谈农村土地纠纷的调解与仲裁
随着我国农村经济改革的逐步深入，农业经济迅速发展，农民生活水平日益提高，农村呈现繁荣景象，但在以家庭承包经营为基础的农村土地承包经营管理过程中，由于一些客观原因及管理的疏忽，给土地纠纷留下了许多引患。农村土地承包经营权纠纷的调解与仲裁工作已经提到重要日程，事关农村和谐稳定，现就农村土地纠纷的调解与仲裁谈一下自己的看法。
一、目前呼玛县农村土地纠纷调解与仲裁的情况。
呼玛县各级农村土地仲裁机构在地方党委、政府的直接领导下，依据国家政策法规，根据争议的事实，合情、合理、合法地调处农村土地承包纠纷，在村级设调解小组，乡（镇）设仲裁委员会，县级设仲裁委员会。发生土地纠纷案件时，首先由村委会进行调解处理，调处不成的到乡（镇）政府或其所属的农业承包合同仲裁委员会处理，再不服的到县级农业承包合同仲裁委员会申请仲裁或直接向人民法院起诉。多年来，各级农村土地仲裁部门在党委、政府的支持下，在上级业务部门的指导下，对发生的农村土地纠纷案件都积极进行认真调查，及时调解和处理，化解了诸多土地争议，为稳定农村土地承包，发展农村经济做出了很大的努力。近年来，农村土地纠纷率有上升趋势，其原因是多方面的，农村土地仲裁部门的工作繁重而艰巨，需要从各方面给予支持和加强。
二、纠纷产生的原因
1.惠农政策。农村税费改革后，国家免征农业税、乡、村免收村提留、乡统筹，取消了农村义务工和劳动积累工，同时，对耕种的农户给予粮、油、子种等各种补贴，国家惠农政策的不断增多，农民对土地的重视程度越来越高，原来弃耕、退耕的农户纷纷回来要地。
2.农业机械化的发展。随着现代农业科技的进步、农村生活水平的提高，促进了农业机械化的发展，可耕种的土地几乎都被开垦起来，甚至相邻耕地的地隔子也被耕种了，许多农户的实际耕种面积大于承包合同的面积。
3.二转土地延续承包工作做的不扎实，没有很好地按法定程序调整和发包农村集体耕地。呼玛县1998年下达了《呼玛县延长土地承包期工作实施办法》的文件，并依此进行了呼玛县第二轮延长土地承包工作，由于有的乡（镇）、村屯在执行过程中流于形式，没有严格执行有关规定，没有召开村民大会确定新一轮土地承包方案，而采取自然过渡，对收回承包地和增加人口重新发包土地没有严格执行县及上级的有关政策，出现了许多违法收回、违法发包的问题，土地承包承包工作透明度不够。另外，有些村机动地面积超出规定的5%的标准，有的甚至将部分村民的承包地当作机动管理，不给签定承包合同，有的将原承包期内的非法承包地顺延到二轮承包期，签订了30年的承包合同，办理了土地承包经营权证书。
4.档案管理不完善。1984年开始的呼玛县第一轮土地承包的各村承包方案、各户的承包合同、地形图等原始发包记录及相关详细资料至今已没有或不全，特别是有法律效力的资料丢失严重，有的村甚至二轮承包时的承包方案、承包标准、面积、人口也不准确，缺少承包期间各农户承包面积变动的记录，为纠纷查证工作带来困难。
5.农村户籍管理不当。未经村民大会同意，甚至未经村委会同意，外地村民迁入本村，造成该村人口增加，特别是二轮承包前，新迁入的农业人口在二轮承包时与原承包期内的人口争地，增加了人地矛盾。
6.村级行政单位管理不明确。有的乡（镇）存在着非行政村、非村办企业、非企事业单位的农业集体户，有的户口在某村，有的根本就没有村；有的几户或十几户有一片地，有的在别的村也有承包地，行政管理上的混乱导致土地管理上的混乱，而引发土地纠纷。
7.发包方与承包方的承包手续不健全。在二轮土地承包中有的家庭承包农户的部分承包土地没有签订承包合同，被村委会作为机动地管理，致使实际承包地与合同面积不符；有的承包期限不足30年，3年、5年一签定;有的土地承包合同发包方与承包方签字、盖章手续不全;有的承包合同或土地承包经营权证没有写清楚承包地的四至邻界;有的村在二轮承包时没有确定承包共有人，成为后来纠纷的起因。
8.村与村的边界不清。农户拣种摞荒地已耕种多年，并与一村形成事实承包关系，但因两村行政区划不清发生土地权属争议，而引发承包经营权纠纷。
三、农村土地仲裁存在的问题
1.法律、法规建设滞后。自1984年农村土地承到2003年3月1日《中华人民共和国农村土地承包法》实施间隔20年，又三年后《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》出台，2008年12月22日《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷仲裁法（草案）》初步通过全国人大党委会审议，2009年4月20日农村土地承包经营纠纷仲裁法(草案)提请十一届全国人大常委会第八次会议第二次审议,由此而导致地方法规也随之滞后，基层仲裁机构缺少具体的操作性强的法律依据，由此给农村土地仲裁工作带来很大困难。
2.仲裁机构不健全，力量不足，业务人员素质低。农村土地仲裁机构的成员全都是兼职人员，政策法规水平、业务能力等并不很专业，很多是边学边干，边干边学。农村经济管理中心成为纠纷处理的主要力量，其他部门配合得很弱。而农村经济管理部门人员少，业务量大。全县各乡（镇）现在平均编制3人，实际工作人员2人，平均本专业人员1人，专业人员外借，非专业人员借入现象普遍存在。基层的经管干部不仅要承担本职的十来项专业技术工作，还要承担政府的防火、防汛及包村的各项中心工作，工作起来有一种“小马拉大车”的感觉，有的案件甚至半年还没有时间处理。
3.政府行政处理与仲裁机构的仲裁混淆。一方面，二者受理对象不同，农业承包合同仲裁委员会负责对本行政区域内有农业承包关系的土地纠纷进行仲裁，对于没有形成承包关系的土地权属争议由政府进行行政处理。另一方面是二者处理程序不同，农村土地仲裁目前实行的是二级仲裁，即对乡（镇）仲裁委员会的裁决不服的，可以向县级仲裁委员会申请仲裁，但农村土地仲裁不实行终审仲裁制。对任何一级仲裁机构的裁决不服的可向人民法院起诉。而土地权属争议，对乡（镇）人民政府的行政处理决定不服的，可向县人民政府申请复议，也可直接向人民法院起诉或复议后向人民法院起诉。有的乡（镇）将所有的纠纷都进行仲裁处理，有的应仲裁裁决的却进行简单的行政处理。
4.行政干预。由于有的乡（镇）在处理纠纷时，政府怕引发更多的纠纷或村民上访事件、行政复议等，而有意拖延或将应行政处理的争议进行仲裁处理，不能公正处理的现象时有发生，仲裁机构独立仲裁受到影响。
四、 加强农村土地仲裁管理的建议
1、加强政府对仲裁工作的指导和支持。农村土地承包经营纠纷问题复杂，专业性和政策性较强，应当发挥政府的指导和扶持作用，以保护农民权益、保证仲裁工作质量、避免农村土地承包经营纠纷仲裁出现偏差。重视运用调解、仲裁双渠道化解纠纷。调解是具有中国特色的纠纷解决方式，是维护社会稳定的重要保障之一。为了切实把矛盾和纠纷解决在基层、化解在萌芽状态，应当充分发挥乡镇人民政府和村民委员会在仲裁前的调解作用；进入仲裁程序后，凡是能够调解的，仲裁庭也要尽量调解，尽可能帮助当事人高效、便捷地解决纠纷。
2.建立健全法规制度，依据国家的政策、法规，结合本地实际情况，及时制定具体的符合本地实际的农村土地承包经营纠纷仲裁制度,按法定程序调解、仲裁.，使农村土地仲裁机构有法可依，便于按规操作。土地承包经营制度是我国的独创，在仲裁受案范围的确定上要最大限度为农民解决纠纷提供服务；在仲裁受理条件上从方便农民出发，实行申请仲裁；在仲裁程序上要适当简化，允许当事人口头申请、答辩等。
3.推进仲裁机构建设，按法定程序组建仲裁委员会，实行仲裁员聘任制，挂牌督办制，实施权、责、利相结合，坚持公开透明。加强领导，协调各部门，配齐配强专业技术人员，增强力量，减轻额外负担，认真培训在岗人员，提升工作人员的业务能力。
4.处理好仲裁制度和司法制度的关系。仲裁要取得人民法院的支持、配合，完善裁决执行，同时，仲裁不实行“一裁终局”， 对当事人不服裁决的，允许向人民法院起诉，由人民法院对仲裁实施监督。另外，协调相关部门，严格户籍管理。凡落户农村的，必须经村委会同意盖章，法人代表签字，乡（镇）政府把关。
5.规范政府与仲裁机构的关系。人民政府要加强对仲裁工作的指导，有关部门要按照职责分工，支持仲裁机构开展工作，解除行政干预，仲裁庭实行依法独立仲裁。仲裁工作经费纳入财政预算予以保障。
6.明确单位归属。对于行政管辖不清的农户，由政府确定所属行政村，明确其土地权属。
7.对历史遗留问题，坚持“大稳定小调整”的原则，在稳定农村土地承包关系的前提下，有什么问题解决什么问题，不能推倒重来搞重新发包，要将矛盾化解在基层。
8.加强档案管理，保存好现有的土地承包资料，建立健全土地台账，明确各村、各户的土地边界。
尊重历史和事实，依法、客观公正地处理农村土地纠纷，是时代赋予我们的重任，让我们为稳定农村土承包关系，发展农村经济共同努力。
作者：周海波
摘要：随着农村城镇化进程的加速，农村土地承包的矛盾也日益突出，需要建立健全的农村土地纠纷调解仲裁机构，依据法律条款，结合土地承包政策对纠纷进行仲裁调解，以稳定农村土地承包关系，保护农民利益。
关键词：土地纠纷；仲裁调解；健全机构
2013年，国家出台文件将农村土地改革作为农村建设的重点，这极大促进了国内需求，也促进了工业化和城市化的发展。但是在土地确权改革中土地纠纷不断出现，需要建立健全的土地纠纷仲裁机构，以稳定农村土地关系，促进土地改革的顺利进行。
1土地纠纷类型
一是外出务工人员返乡要地引起的纠纷。一些农民在土地进行承包后便进城务工，使自己承包的土地闲置，由其他人耕种。在土地确权开始后，外出农民回乡要求收回承包土地经营权，导致与代耕人产生纠纷；二是土地流转不规范导致的纠纷。一些农户在进行土地流转时没有按照法律规定程序签订合同，多是口头协议，使流转权利与义务不明确，没有进行备案和审批，导致产生纠纷没有处理依据；三是妇女婚嫁产生的纠纷。主要表现为妇女婚嫁后与娘家产生土地纠纷，或离婚后产生的与婆家的土地纠纷；四是土地继承引起的纠纷。主要是对承包土地的继承权和概念等理解错误产生的纠纷，一般继承人要继承相关遗产时都要求继承土地，这会与其他承包人产生纠纷。五是征地补偿不公平引起的纠纷。
2土地糾纷调解途径
一是自行协商。在土地产生纠纷后由纠纷双方进行自行协商，以解决纠纷问题；二是请求调解。调解是土地纠纷解决的主要形式，主要是纠纷双方请村干部或乡镇干部等进行调解。调解成功后签订书面协议，并监督纠纷双方履行协议；三是申请仲裁。仲裁在土地纠纷解决上省时省力，程序简单，且处理效率高。四是申请政府处理。政府处理的一般是土地所有权和使用权不清的纠纷，由承包部门进行调查，明确所有权和使用权，并监督纠纷双方按照权利义务履行职责。
3土地纠纷调解仲裁机构建立原则
3.1以调解为主，仲裁为辅的原则
农村土地在承包、确权、流转等过程中难免会出现各种纠纷，在调解纠纷时需要依据法规、尊重历史和事实，在履行仲裁职责的基础上维护农民的合法权益。在建立仲裁机构设立仲裁原则要以调解为主，将调解贯穿于纠纷解决的全过程，在调解过程中将厉害关系向双方当事人说明，避免矛盾恶化，尽量调解解决纠纷，以建立和谐邻里关系。如果纠纷双方有一方不愿意调解，要依据仲裁法的相关法规坚持公正公平原则，统一尺度，以保证双方平等地位的基础上进行平等谈判。
3.2以公平公正为原则
土地纠纷涉及的是双方当事人的合法权益，需要在仲裁过程中按照公开公正的原则，以公平之心进行仲裁。在谈判过程中争取双方当事人的双赢纠纷解决方法，以保证仲裁的权威和公正合法性。
4建立健全土地纠纷调解仲裁机构
4.1强化仲裁平台的建设
仲裁委员会成员可以包括司法、财政、国土、信访等单位成员，同时以农民和法律代表为增补人员。成立仲裁庭，要设立常驻仲裁人员和法律顾问，并设立农经工作人员为调解员，以保证调解仲裁机构的仲裁工作顺利开展。要规范仲裁操作程序，制定仲裁章程、规则和文本，将仲裁办法打印上墙，让申请仲裁的农民对土地纠纷依法申请仲裁。为了方便当事人的仲裁，可以免费为当事人提供申请书、答辩书等填写，在填写过程进行指导和说明。对于受理的仲裁案件需要按照法定程序进行仲裁庭仲裁，对仲裁人员的回避等权利和义务告知申请仲裁双方，同时仲裁人员要到村里进行调查取证。在仲裁时申请仲裁双方要进行答辩和论证，之后仲裁人员进行调解，争取仲裁的效果与社会调解效果一致，保证仲裁机构的规范操作。在仲裁机构建立时，要投入充足资金进行仲裁庭的建设，以保证仲裁工作正常有序开展。
4.2 实施灵活工作机制
要将仲裁工作常态化，以建立健全仲裁接待、登记、查结和反馈等工作机制。要安装电脑软件，用于土地纠纷和承包档案的存储，利用各种会议进行承包法、仲裁法等的宣传，在加强基层干部的依法行政意识基础上提升农民的维权意识。对于土地纠纷多发区要不定期组织仲裁员与农经管理人员进行排查，在熟悉土地地承包及管理问题基础上提出不明档案、无流转手续问题的解决方案。并对土地流转和承包过程中可能出现的纠纷进行预案，对农民反映比较强烈的承包纠纷进行重点排查，必要时可以基层进行仲裁庭的建立，因地制宜的开展纠纷仲裁活动，以保护农民利益，将土地纠纷矛盾扼杀在萌芽中。仲裁机构的建立要加强诉调对接，建立市法院立案庭、仲裁庭为主体，乡镇司法所、农经管理站等参与的诉调对接网，对接受的土地纠纷仲裁由仲裁庭与法律立案庭一同立案，由法院调解工作室协调仲裁庭成员进入农户进行调查取证，以达到最优化的化解仲裁纠纷。
4.3加强土地合同管理
农民发生土地纠纷的根本原因是土地承包或流转过程合同不规范。仲裁机构在建立后要加强对土地合同的管理，特别是合同签订、保管方面要管理到位。仲裁机构要依托农经网络管理平台做好农民土地承包等合同的动态监管，杜绝存在不合法的合同，从源头上做好审核，杜绝隐患。同时要对合同的订立和履行进行监督，特别是重大招标项目工程要进行公示。加强土地遗留问题的责任追究，利用行政和法律双重手段化解历史遗留问题，以减少农村土地纠纷的产生。
作者简介：杨金波，本科学历，经济师，研究方向：农村经济管理。
作者：杨金波
摘要：在当今政治、经济、文化高速发展的中国社会，受内外环境的影响，各类社会矛盾不断凸现，经济发展遭遇瓶颈，社会稳定同样面临严峻挑战，这在一定程度上也增加了人民调解制度的完善需求。现阶段，阻碍构建社会主义和谐社会的重要因素之一是民间纠纷，而在农村中土地纠纷问题显得更为突出。在此背景下，我们课题组于2012年3月到2012年8月期间先后对甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县人民调解组织在调解土地纠纷时的作用发挥问题进行了量化问卷调查和深度访谈。在实证调查和深入访谈的基础上，课题组对新时期农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状、问题及对策进行研究分析，并力求提出了可行的对策和改革思路。
关键词：土地纠纷;人民调解;乡村法庭
一、研究缘起
人民调解是在依法设立的人民调解委员会主持下，在双方当事人自愿的基础上，以国家的法律、法规、规章、政策和社会主义道德规范为依据，对民间纠纷当事人进行说服教育、规劝疏导，促使纠纷当事人平等协商、互谅互让，自愿达成协议，解决纠纷的群众自治活动。人民调解作为一项具有中国特色的民主自治形式，是社会主义和谐的重要组成部分，是实现基层社会稳定、民主团结的重要途径。在解决农村土地纠纷中，由于农村土地纠纷问题的复杂性、特殊性，使行政调解、法院调解并不能成为农民的首选，然而人民调解自身的群众自治性使得它成为了解决农村土地纠纷的最佳途径。但是，由于农村人民调解组织自身调解素质不高、主体意识不强、机构建设滞后、工作条件受限等诸多方面的因素导致了人民调解在土地纠纷调解中未能充分发挥其作用，进一步诱发土地纠纷的恶化，增加了行政调解、法院调解的调解负担，未能合理的整合应用社会资源，造成了新的社会矛盾，影响社会稳定，人民调解也就失去了它在社会矛盾第一线的“预警窗”作用。为了更好地发挥人民调解离人民矛盾近、自治性强的优势，更好地整合社会资源解决土地纠纷，课题组深入农村基层，走家串户，以实事求是的科学精神，了解农村土地纠纷中人民调解作用发挥的现状，整合我国现有政策、激活乡村自治模式，以人民调解制度为向导结合乡村自治的视野，探索科学性、服务性、目的性更强的农村土地纠纷解调模式。
二、调查过程
由课题组负责的这项调查于2012年3月至8月在甘肃省酒泉市肃州区和云南省保山市腾冲县先后进行。课题组主要采取进村入户、走家串巷的调查方式，针对土地纠纷被调解人和参与调解的人民调解基层组织进行了调查。调查累计发放问卷200份，实际发放200份，有效回收问卷150份(其中甘肃省酒泉市肃州区实际发放120份，有效回收份数为100份;云南省保山市腾冲县实际发放80份，有效回收份数为50份)。此项调查以问卷调查为主，调查所收集的数据采用spss17.0软件进行处理，尽可能做到用数据说明问题，事实产生结论。受人力、时间、和资金等因素限制，问卷调查没有采取严格的抽样方法，属于随机式调查。为弥补问卷调查之不足，课题组辅之必要的深度访谈，通过收集大量的第一手材料和原始数据，从而确保该项研究具有一定的代表性和科学性，文中所采用的数据除专门说明出处外，均来自这项调查。
三、调查数据的统计概述及问题分析
以填问卷和访谈结合的方式针对人民调解员的基本情况进行的调查：
(一)被调查对象人民调解员的基本情况
表- 1被调查对象人民调解员的基本现状统计(N=150)
1.调解员性别比例要科学合理
从表—1被调查对象人民调解员的基本现状统计可知，从事人民调解工作的女性性别比例较低，仅占有效调查总量的25.33%;调解员年龄多偏向于35至55岁之间，这个年龄段占到了有效调查总量的65.33%;而在学历方面，小学初中却占到了近85%的较高比例，从这些数据我们可以很清楚的看出，调解工作对于年龄的指向性。人民调解法规定：人民调解委员会应当有妇女成员，多民族居住的地区应当由人数较少的民族的成员。课题组在做深度访谈时发现，土地纠纷当事人对于女性调解员的规劝引导往往能得到采纳，而且从人际交流的层面上来说女性在与人交流时的亲和力远高于男性，这就说明人民调解工作对于女性的需求是正向递增的。但是，由于女性在生产劳作中处于从属地位，其威信相比男性就会低一些。因而，在安排调解工作时，男女调解员性别比例不合理就会造成对于调解效率的降低，从这个角度来看，调解员男女性别比率必须做出一个合理的规划。
2.年龄阶段与性别搭配要合理有效
年龄对于一个工作机构或是团体单位的工作能力来说至关重要。由于人民调解组织其自身的群众自治性使得组织自身与基层民众更为接近，这也是农村发生土地纠纷时，当事人为什么首选人民调解形式的一个重要原因。在问卷数据统计过程中课题组发现，在遇到土地纠纷时，当事人总是优先选择在自己村或是单位中“有威望的人”来参与调解，通过了解，“这些有威望的人”多数是男性，而且是在35到55岁之间的人居多，不难看出，以年龄长者居多。这就说明在这个年龄阶段的男性相对于自己所在集体而言，是有着较高威信的，而且这些人在解决村组内矛盾时发挥着很大的作用。
3.调解组织以及调解人员素质对于纠纷调解的重要影响
美国曾对参与人民调解性质相同的工作人员的学历做过一项调查，发现学历对于调解的影响也是很大的，发展服务性强的调解组织必须要给予被调解人很大的信任，由于调解人与纠纷当事人自身社会环境、受教育程度的存在差距，过高的学历会造成调解人与被调解人之间的差距。从这一点出发，调查组在通过对学历的问卷数据分析以及深度访谈材料发现，在农村土地纠纷解调过程中，学历的要求应当符合当地的受教育程度。在对“您觉得人民调解委员会的成员可以由谁来担任”这一问题统计中我们得到“村干部、村委会成员”、“法律专家、律师法官”的意见居高，这既体现了人民调解组织的自治性，又反映了纠纷当事人对于人民调解员的素质、人民调解组织的组织建设要求。
(二)被调查对象关于人民调解在土地纠纷中作用发挥受制原因的反映调查
1.法律理论不足、缺乏法律指导
在调查中我们发现，有67%的调解员认为在从事调解土地纠纷这一繁琐复杂的纠纷时，法律理论不足、缺乏对土地纠纷调解的法律指导。处于政策过渡阶段的纠纷一直以来是调解员调解时最为棘手的，建国以来的不同土地政策时期，由于缺乏与之配套的法律法规政策，不能给予处理机制建立、处理纠纷过程中及时的法律指导，造成了人民调解员对于调解纠纷的主动性降低，没有合理的法治调解后盾，不利于调解工作的开展。同时，由于不同地区土地纠纷的差异与不同，国家临时制定的规章制度过于模糊，不能很好的被调解员所应用，造成基层纠纷调解成功率大大折扣，甚至对于社会资源的利用率也不高，不能达到高效优质的工作绩效，行政机关对于纠纷当事人来说，虽然在政策和规章方面更具调解优势，但是由于它本身不是人民自治组织，离人民纠纷实际的距离相对于人民调解组织更远，而人民调解组织是人民自治组织，但对于行政规章制度却又缺乏;相对于法院来说，法律在纠纷调解中的作用发挥就更明显，而人民调解组织对于相关法律比之法律专业人士来说又缺乏得多。
2.政策、经费投入不足，工作机制滞后
对于调解员工作条件方面的访谈结果反映出对于人民调解组织的经费投入远远不够，工作机制的建设也很滞后。比如说，某乡镇司法所在接受访谈时就提到了“单位负责的区域过大，但是交通工具的配备却很成问题”，如果同一时间发生了多起纠纷，人员与交通就成了阻碍纠纷解调成功的重要制约因素。对于村组内参与调解土地纠纷的村组成员来说，由于奖励机制的不健全，奖励长时间不能兑现，也在不同程度上降低了人民调解组织自身的主动性与积极性，进而影响到整个社会的和谐进程。在基层的人民调解组织当中，由于基层工作的复杂性和反复性，对于机构的要求也是很高的，工作人员过少，办公条件不能保障，这些都是由于政策、经费投入不足而导致的。我国传统的调解制度与“德治”、“教化”等国家治理方式密切相关，虽然在新中国，人民调解被赋予了新的内容，但仍主要被视为是一种政治行为，“判断其是否成功的标准在于个人的意识形态立场与党的政治目标契合的程度，调解是党的意识形态在实践中的表现，调解被发展成为动员的工具，它将纠纷的解决与共产主义者重构社会的尝试联结在一起，并使纠纷解决的政策适应社会主义建设的需要。这种功能遮蔽了人民调解解决纠纷的功能”。所以，人民调解与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性①。但是，随着改革开放、农村土地制度的变革、国家治理方式的转变，人民调解的组织形式、工作方式并没有及时进行相应的调整，这是导致纠纷解决机制滞后的重要原因。
(三)农民个人土地纠纷解决方式及结果满意度调查
以填问卷和访谈结合的方式针对农户遇到土地纠纷时所选择的纠纷解调途径以及对于解调结果的满意度进行的调查：
1.人民调解组织的调解机能的不健全、不发达
从表-2的数据和实地调查我们认识到农户遇到土地纠纷时多数是通过先私下协商解决，协商不能解决的再寻求村组内有威望的人帮助调解，然而此种情况由于参与人员都是同村人，既怕损害一方利益又怕影响自己村内的人际关系，再加上双方都各持己见，即使调解成功也没法律效力，然而目前来看这却是一条最有效、离纠纷解决当事人最近的解决途径。如果村里人都解决不成功，那么只得靠村干部出面解决，然而村干部多数调解都是“和稀泥”的方式，不能从根本上解决问题。村干部也调解不成功，由双方写申请请求政府调解，然而，现阶段政府调解机能的不健全、不发达也并不能给问题以合理有效的解决结果。
2.人民调解组织的效力发挥不到位
中国民间调解自古就是通过“晓之以理，动之以情”以达到“和之以是非”的目的。历史发展到今天，人民调解工作最有力的工具仍是“情理”、“威望”还有一个“利”，这些都是实践工作中总结出的宝贵经验，也是人民调解工作所具有的自身特色。但是对于纠纷解决满意程度的数据反映出了人民调解组织在解决土地纠纷时的解调结果不满意的比例较高，我们通过访谈了解到，被调解人对于调解组织或调解员的信任不够，接受访谈的部分人认为由于处理不好在“情理”“威望”之间的“利”，导致出现了虽然存在这种机制，但是不能获得当事人的信任，机制失去了存在意义的情况。也有一部分意见反映人民调解组织的效力不能得到发挥，调解员反映说，由于调解员在整个纠纷调解过程中只是以一个规劝、引导的角色存在，所以对于调解结果的强制力就会出现折扣，影响调解成功率，激发更大的矛盾。
四、研究结论及政策建议
(一)关于“乡村法庭”基层纠纷处理机制建立理念及其可行性分析的思考
乡村法庭是一个虚拟机构，是在政府涉纠纷解决机构及司法权力机关和社会团体、整合国家现有力量的基础上共同拟建，是贯彻党的为人民服务宗旨和社会主义人民群众路线的指导思想、转变政府职能向服务型社会发展的有效途径;是人民调解在基层农村纠纷解决中探索出的新的基层纠纷处理机制。旨在促进司法入村，既能节约社会资源、降低法院、行政机关的调解压力、提高社会机构效能，又能促进社会和谐发展。
乡村法庭是在司法所层面人民调解组织调解不成功后根据纠纷事件性质、相关组织原则请求行政组织(仲裁机构、社区民警、当地政府等)和司法力量(法官、律师)及社会服务机构力量和当地村民参与调解而形成的临时性组织;是一个改善当前政府低效能、机构冗余、国家机构权责不明、相互推诿责任、司法远离群众现状、是将分散的行政权力集中行使和保证复杂的农村纠纷能得到更高效率解决的机制。在对农村土地纠纷逐步解决的过程中，处在行政调解和法院仲裁前一线的是人民调解，而乡村法庭是人民调解的延伸和扩展，在保留行政调解和法院仲裁机构的大前提下，以乡村为基础，运用司法系统的权力去解决实际问题，整合当地的力量与乡村单位、政府机关、社会服务提供者建立合作的关系。这一机制由于它本身处在人民调解和行政、法律手段之间，既吸纳了原有各级人民调解组织的优势又保留了行政调解与法律仲裁的权威上诉途径，但是它的价值不仅仅只是提升原有社会资源的利用率，而且增加了纠纷调解的效率，进一步减轻法院、行政机关的压力，实现了司法权力的优化。在这个虚拟机构中要以人民调解组织为主导，解调结果按照解调协议的形式出具当事人，(该调解协议在近几年的人民调解立法中已经被赋予了法律效力)，并在司法所备案，保证这一新型组织在自治组织基础上人民司法权力的实现。乡村法庭吸收当地村民的参与，具体参与人员可以由法官、律师、政府人员、社会服务提供者、当地有威望的人和双方证人。在乡村公共场合以公正、公开、透明的方式解决纠纷案件，以形成一致的结论。乡村法庭的重要意义在于靠近群众，能吸取当地村民的参与和投入。司法与乡村双向交流，提供快速审判，乡村发生的纠纷可以在乡村得到审判结果，加大普法效果，促进对乡村矛盾纠纷的解调与管理。
(二)从土地纠纷的解调展望人民调解组织的发展
第一、提高基层人民调解组织对于纠纷调解的思想意识，进一步强化新农村建设新形势下构建“乡村法庭”解决农村纠纷的重要性，增加政策、资金支持力度，促进人民调解工作机制发展。随着我国经济社会的快速发展，社会矛盾纠纷增长迅速，情况日趋复杂，新型纠纷不断涌现，农村纠纷呈现出化解周期长、处理难度大、易激化的特点，这些矛盾纠纷的处理，仅靠单个部门或组织力量已变成了难以应对的荆棘。因此，新时期要在发展和革新人民调解各项功能的基础上，实现资源整合，优势互补，优化调解人员组成结构、合理配置社会资源，从而构筑维护社会稳定的防线。
要高度重视人民调解组织的建设，合理规划政策支持，增加资金支持，努力做好对于人民调解的后盾支持工作，切实保障人民调解组织在基层的作用发挥，谋划并做好与之相关的工作，推动调解作为化解矛盾纠纷的主渠道作用，真正实现工作理念大转变，摈弃“调解工作可有可无，作用不大”的错误思想，树立起“节约社会资源、提高社会机构效能”的理念，各个负有纠纷解决职能的部门要坚持贯彻“调解优先”的原则，共同营造“乡村法庭”纠纷调解机制的氛围和环境。“乡村法庭”在发展了原有人民调解优势的同时还整合了各种纠纷解调组织的资源，这就要求在新型调解组织投入巨大的人力、物力，因而，转变观念、增加政策、资金支持力度，对于促进人民调解工作机制发展是具有重要意义的。
第二、开拓思路，积极探索建立社会矛盾新型解决机制“乡村法庭”的工作格局，努力改善人民调解组织机能不全、组织效率发挥不充分的现状。建立“乡村法庭”调解机制是当前解决新型复杂社会矛盾纠纷的有效途径之一，也是一项系统工作，需要全社会的共同关注、各职能部门的积极参与和紧密配合。处在行政和法律解调途径之前的“乡村法庭”纠纷调解机制是以司法行政机关为主导，特别是人民调解的指导下建设运行的，司法行政机关作为人民调解的主管机关，要对人民调解工作的组织、队伍、硬件设施、工作制度和业务开展等各方面提出详细具体的要求。乡(镇)人民调解组织要在人民法院、基层法庭设置调解工作室(人民调解窗口)，派驻人民调解员，协助构建这一机制，完善职能流程建设，促进开展调解工作;法院要成立相关机构，建立相关制度，支持、指导相关调解工作。要在诉前或立案、审判、执行等诸环节之前充分发挥这一新型组织的效能，尽量使更多的纠纷消融于“乡村法庭”之前的环节，一定把握对于这一机制在行政、法律解决途径之前的重要意义，并非是直接整合人民调解组织、法律、行政三家的权力，而是要集三者的优势提高法律、行政调解、人民调解的效率、完善人民调解组织的机能。
第三，加强指导，努力提高基层纠纷解调组织的调解能力和实践水平。“乡村法庭”调解机制的建立和完善，有赖于调解组织、调解员素质的提高。调解组织、调解员的调解能力和水平提高了，调解纠纷的种类和范围扩大了，预防和化解社会矛盾纠纷的关口才能得以真正前移，做到层层过滤，层层化解，增加社会和谐因素，多元纠纷解决机制分流案件、疏导矛盾的作用才能真正实现。人民法院要积极会同司法行政部门加大对调解组织的指导、培训力度，采取旁听庭审、案例讲解等灵活多样的方式，不断优化调解员队伍的知识结构。要把调解员的培训纳入司法行政队伍培训计划，坚持统一规划、分级实施、注重实效。要选派有经验的现任法官、优秀调解员担任调解工作指导员。对符合规定条件的，人民法院可依法提请任命为人民陪审员，使其有机会参加审判，通过司法实践不断提高政治素质和业务素质，从而提高调解组织和调解员在群众中的威望和公信力。
第四，实事求是，运用职能，依法增强对基层纠纷处理的解决力度，提高纠纷解决协议执行的效果。纠纷协议效力的司法确认问题，是当前调解机制中的关键一环。新型调解组织在拟建过程中对于纠纷协议的效力问题也得到了解决，按照调解协议在人民调解立法当中的规定，该协议具有法律效力。针对纠纷解决后协议执行的效果偏低的现状，后续纠纷解决机制，行政机关、法院要积极配合，对于协议的执行给与支持。比如说当事人持已经生效的人民调解协议向人民法院申请支付令的，人民法院应当及时审查，符合法定条件的，应当及时发出支付令。对具有债权内容且经公证机关公证赋予强制执行效力的人民调解协议，当事人申请人民法院强制执行的，法院应及时受理并予以审查和执行。
各涉纠纷调处机关对于发生在本领域、本行业以及不同行业、不同部门之间的利益冲突和矛盾进行协调，是“乡村法庭”实现社会管理职能、社会服务职能的重要手段，也是处理矛盾纠纷的首选方式。探索以“乡村法庭”模式来解决人民调解的效力问题，对于不同程度的纠纷问题要按照乡村法庭的模式逐级进行调解，包括群团组织受理的调解案件，也可以采取上述模式来运作，要激励健全完善对于协议回访的执行机制。“乡村法庭”对于现有纠纷调解机制不断探索与革新，切实实现人民调解组织的功能和效力具有深远意义。
基金项目：中央司法警官学院2011年度学生科研创新能力培养专项项目，项目编号XYX201138。项目主持人：闫治鹏，课题主成员：何绍毕，李占有，韦珊，指导老师：王宪国。
注释：
①强世功.调解、法治与现代化：中国调解制度研究[M].北京：中国法制出版社，2001.P125
参考文献：
[1]民间纠纷处理办法简称《办法》，自1990年4月19日发布实施。
[2]高峰.构建和谐社会进程中人民调解制度的完善[D].西南政法大学， 2009.
[3]黎贇. .国农村社会中人民调解存在的问题及其对策[D].华中师范大学，2007-05-01.
[4]郭露璐.论我国的人民调解制度的完善[D].华东政法大学，2010.
[5]刘士国，高燕竹，董玉鹏，沈思言，吴博.农村人民调解制度的现状与完善———山东省邹城市村镇人民调解制度调查报[J].山东大学法学院;山东济南山东大学学报(哲学社会科学版)，2003.
[6]曾敏.人民调解制度的历史、现状与完善[D].中共中央党校，2011.
[7]李长健，卞晓伟，陈志科.我国农村纠纷解决中的人民调解制度探究[J] .华中农业大学文法学院，河北科技大学学报(社会科学版)， 2010.
[8]马新福，宋明.人民调解与现代农村社会[J].吉林大学理论法学研究中心;吉林大学理论法学研究中心，吉林长春徐州师范大学学报，2006.
[9]李亚锋.论人民调解制度的现状及完善[J].山西大学法学院，山西太原太原大学学报， 2007.
[10]刘同君.转型农村社会的纠纷解决：类型分析与偏好选择[J].江苏大学法学院，2011.
作者：闫治鹏 何绍毕 李占有 韦珊
土地管理部门对土地纠纷进行的行政调解，是人民政府处理土地权属争议的方式之一，也是一项必经程序。
编辑本段四条原则
调解时必须遵循四条原则：①查明事实，分清是非，明确责任。调解不是“和稀泥”，必须以事实为根据，在查明事实、分清是非的前提下明确双方应承担的责任。②依照法律、法令、政策进行耐心细致的说服工作，法律、法令、政策是解决土地争议的准绳，双方都要遵守。③调解过程既要有原则性，又要有灵活性。即在分清是非、坚持法律、政策规定原则基础上，具体考虑双方实际情况，实事求是地解决。④争取有关部门的配合与支持，土地争议涉及到有关各方的，要主动与他们联系，听取他们意见，取得他们的配合与支持，妥善解决问题。解决土地纠纷的程序如下：先由当事人协商解决，协商不成再申请由人民政府处理，当事人对人民政府处理决定不服的，可向人民法院起诉。若争议各方当事人经协商取得一致意见，就签订土地权属协议书，即具有法律效力，但注意协议不得损害第三方利益，包括国家利益，否则协议无效。协商不成，则由当事人向土地管理部门提出处理申请;土地管理部门接到申请后15日内决定是否受理;进行调查取证;在查清事实、分清责任的基础上先行调解;调解不成，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府做出处理决定;对处理决定不服，可申请行政复议或提起行政诉讼;最后报上一级人民政府土地管理部门备案。为了避免和减少土地纠纷的发生，必须强化土地的统一管理，进行地籍调查和明确权属地界，依法办理土地登记和核发证书工作。土地纠纷的处理采用属地管辖的原则，由争议土地所在地的县级以上人民政府负责。
农村土地纠纷调解“五法”
当前，农村土地矛盾纠纷日益凸显，已成为影响农村稳定的最主要的矛盾纠纷类型之一。在调处土地矛盾纠纷时，我们只有因事而异，巧妙运用恰当的调解方法，才能收到较好的工作效果。现将调处土地矛盾纠纷常用的五种调解方法介绍给大家，供大家参考学习。
方法一：法律攻心法。这种方法适用于对法律法规不了解的人群。在具体工作中，向当事人宣传国家的土地政策法规，结合土地矛盾纠纷的具体情况，对照法律条款，进行逐词逐句的分析讲解，让其了解违背政策将承担的后果，经过耐心细致的工作，可以使矛盾双方心悦诚服的接受调解。如四岔村调解员再调处四岔村一组与西康二线用地纠纷时，就恰当运用土地法条款进行劝导，最终使租地纠纷得到妥善解决。
方法二：换位思考法。这种方法适用于善解人意的人群。所谓换位思考法，就是引导矛盾双方进行位置互换，让当事人站在对方的立场和观点上，让其感受对方的态度和承受力，使其在思想上发生转化，最终达到矛盾化解的目的。方法三：推心置腹法。这种方法适用于性格直率的人群。这类人群讲感情、懂道理，凡事看得较开，不斤斤计较。只要你动之以情，晓之以理，敞开心扉说话，对方就会理解你，
不会过于在乎自己的利益得失，接受你的调解建议。这是最容易、最有效的土地矛盾纠纷调解的方法。
方法四：典型案例引导法。这种方法适用于刁钻而又胆小的人群。在处理土地矛盾纠纷中，适时地引用身边的正反典型案例引导矛盾双方当事人，从典型案例中吸取经验和教训，引导其剖析自身存在的问题，从而击溃他们的思想防线，放弃无理要求，达到解决问题的目的。
方法五：初始矛盾快速制止法。俗法说：“小漏不补，大漏受苦”，土地矛盾纠纷也是这样的道理，在矛盾纠纷的初发阶段，作为调解人员就要早发现，早介入，早制止，早处理，要深入矛盾一线，面对矛盾，正视矛盾，控制矛盾，不让矛盾扩大化，把矛盾纠纷消灭在萌芽状态，重点要把握“早”和“快”这两个环节，这样可以收到事半功倍的效果。
下是由
土地权纠纷调解协议书
甲方：XX县百货公司;
法定代表人：XXX，系该公司董事长。
乙方：城关镇XXX村民委员会;
法定代表人：XXX，系该村村委会主任。
甲、乙双方因土地权属发生争议，经过县信访局、城关镇政府、县国土资源局、县商贸办及县政府法制办等部门和单位的协调下，现达成如下协议：
一、甲乙双方一致同意甲方和县商贸办所占土地四至范围以XX县百货公司现状占地平面图为准，见本协议附件。甲乙双方所争议的土地使用权归甲方。
二、本协议的附件为XX县百货公司占地现状平面图。
三、甲方自愿在公司固定资产处理后一次性付给乙方人民币五十五万元整(￥55000×××元)。
范文网【】
四、甲方今后在XX县百货公司现状占地范围内(以XX县百货公司现状占地平面图为准)重建时，乙方不得阻挡。
五、如一方反悔，不履行本协议及附件的义务，自行承担法律责任。
六、本协议及协议附件一式九份，甲、乙双方各执一份，协调部门和单位各执一份，县政府存档二份，自甲乙双方签字后发生法律效力。
甲方：
协调单位签字：乙方：XX年XX月XX日
甲方：宋x，男，74岁，xx市xx镇x村x村民组人。
乙方：田xx，男，69岁，xx市xx镇x村x村民组人。
调解方：xx镇政府农经站、xx镇岭东村民委员会。
甲方于2011年5月8日，一纸诉状将xx市政府和田xx告上法庭，诉讼请求是依法撤销xx市政府颁发给宋x的土地承包经营权证书(证书号：200
8、第PO420023号)。xx市人民法院的传票经xx市政府办和副市长王邦怀的签批后，交由xx镇政府先行调查，xx镇政府安排副镇长卢世祥负责牵头调查此事。为此于2011年7月23日由卢世祥牵头，农经站长张安中、农经会计王茹娥、镇容管理所副所长朱友家和岭东村党总支书记兼村主任叶德彬、副书记李明江、村文书卢灿东组成的调查组，对宋x、田xx和现任岭东村董里村民组组长时侠俊进行调查，具体调查情况如下：
一、宋x本人在1990以前就在xx镇工业经济委员会任主管会计工作，1992年11月12日，由于多种原因，由其儿子宋春仁经手，将该户8.9亩承包土地自愿退给岭东村董里村民组，由当时的村民组长武国宝经手接收(有退田文字协议)。同年12月14日，宋春仁又将三间砖瓦结构的平房以2700元的价格卖给田xx(有房屋买卖协议)。由于当时农民负担较重，村民组的土地如果闲置，就无法完成全村民组的农业税和各项上缴提留等农民负担任务，于是村民组就把原宋x户的承包田承包给田xx耕作。多年来田xx按时完成该份土地的各项经济上缴任务和义务工，所以在1995年秋季颁发农村土地承包经营权证书的时候就以田xx的名字发给了田xx，2008年滁州市开展农村承包土地经营权证书换补发证的时候又给田xx换证，多年来该村民组的其他农户没有对此事有不同意见。
二、在2009年，宋x将田xx的土地承包经营权证书取走，田xx后又通过法院起诉要回证书(三界法庭处理)。
三、之后，宋x多次找到xx镇政府和岭东村，想通过调解要回土地的承包权，一直未能达成协议。
根据以上调查情况，得出如下结论：
1、宋春仁的原承包土地是自愿退给集体的，后来村民组又将该份土地承包给田xx，在土地承包关系上没有矛盾。
2、1995年的发证和2008年换证的工作岭东村没有做错。
3、建议调解处理。
经过调解方的调解，甲、乙双方本着互让一步、和谐相处的态度，达成如下调解协议共同信守：
1、乙方将该份承包土地中2.85亩土地每年相应国家惠农补贴拿出来让给甲方，岭东村另外调剂3亩地的惠农补贴给甲方，甲方实际总计得到5.85亩土地的惠农补贴，惠农政策有一年算一年，具体业务办理由岭东村负责，乙方不另外对甲方有任何经济补偿。
2、自本调解协议签订后，甲方保证在2011年7月28日以前到xx市人民法院撤诉。
3、本调解协议一式四份，甲方、乙方、xx镇政府农经站、xx镇岭东村各执一份。
4、本调解协议自签订之日起，经甲方、乙方和调解方三方签字后生效。
甲方签字： 乙方签字：
调解方签章：
农村土地承包经营纠纷依照当事人和解、乡、村调解、县仲裁的方式，严格按照《农村土地承包经营纠纷仲裁规则》要求进行调解和仲裁。
发生土地承包纠纷的，村委会要先行调解，调解不成拿出书面意见到乡镇调解委员会申请调解，乡镇调解不成的，乡镇要写出调解意见到县仲裁委员会申请仲裁。
1、立案
仲裁委员会接到当事人仲裁申请后，对符合受理条件的应在5日内立案，并书面通知当事人，受理纠纷案件应具备以下几个条件(1)申请人必须是与纠纷有直接利害关系的人;(2)有明确的被申请人;(3)有具体的仲裁请求和事实理由;(4)属于仲裁委员会受理范围。仲裁委员会受理案件后，应当在收到仲裁申请书5个工作日内，将受理通知书、仲裁规则、仲裁员名册送达申请人，将受理通知书、仲裁申请书副本、仲裁规则、仲裁员名册送达被申请人。
2、取证
纠纷当事人应对自己的主张提供证据，经查证属实，方能作为定案根据，仲裁委员会可以向有关单位或公民调查取证，可以要求当事人在一定期限内补充证据，也可以自行调查取证。
3、调解
仲裁委员会审理纠纷案件，应先调解，调解在自愿和事实清楚的基础上进行。调解成立，仲裁庭应当制作调解书，调解书应写明仲裁请求和当事人协议结果，由仲裁员签名，加盖仲裁委员会印章，送达双方当事人，当事人双方签收即发生法律效力。
4、裁决
当事人双方不愿通过调解或调解未达成协议及调解书送达前一方反悔，仲裁庭应当及时裁决。仲裁庭在开庭前5日内将开庭时间和地点以书面形式通知当事人，申请人接到书面通知，无正当理由不到庭或未经仲裁庭批准，中途退出的可视为撤回仲裁申请;被申请人经书面通知无正当理由不到庭或未经仲裁庭批准，中途退庭的，可作为缺席裁决。
5、送达
裁决书由仲裁委员会派人送达，双方当事人签收。当事人对仲裁裁决不服的，可以在收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉，逾期不起诉即发生法律效力。仲裁文书应当直接送达当事人或者其代理人。受送达人是自然人，但本人不在场的，由其同住成年家属签收;受送达人是法人或者其他组织的，应当由法人的法定代表人、其他组织的主要负责人或者该法人、组织负责收件的人签收。仲裁文书送达后，由受送达人在送达回证上签名、盖章或者按指印，受送达人在送达回证上的签收日期为送达日期。受送达人或者其同住成年家属拒绝接收仲裁文书的，可以留置送达。送达人应当邀请有关基层组织或者受送达人所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收理由和日期，由送达人、见证人签名、盖章或者按指印，将仲裁文书留在受送达人的住所，即视为已经送达。直接送达有困难的，可以邮寄送达。邮寄送达的，以当事人签收日期为送达日期。当事人下落不明，或者以前款规定的送达方式无法送达的，可以公告送达，自发出公告之日起，经过六十日，即视为已经送达。
6、起诉
仲裁书送达之后一月之内双主当事人有一方或双方对裁决不服，可到县人民法院起诉，最终结果以法院判决为准。如双方当事人均在一月之内未去人民法院起诉，裁决书即发生法律效力，双方当事人应按裁决书履行。
7、执行
对已经发生法律效力的裁决书，当事人一方不履行，另一方可申请县人民法院强制执行。发
生法律效力后，即对仲裁当事人、仲裁机构及人民法院、社会公众产生约束力。仲裁裁决生效后，就其确定的当事人之间的权利义务关系，任何一方当事人不得再向仲裁机构申请仲裁。也不得向人民法院提起诉讼;仲裁机构及人民法院皆无权任意改变仲裁裁决，也不得受理当事人就该仲裁裁决所涉争议提出的申请或者起诉。
申请人：姓名联系电话被申请人：姓名住所联系电话第三人：姓名住所联系电话申请人与被申请人( 案由)一案，向镇(村)调解组织申请调解，经镇(村)调解组织依法调解，各方当事人自愿达成以下协议：履行协议的期限等)。
本调解协议书自各方当事人签收之日起生效，各方当事人必须严格履行。
申请人：被申请人：第三人： 调解员：
镇(村)调解组织盖章
时间：
推荐阅读：
土地纠纷调解案例10-19
调解土地纠纷（共9篇）09-29
土地纠纷调解总结（推荐9篇）12-06
农村土地纠纷调解方法（精选9篇）08-22
土地矛盾纠纷调解案例（精选7篇）01-26
土地纠纷调解协议书（推荐9篇）12-29
关于对农村土地承包经营纠纷调解仲裁工作的探索与思考——以互助县为例12-25
矛盾纠纷调解记录05-16
各类矛盾纠纷调解记录（精选6篇）03-16
农村土地矛盾纠纷探析02-15
