专业化。
深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作,是党中央从改革、发展、稳定的大局出发,着眼于维护国家长治久安、保障人民安居乐业、促进经济社会发展而作出的重大战略部署和要求。近年来,我院积极履行检察职能,转变执法理念,创新工作模式,积极化解各类矛盾纠纷,维护社会和谐稳定,取得了较好的法律效果、社会效果和政治效果。
一、转变执法理念,将化解矛盾纠纷工作贯穿执法办案始终
按照社会主义法治理念的要求,检察机关要以创建和谐社会为目标,以人民满意为标准,积极调处矛盾纠纷,更好地服务于经济社会发展。但在司法实践中,仍有不少干警认为,只要严格依照法律规定执法办案就尽到了职责,至于案件存在的矛盾是否得到化解,并不在自己的职责范围之内。对此,我院从转变执法理念入手,通过深入开展社会主义法治理念教育、科学发展观教育和检察官职业道德教育等一系列主题教育活动,引导干警把认识统一到中政委和高检院的重大决策部署上来。
一是引导干警牢固树立社会主义法治理念,把每一个执法办案行为当作促进社会和谐的实践,不断规范执法行为,防止在执法办案过程中因执法不公、执法不严产生新的社会矛盾,引发涉检信访。
二是引导干警把化解社会矛盾纠纷贯穿于执法办案始终,克服就案办案、机械办案的错误思想,强化“人人都是化解矛盾主体”的意识,在执法办案中主动开展释法说理、心理疏导等工作,化解积怨和纠纷,协调各种利益关系。
三是引导干警牢固树立“执法办案是业绩、化解矛盾也是业绩”的政绩观,使干警不仅将“案结事了”作为工作目标,还将“案结心服”作为价值追求,正确衡量法律监督工作成效。
二、强化工作措施,突出执法办案化解矛盾纠纷的效果
执法办案本身就是解决矛盾纠纷、修复社会关系的工作,是检察机关推进社会矛盾化解的首要任务和基本途径。我院严格遵循执法想到稳定、办案考虑发展、监督促进和谐的思路,在加大执法办案力度的同时,努力化解各种矛盾纠纷,实现执法办案化解矛盾纠纷的效果。一是重点查办有可能引发深层次社会矛盾和群体性事件的职务犯罪案件。严肃查办群众关心、关注的征地拆迁、环境污染、社会保障、安全生产、涉农利益等领域的贪污贿赂和渎职侵权犯罪案件,这些案件往往关系到群众的具体利益和生命财产安全,危害面广,容易引发社会矛盾和群体性事件。金滩镇古塘村村民因不满镇纪检部门未能查出村干部的经济问题,集体上访,拦堵国道,社会影响很大。获此信息后,我院立即组织干警稳定村民情绪,依法展开初查,一举突破了村党支部书记李某受贿、贪污案和会计李某、前任党支部书记李某贪污案,从着手调查到移送法院起诉,我院仅用了38天时间。后来,法院对三人作出了有罪判决。案件的迅速查处,赢得了村民的高度称赞,平息了一起群体性事件。
二是全面贯彻落实宽严相济刑事司法政策,减少社会对立面。制订了《侦查监督工作贯彻宽严相济刑事司法政策的实施细则》和《对犯罪嫌疑人适用不起诉决定规则》,对适用不捕、不诉的情形及标准作了明确规定,对初犯、偶犯、过失犯罪、未成年人犯罪及因邻里、亲友纠纷引发的轻伤害案件,注重落实从宽处理政策,增加社会和谐因素。在审查起诉夏某故意伤害案件时,发现夏某因家庭琐事将自己的亲弟弟打成轻伤乙级,在审查批捕阶段拒绝赔偿医药费。鉴于此案是因亲友纠纷引发的轻伤害案件,承办案件检察官从减少社会矛盾,增加社会和谐因素出发,在认真做好夏某工作的同时,主动找到其弟弟,动之以情,晓之以理,经过努力,两兄弟尽释前嫌。夏某委托家属赔偿了2000元医药费,其弟弟也原谅了夏某,书面请求不要追究哥哥的刑事责任,并主动帮哥哥家里干农活。综合整个案情,我院正确适用宽严相济刑事政策,依法对夏某作出相对不诉决定。释放时,夏某弟弟还亲自到看守所接他回家。三是做到有案必查,推行首办责任制。在信访接待中认真落实首办责任制,采取定专人、定期限、定责任的方法,对群众的举报控告做到每件必查,件件有回音,事事有答复,有效地将
矛盾化解在基层,解决在萌芽状态,止息在检察环节。2008年6月,白水镇蝉溪村委会20余名村民集体上访至我院反映该村组长陈某涉嫌贪污,要求立即查处,给村民一个交代,否则就要到省里、中央上访。接访后,我院指定专人调查,排除了陈某的贪污嫌疑。为消除群众的误解和顾虑,我院将帐目在村里张榜公布,并召集上访群众面对面反馈,得到群众的一致认可,均表示不再上访。
四是完善民行申诉案件矛盾化解机制。我院牢固树立和谐司法理念,对法院确有错误的裁判,依法提出抗诉或再审检察建议,努力化解因错误裁判而导致的公权力与私权力之间的矛盾。对正确的民事行政判决、裁定,借鉴刑事诉讼中的证据开示制度,充分运用不抗诉说理,创新民行申诉案件息诉机制。在不抗诉决定书中,充分运用法理知识,从实体和程序等方面对案件事实和证据逐一展开说理,深入阐述申诉人败诉的原因,化解他们心中的疑团,帮助他们找到正确的维权途径。同时,与审判机关、司法行政机关共同搭建和解息诉工作平台,形成和解息诉工作合力,达到服判息诉效果,维护司法权威。两年来,我院共受理各类民事行政申诉案件22件,其中向市院提请抗诉8件,成功息诉14件。
五是依法妥善办理刑事赔偿案件。刑事赔偿案件申诉人本身对执法部门就存在抵触情绪,如不妥善处理好赔偿问题,就会引发上访。近年来,我院坚持以人为本,认真对待群众的诉求,依法成功办理了三件刑事赔偿案件,合理、合法地化解了矛盾纠纷。今年,我院公诉部门在审查赵某涉嫌职务侵占案时发现该案证据发生了变化,赵某不构成职务侵占罪,而是构成侵占罪,为自诉案件,遂建议公安机关作撤案处理。吉水县公安局以“我局办理的赵某职务侵占案,因在侦查过程中,发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任”为由,决定撤销此案,并将赵某释放。于是,赵某便以“公安机关错误拘留,检察机关错捕”为由,要求我院与吉水县公安局共同赔偿其损失。当时赵某情绪非常激动,声称如不帮其解决问题,便要向上级有关部门反映。我院控申部门受理后,立即对赵某案件进行全面认真审查,认为赵某涉嫌侵占罪一案,并非不追究刑事责任,而是告诉才处理的案件,由人民法院直接受理。根据《国家赔偿法》有关规定,
赵某申请赔偿的情形不属于国家承担赔偿责任的情形。经我院检委会研究决定,对赵某的申请不予支持。作出不予赔偿决定后,案件承办人及时将不予赔偿决定书送到赵某手中,并对照法律条文逐条向赵某解释,赵某对我院的答复表示满意。
三、创新工作模式,搭建化解社会矛盾纠纷平台
我院积极探索建立健全行之有效的矛盾纠纷化解调处机制,全方位、多角度构建化解矛盾纠纷平台,推动矛盾纠纷化解调处工作纳入良性循环轨道。
一是设立法制村主任化解基层矛盾纠纷。制定《关于立足检察职能努力化解基层社会矛盾的实施意见》,抽调36名干警兼任36个村委会法制主任,负责化解农村矛盾纠纷,开展社区矫正工作,推动村务公开,宣传法律知识等。4月份以来,36名法制村主任共向村民提供法律咨询100余人次,发放宣传材料4000余份,化解各类矛盾纠纷7起,受理举报线索2件,取得初步效果。
二是探索开展刑事被害人司法救助工作。针对我国刑事司法制度中被害人权益保护制度缺失这一现实,我院结合工作实际,积极探索对特殊案件被害人刑事救助,最大限度实现司法人性化,弥合犯罪给被害人带来的创伤,减少社会矛盾。吉水八都“5·8”特大恶性杀人案发生后,我院迅速行动起来,一边组织侦监、公诉部门干警提前介入,引导侦查取证,一边组织控申部门干警配合县、镇政府做好善后和被害人家属安抚工作。考虑到犯罪嫌疑人没有经济赔偿能力,及时建议采取司法救助的办法,来抚慰被害人家属的痛苦与伤害,尽快化解矛盾冲突,因而在较短时间内帮助被害人家属将八具死者尸体妥善火化安葬,遏制了事态的进一步恶化。
三是建立涉检信访风险评估预警机制。我院要求办案部门在拟作出不捕、不诉、不立案、不提请抗诉、撤案或查封、扣押、冻结财产等处理决定时,必须对案件发生信访的可能性进行预测,然后根据预测结果,找准切入点,制定息诉工作预案,明确责任部门和责任人,及时排查化解矛盾,防止因执法不当引发涉检信访。
四是创新来访预约新模式。我院对不熟悉法律知识并对接待干警阐述的法律依据心存疑惑的来访者,先行提供与案件相关的法律及司法解释,供其回去研读熟悉,再预约下次来访时间。这样,由于来访者已经研读了相关的法律条文和司法解释,再次来访时就会更容易沟通。来访预约新模式的建立,既起到了宣传法律知识的效果,又彰显了检察机关执法为民理念。
用调解化解社会矛盾
以服务创新社会管理
成立巡回法庭，由法院对道路交通事故赔偿纠纷案件进行审理，这一做法开辟了交通事故“处理、调解、诉讼、赔付”的绿色通道，有效地简化了诉讼程序，提高了工作效率，极大地方便了群众，是进一步探索新形势下处理交通事故损害赔偿纠纷，维护当事人合法权益的创新举措，是禅城法院与禅城交警第一大队共同创造的一个亮点，具有十分重要的意义。他要求在下一阶段，各区大队要虚心借鉴禅城交警第一大队交通事故巡回法庭的成功经验，迅速行动起来，紧密结合本大队的实际，积极主动与当地法院联系、协调，认真筹措成立交通事故法庭的具体事宜，尽快建立交通事故巡回法庭，并力争“三个提高”，一是使工作效率提高;二是使社会效果与执法效果有机统一，执法水平得到提高;三是使人民群众的满意率进一步提高。张凯军副局长还强调，各级交警部门要在实际工作中坚决创新工作理念，要本着“执法为民”和“司法为民”的原则，虚心向法院部门学习，切实提高办案质量和办案效率，最大限度地保障当事人的合法权益，齐心协力建设平安、和谐的佛山交通。
关于建立完善道路交通事故巡回法庭和人民调解工作机制的实施意见
各相关单位：
为及时有效地依法调解处理道路交通事故纠纷，整合公安机关、司法行政机关和审判机关资源，发挥各自职能优势，创新道路交通事故民事赔偿机制，更好的体现为民、便民、利民、爱民的执法理念，充分发挥巡回法庭与人民调解机制在构建和谐社会中的重要作用，从而使人民群众的合法权利依法得到保护，人民群众的合理诉求依法得到支持，人民群众的实际困难依法得到解决，为构建“和谐深圳”、“平安深圳”营造良好的法治环境。根据中共中央办公厅、国务院办公厅转发最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》中提出的要求，现结合我市实际，就关于建立完善道路交通事故巡回法庭和人民调解工作机制提出以下实施意见。
一、指导思想
为深入贯彻落实科学发展观，努力实践“立警为公”、“执法为民”的宗旨，更加有效地促进社会和谐稳定，针对当前深圳道路交通事故及损害赔偿矛盾纠纷频发的突出特点，建立健全解决道路交通事故民事赔偿的巡回法庭以及调解民事纠纷的人民调解组织机构，充分利用司法调解和人民调解的手段化解因交通事故引发的社会矛盾，通过说服教育、规劝疏导，促使纠纷各方互谅互让、平等协商、自愿达成协议，最大限度地减少和消除不和谐因素，通过建立完善道路交通事故巡回法庭和人民调解工作机制，着力构建人民调解、行政调解、司法调解衔接互动的大调解工作格局。
二、工作目标
要在各级党委政府及政法部门的指导协调下，通过建立完善道路交通事故巡回法庭和人民调解机构工作，加强人民调解与行政调解、司法调解的衔接，建立社会矛盾纠纷新的调解解决机制。一是使基层法庭在交通事故发生地定期受理并尽早介入案件，实现诉调对接，简化受理手续，缩短诉讼时间，最大限度地方便群众;二是充分发挥人民调解委员会在维护社会和谐中的基础性作用和职能优势，积极探索建立调处道路交通事故矛盾纠纷工作的调解组织，形成政法各部门相互配合、司法行政部门指导有力、调解网络健全、工作领域拓展、调解质量优化的工作格局;三是通过有序开展调解道路交通事故民事赔偿纠纷的案件，加强人民调解制度化、规范化建设、做到基础扎实、程序规范、效力提升。
三、重要作用
传统的道路交通事故民事纠纷解决方式，除了部分纠纷由法院判决和调解外，大量的道路交通事故民事纠纷是通过公安机关交通管理部门的行政调解方式解决的，这样不但牵制了过多的警力，影响了道路交通管理水平的提高，也影响了道路交通事故处理工作的质量和效率。而且，行政调解后如果一方不履约的，受害方还必须通过诉讼程序，由人民法院就原纠纷重新进行审理后方能解决。这种交通事故损害赔偿解决方式不仅占用过多的行政和审判资源，也成为交通事故当事人的负累。在现实生活中，很多交通事故当事人对损失不大的民事纠纷不愿意走繁琐的诉讼程序，由此引发的越级上访和干扰政府正常工作秩序的现象日趋增多。通过道路交通事故巡回法庭和人民调解作为化解民事纠纷的司法救济途径，采取多种形式解决道路交通事故民事赔偿问题，能有效解决传统方式的不足，使之在道路交通事故民事损害赔偿纠纷调处方面发挥更大的作用。
四、道路交通事故人民调解工作的组织机构及主要职能
建立道路交通事故民事赔偿人民调解室。各区司法局根据实际情况，在特区内交警大队以及高速公路交警大队建立道路交通事故矛盾纠纷人民调解委员会(人民调解驻交警工作室)，在宝安、龙岗交警大队和光明、坪山新区各辖区交警中队设立道路交通事故矛盾纠纷人民调解工作室。由各区或街道聘请2-4名人民调解员，负责依法调处道路交通事故民事赔偿案件。各道路交通事故矛盾纠纷人民调解委员会(人民调解驻交警工作室)可设立法律咨询室，为道路交通事故当事人无偿提供法律咨询，并引导符合法律援助条件的道路交通事故当事人向法律援助部门提出申请。
五、建立道路交通事故诉调对接机制
各基层人民法院在各行政辖区交警大队设立道路交通事故巡回法庭，工作日内按需要派若干名精通道路交通事故损害赔偿相关法律法规、具有丰富工作经验的法官驻点道路交通事故巡回法庭现场办公。负责道路交通事故损害赔偿案件的法庭调解、审判和执行等工作。
六、职责分工
(一) 人民法院职责
l、市中级人民法院负责协调各基层人民法院建立道路交通事故巡回法庭，并加强对道路交通事故损害赔偿纠纷案件处理的指导;
2、各基层人民法院负责建立道路交通事故巡回法庭并依法开展工作，各基层人民法院应加强对道路交通事故民事赔偿人民调解工作的指导。
(二)公安交警职责
1、为道路交通事故巡回法庭和人民调解工作室等提供办公场所，购置安装饮水机、空调、电话、电脑等相关办公设施;
2、参与对人民调解员进行交通法规的培训、档案卷宗管理、业务指导和考核等;
3、提供经过调查取证的相关证据材料移交给人民调解委员会和道路交通事故法庭;
4、负责安排有关保险公司参与人民调解过程;
5、负责办公场地秩序的管理，在调解工作人员及双方当事人遇有紧急或突发情况时，及时予以协助解决。
(三)司法行政部门职责
1、负责道路交通事故民事赔偿人民调解组织的建立;
2、负责对人民调解员的招聘录用、技能培训、规范卷宗档案、日常业务管理、工作指导和考核等;
3、负责向各级政府申请交通事故纠纷人民调解组织的设立经费、专职调解员聘用经费，编报和管理交通事故人民调解经费的预算及使用。
(四)保监部门职责
1、在保险行业内进行宣传，提升全行业对建立道路交通事故巡回法庭和人民调解机制工作必要性与重要性的认识，推动保险行业积极参与人民调解工作，履行人民调解协议的保险赔付义务;
2、指导保险行业研究参与道路交通事故人民调解过程的方式方法、工作流程等事项，开展对人民调解员的保险专业知识培训等工作，提高人民调解员的保险知识水平;
3、指导保险行业按照保险合同的权利义务关系对调解结果进行审核确认，依法执行法院所作出的相关裁判文书(包括判决书、调解书、裁定书)及保险合同约定的赔偿义务。
七、工作要求
(一)各方协同，形成合力，成立专门联动机构
各有关单位要树立大局意识、充分发挥各自的职能作用，密切加强联系与配合，对复杂疑难矛盾可采取联合调解的方式，积极探索人民调解工作的合作机制。人民法院在受理道路交通事故损害赔偿案件时，要引导当事人到巡回法庭，简化受理手续，减少诉讼时间，开辟道路交通事故民事损害“调解、诉讼、赔付”的绿色通道，方便群众，服务群众，解决民生问题。人民调解委员会和人民调解员要积极争取党政领导的支持，充分发挥人民调解在化解纠纷，了解民情、反映民意中的积极作用，预防和减少矛盾纠纷的发生。公安交警部门要大力配合和支持解决办公场地、设备并提供必要的工作条件，要与法院审理人员、人民调解员相互协作参与，发挥各自的优势，形成合力，共同及时调处道路交通事故民事赔偿和化解矛盾。各有关单位要成立专门联动机构，定期不定期召开联席会议，及时调整解决实际工作中出现的各种问题。
(二)严格规范、提高质量
道路交通事故巡回法庭和人民调解工作要坚持公开、公平、公正的要求，遵循依法调解、平等自愿、尊重当事人诉讼权利的原则，依法依规调解，维护当事人合法权益。要健全完善道路交通事故巡回法庭和人民调解各项工作制度，规范道路交通事故巡回法庭和人民调解工作程序，全面提高道路交通事故巡回法庭和人民调解工作质量。
要统一人民调解各类文书的制作，规范人民调解文书的档案管理，建立健全司法所对人民调解协议书的审查备案、讲评考核等各项制度，提高调解协议书制作的数量和质量，为人民调解、行政调解与司法调解的有效衔接打好基础。
要规范专职人民调解员录用标准：除原来已经从事交通事故纠纷调解的人员外，新录用人员一般要求具有法律大专以上学历、身体健康。具有司法任职资格、律师资格及基层法律服务工作者资格和从事三年以上人民调解员工作资格的可优先录用或适当放宽标准。对录用的专职调解员要求按有关规定签定合同，保障落实相应劳动工资待遇。司法行政部门在实施中认真组织好专职调解员的上岗培训、授证、考核工作。每个人民调解交警工作室不少于2至4名专职人民调解员，司法所负责管理指导日常工作，公安机关派员协助。
(三)加强宣传，增强实效
要加大道路交通事故矛盾纠纷中人民调解工作的宣传力度，提高人民调解工作在群众中的公信度，形成合力确保人民调解工作有效推进。要坚持在调解过程中深入开展法制宣传和道德教育，着重开展公民意识教育，提高群众的法律素养和道德素养，结合调解实例有针对性地宣传与群众切身利益密切相关的法律法规和政策，增强工作实效，从道路交通事故的源头上防范矛盾纠纷的发生。
交警大队法律咨询室工作职责
一、为来访当事人提供法律咨询，积极合理地疏导矛盾纠纷。
二、对可以通过司法或调解途径得到解决的案件，引导当事人走司法或调解等程序，根据化解矛盾的需要提供相关法律服务。
三、为重大疑难案件的处理和突出矛盾纠纷的化解提供法律意见;
四、为符合法律援助条件的当事人，指引或代理申请法律援助;
五、定期参加情况通报会，及时总结经验，纠正偏差，完善机制。
人民调解委员会(交警工作室)工作职责
一、双方当事人自愿平等的基础上，依据法律、法规、规章和政策进行公开调解，确保调解工作公平、公正。
二、督促当事人履行道路交通事故调解协议。
三、尊重当事人的诉讼权利，不以因未调解或调解不成而阻止当事人向人民法院起诉。
四、为道路交通事故当事人(或代理人)提供法律咨询或引导符合法律援助条件、提出申请的道路交通事故当事人协助提供法律援助。
五、开展道路交通安全法制宣传，提高公民道路交通安全意识。
六、抓好人民调解委员会(交警工作室)规范化建设和人民调解员队伍管理，完成上级司法行政机关交办的其他有关工作。
2014年02月19日 09:54:22 来源：新华网
新华网北京2月19日电 尽可能减少社会问题，及时化解社会矛盾，是最大限度地激发社会创造活力、最大限度地增加和谐因素和减少不和谐因素、最大限度地化消极因素为积极因素，确保社会安定有序的关键。《决定》提出，创新有效化解社会矛盾体制，要重点抓住4个方面的改革。
第一，健全重大决策社会稳定风险评估机制。凡是推出涉及人民群众切身利益的重大决策，都要把社会稳定风险评估作为前置程序、刚性门槛，使重大决策的过程成为党委、政府倾听民意、改善民生、化解民忧的过程，最大限度地预防和化解社会矛盾的发生。把可能影响群众利益和社会稳定的问题与矛盾解决在决策之前。重大政策制定、重大项目审批、重大工程立项、重大举措出台前，都要采取公示、听证等方式广泛听取意见，充分考虑可能出现的社会风险、环境影响、矛盾纠纷及各类不稳定因素，及时发现各种苗头性、倾向性、潜在性问题，对大多数群众不理解不支持的事项缓出台或不出台，确保决策的合法性、合理性、可行性、安全性。对群众反映强烈的突出问题，要通过强化责任、健全制度、落实到人，推动有关方面形成合力，妥善加以解决。对损害群众利益的失职渎职和违纪违法行为要坚决查处、决不姑息。 第二，建立畅通有序的诉求表达、心理干预、矛盾调处、权益保障机制。一是发挥人大、政协、人民团体、行业协会以及大众传媒等社会利益表达功能，完善公共决策社会公示制度、公众听证制度、专家咨询论证制度，畅通网络公众参与渠道，引导群众理性合法表达利益诉求。二是建立健全个人心理医疗服务体系，开展个人心理调节疏导工作。三是加强社会矛盾化解工作，针对所在地区社会治理中的热点、重点和难点问题，进行经常性的分析排查，加强对重点地区、重点工程、特殊群体、敏感时期的监控和排查，对排查出来的问题，要依法按政策进行解决。四是统筹协调各方面利益关系，妥善处理人民内部矛盾，及时处理群众反映的问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。
第三，建立调处化解矛盾纠纷综合机制。要完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系。一是建立健全区(县)、街道(乡镇)、社区(村)与楼门院(小组)四级纵向调解网络，充分挖掘民间资源，充分利用乡规民约，充分动员各种社会力量参与化解调处矛盾纠纷。二是改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制，认真办理行政复议、行政调解案件，纠正违法或不当行政行为。三是完善司法调解格局，把调解优先的原则贯穿到执法办案工作中去。四是通过“大调解”，形成社会治理合力，及时有效地把矛盾化解在基层，实现案结、事了、人和。 第四，改革信访工作制度。坚持依法按政策办事，切实做到诉求合理的解决到位，诉求无理的思想教育到位，生活困难的帮扶救助到位，行为违法的依法处理到位。一是健全信访联席会议制度，形成工作合力，改进信访事项办理工作，健全及时就地解决群众合理诉求机制。二是纠正拦卡堵截正常上访群众的错误做法。拓宽信访渠道，实行网上受理信访制度，完善畅通有序、便捷高效的诉求表达方式。三是坚持党的群众路线，落实领导干部接访、下访、回访、联系群众制度，用群众工作统揽信访工作，把来访群众当家人，把群众来信当家书，把群众反映的问题当家事，认真解决事关群众利益的信访问题。四是推进涉法涉诉信访工作改革，建立诉讼与信访分离、涉法涉诉信访事项导入司法程序的工作机制，完善涉法涉诉信访事项终结制度，健全司法救助体系，实现维护群众合法权益与维护司法权威相统一。
推荐阅读：
加强社会治理创新06-29
社会治理创新论文提纲11-15
基层社会治理创新（精选9篇）07-19
乡村社会治理创新（通用9篇）10-19
加强创新社会治理（共9篇）10-20
创新基层社会治理（精选9篇）11-14
创新社会治理措施（精选9篇）12-03
创新社会治理防范社会风险——湖北省天门市佛子山镇社会治理风险调研09-12
基于智慧政务的社会治理创新方法12-05
基于社会多元化发展的艺术设计创新研究09-12
